許順富

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湖南保衛(wèi)局與近代長沙城市管理制度的變革

許順富

（中共湖南省委黨校，長沙 410006）

湖南保衛(wèi)局是湖南維新運動時期一項重要的改革舉措，它是黃遵憲仿照日本與歐美的警察制度，結合中國傳統(tǒng)城市管理特色提議建立起來的，是具有近代意義的城市綜合管理機構。它從1898年3月保衛(wèi)總局設立，到1899年1月因維新運動失敗改為保甲局，存在時間不到1年。雖歷時短暫，但對長沙城市管理制度的變革意義重大，它開啟了近代警察城市治理的新體系，官紳商共治城市的民主化管理新格局，城市管理綜合治理的新模式，直接催生了清末中國近代警察制度的建立，為清末的“地方自治”提供了可貴的模本。

湖南保衛(wèi)局；長沙；城市管理；變革

湖南保衛(wèi)局是戊戌維新時期湖南官紳所創(chuàng)辦的具有近代意義的城市綜合管理機構，它從1898年3月保衛(wèi)局總局設立到1899年1月“分局員紳暨巡查人等全部裁竣”為止，存在時間不到1年，而真正執(zhí)行職責則不到半年。雖然存續(xù)時間短暫，但意義非凡，它打破了中國傳統(tǒng)的“城鄉(xiāng)結合”的地方行政管理機制，開啟了近代警察城市治理的新體系；打破了城市管理官權獨尊的局面，開啟了官紳商共治城市的民主化管理新格局；打破了傳統(tǒng)城市管理分治模式，開啟了城市管理綜合治理的新模式，實現(xiàn)了城市管理制度的重大變革。

一、開啟了近代警察城市治理新體系

湖南保衛(wèi)局是曾在日本、美國、英國、新加坡等國擔任過駐外官員的黃遵憲借鑒日本和歐美警察制度而提議建立起來的，目的是為湖南的維新變法運動提供良好的社會條件和治安環(huán)境。

甲午戰(zhàn)后，湖南人因甲午慘敗，創(chuàng)痛劇深，變保守為激進，出現(xiàn)了官紳一體共謀維新的新氣象，湖南一躍而成為了全國最富有朝氣的省份之一。1897年，黃遵憲擔任湖南長寶鹽法道兼署按察使，掌管湖南刑獄和治安。他決定仿照日本警視廳等的做法在長沙設立湖南保衛(wèi)局，于是向湖南巡撫陳寶箴提出了自己的設想，得到了陳寶箴和湖南維新人士譚嗣同、唐才常等人的大力支持。

在湖南保衛(wèi)局的籌辦過程中，黃遵憲十分重視民意的表達，特在《湘報》上公布了草擬的《保衛(wèi)局章程》，廣泛征求意見。長沙城市各界對章程的反應各不相同：維新派積極支持這一行動，并呼吁人們起來響應建立保衛(wèi)局。唐才常還專門寫了《論保衛(wèi)局之益》，認為保衛(wèi)局的設立是為了“去民害、衛(wèi)民生、檢非違、索罪犯”，所以“保衛(wèi)局不立，則戶口不清；戶口不清，則匪徒不靖。處藏垢納污之所，不獨兵不可練，無論如何新政，皆形窒礙，是此舉為一切政法之原也?！盵1]495-496開明紳士也持相同意見。據皮錫瑞《師伏堂未刊日記》，1898年2月5日，黃遵憲即“見示課吏堂、保衛(wèi)局章程，條理精密，如能實力奉行，必有效驗”。[2]87守舊紳士則極力反對，他們不僅拒絕出任保衛(wèi)局會辦之職，而且還四處造謠，出現(xiàn)了“舊黨謗議，愚民驚疑”的現(xiàn)象。而城市商人則“歡欣鼓舞，唯恐中止”。由于湖南巡撫陳寶箴的大力支持，維新派的積極呼應，商人的急切盼望，保衛(wèi)局最終得以建立。3月1日，黃遵憲遵照陳寶箴的命令，著手裁撤保甲、團防局，改辦保衛(wèi)局。7月27日，保衛(wèi)局正式開局治事，由黃遵憲任總辦，左孝同（左宗棠之子）為會辦。當時的規(guī)模僅限于長沙一地。

保衛(wèi)局的設立，改變了中國傳統(tǒng)的城市管理體制，開啟了近代警察城市治理的新體系。中國傳統(tǒng)的城市管理是城鄉(xiāng)不分、軍警不分。清代前期，擔任中國城市管理職能的主要是綠營、衙門差役和保甲等三種力量。但是，這三種力量到近代后，日趨腐化，不僅不能起到有效維護城市治安，保護民眾利益的作用，反而與盜賊同流合污，危害平民百姓，不斷惡化著城市的社會治安環(huán)境。綠營兵因為承平日久，不事訓練，加之官兵吸食鴉片，精神萎靡，身體虛弱，失去了戰(zhàn)斗力，在鎮(zhèn)壓太平天國農民起義中已暴露無遺。戰(zhàn)后，清政府雖加以“整頓”，但因官官相護，積習難除，收效甚微，他們不僅不能維護社會的安定，有的反倒淪為腐敗、罪惡的直接參與者和幫兇。衙門差役更是因俸祿微薄，大多靠敲詐勒索、欺壓百姓來中飽私囊，因此，他們不僅不能公平處理事情，反而危害一方。與此同時，大批農民離鄉(xiāng)背井，外出謀生，導致保甲制度名存實亡。加之保甲團防多為地方豪強所把持，他們與綠營、差役狼狽為奸，給百姓帶來無窮的災難。湖南省城長沙“戶口繁盛，盜賊滋多，痞徒滋事，不無擾害。上年盜竊案多至百余起，破獲無幾。而保甲、團防局不足以彈壓，事亦隨而廢弛?！庇需b于此，黃遵憲把維新變法的著眼點放在完善社會治安防衛(wèi)體系的建設之上，提出了建立近代警政制度的系統(tǒng)方案，即《湖南保衛(wèi)局章程》和《湖南保衛(wèi)局增改章程》。

（一）創(chuàng)辦理念體現(xiàn)近代警察制度的傾向

黃遵憲在寫《日本國志》時，就對日本的警察制度稱贊備至。在《警視廳》篇中，比較詳細地介紹了警視廳的機構設置和人員配置。寫道：“有國家者欲治國安人，其必自警察始”，[3]133“凡警察職務在保護人民一去害二衛(wèi)生三檢非違四索罪”。[3]131他認為，“警察一局，為萬政萬事根本”。他希望在中國創(chuàng)立警察機構，“懷此有年而未能達”。因此，他在擔任湖南按察使后，便迫不及待地提出了設立湖南保衛(wèi)局的主張。他雖然因為民眾尚不習慣“警察”一詞，而改用“巡查”代之，但實際上是名異而實同。唐才常也在《論保衛(wèi)局之益》中，明確指出：“西人之覘國勢者，入其疆，土地辟、市政修，萬民和樂，令行禁止，即為有文化之國，而根本實原于警部”。[1]496由此可見，保衛(wèi)局創(chuàng)辦的理念主要來自于日本和歐美的警察制度。

（二）實行層級化管理，分區(qū)負責制度

保衛(wèi)局的機構分為三級：第一級為總局，設總辦一人，會辦員紳各一人。第二級是大分局，原計劃設五大分局，但正式開局后根據實際需要增設為六大分局，即城東、城北、城南、城西、城外西、城外南分局，各大分局設局長和副局長各一人。第三級為小分局，是保衛(wèi)局的基層組織，原計劃設三十個小分局，開局時實際上設立了三十二個小分局。實行層級化管理制度，小分局分別隸屬于六大分局，六大分局隸屬于總局領導。每個小分局和大分局都有自己固定的轄地范圍，按照職責權限，實行分區(qū)負責制度?？茖踊芾硎墙鞣叫姓芾碇贫鹊闹匾厣贫纫哺拍?。

（三）堅持以法治警和文明執(zhí)法

“警察之行政俱系根據于法律命令以行其職”。[4]湖南保衛(wèi)局制訂了“條理精密”的各項章程。如《湖南保衛(wèi)局章程》《湖南遷善所章程》《保衛(wèi)局增改章程》《保衛(wèi)局公示》《保衛(wèi)局總局清查戶籍章程》《保衛(wèi)局清理街道章程》《保衛(wèi)局分局員紳職事章程》《巡查長職事章程》《巡查吏職事章程》《總局巡查職事章程》《巡查各項章程》等，對保衛(wèi)局各級機構設置、人員配備、職能權責、待遇獎懲、辦事程序等都作了嚴格而詳密的規(guī)定，目的是有章可循，以法治警，克服社會治安活動中人為因素的干預。對于巡查的執(zhí)法活動提出了嚴格要求，如規(guī)定巡查執(zhí)巡期間不準攜傘、執(zhí)扇、不準吸煙，不準露坐，不準聚飲，不準與街市人嘈鬧、戲談。不準受賄，亦不準受謝。非奉有局票，斷不許擅入人屋，不準打人，并不許擅以聲色威勢加人，違者懲罰。各小分局理事委員每日晨9點到晚10點，在局督率各役，遵照章程處理事務，事必身親，在局辦事，不許著袍褂、公服，步行查街，不許乘轎。各員紳攜帶家丁到局斷不準其干預公事，查出審實立即將家丁責罰，并將該員紳撤換。這種嚴格的執(zhí)法規(guī)定，意在約束執(zhí)法者必須依規(guī)辦事，做到文明執(zhí)法，公正履職，樹立巡查在社會上的良好形象。

（四）嚴格巡查選拔，保障巡查隊伍純潔性

社會治安執(zhí)法的好壞，執(zhí)法隊伍的素質是關鍵。保衛(wèi)局十分注重巡查人員的選拔工作，規(guī)定充當巡查必須具備7大條件：一是年齡在20歲以上、35歲以下；二是曾經讀書識字，粗通文理；三是身體強健、能耐勞苦；四是性質和平、不尚血氣；五是有保人；六是須考驗；七是無犯罪前科。這些規(guī)定雖與西方的警察來源有一定的區(qū)別，因為西方的警察主要來自于警官學校，但是，要求巡警年輕、有文化、身強體健、顧大局、識大體，無犯罪歷史則是相同的。

保衛(wèi)局的設立主要是維護長沙城市的社會治安，構建城市治理的新體系。保衛(wèi)局的主要職責是“去民害、衛(wèi)民生、檢非違、索罪犯”。它改變了傳統(tǒng)社會城鄉(xiāng)不分、軍警不分的社會治理模式，將城市管理統(tǒng)一到湖南保衛(wèi)局，做到了權責分明，事權劃一，減少了多頭管理、職責不分的麻煩。湖南保衛(wèi)局通過清查戶籍、巡查街巷、偵察探案，清疏交通、處理偶發(fā)事件、調解糾紛等管理活動，來保障城市的社會安定和生活秩序，顯然不同于傳統(tǒng)的衙門差役和保甲組織，而類似于西方的警察制度，具有濃厚的近代化城市治理特色。

二、開啟了官紳商共治城市的民主化管理新格局

湖南保衛(wèi)局有別于中國傳統(tǒng)的軍隊、衙門差役、保甲等城市管理機構，傳統(tǒng)的城市管理機構體現(xiàn)的是官權獨尊的局面，一切管理權力都是由官員說了算，雖也有一些行會組織，但只是對本行業(yè)有一定的約束權力，對城市的管理影響不大。而湖南保衛(wèi)局打破了官權獨尊的局面，確立了官紳商共治城市的民主化管理新格局?！逗媳Ｐl(wèi)局章程》明確規(guī)定：“此局名為保衛(wèi)局，實為官紳商合辦之局。”[1]498具體而言，它與傳統(tǒng)的城市治安機構有以下幾點不同：

（一）改官辦機構為官紳商合辦機構

中國傳統(tǒng)的治安機構不論軍隊、差役或保甲都是官辦機構，一切唯官方意志是從，體現(xiàn)官權獨尊的治理模式，人治色彩十分濃厚，容易出現(xiàn)貪臟枉法、辦事不公、管理混亂的情況。而保衛(wèi)局則是官紳商共治城市的管理機構，體現(xiàn)出一定的地方自治特色?！昂媳Ｐl(wèi)局不但是中國最早的近代型警察機構，同時也可視為初具地方自治特征的新式權力機關。當時大力支持創(chuàng)辦保衛(wèi)局的湖南按察使黃遵憲就曾闡明：保衛(wèi)局‘聽民之籌款，許民之襄辦，則地方自治之規(guī)模，隱寓于其中，而民智從此而開，民權亦從此而伸’”。[5]譚嗣同也聲言：“今之所謂保衛(wèi)，即昔之所謂保甲，特官權、紳權之異焉耳！”[6]427不可否認，在保衛(wèi)局中，官權較紳商之權為大，總辦、會辦大員、分局局長、小分局理事委員都由官員出任，“判斷訟獄、緝捕盜賊、安置犯人之事，皆官主之”。但紳商在保衛(wèi)局中也擁有一定的權力，保衛(wèi)局設議事紳商10人，一切章程都由議員議定，稟請撫憲核準，交局中執(zhí)行，這就賦予了紳商較大的決策權，而且不論總局或分局、小分局紳商都占有一定的比例，可以參與具體事務的管理，并且明確規(guī)定“局中支發(fā)銀錢、清理街道、雇募丁役之事，皆紳商主之”。從而保證了紳商在城市管理中的實際作用，達成了官紳商共治城市的協(xié)作模式。因此，湖南保衛(wèi)局堅持官紳商合辦原則，“在官權上加進紳權，并將主體移至紳權”，[7]18紳權的觸角借以越過城鄉(xiāng)分治的藩籬，伸入縣及省行政之禁臠，從而為其染上了濃重的地方自治色彩。[8]

（二）改民刑合一政策為民刑分理原則

中國傳統(tǒng)的治安機構強化對民眾的恐嚇和威懾，實行的是民刑合一、軍警不分的政策，管理多頭，職權太濫，執(zhí)法隨意，民事和刑事界限不清，老百姓動則觸刑，苦不堪言。而湖南保衛(wèi)局雖沿襲日本的警察制度，但又有自己不同的特色，不再是寓兵于警、軍警不分。湖南保衛(wèi)局的巡查人員不是來源于軍人，而是重新從社會人員中按規(guī)則招收，屬于純粹的警務人員。在城市管理方面，實行民刑分離。保衛(wèi)局章程明確規(guī)定：“系本局應理公事，即送分局辦理，其戶婚、田土爭訟之事，本局不得過問”。[1]500保衛(wèi)局在當時就能自覺地進行明確的職權劃分，知道民事和刑事不能相混，而專以去民害衛(wèi)民生等作為自己的工作職責，實在是一種打破傳統(tǒng)城市治理政策的創(chuàng)舉。

（三）尊重民權，實行民主化管理

傳統(tǒng)的治安機構是統(tǒng)治者為自身利益服務的體現(xiàn)，是鎮(zhèn)壓人民反抗，維護統(tǒng)治的重要工具，老百姓無權參與規(guī)則制訂，更無權監(jiān)督其執(zhí)法活動。而湖南保衛(wèi)局在權力結構上仍是官權為大，帶有濃重的官權為尊的傳統(tǒng)色彩。但它打破了官權獨尊局面，紳、商、民第一次在封建官署中有了一定知情權、參與權和監(jiān)督權。在《保衛(wèi)局章程》草擬過程中，就在長沙城內廣泛征求過各方意見，允許大家進行討論和提出修改建議。從總局到小分局，大部分副職都由紳商充任。尤其是總局設有10位議事紳商，一切章程都由議員議定。以總辦為主席，總辦擁有較大人事權，而辦事權則能體現(xiàn)多數紳商的意志，“凡議事均以人數之多寡定事之從違，議定必須遵行”。[1]502保衛(wèi)局實行民主議事制度，其最大的特色就是“紳議官辦”。一切重大的事情由議事紳商來討論決定，報撫憲批準施行，撫憲擬辦的事情也要交議員議定稟行，這不僅給了紳商以完全的知情權，還給了其極大的參與權。民眾的知情權、參與權還表現(xiàn)在公舉員紳上面。保衛(wèi)局章程規(guī)定，本局總辦以司道大員兼充，以兩年為期，期滿應由議事紳士公舉，稟請撫憲札委。議事紳士亦以兩年為期，期滿再由本城各紳戶公舉?！侗Ｐl(wèi)局增改章程》還規(guī)定，所用各員均由會辦官選舉，由總辦定用。所用各紳，均由會辦紳選舉，由總辦定用。所用各員無論采取何種選任辦法，“均須于名薄注明，以公眾覽。”[1]506保衛(wèi)局的主要人事安排由選舉產生，體現(xiàn)出類似西方國家的民主精神。民眾的監(jiān)督權主要體現(xiàn)在對違章違法者的懲除上。章程明確規(guī)定，“本局會辦紳士一員，管理稽查各局委紳、各局巡查一切事務”?！熬种袩o論何人，茍不遵章，一經議事紳商查明，立即撤換”。[1]502《保衛(wèi)局增改章程》進一步規(guī)定，“所用各員紳如不遵章程，不能稱職，經會辦員紳查明，即行撤換。由總辦查明，亦即行撤換。其由各紳商指告者，經會辦總辦查悉，亦即行撤換。各小分局員紳，或經分局局長、副局長查悉，稟中總辦會辦察實，亦即行撤換”。[1]506由于有官紳商對保衛(wèi)局執(zhí)法的監(jiān)督，就在一定程度上防止了員紳違法濫權的行為，也對官員的施政具有較大的約束力，這種民主管理的方式，有利于保障保衛(wèi)局依法依規(guī)辦事，增強巡查人員的責任意識，確保執(zhí)法的公平、公正環(huán)境，提高執(zhí)法效能，維護城市生產和生活秩序的安定。

官紳商共治城市的民主化管理新格局是保衛(wèi)局創(chuàng)建者黃遵憲在參考了日本的警政制度和西方的民權思想，結合中國自身城市管理的特色而設計出來的一套方案。黃遵憲從保衛(wèi)局創(chuàng)辦開始，就賦予其分權于民培養(yǎng)紳民的自治能力的功能，這就使保衛(wèi)局除擁有警察機構所應有的維持社會治安的職能外，也具有了興民權的功能。正如參與湖南維新運動的梁啟超所言：“巡撫陳寶箴、按察使黃遵憲皆各分權于紳士，如慈母之熙覆其赤子焉。各國民政之起大率由民與官爭權，民出死力以爭之，官出死力以壓之。若湖南之事勢，則全與此相反。陳、黃兩公本自有無限之權，而務欲讓之于民，民不自知當有權，而官乃費盡心力以導之，此其盛德殆并世所稀矣?！盵9]138因此，在保衛(wèi)局的制度設計中處處體現(xiàn)著興民權和紳民自治的影子。如出任保衛(wèi)局各級機關的紳士都是通過選舉產生。每200戶推舉一戶長，戶長由各商家紳士選舉以蓋圖章為憑，防止在選舉中出現(xiàn)徇私舞弊現(xiàn)象，選出的戶長擔任小分局的董事、襄辦局務，再由董事選舉總局的議事紳士。所有保衛(wèi)局的官紳任職都有時間限制?？傓k和議事紳士任期為兩年，總辦期滿再由議事紳士公舉，議事紳士期滿再由本城各紳戶公舉。保衛(wèi)局的權力行使也存在制衡機制。議事紳商擁有議定一切章程的權力，撫憲，亦即地方官擁有章程的審批權，只有兩者都通過后，才能交保衛(wèi)局執(zhí)行。如果撫憲不批準，則發(fā)回議員重新審議。撫憲飭令保衛(wèi)局應辦的事也應先交議事紳士審核同意后方準執(zhí)行。審核時實行少數服從多數的原則，任何人不能以權勢壓人，在一定程度上體現(xiàn)了民主決策和民主管理的原則，從而保證了官紳商共治城市的民主化管理新體系的落實。

三、開啟了城市管理綜合治理的新模式

中國傳統(tǒng)的城市管理是封建官僚單向性地直接管理百姓，一切管理工作都掌握在官府衙門手中。城市管理是一種處理城市社會關系的實踐活動，包括行政管理、工商活動管理以及社會活動管理。行政管理由各級官府按職責直接行使，工商活動管理由官府頒發(fā)牌照、制定規(guī)則，委托牙人、牙行管理；社會活動管理也由官辦機構負責。城市衛(wèi)生管理由溝渠河道官員和巡城官員負責；消防安全由官方管理的水龍會、水倉、水會等負責；社會救助有官辦育嬰堂、養(yǎng)濟院、普濟堂等，整個城市管理是在官府統(tǒng)領下的分治模式。長沙城的管理具體由長沙府衙負責，長沙府衙按清廷頒布的《典當行貼規(guī)則》等管理辦法，通過發(fā)放“布貼”、“司貼”，即現(xiàn)今的營業(yè)執(zhí)照等，對城市工商業(yè)進行工商行政管理。光緒年間，長沙市內有記載核準營業(yè)的計當鋪61戶，牙行61戶，商鋪89戶。[10]779長沙府有普濟堂6所、養(yǎng)濟堂10所、育嬰堂19所、同社（仁）堂5所，共計社會慈善機構40所。[11]93雖然它們都由官府管理，但都實行分治模式。

湖南保衛(wèi)局是一個職權范圍極廣的綜合管理職能部門。

（一）它是一個社會治安機構

據有關章程，保衛(wèi)局各級巡查人員須在所轄地界晝夜巡邏，巡查街巷、緝捕罪犯?！胺灿袣⑷朔呕鹫?、斗毆傷者、強竊盜者、小竊掏摸者、奸淫拐誘者，見則捕之，有民人告發(fā)，則訴其事于局，執(zhí)票拘捕之。”保衛(wèi)局還有權查稽公共聚會場所，禁止某些宣傳活動?！胺簿郾娊Y社、刊刻謠帖、煽惑人心者，見即捕拿?！薄胺步謪^(qū)擾攘之所，聚會喧雜之事，應隨時彈壓，毋令滋事”。[1]499保衛(wèi)局還有責任調解民間糾紛。章程規(guī)定：“凡地方人民或因口角、斗毆、滋事申訴到局者，準由理事委員勸解和釋，不能了結者，送分局辦理”。對于違反社會治安管理的案件，保衛(wèi)局有司法審判權，“所有地方人民違犯本局禁令即第十一條所載各事或本局巡查不守本局章程即第十二、十三、十四、十五、十六條所載各事”，保衛(wèi)局有權審訊發(fā)落。此外，清查戶籍，登記門牌號碼也是其工作職責。它擔負了城市的一切治安管理工作。

（二）承擔社會救助、道路清理、消防救火等管理職能

章程規(guī)定，凡行路之人，無論天災人事，遇有急難，即趨救之；醉人瘋顛，人迷失道路者，即送歸其家；殘疾人、老幼婦女，遠方過客，均加以維護。據《湘報》載，東城第23局巡查吳桂林在養(yǎng)風拐角地方，見一人在廁屋內懸梁自縊，趕往解救。經訊明，其人姓楊名漢延，四川人，因販風藤來湖南，途中被人拐騙，擬到省城辭告同鄉(xiāng)回籍，不料借貸無門，棲身無處，露宿數日，無法可設，遂萌短見。嗣經稟呈保衛(wèi)總局發(fā)給川資6元，并代搭宜昌船只資送回鄉(xiāng)。對街道衛(wèi)生、車輛通行、擺設攤擔，巡查都負有管理責任?！叭粲鲇谢馂?，立即馳報局中，由局中派役馳請水龍各會往救”。《湘報》載，某夜大西門城大街口某店，不慎引燒蓖廂，店中人熟睡未醒，經西城保衛(wèi)分局巡查發(fā)現(xiàn)，喚開店門幫同撲滅，幸未成災。

（三）擔負教化、改造流民、輕罪犯人等職

保衛(wèi)局附設遷善所，以收容無業(yè)游民、關押輕罪犯人，并教給其工作技能，使其改過自新。遷善所設在長沙府城戥子橋，監(jiān)管流民罪犯。犯人由分局委員判斷，總局委員審斷，結案之后，情節(jié)嚴重，罪大惡極者送長沙、善化兩縣監(jiān)獄，其它均發(fā)交遷善所，令其學工而獲取謀生的技藝。先學習簡單易懂的東西，如打麻繩、織草履、折紙煤、織龍須草席、打草帽邊、彈綿等項，再請教習教給他們較為復雜的技藝。制成的物品出售后，除歸還物料成本，失業(yè)者可得贏余之3成作為零用，7成俟出所時給為資本；犯人則以5成作為在遷善所的飯食之需，另5成在其出所時還給其本人，作為謀生資本。這種做法有傳統(tǒng)慈善機構之職能，而且與傳統(tǒng)慈善機構重養(yǎng)輕教明顯有所不同，更加重視傳授謀生的技藝，對犯人不是簡單地進行懲罰，同樣注重勸戒，使之能夠棄惡從善并有一技之長，在將來的社會中能夠自立自強。

可見，保衛(wèi)局在長沙城市管理中已不再是單純的治安機構，它的職權范圍已涉及到稽查戶口、保衛(wèi)民生、管理街道、緝捕盜賊、調解糾紛、教化犯人等各個方面，“為近代城市管理的綜合職能部門，是準城市政府性質的市政機構”，“起到了從舊體制過渡到新體制的橋梁作用”。[12]208

湖南保衛(wèi)局的制度創(chuàng)新，帶來了良好的城市治理效果。保衛(wèi)局開辦以前的1897年，長沙發(fā)生盜竊案百余起，破獲無幾。而保衛(wèi)局成立僅數月，即查獲并處置盜竊、搶竊、賭博、失火等案件20起，“各局員紳倍極勤慎，日夜嚴飭巡丁，逡巡街市，城中無賴痞徒，漸皆斂跡”，[13]由此社會治安很快好轉，一些慣匪慣盜相繼落網，如捕獲匪頭張德云、周子彬、黃壽松，拐匪龍勝祖、龍有升、朱宏禧，竊賊曹滿、王有山、易位金、周桂生、周春生、皮紫林、彭德?lián)P，賭犯劉桂生、馮漢章、劉積長，搶劫犯廖桂生，惡丐盛長生，拐人犯彭玉昆，制造假票者周文斌等。于是，“商民漸皆稱便”，紛紛表示贊賞。繼任巡撫俞廉三對此也持肯定態(tài)度。俞廉三說：“前署臬司黃遵憲以原設保甲局員紳懈弛，因參酌各通商碼頭捕房條款添設大小各分局，派委員紳，設立巡捕，更名保衛(wèi)，擬定章程，均以緝捕盜賊、清查戶口為主。其附于保衛(wèi)局之遷善所，凡實業(yè)流氓，犯有賭竊等事即收入所內看管，延至工匠教習手藝，令其改過自新，藝成限滿，察看保釋，與他省之自新所章程相同。惟湘民情與洋教素不相能，開辦之初，人以仿照洋場辦法，不免驚異，浮議頗多。迨試辦數月，城廂內外晝夜有人逡巡，凡宵小之徒，皆為斂跡，廛市一清，商民翕然安之”。[14]34保衛(wèi)局被裁撤后，紳民都十分惋惜，擔心社會治安會由此發(fā)生混亂，皮錫瑞日記中記載：“聞省城巡丁昨已盡撤……年近歲逼，恐火、盜大作，奈何！”[15]158就是當時紳民心態(tài)的一種典型反映。

但是，由于湖南保衛(wèi)局的制度革新尚處于初創(chuàng)時期，且歷時短暫，因而必然帶有過渡性和不成熟性特征。它雖然引進了大量西方近代城市管理元素，將其納入湖南城市管理的制度設計之中，保衛(wèi)局雖有讓權于民的意圖，給予紳民以一定的知情權、參與權和監(jiān)督權，但民權的份量有多重，并未言明，仍帶有重官輕商的傳統(tǒng)色彩。保衛(wèi)局行政、司法權尚未分開，不利于司法的獨立和公正，仍帶有封建衙門司法、行政權不分的歷史痕跡。盡管如此，湖南保衛(wèi)局創(chuàng)設的意義和影響仍不可低估，它是中國近代第一個仿效西方資本主義制度而建立的警察制度，直接催生了清末新政時期中央警政機構的創(chuàng)建。保衛(wèi)局停辦一年多后，“警察之說盛于國中”，1902年，清政府接受直隸總督袁世凱的奏請，詔令舉辦警政。1905年10月，清政府又在中央設立巡警部，從而正式在全國范圍內啟動了警政建設的步伐。其頒布的警察章程與《湖南保衛(wèi)局章程》有許多驚人相似之處。因此可以說湖南保衛(wèi)局雖無警察之名，而實為中國仿辦警政之嚆矢。湖南保衛(wèi)局是湖南維新變法運動中的一項重要舉措。湖南官紳在此運動中把開民智、興民權放在極為重要的位置。湖南保衛(wèi)局正是湖南維新派試圖用西方資產階級民主制度改造封建官僚機構，以實現(xiàn)其“地方自治”理論的嘗試。保衛(wèi)局的創(chuàng)辦直接體現(xiàn)了開民智，教會人民運用權力、管理自己的目的。其確立的“紳議官辦”、“多數決定”原則，為清末的地方自治提供了可貴的模本。保衛(wèi)局職責分明，行政權與議事權分離，組織系統(tǒng)精干有效，創(chuàng)新了城市管理的新體系、新格局和新模式，對中國近代城市管理制度的建設起了引領性作用，這都是不可忽視的事實。

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（責任編校：彭 萍）

Hunan Defense Bureau and Reform of Modern Changsha City Management System

XU Shun-fu

（Party School of CPC Hunan Provincial Committee, Changsha, Hunan 410006, China）

The Hunan Defense Bureau was an important reform action in Hunan during the time of the Chinese Reform Movement (1898). It was built by Huang Zunxian based on the Chinese traditional urban management and imitation of the police system of Japanese and European and American police systems. It was a comprehensive institution of modern management. It was established in March 1898 and in January it was changed into Baojia Bureau. It existed nearly one year. However, Changsha Management changed greatly, which opened the time of modern police system to manage the city that the new type city, the government control officials and the local lords together managed the city. It established the modern police system in China and set an example for “l(fā)ocal governance” at the final time of the late Qing Dynasty.

Hunan Defense Bureau; Changsha; city management; reform

K 256

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2015.01.022

2096-059X (2015)01–0114–06

2014-12-01

湖南省哲學社會科學基金項目“湖南紳士與近代湖湘文化變遷研究”（13CGA018）

許順富（1963-），湖南辰溪人，教授，博士，主要從事中國近現(xiàn)代社會史和中共黨史研究。