陳 治

一、國家治理理念與財政運行過程的契合

“推進國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”，這是黨的十八屆三中全會《關于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)為中國未來發(fā)展之路勾勒的新方向。20世紀90年代以來在世界范圍內廣泛傳播并付諸實踐的政治理論，對傳統(tǒng)公共權力運行機制進行了反思與變革。在主體及其職責方面，治理主張社會分享傳統(tǒng)上屬于國家和政府的權力；在實施方式方面，治理主張對于社會和經(jīng)濟問題的解決方案并不限于依賴政府的發(fā)號施令或運用強制性力量，而是其他新的方法和技術；在實施的正當性依據(jù)方面，治理主張獲得人們遵從的基礎不限于正式制度或規(guī)則，也包括各種人們同意或認為符合其利益的非正式制度安排。[注]參見俞可平：《權利政治與公益政治——當代西方政治哲學評析》，社會科學文獻出版社2003年版，第131-132頁。治理理論引入國家重大決策文件，標志著國家拉開了將公共權力運行模式從國家管理向公共管理進而向國家治理轉變的大幕。

如何推進國家治理？《決定》將財政作為推進國家治理的基礎和重要支柱，認為“科學的財稅體制是優(yōu)化資源配置、維護市場統(tǒng)一、促進社會公平、實現(xiàn)國家長治久安的制度保障”。財政是國家特有的一種收支活動，現(xiàn)代意義的財政不僅涉及對政府收支的預先規(guī)劃，而且該規(guī)劃經(jīng)提交代議機構批準與授權后將作為政府收支的具有法律約束力的依據(jù)。因此，通過財政預算的編制、執(zhí)行、監(jiān)督、評估的運行過程，人們可以審視政府在一定時期內的活動選擇及其相應的成本估算，判斷公共資金是否用于公共目標或者是否實現(xiàn)資源的有效配置，從而促使政府向其公民承擔公共責任。這一過程實際上就是現(xiàn)代國家進行治理的過程。由此可見，財政就其本質而言是國家治理的工具，它是“塑造公共生活、國家制度、公眾與國家關系”的基石。[注]參見[美]喬納森·卡恩:《預算民主——美國的國家建設和公民權》，葉娟麗等譯，上海世紀出版集團2008年版，第2頁。從社會實踐來看，通過財政制度建構國家與社會的關系，是衍生特定的國家權力運作形態(tài)并推動其不斷變遷的基本方式，譬如基于貢納型財政制度、租金型財政制度、利潤型財政制度、稅收型財政制度就形成了各具特點的國家與公民的權力—權利結構[注]參見劉志廣：《財政制度變革與現(xiàn)代國家的構建——關于國家治理模式的新政治經(jīng)濟學分析》，載《上海市社會科學界第五屆學術年會文集》(2007年度)，第100-102頁。，而且一旦在既有模式之下財政收支壓力凸顯，就會推動財政制度變革，進而建立新的治理模式以滿足現(xiàn)實需求。[注]參見何帆：《為市場經(jīng)濟立憲：當代中國的財政問題》，今日中國出版社1998年版，第36-37頁?！稕Q定》將財政作為國家治理的基礎和重要支柱，無疑也是看到了財政在形成權力—權利結構與推動治理模式變遷中的核心作用。從理論邏輯來看，國家治理理念與財政運行過程高度契合，是發(fā)揮財政核心作用的基本前提。

(一)財政活動的參與主體與治理主體

財政主體的多元并進與治理主體的多元化特征相一致。財政運行階段不同，參與主體的類型、數(shù)量等也有相應差異。在財政決策環(huán)節(jié)，一般是政府財政部門、支出機構共同完成預算編制，提交立法機關審議批準，參與主體主要表現(xiàn)為公共權力者。有個人參與的情形，但通常表現(xiàn)為代表公眾參與財政決策的具有一定政治身份的個人，如國會議員或者人大代表。在財政執(zhí)行環(huán)節(jié)，普通公眾擁有了更多參與的機會，可以通過申請財政信息公開、提起納稅人訴訟以及運用其他開放性的利益表達機制監(jiān)督財政執(zhí)行。這一環(huán)節(jié)中的參與主體類型明顯多元化，除了公眾個人，一些非政府組織、社會中介機構也以社會監(jiān)督者的身份參與財政活動，與治理主體的特征契合。

(二)財政主體的行動方式與治理方式

財政主體剛柔并濟的行動方式與治理方式的“恩威兼?zhèn)洹碑惽?。以立法機關對行政機關執(zhí)行預算行為的控制為例，強制性與非強制性控制交叉并行、嚴苛追責與放松監(jiān)督交替循環(huán)的特點。在監(jiān)督體系相對完善的美國，一方面運用柔性指南、威懾勸誡等最低限度的控制方式獲得必要的服從，而非實際禁止行政機關的行為。重新立項，在美國聯(lián)邦一級，國會的做法是“通過指導性手段來加以控制，而不是禁止重新立項。指南一般包括以下表述‘重新立項可以用于不可預見的事件，但是，只有不會導致額外的支出或者損失時，才能將重新立項推延至下一個預算年度’……這些指南通常以委員會報告的形式加以表述，來傳遞委員會成員的意圖，而不是以真正的立法形式，通過法律來約束這些機構”[注][美]愛倫·魯賓：《公共預算中的政治：收入與支出，借貸與平衡》，中國人民大學出版社2001年版，第269頁。。另一方面，對預算執(zhí)行的監(jiān)督控制可能呈現(xiàn)動態(tài)循環(huán)的特點，“在(對有關執(zhí)行預算的行為)不滿時，立法者可能會對預算執(zhí)行實行嚴格的監(jiān)督然后就會逐漸失去堅持這種監(jiān)督的興趣”[注]同上書，第298頁。。一旦發(fā)現(xiàn)權力被濫用，再“用增加監(jiān)督和看管、增強報告的責任感以及以書面形式將附加限制寫進委員會報告和法規(guī)等形式來加強預算控制”[注]同上書，第283頁。。如果由此減少了預算執(zhí)行自主權并進而影響管理效率的話，則再一次放松對預算執(zhí)行控制的程度。這種對執(zhí)行預算行為的靈活控制態(tài)度與治理方式多元化的觀念契合。

(三)財政主體的行動依據(jù)

財政主體的行動依據(jù)可謂軟硬并舉，這是治理規(guī)則的綜合性在財政活動中的直接反映。財政制度的類型包括四種[注]參見馬駿等：《公共預算：比較研究》，中央編譯出版社2011年版，第238-239頁。：一是財政制度體現(xiàn)在政府聲明而不是法律中，例如英國實行的“黃金法則”(golden rule)與“實質性投資法則”(substantial investment rule)[注]黃金法則是指政府只能借債進行投資而不能借債來支持經(jīng)常性支出；實質性投資法則是指政府凈債務占GDP的比重應該被維持在一個穩(wěn)定而且審慎的水平。就不是以法律形式頒布的，而是作為政府的執(zhí)政政策。二是在法律中包含原則性的財政制度規(guī)定，使政府具備一定的靈活性與彈性，能夠適度調整預期債務水平或財政平衡目標以適應現(xiàn)實發(fā)展需要，如新西蘭《財政責任法案》規(guī)定了總額控制原則，要求將總債務降低到審慎水平、將總支出限制在總收入水平內等。三是財政制度體現(xiàn)在某一時期的法律中，規(guī)則本身具有強制性但同時又有一定期限，形成規(guī)則的階段性調整，如美國在1985年和1990年分別制定了兩部法律控制聯(lián)邦赤字，1985年《平衡預算法案》設定了在1986—1990年削減赤字并在1990年實現(xiàn)預算平衡的目標，但是沒有實現(xiàn)，進而在1990年《預算執(zhí)行法案》中不再籠統(tǒng)規(guī)定赤字上限，而是針對不同的支出類型作出程度不同的限制，如對自由裁量支出限制較嚴，而對法律強制性支出則設定了現(xiàn)收現(xiàn)付的要求，只要能夠確保新增支出的來源或者減少其他項目支出，實現(xiàn)收支平衡就可獲得支持。四是在長期的法律中包含財政制度，如德國憲法中規(guī)定從借債中獲得的收入不應超過預算中的總投資，西班牙《預算穩(wěn)定一般法案》要求各級政府根據(jù)滾動的中期預算框架及其設定的預算穩(wěn)定目標來準備預算草案。由此可見，財政主體的行動依據(jù)包括非正式制度和正式制度。當然制度本身的約束力與制度類型之間并不具有必然的邏輯關系，一些固定的、看似強硬的財政制度并不具有實質的約束力，相反，一些動態(tài)的、看似柔性的財政制度卻能有效約束政府的財政行動。這正好契合了治理理念所強調的規(guī)范依據(jù)綜合性的特點。

二、實現(xiàn)國家治理法治化有賴于財政制度的構建與完善

實現(xiàn)國家治理核心是公共權力運行方式，對公共權力的約束與對公民權利的保障仍然是變革時代所必須遵循的準則，治理離不開法治。中共十八大報告中應當“更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，維護國家法制統(tǒng)一、尊嚴、權威，保證人民依法享有廣泛權利和自由”論述表明，國家的一切活動，包括國家的治理，都應當在法治的框架下進行。要實現(xiàn)國家治理法治化，財政制度的構建與完善是至關重要的支撐力量。這是因為國家治理法治化的一項基本使命就是為公共權力建立透明、持續(xù)的法律約束機制，而財政權力是所有公共權力中涉及資源分配的核心權力，“管住了財政權力——特別是強制征集資源、開支公款和舉借債務的權力，就在很大程度上管住了國家權力，包括政治權力和其他權力”，“在法治和民主政治相對健全的國家，正是財政制度——焦點是現(xiàn)代預算制度——構成了約束國家權力的主要安全閥”[注]王雍君：《財政制度與國家治理的深層關系》，載《人民論壇》2014年第2期，第54頁。。完善的財政制度主要內容包括財政分權制度、財政民主制度、預算彈性制度、績效預算制度、財政管理問責制度。

(1)財政分權制度就是解決一國政府間財政關系、劃分不同級次間政府收支范圍并配置相應權限的基本制度。財政分權是建立權責明晰的政府主體所不可或缺的制度支撐。而治理實施過程中可能存在的一個問題就是參與者之間權責模糊，甚至責任缺失。財政分權制度通過構建擁有不同收支權限的政府主體體系，明晰政府間的財政關系，為推動國家治理的實現(xiàn)創(chuàng)造條件。

(2)財政民主制度立足傳統(tǒng)的代議制民主，即由民選的議會代表人民行使權力。財政民主的基本要求是由議會來控制國家財政預算而不是由政府自行決定收支。然而，代議制民主在成功建構分權制衡機制的同時，也讓個人越來越遠離公共事務，社會成員對預算的監(jiān)督也逐漸降低熱情。對此問題的解決出路僅靠強化議會的預算權力、夯實預算運行的代議制民主基礎顯然不夠，還需要吸納社會成員參與，將預算運行的民主基礎擴展為參與式民主，從而促進社會主體參與國家治理。

(3)預算彈性制度是在預算執(zhí)行過程中賦予支出機構一定的自由裁量權，從而實現(xiàn)預算實質控制效力的一種運行制度。預算彈性放棄法定主義，其意義在于，一是使預算的適用范圍隨著事前授權的擴大而相應擴大，有利于遏制執(zhí)行者的預算外支出行為，從而更能強化預算法定的效力；二是使預算執(zhí)行中的變動更加多元，并且具有實質控制的效果，從而實現(xiàn)立法者與執(zhí)行者預算權的平衡配置；三是使預算與現(xiàn)實之間建立雙向互動的關聯(lián)，既能保持預算對現(xiàn)實的開放性，也能緩沖乃至抵制現(xiàn)實對預算的壓力，從而建立預算支出的新型法律規(guī)制秩序。從治理理念來看，治理所強調的同樣不是放棄控制和必要的約束，而在于運用多元的靈活方式實現(xiàn)目標。治理理念與預算彈性制度具有內在一致性。

(4)績效預算制度是在績效約束之下的、適度放權的預算管理制度。績效預算特點在于將預算資金的分配與預算資金使用聯(lián)系起來，從投入控制轉變?yōu)榻Y果控制，從對資金使用者的外部控制轉變?yōu)樽晕夜芾?，同時也對決策后果承擔責任。當然，資金運用的自由是受結果束縛的，表現(xiàn)在運用績效信息對資金使用者進行績效問責上，資金使用者可能承擔管理責任，并且下一年度的預算規(guī)模將被削減。這種圍繞資金安排在財政部門與資金具體使用者之間形成的授權、激勵，問責、約束的雙邊關系被學者稱為“績效合同”[注]馬駿：《中國預算改革的民主化與法治化》，中央編譯出版社2005年版，第142頁。，它與治理理念中強調的主體間行為市場化、合同化具有密切的關聯(lián)；此外，績效預算對財政資金使用結果的重視也反映了治理理念中對主體行為有效性的追求。因此，通過績效預算制度可以為提升國家治理的績效水平提供可行路徑。

(5)財政管理問責制度是針對多元共治的新型格局下為協(xié)調各方關系而制定新的管理問責措施的制度。在財政領域，基于公共服務提供者、具體生產(chǎn)者、公眾接受者、其他社會組織等多元主體共同參與治理，在財政資金的使用上，打破了傳統(tǒng)的單方面、直接向受益主體支付的方式，引入了合同(如政府采購)、激勵(如財政補貼)、憑單(如食品券)等手段，因此，在財政管理問責制度上也應當針對多元合作治理格局采取新的措施，使監(jiān)督與救濟不因治理而弱化，這對于解決一般公共權力運行中因監(jiān)督與救濟不力造成的治理失效問題提供了有益思路。

三、明晰財政分權制度，厘清國家治理的主體體系

(一)明確政府間事權的劃分

政府的事權即政府履行其職能，提供公共產(chǎn)品或公共服務的職權。政府間事權劃分要解決的核心問題，就是如何在政府間恰當?shù)貏澐置裆Ｕ县熑危鞔_界定適宜于由中央政府、地方各層級政府分別承擔及共同承擔的民生事權范圍。相對于國防、外交、國家安全等，更偏向于準公共產(chǎn)品，具有一定競爭性和排他性特點，在事權劃分上既存在實行較高程度的集權模式的必要性，亦存在實行較高程度的分權模式的合理理由。民生類公共產(chǎn)品的多樣性、動態(tài)性決定了對其支出事權的法律配置需要更為具體和全面。我國在確立民生類公共產(chǎn)品或服務的事權分擔依據(jù)時，應當根據(jù)各類民生支出的特點與性質，分別規(guī)定其事權承擔者，涉及混合事權的領域，有必要規(guī)定各級政府承擔的具體范圍。具體而言，具有更強的收入分配性質、需要全國統(tǒng)一標準、涉及生活質量的社會保障，尤其是養(yǎng)老保障被納入中央政府的事權范圍；與地方社區(qū)居民生活有直接影響的衛(wèi)生、住宅等交由層級較低的政府承擔；兼有區(qū)域性與外部性特征的公共產(chǎn)品或公共服務，如教育可以納入各級財政共同承擔的支出范圍。同時，對于這類涉及混合事權的支出項目，應當結合影響事權配置的各種因素，考慮不同類型教育產(chǎn)品在各級政府間承擔的具體范圍。

(二)構建地方政府事權自主的法律保障機制

事權自主是財政自主的重要組成部分，是地方政府自主安排預算支出、履行法定職責的體現(xiàn)。但在實踐中往往因地方財力配備不足、上級政府不正當?shù)馗缮嬉约奥男新氊熯^程中相關法律依據(jù)缺失的問題而受到影響，從而陷入“上級擠下級、下級求上級”的惡性循環(huán)的怪圈，導致事權劃分失去意義，亦使國家治理法治化的格局難以真正形成。因此，構建地方政府事權自主的法律保障機制，對于確保法律規(guī)定的事權劃分格局真正付諸實施，推動實現(xiàn)國家治理法治化具有重要的現(xiàn)實意義。

1.基層政府財力配備機制

建立與基層政府事權承擔相適應的財力配備機制是實現(xiàn)事權自主的基本保障既不同于簡單粗放的以“堵”或“收”為主導的事后約束模式，亦不同于以“放”或“予”為主導的分享激勵模式，而是可從兩方面入手，為地方財政建立一種規(guī)范的、穩(wěn)定的增收渠道：一是從基層財政的收入來源入手，建立規(guī)范的地方稅與地方債融資機制，具體而言，應以目前正在全面推進的“營改增”稅制改革為契機，啟動地方稅制的完善工作；同時，在《預算法》完成修訂、國務院頒布相關細則實現(xiàn)地方債規(guī)范運作的法治背景下，落實地方債的限額管理機制，嚴格控制債務風險。二是從強化政府間財政關系的法律調整入手，建立規(guī)范的財政轉移支付機制。為此，修訂的《預算法》對政府間財政轉移支付機制作出了明確規(guī)定，為其規(guī)范化運作提供了基本的法律依據(jù)，但在未來修訂《預算法實施條例》以及相關規(guī)范性文件完善的過程中，還應當進一步解決專項財政轉移支付的規(guī)范化、財政轉移支付的標準與額度、財政轉移支付的預算管理方面的問題。這一系列法律規(guī)制的宗旨在于既為財力欠缺的地方政府提供必要的補償激勵，亦要防控因不規(guī)范的財政轉移支付產(chǎn)生的道德風險，真正實現(xiàn)地區(qū)間基本公共服務均等化的法治目標。

2.上級政府非正當行為的約束機制

事權劃分一旦確定，應當保持其一定時期的穩(wěn)定性，避免因為上級政府對下級政府非正當?shù)模热缬残砸?guī)定支出攤派或強制性配套等額外增加下級政府的事權負擔。在立法上可以通過細化上述行為的表現(xiàn)形式，明確追責標準與追責主體，建立多元化的行政問責機制等內容，強化對該行為的法律約束。

3.事權行使中的授權機制

事權劃分是各級政府行使事權的基本依據(jù)，其既具有“必須為”的法定約束力，但在“如何為”方面亦具有相當?shù)膹椥裕绕涫俏覈鞯亟?jīng)濟社會發(fā)展極不平衡，要求“一刀切”式采取某一種方式顯然不合時宜。因而有必要賦予地方在事權行使過程中的自主權，為地方因地制宜地組織公共服務供給與進行地方制度創(chuàng)新提供必要的法律授權。

四、改革財政民主制度，促進社會主體參與國家治理

治理所奉行的主體多元化不僅意味著傳統(tǒng)權力主體之外的社會成員、組織機構能夠參與財政運行過程，而且能夠直接參與決策環(huán)節(jié)，分享決策權力，這對資源配置格局而言，將產(chǎn)生重大影響。傳統(tǒng)意義上政府與議會壟斷預算編制與審議權，而在擴展后的民主制度基礎上，社會成員將參與資源分配，形成新的財政決策模式——參與式預算。

參與式預算是一種由社會成員參與決定本地區(qū)范圍內可支配公共資源的最終用處的預算決策方式。[注]參見陳家剛：《參與式預算的理論與實踐》，載《經(jīng)濟社會體制比較》2007年第2期，第52頁。從其參與主體的多元性(包括普通公眾、人大代表、知識精英、政府官員不同程度地參與預算過程)、參與過程的公共性(進行公開廣泛討論，作出公共選擇、實現(xiàn)公共利益)、參與結果的拘束性(參與審議提出的意見將不同程度地作為修改預算草案及形成最終方案的依據(jù))、參與依據(jù)的綜合性(主要是由一些內部規(guī)則或者地方慣例作為實施依據(jù)，很少有正式的立法規(guī)范作為其依據(jù))方面看，參與式預算與國家治理理念高度契合。治理理念所強調的核心就在于通過政治國家與市民社會的合作、協(xié)商而非強制、命令的方式共同推進公共利益，所形成的決策是各方達成共識而非運用單方權威的結果，因此也對各方行動具有更強的拘束力。同時治理依據(jù)包括正式制度和非正式制度。通過財政民主根基的重塑與參與式預算法律制度的建立，可以為推動社會主體參與其他國家治理活動提供實踐基礎。首先，參與式預算制度構建應當限定參與式預算的目標，避免將參與式預算簡單理解為獲取投資項目的工具或者使參與式預算受到人為操縱的風險。其次，規(guī)定參與式預算的各方行動者應當遵循的基本原則，確保公眾參與者享有平等參與的權利，而無論其擁有的資源稟賦如何，同時強調公眾參與基于自主意愿而非外在強制，并使整個參與式預算的過程公開、透明。最后，確定參與式預算的適用層級。參與式預算可以在縣鄉(xiāng)以及街道、村一級實施，這符合參與式預算一般對應于較低的適用層級的特點。

五、引入預算彈性制度確保國家治理過程更為靈活

無論是在學理還是立法上，財政制度的運行機制一直強調法定主義，即立法機關負責審議政府擬定的預算草案，草案一經(jīng)通過就具有法律效力，成為各級政府及其部門在財政年度內安排各項支出的依據(jù)；對于已通過的政府預算，未經(jīng)法定程序，任何主體都無權擅自改變；在特殊情況下，需要增加支出或變更既定支出的用途，亦須得到立法機關的批準。這種運行機制的法定主義與決策環(huán)節(jié)中的民主主義相聯(lián)系，共同構成公共財政基本原則。然而，財政制度的運行機制除了堅守法定主義的基本原則之外，也應當體現(xiàn)適度的彈性，建立預算彈性法律制度，這是財政制度契合治理理念同時適應現(xiàn)實發(fā)展的產(chǎn)物。彈性預算不是放棄法定主義，而是加強預算的控制力。從治理理念來看，治理所強調的不是放棄控制和必要的約束，而在于運用多元的靈活方式實現(xiàn)目標。一方面，治理被看做克服市場與國家雙重局限的產(chǎn)物[注]參見俞可平：《治理與善治》，社會科學文獻出版社2000年版，第7頁。，而預算彈性也是在完全放任支出控制與實施強制性控制之間尋求折中方案。另一方面，彈性預算制度應成為立法者適應現(xiàn)實發(fā)展主動調適的產(chǎn)物。不可回避的是，在各國預算法或憲法上支撐法定主義的支出控制原則，如全面性原則、可預見性原則、平衡原則均面臨現(xiàn)實挑戰(zhàn)，立法者必須尋求在適應現(xiàn)實發(fā)展與維持法定主義之間找到新的平衡點，這個平衡點就是預算彈性。因此，無論是基于治理理念的要求，還是回應現(xiàn)實發(fā)展的需要，都有必要建立預算彈性制度。其核心內容表現(xiàn)在總額控制。總額控制，即“在中長期(一般是3年至5年)預算年度內對財政支出總額、財政收入總額、財政收支差額及政府公債確定約束條件的制度安排”，它改變了傳統(tǒng)的實施年度控制的平衡性原則。這種控制機制“是先自上而下設定支出目標及總額，再由各部門具體編制預算，注重宏觀層面的預算引導以及政策過程和預算過程的外部聯(lián)系。其彈性表現(xiàn)在目標指引、跨年度經(jīng)費授權和保持指標動態(tài)平衡上?！盵注]陳治：《邁向實質意義的預算法定》，載《政法論壇》2014年第2期，第142頁。目標指引就是在法律中概括性地規(guī)定預算制定的基本方向，而并不對政府行為產(chǎn)生直接約束力，例如澳大利亞預算制度改革的重點“在資源分配的改進和有效利用上”[注][美]羅伊·T·梅耶斯等：《公共預算經(jīng)典(第一卷)——面向績效的新發(fā)展》，茍燕楠、董靜譯，上海財經(jīng)大學出版社2005年版，第76頁。,該目標的作用在于方便政府能夠在總額控制下靈活確定年度預算開支重點，但其本身并不具有強制性?？缒甓冉?jīng)費授權是賦予行政機關分年編列跨越幾個會計年度的繼續(xù)使用經(jīng)費，立法機關不必逐年進行年度預算審查。[注]李允杰等：《政府財務與預算》，臺北五南圖書出版股份有限公司2007年版，第341頁。動態(tài)平衡則是指當年度預算有增支需求或者出現(xiàn)赤字增長情況時，允許在支出、收入、赤字、公債指標之間進行調整。例如美國《1990年預算執(zhí)行法》規(guī)定聯(lián)邦政府預算案中的赤字上限可以上調，但是必須通過增收(開辟新的收入來源)或減支(減少其他開支)進行彌補。彈性也是適度與可控的，具體表現(xiàn)在事前制定總額計劃并對所有影響預算的行動(包括法律法規(guī)和公共政策)進行關聯(lián)審查上。[注]陳治：《邁向實質意義的預算法定》，載《政法論壇》2014年第2期，第146頁。

值得注意的是，中共十八屆三中全會《決定》已經(jīng)提出了我國實施預算總額控制的基本設想，即放松年度控制，在中長期預算周期內實現(xiàn)收支總水平控制和收支動態(tài)平衡；2014年修訂的《預算法》第12條規(guī)定：“各級政府應當建立跨年度預算平衡機制”，將這一新的預算平衡理念寫入立法，這是《預算法》回應中央重大決策以及適應國際預算法治發(fā)展趨勢的重要體現(xiàn)。當然，上述規(guī)定在新法中尚顯原則，并且與跨年度預算平衡相關的總額控制制度并未明確提出，因此有必要在《預算法實施條例》的修訂中對總額控制的含義、地位、方式、期限作出相應規(guī)定。此外，為適應總額控制與關聯(lián)審查的需要，《預算法》可以授權省級人大負責對政策法規(guī)所作出的法定支出、政策性支出規(guī)定進行預算審查。

六、實施績效預算制度推進國家治理的結果評價

財政制度對主體參與者的行為傳統(tǒng)上實行合法性評價是議會主導之下的財政民主與財政法定邏輯延伸的必然產(chǎn)物。但是，伴隨著對民主主義、法定主義的反思，傳統(tǒng)的、單一的合法性控制進路也將不可避免地發(fā)生改變。財政制度的評價標準將從合法性、合規(guī)性向結果導向轉變，由此帶來的便是績效預算法律制度的建立，進而推動國家治理結果評價體系的完善。

績效預算制度應當在《預算法》層面建立基本框架。對此，修訂后的《預算法》在規(guī)定“各級預算應當遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則”的基礎上，進一步在預算編制部分明確規(guī)定“各級預算應當根據(jù)年度經(jīng)濟社會發(fā)展目標、國家宏觀調控總體要求和跨年度預算平衡的需要，參考上一年預算執(zhí)行情況、有關支出績效評價結果和本年度收支預測，按照規(guī)定程序征求各方面意見后，進行編制”，從而將“講求績效”的基本原則加以具體化。但值得注意的是，“參考有關支出績效評價結果”的表述并不意味著在績效與預算(資金安排)之間建立了確定聯(lián)系。《預算法》的此處修訂更多代表了一種發(fā)展方向，其現(xiàn)實意義是促進財政部門將績效評價因素置入預算管理過程中，而這和真正意義的績效預算相比尚有一段距離。在現(xiàn)階段，亟待解決的幾個關鍵問題：一是在績效信息形成環(huán)節(jié)，應當增強績效信息的可靠性，這是建立績效信息與預算決策的關聯(lián)機制乃至實施績效問責最基本的事實基礎，而要確?？冃畔⒌目煽啃?，除了制定績效評價指標體系之外，更有賴于一套完善的政府會計制度。政府會計制度是否健全直接影響績效信息的可靠性，進而決定績效預算能否成功推行。二是在績效信息的預算決策運用環(huán)節(jié)，績效信息與預算決策聯(lián)系不宜在立法中作出強制性規(guī)定，可以從績效信息運用過程的透明度以及公眾參與度著手強化對績效信息運用的監(jiān)督，從而提高預算決策中績效信息運用的程度。三是在績效信息的問責運用環(huán)節(jié)，應當注重事前分權與事后負責的有機結合?？冃栘煹幕緝热菔且笳С霾块T應當兌現(xiàn)其作出的有效完成支出項目的承諾，一旦結果目標不能實現(xiàn)，就需要承擔管理責任。因而一個必要的前提條件是賦予支出部門自主運用財政資金的權力，即事前分權。在此基礎上，實施以績效為導向的行政問責制度改革，使財政支出績效狀況成為行政問責的標準，完善行政問責的具體方式。

七、完善財政管理問責制度，強化國家治理的監(jiān)督救濟

國家治理面臨的問題不僅可能源于事前各方參與主體的職責模糊，還可能源自事后對參與各方監(jiān)督救濟的缺失，因此，推進國家治理法治化過程中應當為利益相關者提供監(jiān)督與救濟的通道。在財政領域，財政管理問責制度的改革將為國家治理中強化監(jiān)督與救濟提供有效手段。

(一)財政資金撥付制度

通過制定規(guī)范合理的付款條件、付款方式、付款程序，在付款活動與公共服務的具體遞送之間建立直接、緊密的關聯(lián)，使付款活動成為監(jiān)督合作者生產(chǎn)業(yè)務的重要環(huán)節(jié)。在具體操作中，“政府組織可以根據(jù)相關項目的規(guī)劃建設進程，設立資金的動態(tài)給付計劃，實現(xiàn)資金給付與項目進展和實際服務提供之間的均衡”[注]敬乂嘉：《合作治理——再造公共服務的邏輯》，天津人民出版社2009年版，第119頁。，一旦發(fā)現(xiàn)在資金給付與預期項目進展之間存在差距，就應當啟動風險預警機制，防范因合作治理帶來公共服務中斷的問題。

(二)財政資金使用的預算管理與報告制度

實踐中，采取治理方式使用財政資金有可能不受預算約束，這與治理過程中賦予政府資金使用的自由以提高支出效率有關?！暗?，如果這樣的做法會導致無法進行支出控制或者資源配置的低效率，那就是得不償失的。對于那些根據(jù)特殊程序或者制度安排進行管理的支出，對于它們的審查標準和問責要求絕不能比預算內支出低?！盵注]馬駿等：《公共預算：比較研究》，中央編譯出版社2011年版，第59頁。鑒于此，最理想的做法是改進預算程序或者對這些活動設置特殊的預算程序，而不是將這些活動置于預算之外，以加強支出控制，提高資源配置效率和運作效率；次之的選擇是通過定期審計，將財政資金使用納入監(jiān)督范圍；再次是最低的管理原則要求，即擬定并披露財政資金使用報告，這些報告可以與支出預算一并提交預算并接受審查監(jiān)督。

(三)財政問責制度

首先是問責的標準。在治理的背景下，問責的標準不能局限于合法性，還應當將回應性、有效性標準納入進來。對于治理主體的政府，不能僅僅依據(jù)明確的立法規(guī)定判斷其行為的正當性，如果其在實施治理過程中未能保障公共服務質量或者滿足最急需人群的基本生活需求，即使未出現(xiàn)直接違反法律法規(guī)明確規(guī)定的行為，也應當承擔責任。其次是問責的程序。治理背景下的財政行為往往不會對特定主體的權利義務產(chǎn)生直接影響，如政府購買公共服務，接受服務者的范圍極其廣泛，囿于“集體行動的困境”，很難有特定主體愿意付出問責的成本代價而主動啟動問責程序，或者即使對特定主體產(chǎn)生直接影響，但治理方式本身的柔性化、非強制性特征也往往難以認定行為本身的不當性。盡管如此，追求公共利益最大化是治理的根本目標所在，如果治理行動有損公共利益的實現(xiàn)，那么，可以通過建立相關公益訴訟的方式，賦予社會公益團體、組織或者社會公眾提起公益訴訟的資格。值得注意的是，現(xiàn)有法律中涉及公益訴訟的有限規(guī)定主要是針對市場主體的行為，而直接針對公共權力運行提起公益訴訟的規(guī)范依據(jù)闕如，因此，建立財政領域的公益訴訟恰恰可以為構建針對一般公共權力的行政公益訴訟打開突破口。

(四)財政救濟制度

提供救濟是治理合法性、責任性、回應性、有效性等要素衍生的必然要求。為此，除了通過前述公益訴訟程序在維護公共利益的同時實現(xiàn)對個體權利的救濟之外，還應當轉變救濟觀念，采取一些新型的救濟措施。法律的救濟不應狹隘地理解為一種消極的、事后的、個案式爭端解決的產(chǎn)物，而可以寬泛地將新的監(jiān)督方式、新的增加判決透明度的途徑、新的組織單位、新的權威結構以及新的動機等作為改善權利實現(xiàn)的社會模式或制度安排，從而納入特有的救濟措施的范疇。[注]參見[美]P.諾內特、P.塞爾茲尼克：《轉變中的法律與社會：邁向回應型法》，張志銘譯，中國政法大學出版社2004年版，第120頁。在財政領域的治理格局中，個體社會成員將與己利益直接相關的財政行為(如直接給付)起訴到司法機關，固然是一種救濟的方式，而增加財政治理的透明度，擴展公眾參與財政決策的范圍，建立相對獨立于公共服務提供者、具體生產(chǎn)者與公眾的第四方監(jiān)督機制[注]參見陳治：《經(jīng)濟法上的非強制性干預研究》，載《現(xiàn)代法學》2010年第4期，第74頁。，彌補治理監(jiān)督中專業(yè)性、激勵性不強的弊端，都可視為一種具有實用價值的救濟方式。