朱大旗

一、問題的源起

在現(xiàn)代國家治理中，政府預(yù)算作為有別于企業(yè)、家庭、個人等“私人”預(yù)算的公共預(yù)算，是對一國公共財政收入、支出的全面預(yù)估、統(tǒng)籌和擇優(yōu)抉擇，是 “受民眾之托、代民眾理財”的公共選擇行為。政府預(yù)算運行的好壞不僅事關(guān)國家機器能否正常運轉(zhuǎn)、國家政治是否清明，關(guān)系到國家財政的穩(wěn)健和宏觀經(jīng)濟的穩(wěn)定，關(guān)系到國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，更直接關(guān)系著一國民眾的生活福祉和整個社會的和諧安定。從人民主權(quán)理念、從公共財政是一種服從和服務(wù)于市場經(jīng)濟的財政模式因而本質(zhì)上是要服務(wù)于市場的最終主體人民大眾的需要來看，政府預(yù)算的最終目的歸根到底是要保障公共財政收入的來源者暨公共財政支出的受益人——廣大的納稅人——的財政利益最大化，保障人民大眾—的公共財政福利和社會公共需要最大化、最優(yōu)化的實現(xiàn)。[1]

為確保政府預(yù)算最終目的的實現(xiàn)，現(xiàn)代民主法治國家大多建立了對政府預(yù)算全過程的監(jiān)督、控制和保障體系，完善了相應(yīng)的政府預(yù)算審查監(jiān)督法律制度。從國際社會預(yù)算監(jiān)督實踐的總體情況來看，政府預(yù)算監(jiān)督根據(jù)監(jiān)督主體的不同一般包括立法機關(guān)的立法監(jiān)督、行政部門的內(nèi)部監(jiān)督、司法機關(guān)的審判監(jiān)督以及作為政府預(yù)算最高主權(quán)者——人民大眾——的社會監(jiān)督。監(jiān)督的內(nèi)容則涵蓋政府公共財政收支活動的各個層面。在我國，人們過去習(xí)慣于認為政府預(yù)算監(jiān)督就是指財政部門對政府財政收支活動實施的專門監(jiān)督，相應(yīng)的政府預(yù)算監(jiān)督管理改革的重點更多地停留于行政體系內(nèi)部、停留在技術(shù)性管理規(guī)范的完善層面，但其實施效果總體上不盡如人意。事實上，從政府公共財政資金的來源及其分配、使用的最終目的(追求社會公共需要、公共財政福利最大化) 來看，政府預(yù)算監(jiān)督的最高主體、最終話語者當(dāng)為一國的納稅人，也即全體國民或曰人民大眾。而其監(jiān)督的對象、監(jiān)督的核心當(dāng)屬對財政預(yù)算資金分配、使用產(chǎn)生最直接影響的行政部門所實施的預(yù)算編制和預(yù)算執(zhí)行行為。但是，在現(xiàn)代政府公共管理職能不斷擴張、財政收支范圍日益擴大、預(yù)算內(nèi)容日趨復(fù)雜的情況下，一般社會大眾對財政預(yù)算的監(jiān)督顯然力不從心。因此，在現(xiàn)代國家治理中，社會大眾除保留廣泛的公共財政預(yù)算知情權(quán)、重大公共收支行為的投票決策權(quán)[注]例如，在瑞典，雖然有政府、有議會，但是人民從未讓渡征稅權(quán)。新增稅種、改變稅種、加稅等，議會只有提出動議的權(quán)力，必須付諸全民公決方可決定。1993年11月瑞士舉行全民公決，通過了自1995年起以增值稅(TVA)取代營業(yè)稅的法案。、檢舉控告權(quán)和一定程度的財政預(yù)算過程的參與權(quán)外，更多的是通過其選舉的代表——代議機構(gòu)(權(quán)力機構(gòu)) 及其專門(工作) 機構(gòu)——來行使日常的、專業(yè)化的監(jiān)督權(quán)[1]，也即主要通過間接民主、代議制民主加以實施和實現(xiàn)。

因此，立足于我國的現(xiàn)實國情，借鑒他國經(jīng)驗，完善各級人大及其常委會對政府預(yù)算全方位(全面性、全過程) 的審查、監(jiān)督制度就成為我國修訂《預(yù)算法》，“實施全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”、“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”[2]改革的重中之重、當(dāng)務(wù)之急。

二、加強人大對政府預(yù)算全方位審查監(jiān)督的目的

對政府預(yù)算進行審查、監(jiān)督，是我國《憲法》、《預(yù)算法》、《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》等[3][4][5][6]法律賦予各級人大及其常設(shè)機關(guān)(常委會) 的職權(quán)，其目的在于保障國家的最高主權(quán)者——人民大眾——依照法律規(guī)定，通過其選舉的代表規(guī)范、控制和監(jiān)督政府的財政收支行為，以確保財政收支規(guī)?？茖W(xué)適度、財政收入課賦公平合理、財政資金支出使用公正有效，保障公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的提供，進而保證人民大眾的公共財政福利和社會公共需要能夠得到最大化的實現(xiàn)。

政府預(yù)算作為現(xiàn)代公共財政制度的核心內(nèi)容，是彌補市場失靈、服務(wù)于社會公共需要的公共預(yù)算。它是對某一特定期間政府收入和支出的預(yù)先估算，是由眾多法定主體依法定職權(quán)、按法定程序和規(guī)則編制、審查和批準(zhǔn)的政府年度財政收支計劃，是統(tǒng)籌可得公共經(jīng)濟資源(即財政收入) 在潛在的支出項目中權(quán)衡、抉擇以求社會公共需要最大化實現(xiàn)的公共選擇行為。這種選擇，從表象上看體現(xiàn)為經(jīng)中央或地方立法機構(gòu)審議批準(zhǔn)的一系列靜態(tài)紙面預(yù)算文件，是按一定標(biāo)準(zhǔn)分門別類地列入了政府財政收入和財政支出的特定表格及相應(yīng)文字說明； 而從實質(zhì)內(nèi)容審視則體現(xiàn)為預(yù)算編制、審批、執(zhí)行、調(diào)整、決算、監(jiān)督等一系列既有相對獨立程序而又相互交叉影響的動態(tài)決策過程。[7]政府預(yù)算的編制、審批是對政府財政收支計劃的安排，預(yù)算的執(zhí)行是對財政收入的籌集和支出的使用，財政決算是對預(yù)算執(zhí)行情況的總結(jié)，預(yù)算的調(diào)整與監(jiān)督則是對預(yù)算編制、執(zhí)行的調(diào)適、變更與監(jiān)控、糾正。對政府預(yù)算的理解必須從靜態(tài)的紙面形式和動態(tài)的活動過程兩方面來整體把握，否則就有可能流于片面。[1]因為，如果沒有全面編列的紙面預(yù)算及其執(zhí)行結(jié)果的公布與公開，沒有人民大眾及其代表對預(yù)算收支編制的科學(xué)性、合理性、公平性加以全面掌控，沒有人民大眾及其代表對預(yù)算執(zhí)行過程的合法性與執(zhí)行結(jié)果的真實性、效益性加以審查、評價與監(jiān)督、問責(zé)，列示于紙面的靜態(tài)的收支項目和數(shù)字又有何價值和意義? 相反，正是借助于紙面預(yù)算的全面編列和人民大眾尤其是其代表對預(yù)算過程的全面審查、監(jiān)督和控制，現(xiàn)代國家政府公共預(yù)算的授權(quán)和財政問責(zé)功能、總額控制功能、優(yōu)化配置功能、運作效率功能等四大基本功能才能得以有效實現(xiàn)。[8]

因此，各級人大及其常委會作為人民的代表對政府預(yù)算實施全方位的審查、監(jiān)督，或稱全口徑、全面性、完整性預(yù)算管理，其實質(zhì)要義是指政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算，實施規(guī)范化、法治化的動態(tài)管理、監(jiān)督和控制。換言之，各級人大對政府預(yù)算全方位的審查、監(jiān)督，不僅要求將政府的全部財政收支技術(shù)性地、規(guī)則性地列示于統(tǒng)一的靜態(tài)預(yù)算文件，其更深層的要義在于要借由動態(tài)的預(yù)算過程將政府的一切財政收支活動納入規(guī)范化、法治化的軌道，納入人民大眾及其代表(人大) 的監(jiān)控視野，實現(xiàn)現(xiàn)代民主法治國家的最高主權(quán)者、預(yù)算資金的來源者暨預(yù)算支出的受益者——人民大眾——對政府財政收支活動的直接或者間接的參與、控制和監(jiān)督，實現(xiàn)現(xiàn)代國家的公共財政暨公共政策治理，進而實現(xiàn)對政府施政范圍、施政方向和具體施政行為的規(guī)范和控制[注]有關(guān)“預(yù)算的實質(zhì)要義是規(guī)范、控制和監(jiān)督政府行為”的論述可參見朱大旗：《實現(xiàn)公共需要最大化》，載《中國改革》2010年第4期；朱大旗：《預(yù)算法修訂應(yīng)特別關(guān)注五大問題》，載《法治周末》2010年4月8日；劉劍文：《預(yù)算的實質(zhì)是要控制政府的行為》，載《法學(xué)》2011年第11期。，保證政府施政行為不越位、不缺位，保障政府公共預(yù)算委托人暨受益者——人民大眾——的公共財政福利最大化、最優(yōu)化實現(xiàn)。[9]

為此，要真正實現(xiàn)各級人大對政府預(yù)算全方位的審查監(jiān)督，就必須高度重視和依法確立預(yù)算的全面性、完整性原則，同時對此原則又絕不能僅僅從靜態(tài)的紙面來理解，而是更應(yīng)從人民大眾及其代表是否能夠切實對整個預(yù)算過程實施規(guī)范化、法治化的動態(tài)監(jiān)督和控制來予以評斷，應(yīng)從政府預(yù)算“靜態(tài)紙面編列全面”與“動態(tài)過程監(jiān)控完整”來全面把握這一原則，并據(jù)此統(tǒng)籌設(shè)計，改革和完善我國相關(guān)的預(yù)算審查、批準(zhǔn)和監(jiān)督方面的具體制度。[10]

三、我國預(yù)算審查監(jiān)督的制度實踐及存在的問題

對政府預(yù)算的全面性、完整性管理，不僅是國際貨幣基金組織向我國政府推薦的預(yù)算法的10大良好原則的重要內(nèi)容[注]國際貨幣基金組織財政事務(wù)司在其向中國政府提交的《中華人民共和國預(yù)算法課題研究報告》中推薦的預(yù)算法的10 大良好原則，包括(1) 權(quán)威原則；(2)責(zé)任原則；(3)透明原則；(4)年度原則；(5)廣泛原則；(6)單一原則；(7)細化原則；(8)平衡原則；(9)穩(wěn)定或可預(yù)見原則；(10)績效原則。筆者認為，全面性、完整性預(yù)算管理原則實際上涵蓋了這10 大良好原則中兩大原則的內(nèi)容，即“(5)廣泛原則:所有的財政流都以總額的方式體現(xiàn)在預(yù)算中，支出不沖減收入，沒有在預(yù)算之外發(fā)生的財政活動;(6)單一原則:預(yù)算代表的和批準(zhǔn)的是同一時限內(nèi)的所有收入和支出，通常也只有一個預(yù)算文本?！眳⒁妵H貨幣基金組織財政事務(wù)司 : 《中華人民共和國預(yù)算法課題研究報告》，載預(yù)算法( 修訂) 起草工作小組編 : 《中外專家學(xué)者預(yù)算法研究》 ( 內(nèi)部資料) ，185 頁。，是2004 年經(jīng)濟合作組織(OECD組織)推崇的現(xiàn)代預(yù)算的10大原則之一[注]這10條原則是 OECD( 2004)組織在對各成員國預(yù)算立法體系及其變革進行詳細比較、梳理后，就現(xiàn)代各國制定預(yù)算法體系的原則給出的推薦性意見，其內(nèi)容分別是授權(quán)原則、以年度為基礎(chǔ)原則、全面性原則、一致性原則、嚴格性原則、平衡預(yù)算原則、可問責(zé)性原則、公開透明原則、穩(wěn)定性原則、績效原則。其中尤以授權(quán)原則、全面性原則、可問責(zé)原則最為重要，屬于應(yīng)當(dāng)被寫入各國憲法的預(yù)算原則。，更是國際上眾多市場經(jīng)濟國家的預(yù)算法治實踐。如英國早在1866 年實施《國庫和審計部法》時即要求所有政府收入都應(yīng)進入統(tǒng)一的基金，而該基金的所有支付均需經(jīng)立法機關(guān)批準(zhǔn)撥款。在美國，1787 年通過的《憲法》第1 條第9 款第6 項將一切公款支出的撥款權(quán)賦予了國會；1921年的《預(yù)算和審計法案》正式規(guī)定了預(yù)算過程、創(chuàng)設(shè)了總統(tǒng)預(yù)算局，要求總統(tǒng)及預(yù)算局負責(zé)制定完整的政府年度預(yù)算，并經(jīng)特定的程序提交給國會。而從1968 年起，約翰遜總統(tǒng)依據(jù)總體預(yù)算概念委員會“編制一個單一的、統(tǒng)一的聯(lián)邦預(yù)算”的建議，將包括社會保障在內(nèi)的所有信托基金包含在1969 財年的“統(tǒng)一預(yù)算”中，自此編制統(tǒng)一預(yù)算在美國成為慣例。在德國，1945 年公布、2001 年修訂的《聯(lián)邦德國基本法》第110 條第1 款規(guī)定: “聯(lián)邦之一切收支應(yīng)編入預(yù)算案?！?968 年通過的《德國聯(lián)邦和各州預(yù)算法律基本原則的法律》第8 條和《德國聯(lián)邦預(yù)算法》第11 條均規(guī)定了完整性和統(tǒng)一性原則，即：每個預(yù)算年度均應(yīng)編制預(yù)算案；預(yù)算案應(yīng)包括該預(yù)算年度的所有預(yù)期收入、所有預(yù)計應(yīng)給付的支出和所有預(yù)計必需的債務(wù)授權(quán)。在日本，1947 年3 月通過的《日本財政法》第14條明確規(guī)定，“所有財政收入與財政支出都必須編入預(yù)算”，即使是皇室費用也必須列入預(yù)算，而且這些年度預(yù)算必須由內(nèi)閣向國會提出并經(jīng)其審議通過；預(yù)算預(yù)備費的設(shè)置須依國會決議，預(yù)備費之支出須事后取得國會的承認，處理國家財政的權(quán)限必須根據(jù)國會的決議行使之等。[注]前列具體內(nèi)容請依次參見1946 年通過的《日本國憲法》第88 條、第86 條、 87 條、第83 條的規(guī)定。此外，芬蘭、希臘、西班牙等國的憲法也都明確規(guī)定政府的一切收支必須列入年度預(yù)算，接受議會的審議批準(zhǔn)。從上述各國的立法規(guī)定可見，預(yù)算的全面性、完整性原則不僅僅是一國財政法、預(yù)算法規(guī)定的內(nèi)容，在很多國家它還是該國憲法所確定的憲制原則。

在我國，雖然從制度規(guī)定上看，依據(jù)《憲法》、《預(yù)算法》、《立法法》和《各級人大常委會監(jiān)督法》等法律，我國各級人大及其常委會也擁有年度預(yù)算草案、預(yù)算執(zhí)行情況報告的審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)，預(yù)算調(diào)整方案和決算的審查權(quán)、批準(zhǔn)權(quán)，對預(yù)算執(zhí)行的監(jiān)督權(quán)( 包括聽取和審議預(yù)算的執(zhí)行情況報告、審計工作報告等) ，財政和稅收的基本制度的立法保留權(quán)，對與憲法、法律相抵觸的有關(guān)預(yù)算、決算行政法規(guī)、決定、命令和地方性法規(guī)、決議的撤銷權(quán)，聽取和審議政府專項報告權(quán)，詢問和質(zhì)詢權(quán)，等等，可以說在法律制度架構(gòu)中作為國家權(quán)力機關(guān)的人大基本上具有了預(yù)算中的最高決策權(quán)，處于預(yù)算主體中的至高地位。但是，權(quán)力的規(guī)定是一回事，而權(quán)力能否在預(yù)算實踐中實施和實現(xiàn)則是另一回事。因為預(yù)算審查權(quán)、監(jiān)督權(quán)的實施、實現(xiàn)還受著一系列要素的制約，那就是觀念、能力和包括時間資源在內(nèi)的程序。[1]

長期以來，我國由于深受計劃經(jīng)濟和國家主體分配論思想的影響，財政領(lǐng)域的國家中心主義、預(yù)算管理工具論觀念盛行，缺乏對在市場經(jīng)濟體制條件下政府預(yù)算應(yīng)是公共預(yù)算、民主預(yù)算、法治預(yù)算的清醒認識，缺乏對現(xiàn)代預(yù)算不僅僅是政府管理社會的工具更應(yīng)是民眾及其代表管理政府財政收支行為( 及其反映的施政行為) 的工具的清醒認識，加上我國現(xiàn)行各級人大及其常委會的人員構(gòu)成、會期制度、輔助機構(gòu)設(shè)置狀況等方面原因?qū)е碌臋?quán)力機關(guān)預(yù)決算立法、審查、審議、批準(zhǔn)能力的嚴重不足，特別是作為我國根本法的現(xiàn)行《憲法》和作為預(yù)算基本法律的《預(yù)算法》未能明確規(guī)定預(yù)算管理的完整性原則及相應(yīng)的全口徑政府預(yù)算體系等，導(dǎo)致在《預(yù)算法》中有關(guān)預(yù)算編制、審查、批準(zhǔn)、執(zhí)行、調(diào)整、決算等預(yù)算程序在制度設(shè)計上更多地凸顯了政府的行政主導(dǎo)，而民眾及其代表——人大——對預(yù)算的全方位、全過程的監(jiān)督控制的細化規(guī)定及相應(yīng)的組織保障則明顯不足。[注]具體體現(xiàn)為：我國2008年10月28日通過、自2009年5月1日起施行的《企業(yè)國有資產(chǎn)法》雖然以專章第六章規(guī)定了國有資本經(jīng)營預(yù)算制度的建立、編制內(nèi)容、編制原則、編制機構(gòu)、報請人大批準(zhǔn)等，但因其第62條規(guī)定“國有資本經(jīng)營預(yù)算管理的具體辦法和實施步驟，由國務(wù)院規(guī)定，報全國人民代表大會常務(wù)委員會備案”，從而在實際試行國有資本經(jīng)營預(yù)算期間，各級財政部門商國資監(jiān)管、發(fā)展改革等部門編制國有資本經(jīng)營預(yù)算草案，報經(jīng)本級政府批準(zhǔn)后下達各預(yù)算單位。各預(yù)算單位具體下達所監(jiān)管( 或所屬) 企業(yè)的預(yù)算，抄送同級財政部門備案，進而使國有資本經(jīng)營預(yù)算脫離了人大的監(jiān)管。而在社會保險預(yù)算、決算草案的編制、審核和批準(zhǔn)方面，雖然依據(jù) 2010年10月28 日通過的《社會保險法》第 67條的規(guī)定，要“依照法律和國務(wù)院規(guī)定執(zhí)行”，但由于國家權(quán)力機關(guān)并沒有制定相應(yīng)的法律，實踐中是依據(jù)國務(wù)院2010 年 1 月2 日發(fā)布的《關(guān)于試行社會保險基金預(yù)算的意見》在行政體系內(nèi)部進行的。

在預(yù)算實踐中，我國1995 年生效的《預(yù)算法》及《預(yù)算法實施條例》要求按“政府公共預(yù)算、國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算和其他預(yù)算”編制復(fù)式預(yù)算的規(guī)定并未得到全面實行，有的已經(jīng)實行的內(nèi)容也與原初設(shè)計出現(xiàn)了較大背離?？傮w情況是：我國較為規(guī)范地編制了完全預(yù)算管理意義上的政府一般公共預(yù)算、納入財政管理視野的非完全預(yù)算管理的政府性基金預(yù)算及中央政府預(yù)算中的債務(wù)預(yù)算，而國有資本運營預(yù)算( 即原規(guī)定的國有資產(chǎn)經(jīng)營預(yù)算) 于2008 年才開始試編，社會保險( 障) 預(yù)算的編制在2009 年剛剛起步探索，且后兩者只在行政系統(tǒng)內(nèi)部運作而并未納入立法機關(guān)的監(jiān)督和審議批準(zhǔn)范圍。[注]突出表現(xiàn)在全國人大及其常委會曾對國務(wù)院先后作了兩次稅收立法方面的授權(quán)，一次是 1984 年 9 月《全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院改革工商稅制發(fā)布有關(guān)稅收條例草案試行的決定》(目前該決定已經(jīng)廢止) ;另一次是1985 年4 月《全國人民代表大會關(guān)于授權(quán)國務(wù)院在經(jīng)濟體制改革和對外開放方面可以制定暫行的規(guī)定或者條例的決定》(目前該決定依然有效)。正是依據(jù)這兩次授權(quán)， 國務(wù)院先后制定了眾多的稅收條例草案和稅收暫行條例，作為我國財政預(yù)算最基本收入——稅收——的征管依據(jù)。而 1993 年12 月發(fā)布的《國務(wù)院關(guān)于實行分稅制財政管理體制的決定》更以決定的形式，就包括稅收立法權(quán)在內(nèi)的有關(guān)中央和地方之間的事權(quán)、財權(quán)、財力等根本財政管理體制問題做出了規(guī)定。2000 年發(fā)布實施的《立法法》，其第 8 條雖然明確規(guī)定有關(guān)“財政、稅收的基本制度事項”只能制定法律，但依該法第9 條的規(guī)定，該等事項尚未制定法律的，全國人大及其常委會有權(quán)做出決定，授權(quán)國務(wù)院可以根據(jù)實際需要，對其中的部分事項先制定行政法規(guī)。但因授權(quán)決定的目的、范圍并不明確，實踐中形同對國務(wù)院的空白授權(quán)。而國務(wù)院又往往將這些權(quán)力轉(zhuǎn)授給其他政府部門、地方政府行使。2015年3月修訂通過的《立法法》雖然在第8條第9項、第6項重申了財政、稅收基本制度應(yīng)該法定并對稅收法定做了相對細化的規(guī)定，同時在第10條授權(quán)立法方面從“授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)明確授權(quán)的目的、事項、范圍、期限以及被授權(quán)機關(guān)實施授權(quán)決定應(yīng)當(dāng)遵循的原則”等施加了限制，但其具體實施效果仍然有待觀察。我們的財政、稅收基本制度立法空白授權(quán)給行政部門，我國政府部門較為普遍地存在預(yù)算外資金、制度外“小金庫”，我們的預(yù)算每年有多達四五個月的執(zhí)行依據(jù)空檔，我們多達4 萬億元的經(jīng)濟刺激方案的實施、多年來巨額預(yù)算超收入的支出使用、政府部門尤其是地方政府的隱性舉債等不經(jīng)人大或其常委會審議批準(zhǔn)，凡此種種給非規(guī)范的財政收支開啟了便利之門。我國預(yù)算文件編制的關(guān)鍵時間節(jié)點不是由《預(yù)算法》直接規(guī)定或由權(quán)力機關(guān)主導(dǎo)確定，而是由《預(yù)算法實施條例》規(guī)定，預(yù)算報批初審的時間依《預(yù)算法》第37 條的規(guī)定又僅僅只有一個月的時間，預(yù)算的審議、批準(zhǔn)因時間緊迫只能流于形式。要知道權(quán)力的行使必須經(jīng)由時間、程序過程才能發(fā)揮作用，誰掌握了預(yù)算審議的關(guān)鍵時程誰才真正掌握了預(yù)算的控制權(quán)。我國財政部門預(yù)算人員有限而又要審核、匯編涉及13 億人、數(shù)以20萬億元計的預(yù)算，其編制、匯總的預(yù)算文件不可能不粗疏簡略。我國各級人大會期很短，代表又為兼職，其常設(shè)機構(gòu)的實質(zhì)審查、審批權(quán)無法律的明確授權(quán)，其專門機構(gòu)、工作機構(gòu)的人員編制、專業(yè)素質(zhì)又十分有限，因此無能力對預(yù)算進行有效的實質(zhì)審議。我國審計機關(guān)最主要的職能是審計政府各部門及下級政府的財政收支，但在組織體制上卻要隸屬于本級政府首長開展工作，其審計的獨立性、公正性不能不令人置疑。

上述種種問題，必然導(dǎo)致預(yù)算的全面性、規(guī)范性、權(quán)威性、嚴肅性受損，企業(yè)、家庭和個人財稅負擔(dān)失真，國家財力分散，預(yù)算收支隨意，財政資金流失、使用低效、浪費，乃至公款消費、挪用、貪污等腐敗現(xiàn)象屢禁不止。這需要我們通過修訂完善《預(yù)算法》等一系列財政法律，通過相關(guān)財政體制機制的配套改革，健全人大對政府預(yù)算的全方位審查監(jiān)督制度，花大力氣加以解決。

四、新《預(yù)算法》：著力完善和加強人大對政府預(yù)算的審查監(jiān)督制度

事實上，自1995 年《預(yù)算法》生效實施以來，特別是1998 年我國明確提出建立“公共財政”目標(biāo)以后，我國深化財政預(yù)算管理體制改革、完善人大對政府預(yù)算全方位審查監(jiān)督制度的步伐就一直未曾停歇。在政策層面，2003 年黨的十六屆三中全會首次明確提出了“實行全口徑預(yù)算管理”、“加強各級人大對本級政府預(yù)算的審查和監(jiān)督”的改革目標(biāo)；黨的十七大報告進一步提出“深化預(yù)算制度改革，強化預(yù)算管理”；黨的十八大報告提出“加強對政府全口徑預(yù)算決算的審查和監(jiān)督”；黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》又明確提出“改進預(yù)算管理制度”、“加強人大預(yù)算決算審查監(jiān)督職能”的要求，這為我國加快推進全口徑預(yù)算決算改革奠定了政策目標(biāo)和前進方向，也為強化人大對所有政府預(yù)算收支行為的審查監(jiān)督提供了法治化契機。而在改革實踐層面，1999 年我國試編部門預(yù)算、《全國人大常委會關(guān)于加強中央預(yù)算審查監(jiān)督的決定》發(fā)布實施，2001 年實施國庫集中收付、深化“收支兩條線管理”改革，2007 年生效實施《各級人民代表大會常務(wù)委員會監(jiān)督法》，2008 年試編國有資本經(jīng)營預(yù)算，2009 開始編制社會保險預(yù)算，2011 年起將按預(yù)算外資金管理的收入全部納入預(yù)算管理，2013 年全面編制并提請全國人大審議包括公共財政預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算在內(nèi)的全口徑的中央和地方預(yù)算草案等，所有這些都深刻表明我國人大對政府預(yù)算的全方位審查監(jiān)督在不斷加強[1]。

特別是2014年8月31日，實施將屆20載、啟動修訂也已逾10年的《預(yù)算法》修正案(期間兩度成立修訂起草小組，歷經(jīng)三屆人大，啟動四次審議)終于獲得第十二屆全國人大常委會第十次會議以高票審議通過，并自2015年1月1日起施行。至此，作為黨的十八屆三中全會決定中確立的財稅改革三大任務(wù)之一、作為財政法律制度核心的預(yù)算法制度改革，終于率先破繭，邁出了走向現(xiàn)代公共財政、法治財政的可喜的、難得的一步。本次審議(也是第四次審議)通過的新《預(yù)算法》與原《預(yù)算法》相比，法律條文從原來的79條增加到101條，增加了22條，合并4條變?yōu)?條，保留原有內(nèi)容并補充新內(nèi)容5條，刪除4條，是在總結(jié)吸收《預(yù)算法》實施近20年的經(jīng)驗特別是新世紀以來財政預(yù)算改革成果基礎(chǔ)上的一次比較全面系統(tǒng)的修改。其不僅在修訂預(yù)算法立法宗旨、確立預(yù)算公開制度、規(guī)范財政轉(zhuǎn)移支付、建立跨年度預(yù)算平衡機制[注]有關(guān)跨年度預(yù)算平衡機制的規(guī)定，可參見新《預(yù)算法》第12條、第41條、第66條之規(guī)定。另外，《預(yù)算法》第34條、第35條關(guān)于中央、地方舉債的規(guī)定，事實上也和跨年度預(yù)算平衡機制的運作密切相關(guān)。、賦予地方政府有限度的發(fā)債權(quán)、增訂民眾對預(yù)算過程的一定程度參與[注]參見新《預(yù)算法》第45條、第91條。、細化預(yù)算違法行為的種類及相應(yīng)法律責(zé)任等方面取得了可喜的進步，更在確立預(yù)算的全面性完整性原則、著力加強人大對政府預(yù)算的審查監(jiān)督職權(quán)方面做出了不少改革性、創(chuàng)新性規(guī)定。其主要表現(xiàn)在：

一是規(guī)定了“預(yù)算全面性完整性原則”，著力將政府全部收支都納入預(yù)算、置于人大審查監(jiān)督之下。

新《預(yù)算法》不僅在第1條立法宗旨中明確規(guī)定要“建立健全全面規(guī)范、公開透明的預(yù)算制度”，而且新增第4條規(guī)定:“預(yù)算由預(yù)算收入和預(yù)算支出組成。政府的全部收入和支出都應(yīng)當(dāng)納入預(yù)算。”新增第5條規(guī)定：“預(yù)算包括一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保障預(yù)算。一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)保持完整、獨立。政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)與一般公共預(yù)算相銜接?！蓖瑫r，刪去原《預(yù)算法》第76條有關(guān)預(yù)算外資金管理的特別規(guī)定。這四個條文的增刪修訂，確立了預(yù)算管理完整性原則和全口徑政府預(yù)算體系，從法律規(guī)定上消除了政府財政資金預(yù)算內(nèi)資金和預(yù)算外資金的區(qū)分，為將全部政府收支納入預(yù)算、置于人大審查監(jiān)督之下奠定了堅實的法律制度基礎(chǔ)。

二是通過新《預(yù)算法》的明確規(guī)定，強化了人大及其常委會對預(yù)算編制、執(zhí)行、調(diào)整和決算的全過程監(jiān)督。

新《預(yù)算法》不僅新增第2條明確規(guī)定“預(yù)算、決算的編制、審查、批準(zhǔn)、監(jiān)督，以及預(yù)算的執(zhí)行和調(diào)整，依照本法規(guī)定執(zhí)行”，也即強調(diào)一切預(yù)決算行為應(yīng)依全國人民代表大會制定、全國人大常委會修訂的《預(yù)算法》的規(guī)定執(zhí)行，而且在有關(guān)預(yù)算編制、執(zhí)行、預(yù)算調(diào)整、決算、監(jiān)督等《預(yù)算法》各章中均增加或調(diào)整了一些規(guī)定，以體現(xiàn)各級人大對預(yù)算管理全過程、全方位的監(jiān)督。其突出表現(xiàn)在：

(1)關(guān)于預(yù)算編制。針對一般公共預(yù)算外的三類預(yù)算管理相對薄弱、缺乏立法監(jiān)督的狀況，新《預(yù)算法》專門增加規(guī)定“政府性基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)基金項目收入情況和實際支出需要，按基金項目編制，做到以收定支”、“國有資本經(jīng)營預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照收支平衡的原則編制，不列赤字，并安排資金調(diào)入一般公共預(yù)算”、“社會保險基金預(yù)算應(yīng)當(dāng)按照統(tǒng)籌層次和社會保險項目分別編制，做到收支平衡”(第9、第10、第11條之第2款)等編制原則，以強化對這三類預(yù)算編制的規(guī)范和約束。同時，新《預(yù)算法》還增加規(guī)定，要求“各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)根據(jù)年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標(biāo)、國家宏觀調(diào)控總體要求和跨年度預(yù)算平衡的需要，……按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進行編制”，“各級政府依據(jù)法定權(quán)限做出決定或者制定行政措施，凡涉及增加或者減少財政收入或者支出的，應(yīng)當(dāng)在預(yù)算批準(zhǔn)前提出并在預(yù)算草案中做出相應(yīng)安排”，“各部門、各單位應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院財政部門制定的政府收支分類科目、預(yù)算支出標(biāo)準(zhǔn)和要求，以及績效目標(biāo)管理等預(yù)算編制規(guī)定，根據(jù)其依法履行職能和事業(yè)發(fā)展的需要以及存量資產(chǎn)情況，編制本部門、本單位預(yù)算草案”(第32條第1、第2、第3款)，“各級預(yù)算收入的編制，應(yīng)當(dāng)與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，與財政政策相銜接，各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定，將所有政府收入全部列入預(yù)算，不得隱瞞、少列”(第36條)，“各級預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)依照本法規(guī)定，按其功能和經(jīng)濟性質(zhì)分類編制，各級預(yù)算支出的編制，應(yīng)當(dāng)貫徹勤儉節(jié)約的原則，嚴格控制各部門、各單位的機關(guān)運行經(jīng)費和樓堂館所等基本建設(shè)支出，各級一般公共預(yù)算支出的編制應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌兼顧，在保證基本公共服務(wù)合理需要的前提下，優(yōu)先安排國家確定的重點支出”(第37條)，“縣級以上各級政府應(yīng)當(dāng)將對下級政府的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)提前下達給下級政府。地方各級政府應(yīng)當(dāng)將上級政府提前下達的轉(zhuǎn)移支付預(yù)計數(shù)編入本級預(yù)算”( 第38 條第2、3款)，等等，對預(yù)算收支編制的依據(jù)、方法、嚴格控制和重點安排的預(yù)算支出等問題進行了相對明確、細化的規(guī)定，強化了人大立法對預(yù)算編制的規(guī)范和約束，進而防范和避免了各級預(yù)算編制過程中的行政恣意。

(2)關(guān)于預(yù)算審查和批準(zhǔn)。新《預(yù)算法》增訂第46條，規(guī)定“報送各級人民代表大會審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細化。本級一般公共預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項；按其經(jīng)濟性質(zhì)分類，基本支出應(yīng)當(dāng)編列到款。本級政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會保險基金預(yù)算支出，按其功能分類應(yīng)當(dāng)編列到項”。增訂政府各級在人大舉行會議時，不僅要向大會做預(yù)算草案報告，而且要做預(yù)算執(zhí)行情況的報告(第47條)。同時，新訂第48條對各級人民代表大會對預(yù)算草案及其報告、預(yù)算執(zhí)行情況的報告重點審查的內(nèi)容也做了全面規(guī)定。這些規(guī)定，對于加強各級人大對政府預(yù)算的實質(zhì)性審查，保證預(yù)算的完整、合法、真實、可行、效益，具有非常重要的意義。

(3)關(guān)于預(yù)算執(zhí)行和執(zhí)行過程中的預(yù)算調(diào)整。針對“預(yù)算草案批準(zhǔn)前支出安排”中存在的執(zhí)行依據(jù)空擋、現(xiàn)行規(guī)定過于抽象的問題[注]1995年1月1日開始實施的原《預(yù)算法》第44條規(guī)定：“預(yù)算年度開始后，各級政府預(yù)算草案在本級人民代表大會批準(zhǔn)前，本級政府可以先按照上年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出；預(yù)算經(jīng)本級人民代表大會批準(zhǔn)后，按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行。”，新《預(yù)算法》第54條明確規(guī)定將“先按照上年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排支出”改為嚴格控制在“上一年度結(jié)轉(zhuǎn)的支出，參照上一年同期的預(yù)算支出數(shù)額安排必須支付的本年度部門基本支出、項目支出，以及對下級政府的轉(zhuǎn)移性支出，法律規(guī)定必須履行支付義務(wù)的支出，以及用于自然災(zāi)害等突發(fā)事件處理的支出”等部分支出，并要求安排這些支出的有關(guān)情況應(yīng)當(dāng)在年度預(yù)算草案的報告中做出說明。關(guān)于預(yù)算收入的征收，新《預(yù)算法》規(guī)定“必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定”執(zhí)行，“各級政府不得向預(yù)算收入征收部門和單位下達收入指標(biāo)”(第55條)，“政府的全部收入應(yīng)當(dāng)上繳國家金庫”，只有“法律有明確規(guī)定或者經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)的特定專用資金，可以依照國務(wù)院的規(guī)定設(shè)立財政專戶”(第56條)。關(guān)于國庫管理，新《預(yù)算法》明確規(guī)定，“國家實行國庫集中收繳和集中支付制度，對政府全部收入和支出實行國庫集中收付管理”(第61條)，“已經(jīng)繳入國庫的資金，依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定或者國務(wù)院的決定需要退付的，各級政府財政部門或者其授權(quán)的機構(gòu)應(yīng)當(dāng)及時辦理退付。按照規(guī)定應(yīng)當(dāng)由財政支出安排的事項，不得用退庫處理”(第60條)。對于預(yù)算年度執(zhí)行中的超收、結(jié)余資金、短收的處理，新《預(yù)算法》第66條也做出了明確的規(guī)定：“各級一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中有超收收入的，只能用于沖減赤字或者補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。各級一般公共預(yù)算的結(jié)余資金，應(yīng)當(dāng)補充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金。省、自治區(qū)、直轄市一般公共預(yù)算年度執(zhí)行中出現(xiàn)短收，通過調(diào)入預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金、減少支出等方式仍不能實現(xiàn)收支平衡的，省、自治區(qū)、直轄市政府報本級人民代表大會或者其常務(wù)委員會批準(zhǔn)，可以增列赤字，報國務(wù)院財政部門備案，并應(yīng)當(dāng)在下一年度預(yù)算中予以彌補?！标P(guān)于預(yù)算調(diào)整，新《預(yù)算法》與原《預(yù)算法》的規(guī)定相比，不僅擴大并進一步明確了應(yīng)當(dāng)報經(jīng)各級人大常委會批準(zhǔn)的預(yù)算調(diào)整范圍( 第67條) ，而且原則規(guī)定不得輕易進行預(yù)算調(diào)整(第68條)，并對政府各級預(yù)算調(diào)整的程序做出了明確、細化的規(guī)定(第69條)。同時強調(diào)：“經(jīng)批準(zhǔn)的預(yù)算調(diào)整方案，各級政府應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行。未經(jīng)本法第六十九條規(guī)定的程序，各級政府不得做出預(yù)算調(diào)整的決定?！?第70條第1款)這些明確的立法規(guī)定，對于規(guī)范政府預(yù)算執(zhí)行、強化預(yù)算約束、增加預(yù)算剛性、嚴肅預(yù)算法紀意義十分深遠。

(4)關(guān)于決算審查。新《預(yù)算法》要求編制決算草案應(yīng)做到“收支真實”、“決算草案應(yīng)當(dāng)與預(yù)算相對應(yīng)，按預(yù)算數(shù)、調(diào)整預(yù)算數(shù)、決算數(shù)分別列出。一般公共預(yù)算支出應(yīng)當(dāng)按其功能分類編列到項，按其經(jīng)濟性質(zhì)分類編列到款”( 第75 條)；明確規(guī)定對決算草案應(yīng)重點審查的內(nèi)容和結(jié)合審計工作報告審查決算草案(第79條)等。這些新增規(guī)定對于客觀、全面、真實地揭示和反映預(yù)算執(zhí)行情況及其效果，發(fā)現(xiàn)和解決預(yù)算編制、執(zhí)行中存在的問題作用重大。

三是各級人大對政府預(yù)決算草案的實質(zhì)審查能力得到加強。

為了克服我國各級人大會期短，人大代表又多為兼職、預(yù)決算審查能力不強等方面的問題，保證各級人大預(yù)決算審查監(jiān)督職權(quán)的落實，我國新《預(yù)算法》較大幅度地增加了人大及其常委會有關(guān)專門機構(gòu)、工作機構(gòu)對政府預(yù)決算初步審查的操作性規(guī)定，使其開展的審查有法可依、有法律的明確授權(quán)。如新《預(yù)算法》增訂第22 條明確了各級人大有關(guān)專門委員會、常委會有關(guān)工作機構(gòu)有權(quán)對預(yù)算草案初步方案及上一年預(yù)算執(zhí)行情況、預(yù)算調(diào)整初步方案和決算草案進行初步審查，提出初步審查意見，要求政府財政部門研究處理并反饋意見；并在第44條、第69 條、第78條等條文中，分別明確規(guī)定各級政府財政部門向人大或者人大常委會相關(guān)專門機構(gòu)、工作機構(gòu)報送預(yù)算草案初步方案、預(yù)算調(diào)整初步方案和決算草案等的時間，尤其將財政部向全國人大財經(jīng)委報送預(yù)算草案初步方案的時間由提前一個月修改為提前45天，使各級人大及其常委會對政府預(yù)決算的審查監(jiān)督職權(quán)得到了相對具體的落實，各級人大對政府預(yù)算進行實質(zhì)性審查邁出了很有意義的一步。

四是細化、明確了預(yù)算違法行為的種類，強化預(yù)算法律責(zé)任追究。

我國原《預(yù)算法》關(guān)于預(yù)算違法行為責(zé)任追究的條款只有寥寥三條，預(yù)算違法行為種類規(guī)定過于抽象簡單、預(yù)算違法行為責(zé)任形式單一(僅為行政責(zé)任) 且過輕，實踐中更多的預(yù)算違法行為的查處是依照低位階的《財政違法行為處罰處分條例》的規(guī)定進行的。這種狀況使得對預(yù)算違法行為懲處的威懾性不夠、責(zé)任追究又總體上停留在行政體系內(nèi)部，人大及其常委會對預(yù)算審查、監(jiān)督的權(quán)威性、有效性未能借助于相應(yīng)的法律責(zé)任設(shè)定、責(zé)任懲處追究機制加以確立。而新《預(yù)算法》與原《預(yù)算法》相比，不僅從形式上看關(guān)于法律責(zé)任的規(guī)定由原來的三條增加到了五條，從實質(zhì)內(nèi)容而言，其也克服了原《預(yù)算法》法律責(zé)任規(guī)定過于抽象、難于執(zhí)行的弊病，非常明確地規(guī)定了預(yù)算違法行為的種類(總體上涵蓋了財政預(yù)算收支活動的各個層面)，同時相應(yīng)細化了預(yù)算違法行為的行政責(zé)任種類，新增了嚴重預(yù)算違法行為構(gòu)成犯罪的應(yīng)依法追究刑事責(zé)任的規(guī)定。這種由國家權(quán)力機關(guān)立法來明確規(guī)定預(yù)算違法行為種類及其相應(yīng)法律責(zé)任的做法，與原來主要依賴《財政違法行為處罰處分條例》等低位階行政法規(guī)、部門規(guī)章相比，其權(quán)威性、嚴肅性、可預(yù)測性都大為提高，有利于《預(yù)算法》的規(guī)定在預(yù)算實踐中貫徹落實，切實加強了權(quán)力機關(guān)意志對預(yù)算行為的規(guī)范和約束。

五、落實新《預(yù)算法》關(guān)于人大對政府預(yù)算審查監(jiān)督制度規(guī)定應(yīng)進一步解決的問題

新《預(yù)算法》的上述修訂內(nèi)容，改革方向無疑是正確的，具體制度規(guī)定也具有較好的現(xiàn)實針對性。唯從進一步落實和完善我國各級人大對政府預(yù)算的全方位審查監(jiān)督考量，我國《預(yù)算法》的未來修訂及相關(guān)改革實踐還應(yīng)重點解決以下問題。

一是預(yù)算編制的全面性、完整性的規(guī)定仍應(yīng)進一步細化和完善，預(yù)算編制部門應(yīng)予以大力充實和加強。預(yù)算編制的完整、準(zhǔn)確、真實、統(tǒng)一是實施有效的預(yù)算審查監(jiān)督的重要前提和基礎(chǔ)，與全面預(yù)算審查監(jiān)督是相輔相成的。我國新《預(yù)算法》雖然在預(yù)算編制規(guī)定方面取得了長足的進步，但嚴格說來這些規(guī)定主要是針對最狹義的一般公共預(yù)算編制而言的，而對于我國現(xiàn)已數(shù)額巨大的政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算和社會保險基金預(yù)算，其收支范圍按照新《預(yù)算法》第28條規(guī)定仍然可依規(guī)范性很弱的“國務(wù)院的規(guī)定”執(zhí)行(這也與《立法法》規(guī)定相悖)，其具體的編制、執(zhí)行和實施步驟在法律層面仍然形同空白，這實際上仍然存在使這三類預(yù)算有游離于人大監(jiān)督之外的制度性風(fēng)險。再加上我國新《預(yù)算法》對預(yù)算編制的時間缺乏規(guī)定，各部門、各單位在預(yù)算實踐中編制預(yù)算草案往往只有很短的時間，我國財政部門審核、匯編預(yù)算的人員又非常有限，所以政府提交給人大審查監(jiān)督的預(yù)算草案簡陋粗疏也就可以想見。對此，我們需要進一步細化各類預(yù)算編制的具體程序和規(guī)則，延長預(yù)算編制周期，大力充實現(xiàn)有預(yù)算匯編部門力量，最好是新設(shè)專門預(yù)算編制部門。筆者建議在國務(wù)院成立正部級的行政管理與預(yù)算編制辦公室，在各預(yù)算部門亦成立相應(yīng)的預(yù)算編制辦公室，在總理、各部門負責(zé)人的直接領(lǐng)導(dǎo)下開展工作。預(yù)算編制辦公室應(yīng)實行公務(wù)員和專業(yè)技術(shù)人員相結(jié)合的管理制度，以吸引優(yōu)秀專門人才。同時，為做好財經(jīng)規(guī)劃和預(yù)算工作的組織協(xié)調(diào)，建議成立國務(wù)院財經(jīng)規(guī)劃和審核委員會作為跨部委的財政預(yù)算決策協(xié)調(diào)機構(gòu)，其職責(zé)是規(guī)劃中長期總體財經(jīng)政策、確定跨年度和年度財政預(yù)算整體方針和方案、審查各預(yù)算部門預(yù)算草案、在特別情況下協(xié)調(diào)部門預(yù)算編制工作。

二是各級人大對預(yù)決算實質(zhì)審查規(guī)定的相關(guān)配套制度仍然有待改革和完善。新《預(yù)算法》新增了不少規(guī)定，諸如要求報送各級人大審查和批準(zhǔn)的預(yù)算草案應(yīng)當(dāng)細化；人大有關(guān)專門委員會、常委會有關(guān)工作機構(gòu)對預(yù)算草案初步方案、調(diào)整預(yù)算初步方案、決算草案初步方案提前審查，提出初步審查意見，要求政府財政部門研究處理并反饋意見；結(jié)合審計報告審查決算等。這為各級人大及其常委會克服會期短、代表審查能力不足而又需要實質(zhì)審查預(yù)決算草案提供了較為現(xiàn)實的解決辦法。但現(xiàn)實存在的問題是，我國各級人大財經(jīng)專門委員會和常委會有關(guān)預(yù)算工作機構(gòu)的人員職數(shù)很少、職權(quán)任務(wù)過重、預(yù)決算審查能力嚴重不足。對此，建議在各級人大新設(shè)預(yù)算委員會專司預(yù)決算草案審查、審議、監(jiān)督、績效評價等方面的工作，同時，應(yīng)大力充實現(xiàn)有各級人大常委會預(yù)算工作機構(gòu)中的專業(yè)人員，增強其預(yù)決算審查、政策分析的能力。另外，本應(yīng)作為人大重要依靠力量的預(yù)決算專業(yè)審查機構(gòu)——國家審計機關(guān)——在我國現(xiàn)行體制上卻隸屬于政府，這讓各級人大對預(yù)決算草案的實質(zhì)審查深受影響，與國際上較為通行的慣例是隸屬于國會或直接對法律負責(zé)也相左，從長遠發(fā)展看我國應(yīng)將審計機關(guān)改屬人大，但這需要修改我國《憲法》、《審計法》等法律的相關(guān)規(guī)定。

三是應(yīng)加快財政、預(yù)算、稅收等財稅立法步伐，提高立法層次，切實實現(xiàn)人大及其常委會對預(yù)算全過程的立法監(jiān)督。立法監(jiān)督是人大對政府預(yù)算全方位審查監(jiān)督中十分重要甚至可以說是最重要的一環(huán)，只有健全和完善了財政、預(yù)算、稅收、公債、規(guī)費等方面的法律法規(guī)，減少對政府部門立法的空白授權(quán)、概括授權(quán)，真正做到財政、稅收事項的“法律保留”與“法律優(yōu)位”(即落實“財政、稅收法定原則”)，確立財稅法律的權(quán)威，才有可能切實實現(xiàn)預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督、責(zé)任追究等嚴格依法進行，才有可能把人大及其所代表的人民的意志貫穿在整個預(yù)算過程的始終，保障人民大眾的公共需要最大化實現(xiàn)。我國目前財稅、預(yù)算領(lǐng)域立法薄弱，高層次法律屈指可數(shù)，許多財稅、預(yù)算方面的事項通過行政法規(guī)、行政決定、部門規(guī)章甚至更低層次的非規(guī)范性文件來規(guī)定，政府財政預(yù)算收支活動處于極不規(guī)范、極不穩(wěn)定的狀態(tài)，大量政府收支游離于人大預(yù)算監(jiān)督之外，私人部門的財產(chǎn)權(quán)保障、老百姓的福利處于很不穩(wěn)定的狀態(tài)，對此我們必須抓緊改變。從人大代表的兼職性與非專業(yè)性狀況短期內(nèi)不可能發(fā)生根本改變的現(xiàn)實國情出發(fā)，從人大收回財稅領(lǐng)域空白授權(quán)立法的現(xiàn)實需要考慮，要想加快財稅預(yù)算立法步伐、提高立法層次，比較可行的途徑是在全國人大增設(shè)(或者說從財經(jīng)委分拆)一個專門委員會——公共收入委員會，廣泛吸收全國人大代表中經(jīng)驗豐富的老領(lǐng)導(dǎo)和財政、稅收、預(yù)算、法律、會計等專業(yè)領(lǐng)域的專家，專司財稅立法工作，與法律委員會等其他專門委員會相配合，切實加強財政、稅收、公債、規(guī)費、福利彩票等方面法律的研擬工作，強化財稅薄弱環(huán)節(jié)立法，進而為各級人大及其常委會加強對政府預(yù)算決算的全面審查監(jiān)督提供堅實的法律制度基礎(chǔ)。

四是引入公民參與預(yù)算，強化公民對政府公共收支的社會監(jiān)督以及對人大履職的再監(jiān)督?，F(xiàn)代預(yù)算是公共預(yù)算、民主預(yù)算，賦予公民對預(yù)算結(jié)果享有知情權(quán)、對預(yù)算決策過程享有一定形式和程度的參與權(quán)，不僅是預(yù)算民主( 直接民主) 的邏輯必然，也是克服代議制民主弊端( 即在間接民主中公民個人能力不能得到充分發(fā)揮、代議者人大代表有可能怠于行使或者濫用預(yù)算權(quán)力) 的現(xiàn)實需要，這不僅有利于公民直接監(jiān)督政府的公共收支行為，而且可以通過對監(jiān)督者人大的再監(jiān)督督促其切實履行審查監(jiān)督的職責(zé)。這在我國當(dāng)前各級人大預(yù)算監(jiān)督普遍乏力的情況下尤其具有重要的現(xiàn)實意義。我國新《預(yù)算法》第14 條增訂的“預(yù)算公開制度”、第45條增訂的“基層人大審查預(yù)算草案前聽取選民和社會各界意見制度”、第91條增訂的“公民、法人對預(yù)算違法行為的檢舉、控告制度”，已經(jīng)在一定程度上反映了公民對預(yù)算的參與。但公民對預(yù)算事務(wù)的參與不應(yīng)僅僅停留于“預(yù)算結(jié)果知情權(quán)”、被動聽取意見權(quán)的淺表層次，而應(yīng)通過在預(yù)算決策、執(zhí)行與績效評估過程中安排相應(yīng)的公眾參與制度，如預(yù)算征詢制度、預(yù)算草案會議前公開制度[注]譬如，我國如果能夠在各級人大召開會議前一定時間(如一個月)將年度預(yù)算草案(不能夠公開的部分除外)在各級人大網(wǎng)站上公開以征求意見，則對預(yù)算感興趣的公民、專業(yè)人士等可以直接通過網(wǎng)絡(luò)提出意見(如同對法律草案提出意見一樣)，這多少能在一定程度上體現(xiàn)預(yù)算直接民主的要求；而我們各級人大代表(他們雖然是各行各業(yè)的杰出代表，但其中有的代表對預(yù)算并不一定十分熟悉、專業(yè))則可以在會議召開前事先做“功課”，基于預(yù)算草案去進行廣泛的群眾調(diào)研、民意座談、專家論證等，這樣在會議進行預(yù)算草案審查、審議、批準(zhǔn)時才可以真正發(fā)表切實、中肯的看法、意見，不至于使各級人大會議對預(yù)算草案的審議審批流于形式、流于走過場，才能真正進行實質(zhì)性預(yù)算審查；這樣也才能真正凝聚廣大人民群眾的智慧，代表和反映民眾的利益訴求與意愿，切實搞好各級政府預(yù)算的審批，人民通過各級人民代表大會制度體現(xiàn)間接民主、管理國家事務(wù)的要求也才能得到具體體現(xiàn)和落實。、人大會議旁聽制度、預(yù)算聽證制度、預(yù)算績效公眾評價制度、納稅人公益訴訟制度等，來實現(xiàn)社會公眾參與預(yù)算的程序化、規(guī)范化。

五是應(yīng)當(dāng)補充預(yù)算法律責(zé)任種類規(guī)定，尤其應(yīng)當(dāng)明確預(yù)算法律責(zé)任追究實施主體、追究機制程序方面的規(guī)定，保證預(yù)算法律責(zé)任追究的落實。如前所述，我國新修訂的《預(yù)算法》取得的成績：一是非常明確地規(guī)定了預(yù)算違法行為的種類，并相應(yīng)細化了預(yù)算違法行為應(yīng)承擔(dān)的行政責(zé)任；二是新增了嚴重預(yù)算違法行為構(gòu)成犯罪的應(yīng)依法追究刑事責(zé)任的規(guī)定。但其存在的最大問題、最明顯的缺失是在預(yù)算違法行為行政責(zé)任的追責(zé)實施主體、追責(zé)的程序機制方面沒有做出任何相應(yīng)的規(guī)定。這實際上存在預(yù)算違法行為法律責(zé)任追究尤其是行政法律責(zé)任追究不能實施、無從落實的制度性體制性風(fēng)險。雖有“責(zé)任利劍，但無掌劍之人”，要想實現(xiàn)預(yù)算行為的規(guī)范行使、樹立預(yù)算法律的權(quán)威是無從談起的。因此，我們有必要通過全國人大常委會制定專門規(guī)定，從長遠看應(yīng)通過《預(yù)算法》的進一步修訂，對此做出完善規(guī)定。就責(zé)任追究實施主體的確定而言，筆者認為總體原則是由預(yù)算違法行為主體的享有直接任免、主管或者監(jiān)督權(quán)力的主體來擔(dān)任，具體可以做如下設(shè)計：對于各預(yù)算單位的預(yù)算違法行為，可由政府及有關(guān)部門(主要是財政部門、審計部門、監(jiān)察部門和主管部門等)進行追究；對于國庫及經(jīng)理國庫的銀行的預(yù)算違法行為，由政府及有關(guān)部門進行追究；對于政府各部門的預(yù)算違法行為，由財政部門、審計部門、監(jiān)察部門根據(jù)《預(yù)算法》及《中華人民共和國審計法》等有關(guān)法律進行追究或建議本級政府予以追究；對于包括政府財政部門、審計部門和監(jiān)察部門等專門監(jiān)督部門在內(nèi)的各級政府部門的預(yù)算違法行為，由同級政府進行追究；對各級政府違反預(yù)算審查、批準(zhǔn)程序等侵犯權(quán)力機關(guān)職權(quán)的預(yù)算違法行為，由同級人大及其常委會進行追究，其他預(yù)算違法行為由上級政府進行追究，中央政府的預(yù)算違法行為由全國人大及其常委會進行追究；對于主管人員和其他直接責(zé)任人員預(yù)算違法行為的追究，由各級人大及其常委會、各級政府等相應(yīng)的人員任命機關(guān)進行。[11]此外，我們還應(yīng)在行政責(zé)任、刑事責(zé)任之外適當(dāng)增加一些其他形式的責(zé)任種類，如經(jīng)濟責(zé)任[注]預(yù)算法上的經(jīng)濟責(zé)任，是指預(yù)算法主體在實施預(yù)算違法行為并造成相應(yīng)的經(jīng)濟損害后果時應(yīng)為賠償或補償所承擔(dān)的責(zé)任。我國原《預(yù)算法》及修訂后的《預(yù)算法》中均未規(guī)定經(jīng)濟責(zé)任，但有學(xué)者建議，我國《預(yù)算法》的修訂中應(yīng)當(dāng)引入經(jīng)濟賠償?shù)呢?zé)任形式(參見徐孟洲：《論公共財政框架下的(預(yù)算法)修訂問題》，載《法學(xué)家》2004年第5期)。在國外立法實踐中，蘇聯(lián)財政法中有賠償損失的物質(zhì)利益責(zé)任的規(guī)定(參見李建英編譯：《蘇聯(lián)財政法》，北京，中國財政經(jīng)濟出版社1985年11月第1版，第94頁)，其后，俄羅斯也延續(xù)了這一做法，在《俄羅斯聯(lián)邦預(yù)算法典》第238條、第239條中規(guī)定了撥款單位在撥款不足和撥款延誤情況下應(yīng)承擔(dān)經(jīng)濟賠償?shù)呢?zé)任。此外，經(jīng)濟責(zé)任中還可考慮規(guī)定罰息、支付違約金等形式。筆者認為，由于很多預(yù)算違法行本身帶有謀求非法經(jīng)濟利益的動機，對這些違法行為課以經(jīng)濟賠償?shù)蓉?zé)任形式，既可有效地防止違法行為的發(fā)生，又可對不法行為造成的損害結(jié)果進行有效補救，其事先防范和事后補救的效果都非常明顯。因此，在進一步修訂《預(yù)算法》時，宜考慮將經(jīng)濟責(zé)任這一責(zé)任形式納入預(yù)算法律責(zé)任體系當(dāng)中。、 憲治責(zé)任[注]預(yù)算是現(xiàn)代國家治理的公共平臺，是一個有效的憲治改革工具。從財政憲法的視角來看，財政控權(quán)為權(quán)力制約之本，財政權(quán)力監(jiān)督制度是權(quán)力制約憲治體制的核心和關(guān)鍵(參見周剛志：《論公共財政與憲政國家》，北京，北京大學(xué)出版社2005年3月第1版，第158頁)。因此，許多現(xiàn)代市場經(jīng)濟國家都非常注重從憲治的高度對預(yù)算行為進行監(jiān)督和控制，不當(dāng)?shù)念A(yù)算行為甚至可能導(dǎo)致政府或其領(lǐng)導(dǎo)人被彈劾、被要求道歉甚至引咎辭職，而這些正是憲治責(zé)任的典型表現(xiàn)。在我國，現(xiàn)行《憲法》、《選舉法》等憲法規(guī)范中鮮有關(guān)于憲治責(zé)任的規(guī)定，質(zhì)詢、罷免等有關(guān)規(guī)定也比較籠統(tǒng)、模糊，欠缺對相關(guān)事由的制度化規(guī)定，其適用也非常有限；對于道歉、彈劾、引咎辭職等責(zé)任形式更是缺乏規(guī)定。在這樣的立法背景下，要對預(yù)算違法行為追究憲治責(zé)任，顯然缺乏規(guī)范依據(jù)。因為，預(yù)算法畢竟并非憲法規(guī)范，不可能在其中創(chuàng)設(shè)規(guī)定憲治責(zé)任。如此，則我國當(dāng)前幾無對預(yù)算違法行為追究憲治責(zé)任的法律空間。但是，隨著民主法治觀念的普及和我國憲政的發(fā)展，隨著財政立憲主義的盛行，我國未來憲治責(zé)任立法與實踐之發(fā)展也是必然趨勢。黨的十七大報告即明確提出，我國要健全質(zhì)詢、問責(zé)、引咎辭職、罷免等制度。因此，通過修訂《憲法》、通過進一步修訂《預(yù)算法》，將憲治責(zé)任納入預(yù)算法律責(zé)任體系的范疇之內(nèi)，也并非遙不可及之事(參見朱大旗、何遐祥：《預(yù)算法律責(zé)任探析》，載《法學(xué)家》2008年第5期)。。另外，在《預(yù)算法》的進一步修訂中還可根據(jù)預(yù)算違法行為的具體形式對其相應(yīng)責(zé)任種類進行創(chuàng)新。如針對不按用途支出和使用預(yù)算資金、騙取預(yù)算資金、不足額上繳或撥付預(yù)算資金等違法行為，采取核減或停止劃撥預(yù)算資金、返還預(yù)算資金[注]在我國，國務(wù)院1991年10月發(fā)布的《國家預(yù)算管理條例》第71條至第73條即有對特定違法行為要求清還違法所得、追回被侵占的國家資金的規(guī)定。但該規(guī)定比較模糊、籠統(tǒng)，未來我國《預(yù)算法》的進一步修訂中可考慮此一制度淵源，并對其以規(guī)范的法律責(zé)任形式加以確認和完善。、補足預(yù)算資金等責(zé)任形式。