胡少萍 毛曉丹

(武漢科技大學(xué) 紀(jì)委監(jiān)察處，湖北 武漢 430081)

大學(xué)章程建設(shè)之管見

胡少萍 毛曉丹

(武漢科技大學(xué) 紀(jì)委監(jiān)察處，湖北 武漢 430081)

本文就高校外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)中的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政權(quán)、學(xué)術(shù)權(quán)和參與監(jiān)督權(quán)，對國內(nèi)外8所高校的大學(xué)章程進(jìn)行了比較分析，提出國內(nèi)大學(xué)章程面臨五大主要問題：辦學(xué)自主權(quán)未能彰顯、領(lǐng)導(dǎo)決策體制單一化、校長權(quán)責(zé)范圍不明確、學(xué)術(shù)組織未能參與學(xué)校內(nèi)部治理、民主監(jiān)督功能缺失等，并針對這些問題提出了制定大學(xué)章程的相應(yīng)建議。

大學(xué)章程；高校治理；大學(xué)管理；權(quán)力結(jié)構(gòu)

為了推進(jìn)現(xiàn)代大學(xué)制度建設(shè)，促進(jìn)學(xué)校依法治校和科學(xué)發(fā)展，國內(nèi)高校在教育部倡導(dǎo)下陸續(xù)開展了大學(xué)章程的制定工作。2011年 7 月，教育部頒布了《高等學(xué)校章程制定暫行辦法》(以下簡稱《暫行辦法》)，對高校章程制定的原則、內(nèi)容、程序以及核準(zhǔn)和監(jiān)督中涉及的主要問題與環(huán)節(jié)進(jìn)行了全面規(guī)范。2013年11月28日，中國人民大學(xué)、東南大學(xué)、東華大學(xué)、上海外國語大學(xué)、華中師范大學(xué)和武漢理工大學(xué)6所高校率先通過了教育部的核準(zhǔn)，成為第一批擁有自己的辦學(xué)章程的高校，標(biāo)志著我國高校章程建設(shè)取得了實質(zhì)性進(jìn)展。在大學(xué)章程的制定實踐過程中，如何真正落實《暫行辦法》中的相關(guān)規(guī)定并體現(xiàn)出高校自身特色而避免千校一面現(xiàn)象，成為國內(nèi)各高校所面臨的難題和困境。本文對國內(nèi)已擁有本校辦學(xué)章程的6所高校以及牛津大學(xué)和密歇根大學(xué)的章程文本進(jìn)行分析，就高校在大學(xué)章程制定中遇到的主要問題展開初步探索和研究，以期為國內(nèi)大學(xué)章程制定提供理論參考。

一、大學(xué)章程建設(shè)面臨的主要問題

(一)辦學(xué)自主權(quán)未能彰顯

現(xiàn)代大學(xué)制度的核心是要求大學(xué)必須在國家法律和政策的框架內(nèi)建立起面向社會、自主辦學(xué)、科學(xué)管理的體系。世界知名高校在章程中對此都有專門闡述，用以規(guī)范和理順大學(xué)與政府、大學(xué)與舉辦者的關(guān)系。此次《暫行辦法》規(guī)定：“高等學(xué)校的舉辦者、主管教育行政部門應(yīng)當(dāng)按照政校分開、管辦分離的原則，以章程明確界定與學(xué)校的關(guān)系，明確學(xué)校的辦學(xué)方向與發(fā)展原則，落實舉辦者權(quán)利義務(wù)，保障學(xué)校的辦學(xué)自主權(quán)?！备咝Ｗ鳛楠毩⑹聵I(yè)單位法人，在教書育人、招生就業(yè)、科學(xué)研究、技術(shù)服務(wù)、文化交流和資產(chǎn)管理等方面應(yīng)享有充分的自主權(quán)，才能真正實現(xiàn)大學(xué)自治、學(xué)術(shù)自由和大學(xué)自主發(fā)展。然而從目前現(xiàn)狀來看，我國公立高校的舉辦者是國家及地方政府，具體由代表國家行政權(quán)的教育行政部門進(jìn)行管理，目前高校辦學(xué)仍然是以政府計劃模式為主，政府主要依靠行政手段和行政命令管理高校，舉辦者與高校之間形成了一種控制與被控制、命令與服從的關(guān)系。高校治理中關(guān)鍵性的財產(chǎn)和資產(chǎn)方面的決定權(quán)仍在政府手中，校級領(lǐng)導(dǎo)干部均由上級主管部門負(fù)責(zé)選拔和任命，從某種程度上說，這一組織干部選拔任命制度代表了政府對高校的管控權(quán)，高校因此無法擺脫政府的控制，想要取得辦學(xué)自主權(quán)無從談起。而由于其他國家的國情與中國有較大差異，因此國外大學(xué)擁有較大的自主性和獨立性，來自外部的管控和約束較少。牛津大學(xué)一直推崇自己是“自我管理的學(xué)者社團(tuán)”，密歇根大學(xué)則是通過州法令的形式設(shè)立于1817年，并經(jīng)密歇根州最高法院確認(rèn)，是一所公立憲法性大學(xué)，其董事會具有和州立法機(jī)關(guān)同等的權(quán)力，因此不受州行政法的限制[1]。從各高校的章程來看，只有東南大學(xué)和華中師范大學(xué)對舉辦者與學(xué)校的權(quán)利義務(wù)作了明確說明，其他 4所高校均沒有在章程中提及舉辦者與高校的關(guān)系[2]。

(二)領(lǐng)導(dǎo)決策體制單一化

國內(nèi)高校實行黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，這是《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》和《高等教育法》規(guī)定的具有中國特色的高校領(lǐng)導(dǎo)體制，這種領(lǐng)導(dǎo)體制是社會主義國家的根本制度決定的，是我國高等教育長期發(fā)展的理論與實踐的總結(jié)。而國外大學(xué)的最高決策和最高權(quán)力機(jī)構(gòu)則是董事會或理事會，董事會或理事會成員很多由校外非教育、非學(xué)術(shù)人員擔(dān)任，主要決定學(xué)校的大政方針、對外關(guān)系和學(xué)校的財政、資產(chǎn)等，對學(xué)術(shù)事務(wù)甚少介入。董事會或理事會有權(quán)聘任和解聘校長，不過并不介入學(xué)校的日常行政事務(wù)，與國家行政部門的職責(zé)交集相對較少。國內(nèi)6所高校章程都明確了黨委在學(xué)校中擁有最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，黨委的權(quán)力主要包括：宣傳和執(zhí)行黨的路線方針政策；審議確定學(xué)?；竟芾碇贫?；討論決定涉及學(xué)校改革發(fā)展穩(wěn)定以及教學(xué)、科研、行政管理中的重大事項；討論決定學(xué)校內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)設(shè)置及其負(fù)責(zé)人的人選；按照干部管理權(quán)限，負(fù)責(zé)干部的選拔、教育、培養(yǎng)、考核和監(jiān)督。其中，中國人民大學(xué)、東南大學(xué)、上海外國語大學(xué)和武漢理工大學(xué)針對黨委常委會的具體議事規(guī)則作出了規(guī)定，明確了會議召開次數(shù)、出席人數(shù)、表決通過人數(shù)等內(nèi)容，從程序上對權(quán)力運(yùn)行進(jìn)行了規(guī)范。而牛津大學(xué)章程則規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)層由大學(xué)評議會、教職員大會和理事會三個管理機(jī)構(gòu)組成，每個機(jī)構(gòu)職責(zé)、權(quán)利不同，三者互相配合和制約[3]。密歇根大學(xué)章程規(guī)定了領(lǐng)導(dǎo)決策體制是董事會領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，董事會下設(shè)兩個常設(shè)委員會，即財政、審計與投資委員會和人力、報酬與管理委員會[4]。從國外高校的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)制看，各方權(quán)力的監(jiān)督與制約更能達(dá)到一種平衡的狀態(tài)。

(三)校長權(quán)責(zé)范圍不明確

黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制中的校長權(quán)力主要表現(xiàn)為五種權(quán)力：決策權(quán)、教學(xué)管理權(quán)、人事管理權(quán)、財經(jīng)管理權(quán)、協(xié)調(diào)公共關(guān)系權(quán)。從各高校校長履責(zé)的情況來看，校長權(quán)責(zé)不對等、責(zé)大于權(quán)：作為法定代表人的校長，應(yīng)該對大學(xué)管理與發(fā)展的效果承擔(dān)民事責(zé)任，但大學(xué)重大事項的決策權(quán)歸屬于黨委，導(dǎo)致權(quán)責(zé)不對等和校長無法負(fù)責(zé)的后果。國內(nèi)6所高校對校長的行政地位及職權(quán)范圍進(jìn)行了規(guī)定：黨委是學(xué)校的領(lǐng)導(dǎo)核心，支持校長依法獨立行使職權(quán)，校長是學(xué)校的法定代表人和行政負(fù)責(zé)人。這6所高?；径际菂⒄瘴覈F(xiàn)有的法律法規(guī)規(guī)定校長的職權(quán)內(nèi)容，其中，中國人民大學(xué)、上海外國語大學(xué)和武漢理工大學(xué)規(guī)定了校長辦公會的具體議事規(guī)則，明確了會議召開次數(shù)、出席人數(shù)、表決通過人數(shù)等內(nèi)容。牛津大學(xué)和密歇根大學(xué)對于校長、副校長的遴選和職權(quán)界定更加明晰，校長團(tuán)體是大學(xué)評議會、教職員大會和理事會之間相互聯(lián)系的橋梁，校長與副校長都有明確的定位和分工，使得大學(xué)行政官員之間各司其職又相互協(xié)調(diào)，從而使大學(xué)有序運(yùn)作。從國內(nèi)外高校章程中可以看出國內(nèi)外大學(xué)在校長權(quán)責(zé)規(guī)定方面存在差異：①校長的法律地位不同。國外的大學(xué)校長是“大學(xué)的首席執(zhí)行官(CEO)”或者“大學(xué)的最高行政長官”，全面負(fù)責(zé)與監(jiān)督大學(xué)的各項行政事務(wù)。在我國，大學(xué)校長被認(rèn)定是具有一定級別的行政官員，是“學(xué)校行政主要負(fù)責(zé)人”。②校長的任命方式不同。我國公立大學(xué)實行的是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長負(fù)責(zé)制，重點院校的校長由國務(wù)院任命。國外大學(xué)校長由董事會聘任并向董事會負(fù)責(zé)，在學(xué)術(shù)方面則受評議會制約。③校長的職責(zé)規(guī)定不同。國外大學(xué)章程對校長職責(zé)規(guī)定大體可以歸納為以下幾方面：對學(xué)校各類人員的授權(quán)；監(jiān)督管理學(xué)校各類事務(wù)；執(zhí)行財務(wù)制度與調(diào)配學(xué)校的資源；向董事會或理事會報告全年工作和預(yù)算等，所有這些職責(zé)執(zhí)行的前提是在董事會或理事會的監(jiān)督和授權(quán)下進(jìn)行。我國大學(xué)基本是參照現(xiàn)有法律法規(guī)對校長職責(zé)采取列舉的方式加以規(guī)定的。

(四)學(xué)術(shù)組織未能參與學(xué)校內(nèi)部治理

此次《暫行辦法》要求大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定學(xué)術(shù)組織的組成原則、負(fù)責(zé)人產(chǎn)生流程、運(yùn)行規(guī)則與監(jiān)督機(jī)制，保障學(xué)術(shù)活動的獨立性，尊重學(xué)術(shù)自由[5]。目前，我國高校對學(xué)術(shù)組織成員的確定、議事規(guī)則、監(jiān)督方式等方面的規(guī)定并不明晰和完善，大部分高校的學(xué)術(shù)委員會等機(jī)構(gòu)無法有效參與學(xué)校民主決策。從國內(nèi)6所高校的章程文本來看，各高校基本都設(shè)置了學(xué)術(shù)委員會、學(xué)位評定委員會等學(xué)術(shù)組織，有的學(xué)校還設(shè)置了教學(xué)委員會、職稱評審委員會等。其中，中國人民大學(xué)就學(xué)術(shù)組織的組成、會議決策程序作出了較為詳細(xì)的規(guī)定，并規(guī)定“學(xué)術(shù)委員會主任一般由不擔(dān)任行政職務(wù)的資深教授擔(dān)任”。 但這 6所高校對于學(xué)術(shù)委員會的提案方式、議事程序、監(jiān)督機(jī)制等方面則沒有明確化和具體化。在國外很多大學(xué)中，學(xué)術(shù)委員會在學(xué)校內(nèi)部具有舉足輕重的地位，是學(xué)校內(nèi)部重要決策機(jī)構(gòu)之一。國外大學(xué)非常重視保護(hù)學(xué)術(shù)人員和學(xué)術(shù)組織的地位、權(quán)力，對人員任命、角色定位、獎懲和權(quán)利都有明確的界定，以保證最大的學(xué)術(shù)自由和自我管理。牛津大學(xué)章程中確保了學(xué)術(shù)人員在合法情況下的學(xué)術(shù)權(quán)力，并保障他們在提出自己的不同意見時不會遭受到不公平待遇。密歇根大學(xué)為保障教師的學(xué)術(shù)自由，也嚴(yán)格規(guī)定了各項承諾和任職程序。從國內(nèi)外各大學(xué)的章程可以看出，根據(jù)學(xué)校性質(zhì)不同，學(xué)術(shù)委員會在權(quán)利和義務(wù)等方面有較大差異：①職能差異。國外的學(xué)術(shù)委員會委員既參與學(xué)術(shù)事務(wù)的決策與審議，也參與大學(xué)重大事務(wù)的咨詢和評估；而國內(nèi)的學(xué)術(shù)委員會委員基本上只參與部分學(xué)術(shù)事務(wù)的討論、決策與審議。②人員構(gòu)成差異。國外的學(xué)術(shù)委員會既有教授性質(zhì)(教授、副教授和助理教授) 的學(xué)術(shù)人員，又有院系級和校級的行政官員；而國內(nèi)的學(xué)術(shù)委員會大都是學(xué)院層面上的教授、專家，人員構(gòu)成比較單一。

(五)監(jiān)督功能與權(quán)限缺失

大學(xué)治理機(jī)制中民主監(jiān)督和專門監(jiān)督管理是保護(hù)學(xué)生、教職工合法權(quán)益及保障學(xué)校決策科學(xué)化和民主化的重要途徑。民主監(jiān)督的途徑主要是教職工代表大會和學(xué)生代表大會，專門監(jiān)督則是通過高校紀(jì)委、監(jiān)察處和審計處等部門來開展。目前高校教代會的地位被淡化，一些重要決策和日常管理工作往往由高校黨委和行政決策執(zhí)行，教職工代表幾乎沒有機(jī)會參與決策，很難實現(xiàn)民主監(jiān)督的功能。同時，由于缺少健全的機(jī)制和程序，學(xué)校改革發(fā)展重大方針和重要決策的確定等普遍缺乏學(xué)生實質(zhì)性的參與，學(xué)生組織更多的是承擔(dān)事務(wù)性工作，無法發(fā)揮監(jiān)督作用。此次《暫行辦法》第l2條規(guī)定：“章程應(yīng)當(dāng)明確規(guī)定教職工代表大會、學(xué)生代表大會的地位作用、職責(zé)權(quán)限、組成與負(fù)責(zé)人產(chǎn)生規(guī)則以及議事程序等，維護(hù)師生員工通過教職工代表大會、學(xué)生代表大會參與學(xué)校相關(guān)事項的民主決策、實施監(jiān)督的權(quán)利?！睆膰鴥?nèi)6所大學(xué)的章程文本來看，基本上都明確規(guī)定了教職工代表大會和學(xué)生代表大會的地位作用和職責(zé)權(quán)限，但是對于人員組成、議事規(guī)則、決策程序等操作性規(guī)定不夠明晰和具體，僅有上海外國語大學(xué)和中國人民大學(xué)就民主管理機(jī)構(gòu)的組成和議事程序進(jìn)行了詳細(xì)規(guī)定，明確了會議召開和決策的具體程序。除了中國人民大學(xué)以外，其余5所高校對于校內(nèi)專門監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)僅僅提到了紀(jì)律檢查委員會，指出了它的工作性質(zhì)及工作職責(zé)，其中華中師范大學(xué)對于紀(jì)律檢查委員會的工作職責(zé)規(guī)定得較為詳細(xì)。但是這6所高校對于監(jiān)察處、審計處等其他專門監(jiān)督部門均未提及。按照密歇根大學(xué)章程的規(guī)定，教授們參與大學(xué)事務(wù)管理與監(jiān)督的主要途徑是大學(xué)評議會，大學(xué)評議會是由教授、部分行政官員和各學(xué)院的院長組成，評議會有權(quán)審議與學(xué)校利益相關(guān)的任何議題并適時向?qū)W校董事會提出建議。牛津大學(xué)的章程將章程修改、取消或增加條款的決議權(quán)、學(xué)位授予權(quán)以及副校長的認(rèn)可權(quán)等權(quán)利賦予了教職員大會，也給予了牛津大學(xué)學(xué)生會相對獨立的自主管理和參與部分學(xué)校事務(wù)管理的權(quán)利。

二、啟示與建議

通過對上述8所國內(nèi)外高校的章程文本的分析、比較和借鑒，我們就大學(xué)章程建設(shè)提出以下幾點建議。

(一)力爭辦學(xué)自主權(quán)利

各高校要以章程制定為契機(jī)，在符合法律原則的前提下，與行政管理部門積極溝通和協(xié)商，努力得到行政管理部門在大學(xué)辦學(xué)自主權(quán)方面的認(rèn)可，規(guī)范、平衡和協(xié)調(diào)外部各類關(guān)系，力爭辦學(xué)自主權(quán)內(nèi)容在章程里得到體現(xiàn)，從而落實和擴(kuò)大學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)。

(二)明確黨委與校長的權(quán)力，推進(jìn)校長職業(yè)化

從本質(zhì)上說，黨委與校長兩種權(quán)力的服務(wù)對象和根本目的是一致的，但是在實踐中往往容易出現(xiàn)“政治一把手”與“法律一把手”對峙的現(xiàn)象，當(dāng)書記與校長的意見不一致時，這種不協(xié)調(diào)就會妨礙學(xué)校的發(fā)展，甚至有可能導(dǎo)致雙方放棄權(quán)力、推諉責(zé)任、產(chǎn)生權(quán)力沖突。為了充分發(fā)揮二者的權(quán)力功能，避免權(quán)力重疊或權(quán)力缺失，必須對兩種權(quán)力內(nèi)容加以明確。要根據(jù)《高等教育法》、《中國共產(chǎn)黨章程》和《中國共產(chǎn)黨普通高等學(xué)?；鶎咏M織工作條例》，對黨委和校長的職責(zé)及其行使職權(quán)履行職責(zé)的工作機(jī)制、黨政關(guān)系的處理、黨政權(quán)限的邊界作出明確規(guī)定[6]。同時，章程還應(yīng)對具體的黨委常委會、校長辦公會、校務(wù)委員會等議事范圍和程序進(jìn)一步明細(xì)化和具體化，從制度上理順黨委與行政的工作關(guān)系。另外，特別要加強(qiáng)對學(xué)校黨政主要負(fù)責(zé)人履責(zé)的上級監(jiān)督機(jī)制，既要防止兩種權(quán)力相互干擾、矛盾滋生的沖突出現(xiàn)，又要防止維持一團(tuán)和氣、你好我好無原則的表面平衡現(xiàn)象。與此同時，大學(xué)校長職業(yè)化是現(xiàn)代大學(xué)治理的大勢所趨，強(qiáng)調(diào)發(fā)揮校長在管理學(xué)校中的專業(yè)性，校長的身份定位于職業(yè)管理者而不是學(xué)者管理者，校長要從自己的學(xué)術(shù)研究中退場，專門從事大學(xué)的治理。在大學(xué)章程中應(yīng)準(zhǔn)確定位大學(xué)校長的來源、職責(zé)要求、產(chǎn)生程序、權(quán)限界定等內(nèi)容，以章程文本的形式約定高校與校長的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，以保證大學(xué)校長能成為大學(xué)的領(lǐng)導(dǎo)核心和靈魂。

(三)強(qiáng)化學(xué)術(shù)治學(xué)

與國外一流大學(xué)章程相比，我國大學(xué)章程在學(xué)術(shù)治學(xué)方面的表述尤顯不足。在大學(xué)中，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力是相互依存、相互制約的，故而應(yīng)構(gòu)建教授團(tuán)體參與到學(xué)校日常管理、制度擬定、領(lǐng)導(dǎo)決策中來，團(tuán)體成員應(yīng)具備相應(yīng)的教學(xué)、學(xué)術(shù)水平，擁有獨立的學(xué)術(shù)人格、合作包容以及科學(xué)管理決策的能力，一般來說不能擔(dān)任學(xué)校行政職務(wù)。大學(xué)章程應(yīng)當(dāng)建立規(guī)范的學(xué)術(shù)組織體系，科學(xué)設(shè)計學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)的人員構(gòu)成，明確委員組成、提案方式、議事程序、監(jiān)督機(jī)制等，賦予教授一定的話語權(quán)和決策權(quán)，有效避免行政權(quán)在學(xué)術(shù)事務(wù)上的過多干預(yù)。同時應(yīng)增強(qiáng)基層學(xué)術(shù)組織的辦學(xué)自主權(quán)，自主決定人事聘任、經(jīng)費(fèi)使用以及物質(zhì)采購等。大學(xué)章程中要確保教授在獨立行使學(xué)術(shù)權(quán)力、學(xué)術(shù)民主和學(xué)術(shù)自由中的地位。

(四)保障民主監(jiān)督和專門監(jiān)督權(quán)利

從各高校的章程操作層面來看，民主監(jiān)督和專門監(jiān)督操作性規(guī)定普遍缺乏，直接影響到校內(nèi)制度的實際操作和實施效果。大學(xué)章程應(yīng)明確教師代表大會和學(xué)生代表大會的人員組成、職責(zé)權(quán)限、有權(quán)參與討論的學(xué)校事項范圍及審議制度，必須提升教師工會在高校治理中的地位，對事關(guān)學(xué)生切身利益的事情由學(xué)生代表大會集體決策，充分發(fā)揮他們的監(jiān)督與制約作用；應(yīng)明確高校紀(jì)委的辦案、執(zhí)紀(jì)、監(jiān)督職能，加強(qiáng)審計監(jiān)督檢查。

三、結(jié)語

大學(xué)章程作為大學(xué)的“憲法”，統(tǒng)領(lǐng)著學(xué)校內(nèi)部的所有具體規(guī)章制度，因此大學(xué)需要利用章程來自覺規(guī)范自身的治理行為和辦學(xué)行為，完善自我管理和自主發(fā)展的機(jī)制。大學(xué)要逐步逐級地推動大學(xué)章程的建設(shè)、完善和執(zhí)行，各部門要廣泛宣傳和積極參與，使大學(xué)章程的作用得到充分的發(fā)揮。

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[6] 楊春生，馬培培.提升我國大學(xué)章程效力之對策[J]．繼續(xù)教育研究，2013(7)：4-5.

[責(zé)任編輯 彭國慶]

2014-06-27

胡少萍，武漢科技大學(xué)紀(jì)委監(jiān)察處副研究員，主要從事黨風(fēng)廉政建設(shè)研究.

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