曾睿　曾慶枝

中國(guó)水資源需求管理的現(xiàn)實(shí)問題與法制對(duì)策

曾睿曾慶枝

［摘要］水資源危機(jī)已經(jīng)成為全世界共同關(guān)注的重點(diǎn)議題。中國(guó)水需求與水供給矛盾突出，水資源需求管理面臨諸多困境。水量需求無節(jié)制增長(zhǎng)，水質(zhì)需求得不到滿足，生態(tài)用水需求未受重視和產(chǎn)業(yè)用水需求結(jié)構(gòu)失衡等問題突出。中國(guó)水需求管理相關(guān)立法不完善，管理體制不順暢，水價(jià)機(jī)制不靈活和水權(quán)制度不明晰等是中國(guó)水需求管理問題形成的重要制度原因。因此，應(yīng)從加強(qiáng)立法工作，理順管理體制，健全水價(jià)機(jī)制，完善水權(quán)制度和加強(qiáng)取水許可管理等方面尋求應(yīng)對(duì)水資源危機(jī)的法制對(duì)策。

［關(guān)鍵詞］水資源；需求管理；平衡；水權(quán)；取水許可

水是生命和環(huán)境賴以維系的根本，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的生命線。然而由于人類無休止地予取予求使得曾經(jīng)充足而近乎免費(fèi)的水資源日益短缺而昂貴，并成為21世紀(jì)最緊張的資源問題。更為嚴(yán)重的是，水資源持續(xù)短缺有可能造成21世紀(jì)最嚴(yán)重的生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、政治危機(jī)。據(jù)《聯(lián)合國(guó)水資源開發(fā)報(bào)告》統(tǒng)計(jì)，在過去的50年中，由水引發(fā)的沖突共507起，其中37起是跨國(guó)境的暴力紛爭(zhēng)，21起演變?yōu)檐娛聸_突。而中國(guó)正在以最稀缺的水資源和最脆弱的水生態(tài)環(huán)境，支撐著世界上最大規(guī)模的人口和第二大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)，在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化浪潮的沖擊下，水資源短缺危機(jī)將進(jìn)一步加重。如何通過法治進(jìn)行有效的水資源需求管理，保持水資源供給與需求間的相對(duì)平衡，促進(jìn)水資源的可持續(xù)利用，已經(jīng)成為擺在我們面前最迫切需要解決的重大發(fā)展課題之一。

一、中國(guó)水資源需求管理的現(xiàn)實(shí)問題檢視

水資源需求管理是指通過綜合運(yùn)用法制、經(jīng)濟(jì)、行政和教育等措施，抑制不合理的水資源需求增長(zhǎng)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)有限水資源的優(yōu)化配置和可持續(xù)利用。中國(guó)水資源需求管理的現(xiàn)狀不容樂觀。長(zhǎng)期以來，中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展備受缺水困擾，水資源成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的瓶頸，在缺水地區(qū)由點(diǎn)到面不斷擴(kuò)散且日益突出的情況下，水需求管理也無可避免地存在著各種各樣的現(xiàn)實(shí)問題。

（一）水量需求無節(jié)制地增長(zhǎng)

用水需求量的不斷增長(zhǎng)，是造成當(dāng)前水資源供需矛盾突出的重要原因。我國(guó)水資源年均總量約2.8萬億立方米，而水資源可利用量8140億立方米，僅占水資源總量的29%。[1]根據(jù)水利部統(tǒng)計(jì)，2011年全國(guó)總用水量6107.2億立方米，占到當(dāng)年水資源總量的26.3%。如果按比例來看，總用水量已經(jīng)逼近水資源可利用量的限值。而2001年，全國(guó)總用水量是5567億立方米，10年間總用水量增長(zhǎng)了540.2億立方米，平均每年以54億立方米的速度遞增，可見我國(guó)在水資源需求量的控制方面需要加強(qiáng)。

反觀世界上的許多發(fā)達(dá)國(guó)家，隨著生產(chǎn)力水平的提高和科學(xué)技術(shù)的進(jìn)步，國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中第二、第三產(chǎn)業(yè)的比重得到不斷提升，循環(huán)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展，農(nóng)業(yè)也逐步實(shí)現(xiàn)了現(xiàn)代化，再加上其國(guó)民環(huán)保意識(shí)的增強(qiáng)，這些發(fā)達(dá)國(guó)家的總用水量已從工業(yè)化初期的快速增長(zhǎng)轉(zhuǎn)為微增長(zhǎng)、零增長(zhǎng)甚至實(shí)現(xiàn)了負(fù)增長(zhǎng)。以美國(guó)為例，美國(guó)的總用水量從20世紀(jì)80年代的每年6100億立方米減少至90年代的每年5640億立方米。日本的工業(yè)用水與農(nóng)業(yè)用水也分別于20世紀(jì)70年代末和80年代初實(shí)現(xiàn)了零增長(zhǎng)。[2]由此觀之，我國(guó)在水資源需求總量控制方面有著很大的改進(jìn)空間。

（二）水質(zhì)需求得不到滿足

人們對(duì)水資源的需求通常都追求質(zhì)與量的統(tǒng)一，生產(chǎn)、生活和生態(tài)對(duì)水質(zhì)分別有著不同程度的要求。水利部門對(duì)全國(guó)水體狀況的監(jiān)測(cè)表明，多年來的經(jīng)濟(jì)高速增長(zhǎng)已使我國(guó)水資源質(zhì)量大幅下降，水環(huán)境嚴(yán)重惡化。盡管大力控制，但水污染形勢(shì)仍然十分嚴(yán)峻，人們進(jìn)行正常生產(chǎn)生活的水質(zhì)需求也無法得到相應(yīng)的滿足。

水利部發(fā)布的《2011年水資源公報(bào)》顯示，全國(guó)廢污水排放總量依然居高不下，達(dá)807億噸；如果按水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)進(jìn)行評(píng)價(jià)，全年水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率僅為46.4%，其中一級(jí)水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為55.7%，二級(jí)水功能區(qū)的水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為41.2%；飲用水源區(qū)的水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為50.1 %，工業(yè)用水區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為50.6%、農(nóng)業(yè)用水區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為30.2%、漁業(yè)用水區(qū)達(dá)標(biāo)率為47.4%。長(zhǎng)江、黃河、珠江、浙閩片河流、西南諸河等十大流域的國(guó)控?cái)嗝嬷?，劣Ⅴ類水質(zhì)的斷面比例為10.2%。在監(jiān)測(cè)的60個(gè)湖泊（水庫(kù)）中，25%處于富營(yíng)養(yǎng)化狀態(tài)。2012年，全國(guó)198個(gè)地市級(jí)行政區(qū)開展了地下水水質(zhì)監(jiān)測(cè)，監(jiān)測(cè)點(diǎn)總數(shù)為4929個(gè)，依據(jù)《地下水質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)》（GB/ T14848-93），綜合評(píng)價(jià)結(jié)果為水質(zhì)呈優(yōu)良級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)580個(gè)，占全部監(jiān)測(cè)點(diǎn)的11.8%；水質(zhì)呈良好級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)1348個(gè)，占27.3%；水質(zhì)呈較好級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)176個(gè)，占3.6%；水質(zhì)呈較差級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)1999個(gè)，占40.5%；水質(zhì)呈極差級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)826個(gè)，占16.8%。水質(zhì)呈較差和極差級(jí)的監(jiān)測(cè)點(diǎn)占57.3%。

污染在影響人們水質(zhì)需求的同時(shí)，也加劇了水資源的短缺程度，因水質(zhì)惡化不能使用而造成水質(zhì)性缺水與本已存在的資源性缺水交互疊加，使中國(guó)缺水狀況更趨嚴(yán)重。大量的生產(chǎn)、生活污水排入河道或滲入地下，使許多地區(qū)的地下水和地表水都受到不同程度的污染，使用功能和生態(tài)功能降低甚至喪失，從而加劇了水資源的供需矛盾，惡化了生態(tài)環(huán)境，嚴(yán)重影響了人們的生產(chǎn)和生活。

（三）生態(tài)用水需求未受重視

生態(tài)水需求是指為美化、修復(fù)、建設(shè)和維持生態(tài)環(huán)境質(zhì)量所需要的水資源量。生態(tài)環(huán)境水需求常常會(huì)被生活用水和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水無償?shù)臄D占而長(zhǎng)期得不到滿足，進(jìn)而破壞了水環(huán)境和生態(tài)系統(tǒng)。與2010年比較，2011年全國(guó)生活用水增加24.1億立方米，工業(yè)用水增加14.5億立方米，農(nóng)業(yè)用水增加54.5億立方米，而本就不多的生態(tài)環(huán)境用水卻減少7.9億立方米。這樣的問題在水資源短缺、水污染和生態(tài)惡化的地區(qū)顯得尤其嚴(yán)重。

此外，由于對(duì)地下水的不斷超強(qiáng)開采，又未能及時(shí)得到生態(tài)補(bǔ)水，造成了一些地區(qū)水采補(bǔ)失衡，地下水水位持續(xù)下降，產(chǎn)生了本土植被數(shù)量減少、沉降漏斗不斷擴(kuò)大及咸水入侵等環(huán)境地質(zhì)問題。2011年20個(gè)省級(jí)行政區(qū)對(duì)地下水位降落漏斗進(jìn)行了不完全調(diào)查，共統(tǒng)計(jì)漏斗70個(gè)，年末總面積6.5萬平方公里。生態(tài)水需求長(zhǎng)期未受到應(yīng)有的重視，已導(dǎo)致我國(guó)在生態(tài)系統(tǒng)的水資源需求配置上欠賬很多。

（四）產(chǎn)業(yè)用水需求結(jié)構(gòu)失衡

與先進(jìn)國(guó)家相比，我國(guó)的水資源需求結(jié)構(gòu)不甚合理，有很大的調(diào)整空間。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)比例與水資源的需求利用之間的關(guān)系密不可分，我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍未達(dá)到因水制宜的合理布局，發(fā)展經(jīng)濟(jì)與節(jié)約用水缺乏必要的聯(lián)系。在很多農(nóng)村地區(qū)，傳統(tǒng)的粗放型灌溉農(nóng)業(yè)和旱地雨養(yǎng)農(nóng)業(yè)仍然沒有轉(zhuǎn)變?yōu)楣?jié)水高效的現(xiàn)代化灌溉農(nóng)業(yè)和旱地農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整也不足以提高農(nóng)業(yè)水資源需求的合理性。我國(guó)萬元工業(yè)增加值用水量為120立方米，是發(fā)達(dá)國(guó)家的3～4倍；農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)僅為0.50，與世界先進(jìn)水平0.7～0.8有較大差距。而與之相對(duì)應(yīng)的是用水產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理，全國(guó)第一產(chǎn)業(yè)用水占總用水量的62.8%，第二產(chǎn)業(yè)用水占24.7%，第三產(chǎn)業(yè)用水占2.1%。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與轉(zhuǎn)型升級(jí)進(jìn)程緩慢，三大產(chǎn)業(yè)在2012年的結(jié)構(gòu)比例為10.1%：45.3%∶44．6%，與美國(guó)1.2%∶19.1%∶79.7%、日本1.2%∶27.5%∶71.4%的比例相比還存在相當(dāng)大的差距。[3]

二、中國(guó)水資源需求管理問題的制度成因

水需求管理是一個(gè)由法制、經(jīng)濟(jì)、行政和教育手段綜合運(yùn)用的過程，而法律制度在其中起著最基礎(chǔ)的作用。法律制度并不是一切完美之物的真實(shí)體現(xiàn)，它總是帶著缺陷和瑕疵。[4]我國(guó)水需求管理法律制度中存在的各種缺陷，無疑是造成當(dāng)前水資源管理困境的重要原因。

（一）制度規(guī)范過于原則，法律覆蓋不夠全面

實(shí)施水需求管理，離不開法律手段的參與。雖然在我國(guó)已經(jīng)出臺(tái)的大量水資源管理法律法規(guī)中，也有不少內(nèi)容已涉及水需求管理，但法律覆蓋范圍仍不夠全面，對(duì)許多重要的法律制度的規(guī)定也過于原則且缺乏系統(tǒng)性，給實(shí)際操作帶來了障礙，影響了法律的實(shí)效。此外，過于原則的法律規(guī)定會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法過程中的任意性過大。

在水量需求管理方面，我國(guó)目前還沒有一個(gè)從抑制需求角度出發(fā)，對(duì)節(jié)約用水提出強(qiáng)制性管理要求的法案。雖然《水法》第八條規(guī)定“國(guó)家厲行節(jié)約用水，大力推行節(jié)約用水措施”“單位和個(gè)人有節(jié)約用水的義務(wù)”，但更多體現(xiàn)的是一種倡導(dǎo)性，促進(jìn)性和強(qiáng)制性明顯不足，可操作性和可執(zhí)行性不強(qiáng)。與《水法》相配套的下位節(jié)水法規(guī)也只停留在部門規(guī)章和地方規(guī)章層面，尚無一部用行政力量強(qiáng)制推行節(jié)約用水的行政法規(guī)。行政法規(guī)中從需求角度管理水資源，規(guī)范水資源使用主體的規(guī)定甚少，《水法》中雖有關(guān)于用水的法律責(zé)任的規(guī)定，但處罰較輕，且并未明確企業(yè)和個(gè)人浪費(fèi)用水的法律責(zé)任。法律責(zé)任的不明晰使得管理水資源的法律規(guī)范作用大打折扣。這顯然無法適應(yīng)目前水資源供需矛盾尖銳的情況。

在水質(zhì)需求管理方面，《水污染防治法》對(duì)有些問題雖然已有法律規(guī)定，但規(guī)定過于簡(jiǎn)單，或法律效力等級(jí)不高，不能反映出問題的嚴(yán)重性，如現(xiàn)行水法規(guī)體系對(duì)目前已成為我國(guó)水污染的主因之一的農(nóng)業(yè)面源污染的重視程度，遠(yuǎn)比不上工業(yè)污染和生活污染。水質(zhì)管理的重要制度——排污許可證制度雖然在《水污染防治法》及其實(shí)施細(xì)則等法律法規(guī)都有作出規(guī)定，但國(guó)務(wù)院尚未制定全國(guó)性的《排污許可證條例》來規(guī)定排污許可的具體辦法和實(shí)施步驟，僅僅有部分省、直轄市在地方法規(guī)中作了具體規(guī)定，覆蓋范圍和實(shí)施效果十分有限，立法上無法緊跟實(shí)踐的步伐。相關(guān)法律、法規(guī)對(duì)排污許可證做出的多是原則性規(guī)定，在發(fā)證主體、許可條件、程序、法律責(zé)任方面尚缺乏具有綜合性、統(tǒng)一性、規(guī)范性和可操作性的規(guī)定，未能滿足加強(qiáng)污染物排放控制的需要。[5]

（二）管理體制運(yùn)轉(zhuǎn)不暢，法律法規(guī)存在沖突

在水資源管理上，我國(guó)的各涉水相關(guān)部門之間管轄重疊和職能交叉現(xiàn)象嚴(yán)重，法律并未清晰界定它們的職能劃分。雖然《水法》明確由水利部行使包括對(duì)水資源需求實(shí)施監(jiān)督管理在內(nèi)的統(tǒng)一管理權(quán)力，但是從機(jī)構(gòu)設(shè)置的協(xié)調(diào)性來看，法律上缺乏對(duì)各管理部門之間協(xié)調(diào)機(jī)制的規(guī)定，沒有建立權(quán)威的協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，導(dǎo)致各部門進(jìn)行水資源管理時(shí)各自為政，不僅沒有發(fā)揮出整體合作效益，而且還產(chǎn)生了各種形式的部門保護(hù)主義，使管理部門職權(quán)的行使偏離了行政目標(biāo)。

流域管理機(jī)構(gòu)雖然是水利部的派出機(jī)構(gòu)，但缺乏獨(dú)立的管理職責(zé)，統(tǒng)一調(diào)度和管理流域水資源的功能不足。流域管理機(jī)構(gòu)也沒有行政立法權(quán)，水法賦予其在水資源保護(hù)和開發(fā)利用等方面的職能缺乏具體的制度保障和有效的法律約束力，因而無法真正實(shí)現(xiàn)流域水資源的統(tǒng)一管理，在協(xié)調(diào)流域內(nèi)部各個(gè)行政區(qū)之間的水資源管理工作時(shí)沒有權(quán)威性。這在一定程度上讓地方立法更注重本區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展而忽視全流域整體利益，往往造成水事管理服從地方經(jīng)濟(jì)利益的局面。流域管理與區(qū)域管理在具體事務(wù)處理上的權(quán)責(zé)界限不夠清晰，流域機(jī)構(gòu)和地方政府在一些具體事務(wù)處理上難以就各自管什么、怎么管、管到何種程度等問題達(dá)成一致。

由于在水資源管理方面長(zhǎng)期存在的“多龍管水”、政令不一的狀況，各部門、各地區(qū)都會(huì)優(yōu)先考慮到自身利益，不同部門和地區(qū)難免會(huì)在制定相關(guān)水法律法規(guī)時(shí)出現(xiàn)一定程度的沖突和矛盾。盡管就法律的效力而言，下位法中與上位法相?；蛳嗟钟|的規(guī)定是無效的，但在實(shí)際水資源管理工作中，這些相互矛盾的法律法規(guī)仍在發(fā)揮作用，并反過來進(jìn)一步加劇了管理權(quán)限和管理體制的混亂。以水質(zhì)管理為例，按照《水污染防治法》的規(guī)定，縣級(jí)以上人民政府環(huán)境保護(hù)部門是對(duì)水污染防治實(shí)施統(tǒng)一監(jiān)督管理的機(jī)關(guān)，有權(quán)對(duì)管轄范圍內(nèi)的水體進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)測(cè)和排污控制；而按照《水法》的規(guī)定，縣級(jí)以上水行政主管部門負(fù)責(zé)管轄區(qū)內(nèi)水資源的統(tǒng)一監(jiān)督和管理工作，同樣有權(quán)對(duì)轄區(qū)內(nèi)的水體進(jìn)行水質(zhì)監(jiān)測(cè)。這使得在水質(zhì)監(jiān)管中就會(huì)存在兩套不同的水質(zhì)監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)，勢(shì)必會(huì)使水質(zhì)管理的效率和權(quán)威大打折扣。①?gòu)墓芾硭Y源的水法體系構(gòu)成看，《水法》因內(nèi)容最廣泛、最全面而在其中處于水事基本法地位，而《水污染防治法》《水土保持法》等水事法律是對(duì)《水法》眾多內(nèi)容中某一方面的具體展開。參見韓洪建《水法學(xué)基礎(chǔ)》，中國(guó)水利水電出版社2004年版，第92-93頁(yè)。同時(shí)，如何在制度進(jìn)行銜接與協(xié)調(diào)，法律也沒有做出明確規(guī)定，如怎樣設(shè)置與分配流域管理機(jī)構(gòu)和區(qū)域管理機(jī)構(gòu)的權(quán)力如何在水資源管理與水環(huán)境保護(hù)分屬部門和適用法律都不同的情況下，對(duì)水行政相對(duì)人的同一行為進(jìn)行不同認(rèn)定等等。

（三）水權(quán)制度不夠明晰，水價(jià)機(jī)制有失靈活

根據(jù)我國(guó)《憲法》和《水法》的相關(guān)規(guī)定，我國(guó)的水資源除農(nóng)業(yè)集體組織所有的水塘、水庫(kù)中的水屬于集體所有外，其他一切水資源歸國(guó)家所有。國(guó)務(wù)院作為水資源的法定所有人，在代表國(guó)家行使水資源所有權(quán)的實(shí)際運(yùn)作中并不現(xiàn)實(shí)，地方政府和流域管理機(jī)構(gòu)成了事實(shí)上的水權(quán)所有者，導(dǎo)致法定所有權(quán)主體與事實(shí)所有權(quán)主體存在不一致?！端ā穼?duì)水資源使用權(quán)、收益權(quán)等更細(xì)的權(quán)項(xiàng)劃分、配置方式等并沒有做具體的規(guī)定。因此，水資源具有公共物品屬性和明顯的外部不經(jīng)濟(jì)性，在客觀上導(dǎo)致了水資源利用、發(fā)展過程中大量搭便車、機(jī)會(huì)主義和過度利用等低效配置行為的出現(xiàn)。[6]現(xiàn)行水資源管理法律制度在水資源使用權(quán)、收益權(quán)等的權(quán)利主體、權(quán)限范圍、獲取條件等方面缺乏可操作性的法律條文，不利于水資源需求管理和可持續(xù)利用。水資源費(fèi)是由地方政府收取，并不納入中央收入，且從現(xiàn)行征收標(biāo)準(zhǔn)上也難以體現(xiàn)水權(quán)的真正價(jià)值。在目前的水權(quán)制度下，還存在水資源所有權(quán)與政府行政管理權(quán)的混淆，無論是中央政府還是地方政府，目前都承擔(dān)著水權(quán)所有人和水資源管理者的雙重身份。[7]

靈活的水價(jià)機(jī)制是抑制水資源需求非理性增長(zhǎng)的重要手段。目前，我國(guó)水價(jià)水平依然較低，以市場(chǎng)信號(hào)為導(dǎo)向的調(diào)整機(jī)制沒有建立起來，水價(jià)管理機(jī)制的運(yùn)轉(zhuǎn)效率難以令人滿意。首先，盡管自2006年開始實(shí)施的《取水許可和水資源費(fèi)征收管理?xiàng)l例》規(guī)定了水資源費(fèi)征收制度，但測(cè)算辦法不夠科學(xué)和具體，完善的水資源價(jià)值核算體系尚未建立；其次，對(duì)水資源費(fèi)的征收標(biāo)準(zhǔn)只是規(guī)定了應(yīng)遵循的原則，隨意性較大，約束力無從體現(xiàn)，可操作性也不強(qiáng)；再次，由于法律中缺乏有效的成本約束機(jī)制，出現(xiàn)了管網(wǎng)漏失、人員冗余、盲目建設(shè)等管理不善現(xiàn)象，并因此而形成了不合理成本，增加了水資源需求量控制的難度；另外，沒有建立起以市場(chǎng)信號(hào)為導(dǎo)向的調(diào)整機(jī)制；最后，水價(jià)結(jié)構(gòu)不夠合理。水價(jià)中，供水價(jià)格占絕大部分，而與供水成本相當(dāng)甚至更高的污水處理費(fèi)只占到20%～30%的比例，水資源費(fèi)所占比例通常不到1%。水價(jià)運(yùn)行機(jī)制中的種種弊端，無論是對(duì)水量需求管理還是水質(zhì)需求的管理都形成了阻礙。

（四）取水許可仍需完善，水量需求難以控制

利用取水許可證來提高水資源需求管理效率是比較常見的做法。我國(guó)在取水許可管理上雖然已經(jīng)積累了一些經(jīng)驗(yàn)，但也存在不少問題。

一方面，取水許可管理方面的相關(guān)法規(guī)規(guī)章相對(duì)滯后，法規(guī)保障效力不夠，可操作性不強(qiáng)，造成取水許可的大量工作仍停留在登記、發(fā)證等表象程序上，對(duì)取水許可管理工作中部分存在的違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象缺乏有效的行政處罰手段和措施，再加之地方出于保護(hù)自身利益的考慮，并沒有對(duì)越權(quán)發(fā)證、無證取水、超計(jì)劃用水、拒不接受監(jiān)督檢查的情況進(jìn)行必要的約束和處置，直接影響用水總量控制工作的深入開展。

另一方面，取水許可監(jiān)督覆蓋很不全面。受水資源管理部門人員不夠的限制，取水許可的監(jiān)督檢查工作更多的是側(cè)重于對(duì)工業(yè)、商業(yè)、服務(wù)業(yè)等進(jìn)行實(shí)地檢查，而對(duì)取水許可證數(shù)量大、分布面廣的農(nóng)業(yè)用水量無法進(jìn)行有效監(jiān)控。而水資源管理部門在監(jiān)督檢查過程中往往忽視對(duì)水源地的監(jiān)督管理，一些用水戶在未經(jīng)批準(zhǔn)的情況下私自取水，改變?cè)吹亟Y(jié)構(gòu)，加大了取水總量控制的難度。地方在逐級(jí)上報(bào)取用水量過程中虛報(bào)、瞞報(bào)等情況普遍，監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)對(duì)此也缺乏有效的管理和制裁手段。這些問題都給準(zhǔn)確預(yù)測(cè)水資源需求量及來水量造成了困擾。取水許可管理中對(duì)行政手段過于依賴，使得水行政管理部門承擔(dān)了水資源調(diào)配以及取水許可證合理性論證等諸多責(zé)任，往往會(huì)因受制于技術(shù)、資金等客觀條件而難以做到高效配置不同行業(yè)、不同申請(qǐng)者的用水權(quán)利。另外，目前流域機(jī)構(gòu)和?。▍^(qū)）之間、省與省內(nèi)地區(qū)之間在取水許可管理中的關(guān)系也未完全區(qū)分清楚，從而使取水許可總量控制變得十分困難。

三、中國(guó)水資源需求管理的法制對(duì)策

破解當(dāng)前我國(guó)水資源需求管理所面臨的困境，需要對(duì)現(xiàn)有水資源需求管理法律體系進(jìn)行補(bǔ)充和完善，以及對(duì)與水資源需求管理相關(guān)的水權(quán)制度、水價(jià)制度、取水許可制度等進(jìn)行修訂和改進(jìn)。

（一）加強(qiáng)立法工作，填補(bǔ)法律空白

完善《水法》的配套立法?！端ā纷鳛槲覈?guó)水資源方面的基本法，在立法內(nèi)容上較為原則，無法對(duì)每個(gè)具體的水法律制度都進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定，這就需要對(duì)其進(jìn)行更為細(xì)化的配套立法。具體而言，可根據(jù)《水法》的授權(quán)制定相應(yīng)配套的行政法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件，如排污許可制度實(shí)施條例、水權(quán)交易、生態(tài)補(bǔ)償?shù)木唧w辦法等；對(duì)《水法》中規(guī)定的一些管理制度，如區(qū)域管理與流域管理相結(jié)合的行政管理制度、飲用水水源保護(hù)區(qū)制度、用水總量控制和定額管理相結(jié)合的制度、劃分水功能區(qū)制度、節(jié)約用水的各項(xiàng)管理制度等，還需要制定更加細(xì)致、更加可行的運(yùn)作程序和具體操作辦法使之落到實(shí)處。各級(jí)地方政府也應(yīng)結(jié)合本地實(shí)際情況，出臺(tái)相應(yīng)的地方法規(guī)和規(guī)章。

制定有關(guān)水資源需求管理方面的法律法規(guī)，有針對(duì)性地填補(bǔ)立法空白，使水資源需求管理真正能夠做到有章可循、有法可依。解決目前面臨的水資源短缺與需求增長(zhǎng)較快的矛盾以及水環(huán)境惡化與治理力度偏軟的矛盾，需要盡快出臺(tái)一部具有強(qiáng)制約束力的水資源需求管理法案，對(duì)各級(jí)管理部門的水資源需求管理的法律地位和工作職責(zé)加以明確。為確?，F(xiàn)有水資源管理法律的實(shí)施，還要在其中著重明確浪費(fèi)水資源的法律責(zé)任，加大處罰力度，強(qiáng)化執(zhí)行效果。[8]節(jié)水方面，我國(guó)已有的《城市節(jié)約用水管理規(guī)定》是在1988年制定的。雖然說法律必須穩(wěn)定，但也不能靜止不變。[9]今天的水資源形勢(shì)早已不同于20多年前，再加上范圍只限于城市，法律層次只為部門規(guī)章，法律效力明顯不夠，應(yīng)早日制定一部全覆蓋的《節(jié)水法》或《節(jié)水條例》來規(guī)范節(jié)約用水。

（二）理順管理體制，整合法律體系

鑒于水資源需求管理上的條塊分割狀況，應(yīng)建立一個(gè)常態(tài)化協(xié)調(diào)機(jī)制，賦予流域管理機(jī)構(gòu)更多職權(quán)，使之具備應(yīng)有的立法權(quán)限和執(zhí)法能力，以有效遏制不可持續(xù)的水資源利用行為。對(duì)不同管理部門的職責(zé)權(quán)限應(yīng)在法律中予以更清晰、明確的劃分，重視市場(chǎng)配置水資源的重要作用，促進(jìn)政府行政管理職能與經(jīng)濟(jì)職能、服務(wù)職能的分離，理順管理部門間的利益關(guān)系。建立以水資源管理責(zé)任為核心的水資源管理考評(píng)體系，加強(qiáng)水量控制和水質(zhì)監(jiān)測(cè)能力；深化水資源管理體制改革，形成流域管理機(jī)構(gòu)與流域地方政府之間的決策探討和區(qū)域信息共享機(jī)制；明確流域與區(qū)域的事權(quán)劃分，加強(qiáng)流域多部門合作協(xié)商管理機(jī)制，落實(shí)流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理體制。

整理、研究現(xiàn)有水法規(guī)體系中各法律、法規(guī)和規(guī)章的內(nèi)容，完善水資源法律制度，消除不同部門、不同地方在不同時(shí)期制定實(shí)施的相互沖突的法規(guī)或規(guī)章的影響。首先，應(yīng)從系統(tǒng)整體出發(fā)，打破原來?xiàng)l塊分割立法帶來的問題，協(xié)調(diào)好各種開發(fā)利用水資源的法律之間的關(guān)系、協(xié)調(diào)好水資源開發(fā)利用法律與水資源保護(hù)法律的關(guān)系、協(xié)調(diào)好興利法律與除害法律之間的關(guān)系。其次，強(qiáng)化水資源規(guī)劃的法律地位，進(jìn)一步明確水資源規(guī)劃的具體內(nèi)容，提高規(guī)劃的權(quán)威性，保證規(guī)劃得到真正實(shí)施。最后，根據(jù)《中華人民共和國(guó)立法法》第64條之規(guī)定，清理、修訂或廢止過時(shí)的或與國(guó)家法律法規(guī)相抵觸的地方性法規(guī)，并對(duì)過于原則和抽象的規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，理順現(xiàn)有水法規(guī)體系的內(nèi)部關(guān)系。

（三）明晰水權(quán)制度，健全水價(jià)機(jī)制

水權(quán)實(shí)質(zhì)上是指圍繞一定數(shù)量水資源用益的一束財(cái)產(chǎn)權(quán)利，可以分割為所有權(quán)、配置權(quán)、提取權(quán)和使用權(quán)。[10]在我國(guó)當(dāng)前水資源所有權(quán)共有框架下，根據(jù)不同區(qū)域條件、不同用水目的和不同政策目標(biāo)，可以將水權(quán)所包含的各種權(quán)項(xiàng)進(jìn)行分離，并有選擇地界定給私人。這樣既有公共水權(quán)的存在以保證水資源生態(tài)功能、社會(huì)功能的實(shí)現(xiàn)，又有私有水權(quán)的存在以使水資源的經(jīng)濟(jì)功能得以更有效地發(fā)揮。研究制定適合各地情況的水權(quán)交易機(jī)制和水資源保護(hù)補(bǔ)償機(jī)制，實(shí)現(xiàn)水權(quán)的有償轉(zhuǎn)讓，在既定分配水量基礎(chǔ)上，市縣之間、縣城之間、自來水企業(yè)與用水戶之間，可通過經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償進(jìn)行水權(quán)轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，對(duì)于生態(tài)水需求應(yīng)給予足夠的重視，避免生態(tài)水環(huán)境出現(xiàn)透支現(xiàn)象。還可以允許對(duì)水環(huán)境質(zhì)量不滿意的社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人購(gòu)買取、用水權(quán)而不行使，從而改善水生態(tài)環(huán)境質(zhì)量。[11]

在水資源管理中，價(jià)格手段的應(yīng)用將有助于抑制水需求的快速增長(zhǎng)，提高水資源的利用效率。[12]健全的水價(jià)形成機(jī)制既可滿足公用事業(yè)的財(cái)政績(jī)效需求，又可維護(hù)公眾的用水利益需求。因此，應(yīng)從以下五個(gè)方面優(yōu)化水價(jià)機(jī)制：第一，建立科學(xué)的水資源費(fèi)征收制度，完善的水資源價(jià)值核算體系；第二，在全國(guó)范圍內(nèi)因地制宜地推廣科學(xué)的計(jì)價(jià)制度，利用價(jià)格杠桿促進(jìn)節(jié)約用水；[13]第三，加強(qiáng)供水管理體制建設(shè)，形成有效的成本約束機(jī)制，避免產(chǎn)生不合理成本；第四，遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，建立起以市場(chǎng)供求信號(hào)為導(dǎo)向的水價(jià)調(diào)整機(jī)制；第五，提高水價(jià)結(jié)構(gòu)中污水處理費(fèi)和水資源費(fèi)所占比例，形成合理的水價(jià)結(jié)構(gòu)。

（四）完善取水許可，堅(jiān)守控制紅線

節(jié)流為先，控制取水用水量，是降低供水投資，減少污水排放，提高水資源利用效率的最合理選擇。因而在當(dāng)前水危機(jī)加劇的形勢(shì)下，應(yīng)當(dāng)加大對(duì)取水許可總量控制的管理力度，明確規(guī)定有關(guān)部門的職責(zé)和權(quán)限，形成一部門負(fù)責(zé)、多部門協(xié)作的局面，使水資源管理部門能夠在取水許可總量控制、取水口運(yùn)用管理、取用水監(jiān)督管理及處罰違規(guī)行為等主要環(huán)節(jié)上發(fā)揮應(yīng)有的作用。建立權(quán)責(zé)明晰、行為規(guī)范、監(jiān)督有效、保障有力的水行政執(zhí)法體系，保障取水許可總量控制落實(shí)到位。進(jìn)一步推進(jìn)流域管理與行政區(qū)域管理相結(jié)合的管理機(jī)制，明確各級(jí)水行政主管部門在取水許可總量控制管理過程中的權(quán)責(zé)，逐級(jí)分解和細(xì)化取水許可總量控制管理任務(wù)，并賦予流域管理機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、監(jiān)督和管理的權(quán)力。從中央到地方，逐級(jí)分解，加快完善主要江河流域水量分配方案和取水許可總量控制指標(biāo)體系，合理配置取水權(quán)。

嚴(yán)格取水許可證的審批，堅(jiān)決守住用水量、用水效率、限制納污控制紅線。2012年《國(guó)務(wù)院關(guān)于實(shí)行最嚴(yán)格水資源管理制度的意見》明確提出，到2030年，水資源開發(fā)利用控制紅線是要將全國(guó)用水總量控制在7000億立方米以內(nèi)；用水效率控制紅線是提高用水效率達(dá)到或接近世界先進(jìn)水平，萬元工業(yè)增加值用水量降低到40立方米以下，農(nóng)田灌溉水有效利用系數(shù)提高到0.6以上；水功能區(qū)限制納污紅線是把主要污染物入河湖總量控制在水功能區(qū)納污能力范圍之內(nèi)，水功能區(qū)水質(zhì)達(dá)標(biāo)率提高到95%以上。因此，通過嚴(yán)格執(zhí)行取水許可制度，可以從根本上避免突破區(qū)域用水總量、過度超采地下水、超定額用水和超標(biāo)準(zhǔn)排放污水等違法現(xiàn)象的發(fā)生。在進(jìn)行取水許可審批時(shí)，對(duì)未達(dá)到總量控制指標(biāo)、與國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策相背、未達(dá)到行業(yè)用水定額標(biāo)準(zhǔn)、達(dá)不到水功能區(qū)水質(zhì)目標(biāo)要求、超采地下水以及未建設(shè)節(jié)水及計(jì)量設(shè)施等情形的申請(qǐng)，一概不予批準(zhǔn)。對(duì)取水許可的監(jiān)督管理要實(shí)現(xiàn)常態(tài)化、制度化。實(shí)行對(duì)水資源分區(qū)取水，根據(jù)各地已經(jīng)審批的取水許可總量與水資源承載能力之間的關(guān)系，結(jié)合水資源開發(fā)利用現(xiàn)狀及取水戶取用水情況，給予不同的取水政策，使取水許可在現(xiàn)有分級(jí)審批管理的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)分類管理，推進(jìn)取水許可總量控制動(dòng)態(tài)管理。

四、結(jié)　語

進(jìn)行水資源需求管理是抑制不合理的水資源需求、緩解水供需矛盾、防止生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)持續(xù)惡化的有效途徑。而法制管理是實(shí)現(xiàn)水資源價(jià)值和可持續(xù)利用的有效手段，在水資源綜合管理中具有基礎(chǔ)性地位。因此，通過法制對(duì)策對(duì)水資源需求進(jìn)行科學(xué)管理，完善水資源法律法規(guī)體系，健全水資源需求管理的各項(xiàng)相關(guān)制度，為水資源的開發(fā)、利用、治理、配置、節(jié)約和保護(hù)提供良好的法律制度框架，以水定需、量水而行、因水制宜，調(diào)整與水資源有關(guān)的人與人、人與自然的關(guān)系，是妥善解決生活、生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境用水需求之間日趨尖銳的矛盾的必然選擇。

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［責(zé)任編輯：陳展圖］

［中圖分類號(hào)］D922.66

［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A

［文章編號(hào)］1673-8616（2015）01-0096-06

［收稿日期］2014-11-10

［基金項(xiàng)目］云南省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目《云南省生態(tài)紅線管理法制保障研究》（QN2014003）

［作者簡(jiǎn)介］曾睿，西南政法大學(xué)行政法學(xué)院博士研究生（重慶，401120）；曾慶枝，昆明理工大學(xué)建筑工程學(xué)院教師（云南昆明，650500）。