馬英杰, 呂良爽, Stuart Pearson

(1.中國海洋大學 法政學院, 山東 青島 266100; 2.澳大利亞新南威爾士大學堪培拉分校 物理環(huán)境及數學科學學院 澳大利亞)

膠州灣是位于黃海中部、膠東半島南岸、青島市境內的半封閉海灣。膠州灣面積364 km2, 資源豐富, 有十幾條河流流入灣內, 對青島的經濟社會發(fā)展起了重要作用, 被稱為青島的母親灣。近年來青島的發(fā)展速度較快, GDP(國民生產總值)的年均增長率多年保持在9%以上, 經濟總量已位居全國前10位。然而, 經濟的快速發(fā)展和城市的不斷擴大也使資源短缺、環(huán)境惡化等問題日益突出。本文將對膠州灣環(huán)境保護的法律問題進行分析并提出對策建議, 為青島市整治膠州灣環(huán)境問題、合理開發(fā)利用膠州灣、保護膠州灣海洋環(huán)境提供參考。

1 膠州灣面臨的主要環(huán)境問題

1.1 濕地減少, 海域面積不斷縮小、納潮量持續(xù)減小

改革開放后的填海造陸, 圍建養(yǎng)殖池塘, 建造港口和工廠, 是導致膠州灣海域面積縮小的主要原因。1928年的海域面積為560 km2, 到2008年只剩下了348.25 km2[1], 在不到一個世紀的時間里, 面積減少了1/3。海域面積的縮小導致納潮量也在不斷地減少, 從1928年到2008年納潮量減少了將近50%,導致水體流速減慢, 水體交換能力下降, 海灣淤積加速, 自凈能力降低[2]。濕地的減少也大大降低了膠州灣的生態(tài)服務價值。

1.2 水域污染嚴重, 水質日益惡化

膠州灣接納了來自青島乃至濰坊和煙臺部分區(qū)域的大量污染物, 灣內中度污染和輕度污染海域約占膠州灣總面積的 3/5[3]。整體而言, 膠州灣水質污染的形勢十分嚴峻。水質富營養(yǎng)化加劇。赤潮頻發(fā),且愈演愈烈, 2008年滸苔的暴發(fā)就是一個典型的例子。根據《2013年青島市海洋環(huán)境公報》, 膠州灣有 0.1%~0.2%的海域面積為劣四類水質, 尤其是膠州灣北部和東北部污染較為嚴重, 其主要污染物為無機氮、活性磷酸鹽和石油類。

1.3 生物資源衰退

調查顯示, 1985年膠州灣有鳥類206種, 而現在僅發(fā)現156種。20世紀30年代初春秋兩季來膠州灣產卵索餌的魚類達百余種, 而目前僅調查到 33種,曾是膠州灣主要經濟魚類的真鯛現在基本絕跡[4]。膠州灣的野生生物資源嚴重衰退, 其自然捕撈漁業(yè)已經不復存在, 現在灣內僅剩下蛤蜊底播養(yǎng)殖和少量的漁業(yè)網箱養(yǎng)殖。截至2012年, 膠州灣內大型底棲生物中以多毛類最多, 為 60種, 甲殼類其次, 為 31種, 軟體動物16種, 棘皮動物3種, 脊索動物2種。

2 膠州灣環(huán)境管理法律現狀

為了保護海洋環(huán)境, 國家和地方不斷進行立法,實施了一系列的環(huán)境與資源保護制度。據統(tǒng)計, 涉及膠州灣環(huán)境管理的法律規(guī)范有 90余部, 其中大約27%是有關污染防控的, 45%是關于生態(tài)環(huán)境保護的,其他大部分是關于規(guī)劃和區(qū)劃研究的。青島市先后出臺了40余部涉及膠州灣的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件。包括地方性法規(guī) 16部, 政府規(guī)章1部, 區(qū)劃和規(guī)劃20部, 其他規(guī)范性文件10余部。

2.1 膠州灣環(huán)境管理立法

2.1.1 1949 —1979年的立法

新中國成立初期, 百廢待興, 國家對于海洋的重要性認識不足。這時期的涉海法律最關注的是主權和安全問題[5], 頒布了《中華人民共和國國務院關于渤海、黃海及東海機輪拖網漁業(yè)禁漁區(qū)的命令》等法律規(guī)范。

2.1.2 1980 —1999年的立法

比較系統(tǒng)的海洋立法工作開始于20世紀80年代。1982年頒布的《中華人民共和國海洋環(huán)境保護法》, 針對陸源污染、海岸工程、海上傾廢和海洋石油勘探等主要污染源建立了許可、環(huán)評、申報和繳納污染治理費等制度。規(guī)范了海洋開發(fā)活動, 初步實現了海上執(zhí)法活動有法可依。在海洋其他領域, 也出臺了許多法律法規(guī), 涵蓋了海洋環(huán)境、海洋權益、海洋資源利用和海上交通等方面。

青島的海洋保護地方立法一直走在全國前列,從20世紀90年代開始陸續(xù)頒布了多部與膠州灣有關的法律法規(guī)。其中, 1995年5月26日出臺的《青島市海岸帶規(guī)劃管理決定》(1999年修正)(簡稱《決定》)是青島市關于膠州灣保護的最早地方立法, 這在全國的地方海岸帶管理立法中也是比較早的。該《決定》第一次明確了青島市海岸帶管理的主管機構為青島市海岸帶規(guī)劃管理委員會及其職責。1999年頒布的《青島市海域使用管理條例》規(guī)定了海域屬國家所有; 海域使用管理實行海域使用證制度和有償使用制度; 海域使用實行統(tǒng)一規(guī)劃、綜合利用、合理開發(fā)與治理保護相結合的原則; 禁止使用海域的情況及其法律后果等內容。通過這一時期的法制建設, 我國海洋法律體系基本建立。不僅為膠州灣的開發(fā)利用和環(huán)境保護提供了法律依據, 也為后來有關膠州灣法律的快速發(fā)展和不斷完善奠定了基礎。

2.1.3 2000 年以來的立法

進入 21世紀, 海洋立法步入了發(fā)展的快車道,立法的廣度和深度得到大幅提升。國家海洋立法開拓了新的領域, 對海域的使用、海島的保護和港口的管理進行了一系列的立法。在全國性立法的指導下,山東省和青島市也陸續(xù)公布實施了一大批關于膠州灣的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件, 對膠州灣環(huán)境的調查、評價、規(guī)劃和管理目標等做出了更為詳細的規(guī)定。

為了實施《海洋環(huán)境保護法》, 山東省于 2004年制定了《山東省海洋環(huán)境保護條例》, 青島市于2009年制定了《青島市海洋環(huán)境保護規(guī)定》, 這兩部法規(guī)的出臺加大了對膠州灣環(huán)境保護的力度。《山東省海洋環(huán)境保護條例》在第十四條中特別強調: 沿海設區(qū)的市以上海洋與漁業(yè)部門應當定期對黃河口、膠州灣、萊州灣等海洋生態(tài)敏感海域進行海洋生態(tài)調查和評價。《青島市海洋環(huán)境保護規(guī)定》的第六章為膠州灣特別保護規(guī)定。要求相關部門制定專門的膠州灣海域環(huán)境保護規(guī)劃, 對膠州灣實施特別的管理制度, 進行嚴格保護。

《海域使用管理法》頒布實施后, 我國的海域使用管理制度逐步建立。為了實施《海域使用管理法》,山東省于2004年出臺了《山東省海域使用管理條例》,嚴格了對海洋功能區(qū)劃和海域使用權的管理, 使海域的使用和管理更加明確, 更具可操作性。

2014年9月1 日起實施的《青島市膠州灣保護條例》是迄今為止關于膠州灣管理最為全面系統(tǒng)的立法。該條例明確了膠州灣管理的機構及其職責; 對膠州灣的規(guī)劃; 對膠州灣的生態(tài)保護、污染防治和生態(tài)修復提出了具體的要求; 并明確了對膠州灣的監(jiān)督檢查及其法律責任。該條例對膠州灣的保護是空前的, 不僅對膠州灣保護的內容規(guī)定得非常詳盡,如, 在膠州灣內, 禁止下列行為: 圍海、填海; 采挖礦石; 從事筑池、網箱、浮筏等設施養(yǎng)殖和建設人工魚礁, 不得破壞膠州灣自然岸線保護范圍內的礁石、灘涂、濕地以及其他自然地貌和景觀。而且對違反《條例》規(guī)定的懲罰力度也是極大的, 對圍海、填海的, 處非法占用海域期間內該海域面積應繳納的海域使用金15~20倍罰款; 采挖砂石的, 沒收違法所得,并處 10萬~20萬元罰款, 顯示了青島市對于保護膠州灣海洋環(huán)境高度重視。

《青島市城市風貌保護條例》(簡稱《條例》)于2014年11月1日起正式實施。同1996年制定的《青島市城市風貌保護管理辦法》相比, 《條例》將由海岸線、海灣、海島、海灘、礁石、濕地構成的自然風貌納入保護范圍?！稐l例》規(guī)定, 在海岸帶范圍內,禁止新建高層建筑, 嚴格控制建筑密度、建筑體量、容積率。應當劃定海域保護控制線、圍?？刂凭€、生態(tài)濕地保護線、禁建限建控制線, 禁止破壞自然岸線的自然地形地貌與景觀。

2.2 膠州灣環(huán)境管理的其他文件

2007年, 《山東省海洋功能區(qū)劃》(簡稱《功能區(qū)劃》)頒布實施?！豆δ軈^(qū)劃》的第二十八條是關于膠州灣及鄰近海域的專項規(guī)定: 本區(qū)應強化海灣的綜合管理; 加強港口航運資源、旅游資源和漁業(yè)資源的恢復與保護; 保證航道、錨地、港區(qū)、跨海橋梁和旅游用海; 開展?jié)O業(yè)人工放流和灘涂貝類護養(yǎng), 增殖和恢復漁業(yè)資源; 適當壓縮鹽田面積; 嚴格限制近岸海域海砂開采; 加強海洋生態(tài)環(huán)境保護和環(huán)境污染防治等。

2013年出臺的《青島市“十二五”環(huán)境保護規(guī)劃》的第三章, 將膠州灣的保護單獨列出, 做了更加詳細的規(guī)定。要求: 逐步建立以環(huán)境容量為基礎的膠州灣入海污染物總量控制制度; 實施以膠州灣保護為目標的流域生態(tài)補償和賠償制度; 強化涉海項目環(huán)境影響評價, 不再審批污水直排膠州灣項目; 嚴格規(guī)范和控制占用海域和海岸線的項目建設; 提高環(huán)境監(jiān)測能力等。

2013年5月2 日青島市出臺了《膠州灣岸線整理保護三年行動計劃(2013—2015年)實施方案》(簡稱《方案》)?！斗桨浮访鞔_了本次行動的任務有: 編制完成膠州灣岸線整理詳細規(guī)劃; 清理填海項目;實施退池還海工程; 環(huán)膠州灣陸域違法建設整治;岸線整理工程; 環(huán)膠州灣交通體系建設; 入膠州灣河道整治; 環(huán)膠州灣流域污染綜合整治; 環(huán)膠州灣日常監(jiān)管監(jiān)控。同時又規(guī)定了方案實施的責任單位和完成時間, 并將三年計劃分為四個階段有序推進。該《方案》權責明確, 被認為是最有效的整治手段,必定會高效有序地得以貫徹實施。

3 膠州灣現行法律存在的問題

經過幾十年的法制建設, 涉海法律覆蓋了環(huán)境保護、資源開發(fā)和海上交通等各個方面, 這些法律對于促進膠州灣的開發(fā)和環(huán)境保護起到了重要作用。同時, 也應當看到, 在現行法律中依然存在著以下問題。

3.1 法律法規(guī)不完善

涉海法律不完善。對于漁業(yè)等傳統(tǒng)海洋產業(yè)的立法相對完善, 而對于生物技術、制藥等新興海洋產業(yè)的立法嚴重缺失; 對于限制排污、采砂等保護海洋環(huán)境的立法相對健全, 而對于海洋環(huán)境綜合管理、可持續(xù)開發(fā)利用和科學研究的立法則相對較少。

地方立法的不足。對于國家已經頒行的比較成熟的立法, 如《環(huán)境影響評價法》(2002年)、《清潔生產促進法》(2002年)等, 山東省和青島市至今尚未有配套的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件出臺。地方立法的缺失降低了法律的執(zhí)行力, 對于資源日漸枯竭、污染和生態(tài)問題日益嚴峻的膠州灣的治理和保護工作帶來了消極影響。

3.2 行政執(zhí)法的現狀及問題

青島環(huán)境檢查、處罰的次數逐年增多, 罰款數額也在逐年增加。2008—2012年, 青島市海洋與漁業(yè)部門共開展海域使用執(zhí)法檢查3 092次, 查處違法用海案件 204起[6]; 環(huán)境保護部門共實施行政處罰7 425次, 其中罰款6 027次, 罰款數額5 282.44萬,責令限期整改4 781起[7]。這些執(zhí)法活動取得了一定成效, 2012年青島市沿岸排污口超標排放現象較2011年有所緩解 。

在取得成績的同時, 也要認識到海洋執(zhí)法工作仍然有待提高, 這主要是指執(zhí)法工作的監(jiān)督方式?，F行海洋執(zhí)法的監(jiān)督方式主要為人大監(jiān)督、行政監(jiān)督和司法監(jiān)督。但是這幾種監(jiān)督方式都有一定的局限性: 首先, 人大監(jiān)督對于海洋執(zhí)法活動不能面面俱到, 監(jiān)督者也不可能常態(tài)化地現場監(jiān)督; 其次, 行政機關內部的監(jiān)督者與被監(jiān)督者往往存在共同利益,容易發(fā)生徇私舞弊; 再次, 司法監(jiān)督是事后監(jiān)督, 是行政執(zhí)法行為對行政相對人造成危害后果的補救行為, 具有滯后性。

3.3 司法救濟不足

據統(tǒng)計, 2008—2012年青島市法院共受理環(huán)境案件54件, 其中35起有關噪聲污染, 10起有關水污染, 5起與空氣污染有關。環(huán)境污染導致的案件呈逐年遞增趨勢。由于噪聲污染容易確定因果關系和責任人, 與居民生活關切度較高, 所以被提起訴訟的數量也多。而對于水污染、土壤污染等潛伏性、長期性明顯又難以取證的案件, 最終能夠提起訴訟的仍在少數。除了環(huán)境案件自身的特征, 司法制度的不完備也制約著環(huán)境案件的受理和審理。有關例子如下說明。

沒有獨立的環(huán)保法庭。首先, 環(huán)保法庭的缺位導致環(huán)境污染糾紛案件不能依照環(huán)境案件自身的規(guī)律進行審理, 造成了判決的不合理和執(zhí)行困難。其次,審理環(huán)境案件的法官大多來自于其他法律專業(yè), 真正具有環(huán)境法學教育背景的法官屈指可數, 對審理環(huán)境案件的法官的環(huán)境法學培訓也比較缺乏, 環(huán)境案件的審判隊伍整體上說仍然比較初級。

海洋環(huán)境公益訴訟有待完善。第一, 原告資格的不確定。新修改的《民事訴訟法》將提起環(huán)境公益訴訟的原告資格限定為法律規(guī)定的機關和有關組織,將公民個人排除在外。第二, 受案范圍的局限性。根據現行法律的規(guī)定, 對他人人身或財產造成損害或者有損害的可能的行為可以提起民事訴訟, 但是對于只破壞了環(huán)境, 沒有造成他人人身或財產損害的環(huán)境污染、破壞行為能否提起訴訟, 民事訴訟法及有關法律法規(guī)并沒有給出明確的規(guī)定。

另外, 從青島市歷年提起訴訟的環(huán)境案件來看,很少有針對行政機關提起的訴訟, 即使提起訴訟能夠受到法律懲罰的也是極少數。還有部分環(huán)境案件通過政府的協(xié)調以調解的方式結案, 這種方式容易受他人、行政機關或其他組織的干擾, 無法保證審理的獨立性和公平性, 導致該類案件的受害方大都沒有得到應有的充分賠償。

4 完善膠州灣管理的建議

4.1 健全海洋法律體系

第一, 加強海洋立法。不斷完善對新興海洋產業(yè)的立法, 支持新型海洋產業(yè)的發(fā)展, 為新興海洋產業(yè)的發(fā)展營造良好的環(huán)境; 制訂配套法規(guī)和實施細則, 構建一個較為全面的膠州灣法律體系。

第二, 全面整理山東省和青島市的地方立法。廢止和修訂與國家法律法規(guī)相沖突的規(guī)定, 增補對膠州灣的特別保護規(guī)定, 同時也要制訂與之相配套的地方性法規(guī)、規(guī)章及其他規(guī)范性文件, 彌補法律的空白。依托國家法律, 整合行業(yè)規(guī)范, 統(tǒng)一規(guī)劃、明確權責, 協(xié)調各部門利益, 形成統(tǒng)一的膠州灣資源利用和生態(tài)環(huán)境保護的綜合性機制。

4.2 提高海洋執(zhí)法能力

第一, 提高海洋環(huán)境執(zhí)法隊伍素質、加強海洋行政執(zhí)法力度。引進一批熟悉海洋法律和政策, 具有較高業(yè)務能力的海洋執(zhí)法人才。同時組織在編執(zhí)法人員進行全面、系統(tǒng)的行政執(zhí)法的培訓。對于實施多年且行之有效的“海盾”、“藍箭“、“碧?！薄⒄畏欠ūI采海砂等專項執(zhí)法活動要繼續(xù)加大執(zhí)法力度, 對違法行為依法嚴厲懲處。

第二, 建立并不斷完善海洋執(zhí)法監(jiān)督體系。嚴格執(zhí)行海洋執(zhí)法程序, 規(guī)范海洋環(huán)境執(zhí)法行為; 防止濫用海洋環(huán)境處罰中的自由裁量權; 提高海洋執(zhí)法透明度, 保障行政相對人和公眾的知情權; 健全海洋環(huán)境執(zhí)法機構內部監(jiān)督機制; 引入公眾參與、考評機制和責任追究機制等措施, 探索出一個符合膠州灣實際情況的海洋執(zhí)法和監(jiān)督體系。

4.3 健全司法救濟制度

第一, 設立環(huán)保法庭。減少地方保護主義對于審理環(huán)境案件的影響, 提高法官辦理環(huán)境類案件的專業(yè)水平。定期對法官進行環(huán)境法專業(yè)知識培訓, 加強環(huán)境案件審判能力的鍛煉, 培養(yǎng)科學的環(huán)境法律思維。針對環(huán)境司法審判人員不足的現狀, 從具有專業(yè)環(huán)保領域知識的人士中擇優(yōu)選拔合適的人才進入法官隊伍。

第二, 完善環(huán)境公益訴訟制度。關于原告資格,在我國的法律中, 普通公民尚未成為提起海洋環(huán)境公益訴訟的主體。在這種情況下, 環(huán)保組織的作用更加重要。一方面, 環(huán)保組織是我國提起環(huán)境公益訴訟的主要主體, 擁有豐富的環(huán)境公益訴訟經驗; 另一方面。環(huán)保組織具有比普通公民更強的專業(yè)性、經濟實力和社會影響力。關于受案范圍, 有學者主張以“處于繼續(xù)或者連續(xù)狀態(tài)的環(huán)境污染或者生態(tài)破壞行為為對象”, 還有學者主張我國環(huán)境公益訴訟的可訴范圍主要包括兩類案件: 環(huán)境污染、環(huán)境破壞案件和違法開采自然資源案件[8]。

5 結語

膠州灣的興衰存亡直接關系著青島市的繁榮與否, 保護“母親灣”不應該只停留在口頭上, 更應該體現在行動上。從現行膠州灣立法的數量和深度來看, 各級政府, 尤其是青島市政府為保護膠州灣做出了很多的努力。雖然仍有很多紕漏, 但隨著立法的不斷成熟與完善, 執(zhí)法和司法水平的不斷提高, 膠州灣的環(huán)境污染和生態(tài)破壞問題終將會得到解決。

[1]王偉, 張世奇, 紀友亮.環(huán)膠州灣海岸線演化與控制因素[J].海洋地質動態(tài), 2006, 22(9): 7-10.

[2]余云軍.膠州灣流域與海岸帶綜合管理研究[D].青島:中國海洋大學, 2010.

[3]馬曉菲, 謝文霞, 趙全升.膠州灣生態(tài)安全戰(zhàn)略研究[J].安徽農業(yè)科學, 2011, 39(5): 2834-2835.

[4]任紅梅.膠州灣濕地完善青島城市生態(tài)功能初探[J].青島理工大學學報, 2010, 31(4): 69-72.

[5]賈宇.健全、完善我國海洋法律體系芻議[J].海洋開發(fā)與管理, 1998, 1: 64-68.

[6]青島市海洋與漁業(yè)局.2001~2013年青島市海洋環(huán)境質量公報[EB/OL].[2014-11-05].http: //ocean.qingdao.gov.cn/n12479801/n12480082/index.html.

[7]青島市環(huán)境保護局.1999~2013年青島市環(huán)境狀況公報[EB/OL].[2014-11-08].http: //www.qepb.gov.cn/default/Second.aspx?m=36.

[8]李遠.海洋環(huán)境公益訴訟法律問題研究[D].大連: 大連海事大學, 2013.