●楊彥偉

地方非稅收入的征收管理探析

●楊彥偉

非稅收入是指除稅收以外，由各級政府部門依法利用政府權(quán)力、國有資源（資產(chǎn)）或提供特定公共服務取得的財政性資金，是政府財政收入的重要組成部分。根據(jù)現(xiàn)行的財政收入分配機制，非稅收入多數(shù)留歸地方使用，在地方財政收入“總盤子”中占有舉足輕重的地位，是增強地方財力的重要保障。改革完善非稅收入征收管理對規(guī)范公共財政體制、建立現(xiàn)代財政制度具有重要意義。由于歷史和現(xiàn)實的原因，非稅收入在征收管理中存在不足，筆者結(jié)合工作實際，就存在的問題作出分析，并提出一己之見。

一、地方非稅收入征收管理的基本特征

（一）非稅收入涉及范圍非常廣泛

根據(jù)《財政部關(guān)于加強政府非稅收入管理的通知》（財綜〔2004〕53號），政府非稅收入包括政府性基金、行政事業(yè)性收費、國有資產(chǎn)（資源）有償使用收入、國有資本經(jīng)營收益、彩票公益金、罰沒收入、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入以及政府財政資金產(chǎn)生的利息收入等等，涉及范圍非常廣。首先，非稅收入包括的內(nèi)容十分豐富，項目非常多。以中部X縣為例，目前征收的政府性基金有11項、全國性及省級確定的行政事業(yè)性收費94項、罰沒收入22項、其他非稅項目也有數(shù)十項，總計非稅收入項目有上百項之多。其次，非稅收入來源相當廣泛。根據(jù)征收對象類別不同，可以對行政事業(yè)單位征收垃圾處理費、委托性衛(wèi)生防疫服務費，可以對企業(yè)征收排污費、教育費附加，可以對個人征收居民身份證工本費、婚姻登記證書工本費等；根據(jù)非稅收入項目成因不同，可以對提供公共服務收取行政事業(yè)性收費，可以對受讓土地征收土地出讓金，可以對違規(guī)違法行為處以罰款，征收面非常廣，涵蓋社會各個領(lǐng)域。再次，非稅收入綜合性非常強。運行范圍基本上覆蓋所有政府職能部門、所有政府活動領(lǐng)域，地方行政事業(yè)單位基本上或多或少都有一定的執(zhí)收執(zhí)罰權(quán)限。中部X縣共有120余個二級行政事業(yè)單位，其中96個單位具有非稅收入執(zhí)收執(zhí)法權(quán)限，占比達到80%。

（二）非稅收入總量規(guī)模相當巨大

以中部X縣為例，2014年納入公共預算管理的非稅收入為35785萬元，占全部公共預算財政收入的比重為22%，政府性基金收入為26820萬元，兩項非稅收入合計62605萬元，總額非常龐大，在當?shù)厝趶截斦杖胫姓急纫蚕喈敻?，極大地彌補了地方財力的不足。非稅收入是地方政府積累資金的重要手段，極大地滿足了社會公共資金需求，為政府參與社會財富分配、實現(xiàn)公共管理職能提供了財力保證，特別是國有土地使用權(quán)出讓收入、城市公用事業(yè)附加等大額基金收入項目為城市“拆舊建新”提供了資金來源，為城鎮(zhèn)化的跨越發(fā)展作出了巨大的貢獻。

（三）非稅收入征收管理十分復雜

目前，多數(shù)地方未出臺統(tǒng)一的、專門的非稅收入征收管理法規(guī)，這在客觀上增加了把握非稅收入征收管理的難度。首先，從設(shè)定依據(jù)上說，行政事業(yè)性收費實行中央和省兩級審批制度，國務院和省級財政、價格主管部門設(shè)置收費項目，依據(jù)相應的具體文件征收；政府性基金依據(jù)法律、行政法規(guī)、國務院或財政部規(guī)定征收；罰沒收入依據(jù)《行政處罰法》和其他法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定征收；其他非稅收入依據(jù)相關(guān)規(guī)定征收。各種非稅收入征收依據(jù)不同，收費標準十分復雜，除非部門專業(yè)人士，其他人難以把握征收尺度。其次，從征收途徑上說，部分非稅項目實行直接繳庫，部分通過橫向聯(lián)網(wǎng)劃款、部分通過財政專戶集中匯繳，征收途徑較多。再次，從資金分配使用來說，基金和專項收入有專門用途，比較規(guī)范；而行政性事業(yè)性收費、罰沒收入使用范圍較寬，多數(shù)撥付給征收部門用于工作經(jīng)費，少部分財政統(tǒng)籌安排支出。最后，從監(jiān)管上說，目前側(cè)重點在征收環(huán)節(jié)是否違規(guī)，是否執(zhí)行“收支兩條線”、“票款分離”、“繳罰分離”等細節(jié)制度上，對是否應該征收、征收數(shù)額如何確定等宏觀因素無法實施有效監(jiān)控。

二、地方非稅收入征收管理中存在的問題

（一）總體非稅項目依然較多

近幾年來，為改善經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，切實給社會、給企業(yè)減負，中央、省陸續(xù)出臺政策取消、免征部分非稅收入項目，降低、核減收費標準，取得了優(yōu)化發(fā)展環(huán)境的良好效果。但就總體上來說，非稅收入項目還是較多。首先，與稅收相比，非稅收入在財政部制定的《政府收支分類科目》中所占篇幅仍然要多于稅收項目，有進一步壓縮和精減的空間。其次，取消、免征的非稅項目一般是收費頻次低，收費數(shù)額較少的項目，其在整個非稅收入規(guī)模中占比較小，實際減負作用有限。2014年，中部X縣取消、免征的非稅項目減收約50萬元，在非稅收入總額中占比微乎其微。再次，部分罰沒收入項目不但分項眾多，而且征費標準區(qū)間彈性較大，缺乏具體指導性，給人為操作留下較大空間。同樣的違法行為處罰金額區(qū)間相當寬，現(xiàn)場執(zhí)法人員根據(jù)經(jīng)驗確定處罰數(shù)額，執(zhí)法隨意性很大，公關(guān)違紀現(xiàn)象難以避免。

（二）少數(shù)項目標準尚待修正

由于未能充分考慮未來經(jīng)濟發(fā)展前景等原因，部分專項收入初始設(shè)置時收費標準定價較低，加上地方征收人員執(zhí)行不力，實際“抑惡揚善”功能未得到充分發(fā)揮，偏離設(shè)置項目初衷，有待綜合各種實際情況后進一步修正。比如，設(shè)置排污費項目本意是為了抑制排污、減少污染，但由于征費標準較低，個別地方企業(yè)寧肯繳納排污費也不安裝節(jié)能減排設(shè)備，因為繳納排污費要低于節(jié)能減排設(shè)備成本；少數(shù)企業(yè)繳費后就過度消費，加劇了對環(huán)境的污染。再比如，征收水資源費本身是為了控制用水、保護水資源，但由于繳納水資源費低于使用中水費用，部分地方企業(yè)寧愿繳納水資源費超采地下水，也不付費使用污水處理廠處理后的中水，導致巨額投資的污水處理設(shè)備長期閑置，沒有充分發(fā)揮應有功能。

（三）個別非稅項目政出多門

地方主導的少數(shù)非稅收入項目管理體制沒有完全理順，集中統(tǒng)一征管制度尚未落實，多重管理依然存在。由于征收管理涉及多個部門，條塊分割，協(xié)調(diào)配合機制尚未成熟，多頭管理現(xiàn)象比較嚴重，個別非稅收入項目政出多門、管理重疊。比如，對于貨車超載，交警、路政、運管、收費站都有權(quán)罰款，而處罰依據(jù)和標準各不相同，交警是按行駛證，路政是按車軸，運管是按運營證，收費站是按車型，處罰依據(jù)不一，各部門重疊管理，車主不勝其罰。再比如，新型墻體材料基金在中央明確由發(fā)展改革部門征收，但在地方，由于職能交叉，發(fā)改局節(jié)能辦、住建局墻改辦都有征收權(quán)限，雖有分成比例，但多頭管理難免重復。

（四）預算管理改革相對滯后

由于預算管理體制改革不夠徹底，部分地方仍執(zhí)行非稅收入收支掛鉤政策，非稅收入按照確定比例返還征收單位，多收多返，超收獎勵，對征收部門的亂收濫罰行為形成負面激勵。一方面，如果嚴格按照綜合預算執(zhí)行，征收人員工資經(jīng)費全由公共財政預算保障，征收部門征收動力就會缺失，應付收入計劃、少收不收的思想就會滋長，這對完成財政收入計劃是不利因素。另一方面，若實行非稅收入收支掛鉤政策，收入多少與部門經(jīng)費、工資、福利高度相關(guān)，就可極大增強相關(guān)部門征收積極性，對實現(xiàn)應收盡收有極大促進作用。正反兩方面的結(jié)果就是，部分地方政府為完成收入任務，每年給各部門下達征收計劃；各部門因機制激勵，為增加收入想方設(shè)法應收盡收，過頭征收、加重處罰現(xiàn)象在所難免。

（五）考核激勵機制不盡科學

長期以來，為促進地方經(jīng)濟發(fā)展，各地自上而下建立了以經(jīng)濟總量掛帥、發(fā)展速度優(yōu)先的經(jīng)濟激勵機制。表現(xiàn)在財政方面，激勵考核側(cè)重于收入規(guī)模，對收入質(zhì)量低下則缺乏制約懲戒。相對于稅收，非稅收入法制性稍差、地方收支調(diào)控能力較強，為人為操縱留下了較大空間。個別地方，財政收入能完全依照計劃數(shù)額完成，不多不少，分毫不差，這明顯就是技術(shù)處理的結(jié)果。非稅收入常常發(fā)揮收入調(diào)節(jié)器作用，極易被人為修飾，為完成收入計劃，虛收空轉(zhuǎn)、人為調(diào)整公共預算與基金預算收入、違規(guī)增設(shè)非稅收入項目等現(xiàn)象屢見不鮮。個別地方財政收入總量很大，卻無法兌現(xiàn)正常的人員津貼補貼，工資增長速度排名靠后，究其原因，正是非稅收入不實的緣故。其非稅收入在公共預算中占比遠遠超出全國平均水平，足可以判斷其收入質(zhì)量不高，實際可用財力遠低于名義財政收入。

三、改革完善地方非稅收入征收管理的建議

（一）加快推進非稅收入執(zhí)收環(huán)境文明化，著力實現(xiàn)和諧生財

地方應樹立文明的非稅收入征收觀念，切實規(guī)范非稅收入征收行為，創(chuàng)造、保持和諧的征收環(huán)境。征收部門應正確認識非稅收入的征收意義，它主要是推進依法行政、履行政府社會管理職能的手段，而不是為部門創(chuàng)收。執(zhí)收部門需要轉(zhuǎn)變收費養(yǎng)人的觀念，不能將非稅收入視為經(jīng)費收入來源，為增加收入而亂收濫罰。要真正意識到失控、故意加重的征收行為會惡化地方經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，影響社會穩(wěn)定。要杜絕非稅收入征收工作中的亂作為和不作為，努力做到文明征收、規(guī)矩執(zhí)法。

（二）加快推進非稅收入項目設(shè)置標準化，著力實現(xiàn)規(guī)范聚財

規(guī)范非稅收入項目設(shè)置是一項涉及各征收部門的基礎(chǔ)性工作，地方政府應站在打造公共服務型政府、建立現(xiàn)代財政制度的高度統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?；镜乃悸肥歉录扔杏^念，破除部門利益藩籬，進一步整頓非稅收入項目、實現(xiàn)非稅收入項目設(shè)置規(guī)范化管理。對沒有法律依據(jù)的非稅項目堅決予以取消，對確需保留的項目采取變更、轉(zhuǎn)型等辦法逐步精減規(guī)范。首先，建議對居民身份證工本費、土地登記費、房屋所有權(quán)登記費等登記類非稅項目予以取消，因為這類項目收入很少，對財政收入規(guī)模貢獻很低，部門辦證只是登記性質(zhì)，又和千家萬戶密切相關(guān)，部門所需辦證經(jīng)費可由財政統(tǒng)籌安排解決。其次，建議對非財物價格鑒定費、價格咨詢服務收費、城市污水處理費等經(jīng)營性質(zhì)的非稅項目不再納入非稅收入管理范圍，而是變更為經(jīng)營性收費，由市場定價、公平競爭機制調(diào)節(jié)。再次，對與稅收高度相關(guān)的部分專項收入可轉(zhuǎn)型為稅收，比如排污費、水資源費、教育費附加可轉(zhuǎn)型為排污稅、水資源稅、教育附加稅。

（三）加快推進非稅收入征收管理法制化，著力實現(xiàn)依法管財

實現(xiàn)非稅收入法制化管理是推進依法行政、依法管財?shù)幕A(chǔ)環(huán)節(jié)，也是建設(shè)法治政府、法治財政的重要前提。首先，地方政府應根據(jù)國家相關(guān)法律法規(guī)、結(jié)合當?shù)貙嶋H，將非稅收入征收管理制度提升至立法層次，研究制定非稅收入地方性管理法規(guī)，將原有《政府非稅收入管理規(guī)定》升格為《政府非稅收入管理條例》，確保非稅收入征收管理有法可依。其次，隨著非稅收入收繳管理改革的不斷推進，非稅收入征收管理信息系統(tǒng)已經(jīng)全面鋪開，迫切需要結(jié)合新的系統(tǒng)軟件，制定《非稅收入征收管理實施細則》，對票據(jù)領(lǐng)購、信息維護、票據(jù)填制、收款確認、分成退付、繳庫記賬、會計核算等收入征繳各環(huán)節(jié)作出詳細規(guī)定，全面推廣實施，確保非稅收入征繳程序合法、合規(guī)。

（四）加快推進非稅收入收支掛鉤分離化，著力實現(xiàn)合理用財

地方非稅收入收支掛鉤政策既有歷史原因，也是客觀現(xiàn)實所迫。但是，收支掛鉤是 “亂開票”、“亂收費”、“亂罰款”等三亂現(xiàn)象的源頭，惡化了地方的經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境，直接損害了政府部門在公眾心目中的形象。為切實改善上述狀況，首先，可借實施新修訂《預算法》東風，科學編制非稅收入收支預算，統(tǒng)籌合理確定收支規(guī)模，強化預算執(zhí)行力，增強預算對收支管理的約束。其次，改變非稅收入按比例返還、收支掛鉤管理模式，完善非稅收入征繳管理制度，嚴格落實“收支兩條線”政策，從制度上對收支掛鉤模式作進一步限制。第三，對自收自支人員可采用分流、轉(zhuǎn)崗等措施逐步減少、其余人員可擇優(yōu)納入財政預算，妥善解決收費養(yǎng)人難題。

（五）加快推進非稅收入考核評價多元化，著力實現(xiàn)科學理財

地方應轉(zhuǎn)變考核思路，完善考核評價體系，健全財政激勵約束機制。對財政收入考核應實現(xiàn)以下三個轉(zhuǎn)變，由側(cè)重收入總量考核轉(zhuǎn)變?yōu)閷Χ愂照急瓤己?，由單一指標考核轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合指標考核，由注重收入增速考核轉(zhuǎn)變?yōu)槭杖胭|(zhì)量考核。應健全財政激勵導向政策，對非稅收入增幅低、收支脫鉤政策執(zhí)行好的地方進行獎補。根據(jù)各地實際經(jīng)濟狀況合理確定財政收入任務，不再層層加碼，防止地方將財政收入任務轉(zhuǎn)嫁到非稅收入頭上，著力擠壓非稅收入中的水分，還原非稅收入的本來面目。同時，加快推進非稅收入收繳改革，在制度上、管理上提高非稅收入的真實性、透明性；嚴厲查處違法違規(guī)行為，杜絕虛增非稅收入現(xiàn)象的出現(xiàn)。

（作者單位：河北省邯鄲市涉縣財政局）

（本欄目責任編輯：周菲）