●喬新生/中南財經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長、教授

權(quán)力清單是深化行政體制改革的必要之舉

●喬新生/中南財經(jīng)政法大學(xué)廉政研究院院長、教授

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》，明確推行權(quán)力清單的工作目標、實施范圍，要求地方各級政府按照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別的分類方式，制定統(tǒng)一規(guī)范的分類標準。這是我國全面深化行政體制改革的必要之舉，同時也是徹底理順權(quán)利與權(quán)力之間關(guān)系的重大舉措。

行政權(quán)力來自于國家的法律和行政法規(guī)。之所以要推行權(quán)力清單制度，是基于以下幾個方面的原因：第一，我國行政主導(dǎo)的法律體系長期存在，對權(quán)力的約束有限。為了加快經(jīng)濟體制改革的步伐，全國人大及其常委會通過授權(quán)立法的方式，授權(quán)國務(wù)院在全國人大及其常委會尚未制定法律之前，根據(jù)實際需要制定行政法規(guī)。這種授權(quán)性的法律體系，直接導(dǎo)致行政權(quán)力擴張現(xiàn)象的存在。行政機關(guān)不僅具有制定行政法規(guī)、部門規(guī)章、地方政府規(guī)章的立法權(quán)，而且具有解釋行政法規(guī)、部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的權(quán)力。這種獨具中國特色的行政權(quán)力結(jié)構(gòu)，使得市場主體和公民在日常生活中動輒得咎。在一些領(lǐng)域和部門，行政授權(quán)出現(xiàn)了非常明顯的層次化和交叉性特點。由于行政授權(quán)過多過濫，阻礙我國改革發(fā)展的步伐，全國人大常委會不得不通過專門的決定，暫時調(diào)整或者暫時停止適用法律的部分規(guī)定。

雖然全國人大通過了《立法法》修正案，減少了授權(quán)性立法的事項，但是，行政主導(dǎo)仍然是我國現(xiàn)行法律制度體系的基本特點。依照《立法法》的規(guī)定，法律、行政法規(guī)的修改需要經(jīng)過一定的程序，因此，在短時間內(nèi)通過修改完善法律制度體系約束行政權(quán)力客觀上有一定的難度。正因為如此，通過制定權(quán)力清單的方式，明確行政機關(guān)的權(quán)力，對維護市場主體和公民的基本權(quán)利具有非常重要的現(xiàn)實意義。推行權(quán)力清單實際上是對行政機關(guān)行使權(quán)力的法律依據(jù)進行徹底的清理和盤點，它為依法行政創(chuàng)造了非常有利的條件，同時也為全國人大及其常委會修改完善我國法律制度體系提供了有益的經(jīng)驗。

第二，當(dāng)前我國行政體制改革仍在進行中，部門之間權(quán)力交叉的現(xiàn)象依然非常嚴重。僅從市場管理的角度來看，我國目前有商務(wù)、工商、質(zhì)量技術(shù)檢驗檢疫等諸多部門具有市場管理的行政權(quán)力。這些部門都有明確的法律依據(jù)，也都有自己的執(zhí)法隊伍，在市場管理的過程中，難免會出現(xiàn)重復(fù)執(zhí)法的現(xiàn)象。解決這個問題的根本途徑就在于，加快行政體制改革的步伐，組建統(tǒng)一的市場監(jiān)督管理部門。在行政體制改革不到位的情況下，通過明確各個職能部門的行政權(quán)力，推行權(quán)力清單，有助于各部門行政權(quán)力的劃分，有助于行政機關(guān)相互配合、相互監(jiān)督，切實保護市場主體和公民的利益。

權(quán)力清單不僅是行政機關(guān)執(zhí)法的依據(jù)，同時也是保護市場主體和公民維護自身權(quán)利的重要武器。凡是法律沒有禁止的，市場主體和公民都可以做；凡是法律沒有授權(quán)的，任何行政機關(guān)及其工作人員都不可以做。推行權(quán)力清單不僅僅是為了規(guī)范和約束行政機關(guān)的執(zhí)法行為，同時也是要從根本上轉(zhuǎn)變行政機關(guān)工作人員的執(zhí)法觀念。今后行政機關(guān)工作人員必須嚴格依法行政，必須在法律許可的范圍之內(nèi)行使權(quán)力。權(quán)力清單不僅是路線圖，同時也是照妖鏡；不僅是市場主體和公民保護自己權(quán)利的宣言書，同時也是行政機關(guān)及其工作人員的行為指南。

第三，由于我國行政法律與行政機關(guān)之間缺乏對應(yīng)關(guān)系，“有關(guān)部門”在法律文件中的表述比較普遍，因此，推行權(quán)力清單不僅要把現(xiàn)行的行政法律授權(quán)和具體的行政機關(guān)聯(lián)系在一起，明確權(quán)力行使的行政主體，而且要明確行政權(quán)力之間的關(guān)系。既要使行政機關(guān)真正做到有法可依，同時又能達到便民的目的。

此次中共中央、國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導(dǎo)意見》明確指出，不僅要建立權(quán)力清單而且要公布權(quán)力清單，除保密事項之外，要以清單的方式將每項職權(quán)的名稱、編碼、類型、依據(jù)、行使主體、流程圖和監(jiān)督的方式在政府網(wǎng)站等載體公布。中共中央、國務(wù)院明確要求省級政府2015年底前、市縣兩級政府2016年底前基本完成政府工作部門、依法承擔(dān)行政職能的事業(yè)單位權(quán)力清單的公布工作。可見中共中央、國務(wù)院辦公廳不僅為權(quán)力清單的實施制定路線圖，而且為權(quán)力清單的公布制定了明確的時間表。

需要指出的是，從我國部分城市推行權(quán)力清單制度的情況來看，權(quán)力清單雖然公之于眾，但是，清單的具體內(nèi)容卻模糊不清。部分城市公布的權(quán)力清單只有法律文件的名稱，而沒有具體的法律條款；只有非?；\統(tǒng)的授權(quán)事項，而沒有具體的行政權(quán)力分類；只有行政處罰的構(gòu)成要件，而沒有行政處罰的執(zhí)法主體機關(guān)；只有行政許可的具體事項，而沒有行政許可實施的便民程序；只有行政強制的法律條文，而沒有權(quán)力救濟具體說明；只有行政確認的授權(quán)依據(jù)，而沒有明確實施行政權(quán)力的前置條件。所有這些都使得權(quán)力清單制度的價值被削弱。解決這些問題的根本出路就在于，嚴格依照中共中央、國務(wù)院辦公廳發(fā)布的指導(dǎo)意見，明確責(zé)任主體，建立權(quán)力清單系統(tǒng)，將各個部門的權(quán)力清單整合起來，形成相輔相成、相互監(jiān)督的行政權(quán)力制度體系。

（本欄目責(zé)任編輯：阮靜）