綦良群，闞 鍇

（哈爾濱理工大學(xué)a．管理學(xué)院；b．馬克思主義學(xué)院，哈爾濱150080）

引 言

隨著全球價(jià)值鏈體系的不斷完善和發(fā)展，各國越來越重視推動(dòng)裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合發(fā)展占領(lǐng)國際競爭至高點(diǎn)。傳統(tǒng)的“重制造，輕服務(wù)”布局往往忽視對(duì)產(chǎn)業(yè)資源的需求，使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、組織、布局與產(chǎn)業(yè)資源之間不相符，同時(shí)生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)由于知識(shí)的高度外溢性使得邊際成本較低，人員流動(dòng)、網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)或者專利保護(hù)等使得技術(shù)擴(kuò)散有很高的外部性。因此，政府通過制定發(fā)展規(guī)劃或產(chǎn)業(yè)政策等手段突破技術(shù)、人才、資金等資源限制條件，改變定勢思維，打破技術(shù)依賴。例如，1999年美國通過《金融服務(wù)現(xiàn)代化法》，標(biāo)志著美國金融企業(yè)可以參與裝備制造業(yè)在內(nèi)的重工業(yè)中的經(jīng)營管理；1999年日本通過《振興裝備制造業(yè)基礎(chǔ)技術(shù)基本法》，推行制造業(yè)與服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)融合的快速發(fā)展。隨著中國逐步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，政府通過制定和實(shí)施了多項(xiàng)新的產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)政策，這些強(qiáng)制性和激勵(lì)性的政策構(gòu)成了中國戰(zhàn)略性企業(yè)政策管理體系的重要組成部分。對(duì)于政策實(shí)施后產(chǎn)生的效果分析，成為當(dāng)前中國開展產(chǎn)業(yè)政策制定、調(diào)整、完善的重要手段和必要的信息來源。

從既有的文獻(xiàn)來看，直接研究“兩業(yè)”互動(dòng)融合政策評(píng)估的相關(guān)性文章并不多。陳俊榮、李志遠(yuǎn)（2014）以欠發(fā)達(dá)地區(qū)老工業(yè)基地裝備制造業(yè)的發(fā)展戰(zhàn)略為研究對(duì)象，提出了強(qiáng)化和激勵(lì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)裝備制造業(yè)的政策建議［1］。李士梅、程宇（2014）利用工業(yè)產(chǎn)品銷售率說明裝備制造業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)困難原因，從人才、科技、股權(quán)結(jié)構(gòu)闡述了國有裝備制造業(yè)轉(zhuǎn)變發(fā)展方式的政策選擇［2］。楚明欽（2013）從政策資源投入角度分析了中國裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)融合度低的原因，并提出促進(jìn)“兩業(yè)”融合的政策建議［3］。趙晶晶（2012）從政策效果標(biāo)準(zhǔn)、效應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)角度分析了區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策的有效性對(duì)國家層面政策實(shí)施路徑研究［4］。張萬強(qiáng)（2013）從財(cái)政政策角度分析了促進(jìn)裝備制造業(yè)提升競爭力的必要性和作用機(jī)制［5］。Heiko Gebauer（2009）認(rèn)為通過擴(kuò)展服務(wù)業(yè)，媒介市場及全球化戰(zhàn)略的管理政策，瑞士裝備制造業(yè)企業(yè)在全球競爭中占有優(yōu)勢［6］。李博、韓增林（2013）從七個(gè)方面對(duì)遼寧沿海經(jīng)濟(jì)帶的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)與制造業(yè)互動(dòng)發(fā)展提出政策措施，并對(duì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化提供了建議［7］。綜上所述，目前中國對(duì)裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合政策分析的研究仍存在明顯不足，缺少從綜合層面對(duì)“兩業(yè)”互動(dòng)融合政策評(píng)估角度進(jìn)行的分析。

本文在現(xiàn)有文獻(xiàn)研究的基礎(chǔ)上，通過對(duì)區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合政策評(píng)估動(dòng)因描述，進(jìn)一步對(duì)“兩業(yè)”互動(dòng)融合政策評(píng)估體系進(jìn)行系統(tǒng)整合分析，對(duì)“兩業(yè)”互動(dòng)融合政策評(píng)估體系的構(gòu)建提供參考依據(jù)，不僅有利于兩大產(chǎn)業(yè)的互動(dòng)發(fā)展，而且有利于推動(dòng)中國重點(diǎn)行業(yè)轉(zhuǎn)型和調(diào)整。

一、裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合作用及政策評(píng)估動(dòng)因

（一）裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合作用分析

裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)融合各階段的邏輯關(guān)系為：一方面，兩大產(chǎn)業(yè)邊界處的技術(shù)創(chuàng)新，技術(shù)擴(kuò)散產(chǎn)生技術(shù)融合并引發(fā)產(chǎn)品融合；另一方面，市場需求進(jìn)而促使新產(chǎn)品的市場供給，從而促進(jìn)兩大產(chǎn)業(yè)新產(chǎn)品的研發(fā)與生產(chǎn)，這種需求與供給的協(xié)同促使產(chǎn)業(yè)在市場層面融合。兩大產(chǎn)業(yè)的技術(shù)融合、產(chǎn)品融合和市場融合從而進(jìn)一步引發(fā)對(duì)組織的需求，形成兩大產(chǎn)業(yè)管理及組織融合。區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)互動(dòng)融合是在多種影響因素作用下產(chǎn)生的。一方面政策環(huán)境因素會(huì)對(duì)兩大產(chǎn)業(yè)融合產(chǎn)生顯著影響，由于全球經(jīng)濟(jì)一體化情況下，政策環(huán)境不僅決定了兩大產(chǎn)業(yè)進(jìn)入壁壘的高低，而且會(huì)影響兩大產(chǎn)業(yè)的技術(shù)研發(fā)、產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)和市場拓展；另一方面兩大產(chǎn)業(yè)融合主要受競爭驅(qū)動(dòng)、技術(shù)創(chuàng)新能力、市場需求以及管理能力等經(jīng)濟(jì)因素的影響；最后，作為技術(shù)和知識(shí)密集型產(chǎn)業(yè)，產(chǎn)業(yè)融合會(huì)受到技術(shù)因素的顯著影響。政策環(huán)境因素是產(chǎn)業(yè)融合產(chǎn)生的前提或保障，是產(chǎn)業(yè)融合產(chǎn)生的必要條件。經(jīng)濟(jì)與技術(shù)因素是產(chǎn)業(yè)融合的實(shí)現(xiàn)的影響與條件。

（二）“兩業(yè)”互動(dòng)融合政策評(píng)估動(dòng)因及體系

對(duì)區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合政策評(píng)估動(dòng)因分析是政策管理的基礎(chǔ)，為“兩業(yè)”互動(dòng)融合政策評(píng)估要素的界定與分析指明方向。本文從內(nèi)在動(dòng)因和外在動(dòng)因兩方面進(jìn)行分析。

區(qū)域裝備制造業(yè)及生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合政策評(píng)估的內(nèi)在動(dòng)因是通過產(chǎn)業(yè)政策分析，判斷政策變遷是否創(chuàng)造有效市場。新增長理論將制度內(nèi)化為科技資源要素，制度變遷的動(dòng)因是預(yù)期收益的增加或成本的降低。企業(yè)規(guī)模、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的外在性、風(fēng)險(xiǎn)和交易費(fèi)用是利潤增加因素［8］，成本降低、技術(shù)創(chuàng)新、知識(shí)積累、政府權(quán)力的穩(wěn)固是成本降低因素?！皟蓸I(yè)”互動(dòng)融合歸因于市場需求、競爭驅(qū)動(dòng)和技術(shù)創(chuàng)新，政策變遷應(yīng)該滿足客戶需求的改變，根據(jù)市場需要、環(huán)境容量，對(duì)資源配置狀態(tài)進(jìn)行調(diào)控優(yōu)化。在全球價(jià)值鏈背景下，這種需要的改變引起市場結(jié)構(gòu)創(chuàng)新，裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)升級(jí)要求制造業(yè)向“微笑曲線”的兩端進(jìn)行產(chǎn)業(yè)延伸，競爭環(huán)境的變化和客戶需求的變化促使裝備制造業(yè)尋求新的競爭優(yōu)勢實(shí)現(xiàn)配套服務(wù)性企業(yè)，區(qū)域生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)向裝備制造業(yè)內(nèi)部不斷滲透，促使技術(shù)壁壘逐漸消失，形成彼此依賴，共同發(fā)展的互動(dòng)關(guān)系。由市場機(jī)制和政策機(jī)制共同形成新的環(huán)境，利用政策調(diào)節(jié)和市場需求，激勵(lì)企業(yè)按照其自身的利益和效率進(jìn)行自主創(chuàng)新發(fā)展是區(qū)域裝備制造業(yè)及生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合政策評(píng)估的基本出發(fā)點(diǎn)和主要?jiǎng)右颉?/p>

區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合政策評(píng)估的外在動(dòng)因是考察產(chǎn)業(yè)政策是否符合經(jīng)濟(jì)主體的外部性。產(chǎn)業(yè)政策傾斜的外部性造成區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不均衡。一方面政策主體的偏好和有界理性、意識(shí)形態(tài)促使政策進(jìn)入良性軌道快速優(yōu)化市場。另一方面，政策可能沿著錯(cuò)誤的路徑下滑，甚至被鎖定在某種無效率狀態(tài)無法改變，資源配置多者可以在市場競爭中最大程度地獲取收益，資源配置少者由于劣勢無法與之抗衡，長此以往，不但嚴(yán)重挫傷區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展積極性，還可能由于分配差距越來越大在某種程度上形成“馬太效應(yīng)”。通過放松管制來降低行業(yè)間的壁壘，加強(qiáng)行業(yè)間的競爭合作關(guān)系，在區(qū)域范圍內(nèi)合理布局及協(xié)調(diào)問題是政策評(píng)估在技術(shù)產(chǎn)業(yè)政策中的具體運(yùn)用，具有政策評(píng)估的一般性。從中國區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合來看，由于傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)體制問題，政策進(jìn)入壁壘具體表現(xiàn)為過多的行業(yè)審批準(zhǔn)入、國家宏觀調(diào)控的強(qiáng)制性和產(chǎn)業(yè)規(guī)制擴(kuò)大化等方面：一方面造成區(qū)域裝備制造業(yè)和生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)競爭力不足，制約了市場競爭機(jī)制作用的發(fā)揮；另一方面較高的進(jìn)入壁壘使產(chǎn)業(yè)融合缺少激勵(lì)機(jī)制，在一定程度上阻礙了兩大產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。因此，為了消除對(duì)“兩業(yè)”互動(dòng)融合經(jīng)濟(jì)主體外部性的影響，政策評(píng)估的目的之一即在于衡量產(chǎn)業(yè)融合政策削弱產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)主體外部性的程度。

從系統(tǒng)論的角度看，政策評(píng)估系統(tǒng)由評(píng)估主體、評(píng)估客體、評(píng)估目的、評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)、評(píng)估內(nèi)容構(gòu)成基本要素。我們遵循鄧恩（2002）政策評(píng)估的理論方法框架按照“政策投入—政策制定—政策輸出—政策效果”的過程分析模式，政策評(píng)估活動(dòng)涉及事前評(píng)估、事中評(píng)估、事后評(píng)估三個(gè)階段［9］。本文的研究側(cè)重對(duì)區(qū)域裝備制造業(yè)及生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合政策是否有效和價(jià)值主體是否滿意，評(píng)估過程按照特定評(píng)估目的，確定內(nèi)容和方法，對(duì)“兩業(yè)”互動(dòng)融合實(shí)施中的價(jià)值因素和事實(shí)因素進(jìn)行分析。

二、“兩業(yè)”互動(dòng)融合政策評(píng)估目的及標(biāo)準(zhǔn)

（一）政策評(píng)估目的

區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合政策評(píng)估目的是政策評(píng)估設(shè)計(jì)中的關(guān)鍵內(nèi)容，是“兩業(yè)”互動(dòng)融合政策評(píng)估的基礎(chǔ)工作。確定政策評(píng)估目的能夠有效避免評(píng)估與政策決策的分離，發(fā)現(xiàn)政策制定的缺陷，判斷政策的優(yōu)劣性以此決定是否予以實(shí)施；分析產(chǎn)業(yè)政策按期完成目標(biāo)的可能性，是否有影響政策目標(biāo)完成的不利因素發(fā)生；對(duì)政策方案的準(zhǔn)確性以及政策的綜合績效及影響做出最終評(píng)價(jià)。具體的分析內(nèi)容包括：

一是分析政策的必要性。政策的必要性評(píng)估主要是從價(jià)值主體的角度出發(fā)判斷政策所產(chǎn)生的績效滿足價(jià)值主體需要的程度。對(duì)于區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)而言，根本目的是以最少的成本投入獲得其他資源要素的進(jìn)入，預(yù)期效果的實(shí)現(xiàn)不僅僅要依靠市場的作用，還需要政府這只看得見的手的協(xié)調(diào)。特別是裝備制造業(yè)是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展尤其是工業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，是制造業(yè)的核心組成部分，產(chǎn)業(yè)的發(fā)展特別需要在全球價(jià)值鏈中培育裝備制造業(yè)基地，更顯著地受到企業(yè)規(guī)模、行業(yè)集中度和企業(yè)所有制等產(chǎn)業(yè)因素的影響，因此政府的政策調(diào)節(jié)是十分必要的。

二是分析政策的可行性。政策制定的可行性評(píng)估主要是為政策的制定及實(shí)施提供依據(jù)，在任何區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策啟動(dòng)之前都要進(jìn)行充分的可行性論證，是為了明確下一步應(yīng)該采取何種措施。政策環(huán)境和政策資源的條件對(duì)政策方案的預(yù)期效果是否達(dá)到政策目標(biāo)的預(yù)測，這種預(yù)測由于評(píng)估主體及價(jià)值主體的客觀性需要多個(gè)專家的綜合判斷才更加科學(xué)，并保障政策傾斜不會(huì)造成成本與收益失衡或者對(duì)資源的掠奪式開發(fā)引起非均衡經(jīng)濟(jì)格局。政策目標(biāo)必須順應(yīng)市場發(fā)展規(guī)律，實(shí)現(xiàn)裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)技術(shù)融合、產(chǎn)品融合和市場融合的集群效應(yīng)，并且產(chǎn)生能夠帶動(dòng)其他產(chǎn)業(yè)乃至整個(gè)社會(huì)發(fā)展的作用。

三是分析政策的有效性。對(duì)政策有效性的評(píng)估反映政策可量化的、易操作的，從分析政策績效內(nèi)容、分析政策偏差、分析政策有效率三方面考察。對(duì)政策客觀績效的評(píng)價(jià)是對(duì)政策執(zhí)行過程的跟蹤評(píng)估，通過政策結(jié)論的反饋及時(shí)有效地修正政策制定時(shí)對(duì)政策效果的評(píng)估結(jié)論；政策偏差的原因，突出地表現(xiàn)為政策環(huán)境和政策資源偏差。政策環(huán)境因素引起的偏差主要體現(xiàn)在兩大產(chǎn)業(yè)進(jìn)入壁壘的高低，技術(shù)研發(fā)影響程度、產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)和市場拓展［10］。政策資源偏差由于政策執(zhí)行中政策資源與預(yù)期目標(biāo)所需要的資源在質(zhì)量和數(shù)量上的偏差而造成的政策偏差；政策是否有效可以從配置效率、生產(chǎn)效率和動(dòng)態(tài)效率分析政策效果的完成情況。對(duì)配置效率的判斷體現(xiàn)在強(qiáng)制性的制度資源與誘導(dǎo)性的市場調(diào)節(jié)的相互作用，使整個(gè)融合系統(tǒng)的穩(wěn)定性不斷增加，進(jìn)而促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)系統(tǒng)整體效率的提高和資源的優(yōu)化配置。對(duì)生產(chǎn)效率的有效判斷，突出地體現(xiàn)為政策能在產(chǎn)業(yè)內(nèi)部企業(yè)之間進(jìn)行資源重置，在產(chǎn)業(yè)政策制定和實(shí)施過程中，由于裝備制造業(yè)企業(yè)關(guān)聯(lián)度大，通過充分合理處理相關(guān)產(chǎn)業(yè)信息才可以最大限度地提高產(chǎn)業(yè)政策效果。對(duì)動(dòng)態(tài)效率的有效判斷，體現(xiàn)為政策調(diào)節(jié)資本和勞動(dòng)力等生產(chǎn)要素在區(qū)域間自由流動(dòng)，從生產(chǎn)效率低的區(qū)域流向生產(chǎn)效率高的區(qū)域以實(shí)現(xiàn)其利益最大化，改善“馬太效益”導(dǎo)致的區(qū)域差距，引導(dǎo)資本在各個(gè)地區(qū)間的重新配置，促進(jìn)區(qū)域產(chǎn)業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）“兩業(yè)”互動(dòng)融合政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)

區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是對(duì)政策的效益、效率及價(jià)值進(jìn)行判斷的一種政治行為，評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)決定了評(píng)估結(jié)果是否科學(xué)、是否符合實(shí)際，是進(jìn)行政策評(píng)估時(shí)應(yīng)堅(jiān)持和遵循的客觀尺度和水準(zhǔn)。

一是政策效果標(biāo)準(zhǔn)。制定并且執(zhí)行區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合政策需要解決的兩個(gè)基本問題：一是政策資源投入是怎樣分配與使用的；二是政策執(zhí)行中的各種資源投入與使用情況是否符合政策規(guī)劃要求。也就是說政策效果是衡量資源投入的數(shù)量與分配使用情況，并很好地測量政策預(yù)算與實(shí)際成本的差距，政策效果的體現(xiàn)很大程度上要看是否有充足的資源投入。區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的制定和實(shí)施是為了加速產(chǎn)業(yè)融合效果的產(chǎn)生。政策效果的產(chǎn)生一方面是區(qū)域產(chǎn)業(yè)客觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境刺激的作用；另一方面則是區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策資源投入的必然結(jié)果。

二是政策效應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合產(chǎn)業(yè)政策的效應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)主要是用于衡量政策資源投入后取得的成果，通過比對(duì)政策的實(shí)際效果與規(guī)劃的預(yù)期水平衡量產(chǎn)業(yè)政策目標(biāo)完成的程度。政策效益標(biāo)準(zhǔn)與政策的可行性密切相關(guān)，因此政策效益標(biāo)準(zhǔn)包含多層次的含義：首先，“兩業(yè)”互動(dòng)融合政策的實(shí)際效果是在不考慮政策資源投入的前提下通過技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和方法過濾政策達(dá)到的實(shí)際效果。其次，需要高度重視產(chǎn)業(yè)政策預(yù)期實(shí)現(xiàn)的充分性，即要考察政策執(zhí)行處理問題的程度是否達(dá)到政策設(shè)計(jì)的要求。一般通過兩種方式衡量：在資源投入既定的情況下，衡量是否獲得最大的政策效益；在政策效益既定的情況下，資源投入是否最小，成本是否最低。最后，產(chǎn)業(yè)政策效益不僅包括政策執(zhí)行后的經(jīng)濟(jì)效益，還包含各種非經(jīng)濟(jì)成果。裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)具有特殊的關(guān)聯(lián)性和知識(shí)溢出效應(yīng)，除顯現(xiàn)的可測量的有形政策效果之外，還包括難以測量的潛在效果對(duì)產(chǎn)業(yè)融合的促進(jìn)作用，在政策評(píng)估時(shí)需要度量和評(píng)價(jià)是由政策作用引起的還是由社會(huì)環(huán)境達(dá)到的狀態(tài)。

三是政策效率標(biāo)準(zhǔn)。效率標(biāo)準(zhǔn)是政策評(píng)估中最重要及普遍的標(biāo)準(zhǔn)之一。鮑斯特（1978）認(rèn)為效率標(biāo)準(zhǔn)包含兩方面的內(nèi)容：一是技術(shù)效率，即是否最小投入達(dá)到要求效率；二是經(jīng)濟(jì)效率，即政策是否達(dá)到最有效地資源配置。效率標(biāo)準(zhǔn)是與經(jīng)濟(jì)的可行性密切相關(guān)的，所謂政策效率就是政策效應(yīng)、效果與資源投入的比值，衡量效率的標(biāo)準(zhǔn)就是投入與產(chǎn)出的關(guān)系和比例。區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合機(jī)理顯示政策效果的產(chǎn)生必然耗費(fèi)一定人力成本、資源成本。效率標(biāo)準(zhǔn)關(guān)注的是每單位的資源使用究竟能產(chǎn)生多大效益，關(guān)心的是如何以最小的投入獲得相同的政策效果，或者達(dá)到一定效益能否合理降低所需成本。效率的高低能夠反映出區(qū)域產(chǎn)業(yè)政策布局內(nèi)資源配置是否匹配，也能夠反映出政策制定者的水平及能力。效益標(biāo)準(zhǔn)與效率標(biāo)準(zhǔn)既有聯(lián)系也有區(qū)別的，因?yàn)橛行实恼邎?zhí)行途徑不一定獲得高收益，反之，一項(xiàng)高收益的政策也不一定能實(shí)現(xiàn)高效率。政策評(píng)估的目的就是要探尋效益與效率高度統(tǒng)一的途徑。

三、“兩業(yè)”互動(dòng)融合政策評(píng)估內(nèi)容

一是政策制定。區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合政策制定階段的評(píng)估內(nèi)容是對(duì)政策的一種帶有預(yù)測性質(zhì)的評(píng)估和對(duì)政策方案的界定。對(duì)于裝備制造業(yè)企業(yè)而言一般區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)有明確的產(chǎn)業(yè)目標(biāo)，對(duì)產(chǎn)業(yè)政策制定的評(píng)估內(nèi)容主要集中在政府對(duì)多重目標(biāo)抵觸下對(duì)區(qū)域資源的調(diào)配情況，產(chǎn)業(yè)互動(dòng)環(huán)境需要的政策組織及人力資源要求是否具備，經(jīng)濟(jì)及技術(shù)條件是否成熟，有意識(shí)地將資源導(dǎo)向重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)或者降低某些產(chǎn)業(yè)的資源成本，相對(duì)地提高其他產(chǎn)業(yè)的資源占有量，同時(shí)也是為實(shí)施政策做的精細(xì)化準(zhǔn)備；其次是了解基本情況，找出項(xiàng)目優(yōu)勢、劣勢及其核心競爭力，主要體現(xiàn)在對(duì)競爭力提升、技術(shù)創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)組織及結(jié)構(gòu)的改善、價(jià)值鏈攀升的了解，政策評(píng)估分析政策制定是否達(dá)到比較優(yōu)勢的效果，以及政策調(diào)整對(duì)區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合的促進(jìn)作用。

二是政策執(zhí)行。區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合政策執(zhí)行中的評(píng)估內(nèi)容反應(yīng)政策在運(yùn)行過程中的可行性、必要性、政策偏差影響以及政策目標(biāo)完成情況。對(duì)區(qū)域產(chǎn)業(yè)互動(dòng)融合過程中的客觀績效評(píng)判，評(píng)估結(jié)論主要對(duì)技術(shù)創(chuàng)新能力、產(chǎn)品實(shí)現(xiàn)能力、市場運(yùn)營能力、管理能力和環(huán)境的全面評(píng)價(jià)與分析。政策偏差評(píng)估內(nèi)容主要看政策是否推動(dòng)資源優(yōu)化配置，從而達(dá)到區(qū)域管制的放松，吸引各類社會(huì)技術(shù)、人才、資本和創(chuàng)新要素進(jìn)入到區(qū)域中來。對(duì)已經(jīng)執(zhí)行的區(qū)域裝備制造業(yè)產(chǎn)業(yè)集群政策，應(yīng)進(jìn)行再規(guī)劃，調(diào)整由于市場環(huán)境和秩序不完善導(dǎo)致的生產(chǎn)性服務(wù)的交易成本高、交易效率較低難以適應(yīng)裝備制造業(yè)企業(yè)的現(xiàn)實(shí)問題，要以構(gòu)建優(yōu)勢的市場競爭環(huán)境的政策為佳。

三是政策效果。區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合政策效果評(píng)估內(nèi)容反應(yīng)項(xiàng)目整體完成后對(duì)其作用效果進(jìn)行的全面評(píng)價(jià)，是對(duì)政策有效性、政策實(shí)施后的綜合績效及影響。對(duì)于“兩業(yè)”政策效果的檢驗(yàn)主要是創(chuàng)新效應(yīng)、競爭力效應(yīng)、價(jià)值鏈效應(yīng)、產(chǎn)業(yè)組織及產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)效應(yīng)，國際貿(mào)易效應(yīng)、生態(tài)環(huán)境效應(yīng)、競爭效應(yīng)、就業(yè)效應(yīng)、消費(fèi)效應(yīng)和區(qū)域經(jīng)濟(jì)效應(yīng)等綜合評(píng)價(jià)。為了避免這些影響因素超乎政策制定者原來的目標(biāo)，必須更好地測定政策的整體效果的評(píng)估分析，政府通過產(chǎn)業(yè)政策調(diào)節(jié)傾向于選擇產(chǎn)業(yè)中生產(chǎn)率更高的企業(yè)進(jìn)行扶持，鼓勵(lì)向一些產(chǎn)業(yè)或部門投資而不鼓勵(lì)向其他產(chǎn)業(yè)或部門投資。政策評(píng)估內(nèi)容反應(yīng)資源是否實(shí)現(xiàn)了區(qū)域間協(xié)調(diào)和有效配置，打破傳統(tǒng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)布局模式，引導(dǎo)區(qū)域生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)融入裝備制造業(yè)生產(chǎn)各環(huán)節(jié)中，提升裝備制造業(yè)向價(jià)值鏈高端攀升。

四、“兩業(yè)”互動(dòng)融合政策其他要素分析

（一）政策評(píng)估主體

在政策評(píng)估系統(tǒng)中，政策評(píng)估主體處于中心地位，發(fā)揮核心作用。Bailey（1995）認(rèn)為政府的主要經(jīng)濟(jì)角色包括：資源配置、收入分配、管制和穩(wěn)定。通常人們認(rèn)定穩(wěn)定和收入分配應(yīng)當(dāng)屬于中央政府，而資源配置則主要屬于地方政府的考慮范圍。評(píng)估者的態(tài)度、經(jīng)驗(yàn)、能力水平都會(huì)對(duì)整個(gè)評(píng)估系統(tǒng)產(chǎn)生影響。在區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合政策評(píng)估過程中，價(jià)值主體是所有企業(yè)及其政府，企業(yè)及政府在制定區(qū)域產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)劃布局及目標(biāo)時(shí)，成為客觀規(guī)律的判斷者。政策的實(shí)施效果不但受到法律等正式制度的規(guī)范和制約，另一方面由于部門政策和管理方式各異容易造成區(qū)域產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目的資源浪費(fèi)。區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合政策評(píng)估主體應(yīng)通過溝通協(xié)調(diào)方式盡量減少將政府意志強(qiáng)加于企業(yè)。區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合政策評(píng)估中，需要由評(píng)估主體對(duì)政策屬性滿足主體需要進(jìn)行判定，有其目的性及規(guī)律性，即政策是否能滿足主體的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，政策能否最大限度的滿足有效需求，生產(chǎn)性服務(wù)的裝備制造業(yè)能否滿足個(gè)性化服務(wù)，促進(jìn)結(jié)構(gòu)調(diào)整，有效激發(fā)內(nèi)需潛力，引領(lǐng)裝備制造業(yè)向價(jià)值鏈高端提升。

（二）政策評(píng)估客體

區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合政策評(píng)估的客體指的政策滿足主體價(jià)值需求進(jìn)行判定過程的屬性，其評(píng)估的內(nèi)容是政策的可行性和合規(guī)律性。政策作為協(xié)調(diào)社會(huì)成員之間關(guān)系特別是利益關(guān)系的工具或手段，在政策的不同階段，對(duì)客體的屬性要求是不同的。首先，在分析、確定能否或應(yīng)否對(duì)一項(xiàng)政策啟動(dòng)評(píng)估時(shí)，政策的“確定可評(píng)估性”是非常重要的，制定區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合政策的根本目的是判斷滿足產(chǎn)業(yè)互動(dòng)融合發(fā)展集群需求，由于制造業(yè)及服務(wù)業(yè)相關(guān)政策區(qū)別于一般政策并沒有普遍標(biāo)準(zhǔn)，因此對(duì)區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合政策過程的評(píng)估多數(shù)依靠專家主觀判斷，評(píng)價(jià)客體通常表現(xiàn)抽象化、概念化，由此可能造成價(jià)值主體不能從戰(zhàn)略全局上把握政策發(fā)展方向。其次，確定評(píng)估客體的可行性對(duì)政策方案結(jié)果預(yù)測及政策制定的合理性是有指導(dǎo)意義的。但從策略上看，區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)大部分涉及戰(zhàn)略性、支柱性企業(yè)，相對(duì)評(píng)估難度大于其他行業(yè)，因此對(duì)評(píng)估對(duì)象的評(píng)估不僅要以現(xiàn)實(shí)執(zhí)行中政策方案情況為重點(diǎn)，評(píng)估對(duì)象的選擇應(yīng)盡量有價(jià)值，能夠滿足預(yù)期目標(biāo)的達(dá)成。評(píng)估的時(shí)機(jī)、評(píng)估所需的人、財(cái)、物等條件能滿足評(píng)估的需求。政策評(píng)估結(jié)束后，產(chǎn)業(yè)政策執(zhí)行取得的所有成果主要是對(duì)競爭力的提升及產(chǎn)業(yè)格局的調(diào)整，對(duì)政策要素的分析以客觀評(píng)估為主，并根據(jù)形勢重新修正對(duì)政策合規(guī)律性的評(píng)估結(jié)論。

（三）政策評(píng)估方法

從區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策評(píng)估體系中可以看出，對(duì)區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)政策的評(píng)估是一個(gè)多屬性綜合評(píng)價(jià)問題。評(píng)估方法的選擇要將經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益和生態(tài)效益相結(jié)合。從數(shù)學(xué)的角度看，多屬性綜合評(píng)價(jià)是通過一定的數(shù)學(xué)模型或算法將多個(gè)評(píng)價(jià)指標(biāo)值“合成”一個(gè)整體的綜合評(píng)價(jià)值［11］。常見的多屬性綜合評(píng)價(jià)包括多目標(biāo)線性加權(quán)和法、模糊評(píng)價(jià)法、主成分分析法、層次分析法等。評(píng)價(jià)方法需要根據(jù)信息的完備、政策目標(biāo)完成度、政策完成時(shí)限和資源配置情況等客觀因素進(jìn)行選擇，評(píng)價(jià)者根據(jù)某項(xiàng)政策的特點(diǎn)選擇一種或者多種方法進(jìn)行評(píng)估。根據(jù)前面的分析，政策評(píng)估指標(biāo)體系一方面要考慮價(jià)值判斷，一方面要依靠數(shù)量分析，因此，需要運(yùn)用定性分析和定量分析相結(jié)合的方法明確各項(xiàng)指標(biāo)充分反映政策的結(jié)果、成本、效益、效力等幾個(gè)側(cè)面，確保設(shè)計(jì)出完整的指標(biāo)體系。

結(jié) 論

本文通過對(duì)區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合政策評(píng)估的理論研究與評(píng)估系統(tǒng)整體分析后，得出以下結(jié)論及建議：

一是裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)的互動(dòng)融合作用關(guān)系為：一方面，兩大產(chǎn)業(yè)邊界處的技術(shù)創(chuàng)新、技術(shù)擴(kuò)散產(chǎn)生技術(shù)融合并引發(fā)產(chǎn)品融合。另一方面，市場需求進(jìn)而促使新產(chǎn)品的市場供給，從而促進(jìn)兩大產(chǎn)業(yè)新產(chǎn)品的研發(fā)與生產(chǎn)。該互動(dòng)作用受到政策環(huán)境、競爭驅(qū)動(dòng)、技術(shù)創(chuàng)新能力、市場需求、管理能力、技術(shù)因素的共同影響。

二是區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合政策評(píng)估的兩個(gè)動(dòng)因：內(nèi)在動(dòng)因是通過產(chǎn)業(yè)政策分析，判斷政策變遷是否創(chuàng)造有效市場；外在動(dòng)因是考察產(chǎn)業(yè)政策是否符合經(jīng)濟(jì)主體的外部性。

三是通過區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合政策評(píng)估目的與標(biāo)準(zhǔn)的分析，歸納出“兩業(yè)”互動(dòng)融合政策評(píng)估目的：分析政策必要性、可行性、有效性；指出“兩業(yè)”互動(dòng)融合政策評(píng)估的效果、效應(yīng)、效率三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。政策評(píng)估三個(gè)階段內(nèi)容：政策制定、政策執(zhí)行以及政策效果。

四是本文對(duì)區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合政策評(píng)估要素進(jìn)行系統(tǒng)闡述?？偨Y(jié)出區(qū)域裝備制造業(yè)與生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)互動(dòng)融合政策評(píng)估是一個(gè)較復(fù)雜的系統(tǒng)，政策評(píng)估的實(shí)現(xiàn)要依靠市場、政府、企業(yè)對(duì)政策的協(xié)調(diào)配合，從而為“兩業(yè)”互動(dòng)融合政策評(píng)估提供科學(xué)的理論基礎(chǔ)。

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