何 煒

（商丘學(xué)院 工商管理學(xué)院，河南 商丘 476000）

行政執(zhí)行是指以國(guó)家行政機(jī)關(guān)為主體的多元社會(huì)組織，為了落實(shí)和實(shí)施國(guó)家意志、國(guó)家目標(biāo)，依法貫徹法律、法規(guī)、公共政策的諸活動(dòng)的總稱。［1］由此概念可知，國(guó)家意志和國(guó)家目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、公共政策的落實(shí)、法律法規(guī)的貫徹執(zhí)行，取決于行政執(zhí)行。美國(guó)行政學(xué)者艾利森認(rèn)為，在達(dá)到和實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)的過程中，公共政策的制定只占10%，而其余90%則取決于行政執(zhí)行，可見，行政執(zhí)行意義之重大。但是，在當(dāng)前行政執(zhí)行的過程當(dāng)中，處于中間層級(jí)的行政執(zhí)行主體由于某些原因的存在，被動(dòng)、消極、低效地執(zhí)行公共政策，甚至出現(xiàn)故意影響和阻撓公共政策有效執(zhí)行的行為，此種現(xiàn)象就是行政執(zhí)行的“中梗阻”現(xiàn)象。研究行政執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象及治理路徑，對(duì)于提高行政執(zhí)行的效率具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

一、行政執(zhí)行“中梗阻”的含義

“梗阻”，原本是一個(gè)醫(yī)學(xué)名詞，有“阻塞，斷絕”之義，后被引用到公共行政學(xué)領(lǐng)域，是指在高層公共政策與基層公眾利益之間的障礙，即高層決策者所制定的公共政策由于政令不暢等方面的原因，到了基層公眾那里不起作用或者達(dá)不到預(yù)期的結(jié)果?！爸泄Ｗ琛蹦酥虚g阻塞、中間斷絕之義，指各級(jí)行政組織中處于中間層級(jí)的公職人員在行使公共權(quán)力過程中針對(duì)上級(jí)的政策居關(guān)設(shè)卡、以權(quán)謀私，給公共政策執(zhí)行制造麻煩，給公眾辦事設(shè)置障礙，導(dǎo)致政令不通、執(zhí)行不力和效率低下的現(xiàn)象。

綜上分析，可以將行政執(zhí)行“中梗阻”定義為在公共政策的執(zhí)行過程中，執(zhí)行主體的中間環(huán)節(jié)、中間行政執(zhí)行者由于自身的態(tài)度、素質(zhì)、能力或者基于個(gè)體利益的考慮等消極、被動(dòng)或者低效地貫徹執(zhí)行，從而導(dǎo)致公共政策執(zhí)行不暢，目標(biāo)難以完成，被社會(huì)廣為詬病的一種“上令不行于下，下情不達(dá)于上”的不良現(xiàn)象。［2］其實(shí)質(zhì)表現(xiàn)為行政組織中的中間行政執(zhí)行者消極作為、亂作為或者不作為的現(xiàn)象。

行政執(zhí)行“中梗阻”一直是現(xiàn)代官僚制的弊端。2015年4月15日，國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)在國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議上嚴(yán)斥了一些部委和地方文件運(yùn)轉(zhuǎn)流程繁冗、拖沓的行政執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象，“部長(zhǎng)們參加的國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)已經(jīng)討論通過的一些政策，現(xiàn)在卻還‘卡’在那兒，讓幾個(gè)處長(zhǎng)來‘把關(guān)’，這不在程序上完全顛倒了嗎？”。［3］其實(shí)，行政執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象并不是我國(guó)所特有，早在20世紀(jì)60年代，美國(guó)總統(tǒng)尼克松就曾感慨，“總統(tǒng)要在這個(gè)國(guó)家辦成某些事情，他必須至少重復(fù)三遍”。

二、行政執(zhí)行“中梗阻”的成因分析

在行政執(zhí)行過程中，“中梗阻”現(xiàn)象的產(chǎn)生既不是一蹴而就的，也不是單獨(dú)某個(gè)因素造成的，它是行政執(zhí)行系統(tǒng)中各種因素相互作用的產(chǎn)物。本文擬從公共政策、行政執(zhí)行者、制度因素三個(gè)維度論述行政執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象產(chǎn)生的原因。

（一）公共政策因素

1．公共政策內(nèi)容缺乏科學(xué)性

公共政策能否得到有效執(zhí)行，首先取決于公共政策本身是否科學(xué)合理以及是否符合政策目標(biāo)群體的客觀實(shí)際情況。［4］公共政策內(nèi)容的科學(xué)合理性是有效執(zhí)行的前提。但是，當(dāng)前我國(guó)公共政策在制定過程中還存在許多問題，比如公眾的參與程度低，對(duì)政策目標(biāo)群體的利益需求考慮不足；上級(jí)機(jī)關(guān)制定公共政策時(shí)下級(jí)執(zhí)行機(jī)關(guān)參與程度低；公共政策制定過程透明度低，缺乏監(jiān)督；政策制定程序不科學(xué)、不民主等。上述因素都會(huì)影響到公共政策內(nèi)容的科學(xué)性。試想一項(xiàng)缺乏科學(xué)性、合理性的公共政策的出臺(tái)，必定達(dá)不到預(yù)期的執(zhí)行效果，在執(zhí)行中產(chǎn)生“中梗阻”現(xiàn)象在所難免。

2．公共政策目標(biāo)不明確

公共政策目標(biāo)是指在解決政策問題的要求下，所確立的通過政策規(guī)劃和政策執(zhí)行所要實(shí)現(xiàn)的具體目的。政策目標(biāo)的設(shè)定需要考慮到政策問題、價(jià)值因素和政治因素，由于這三個(gè)因素本身就比較復(fù)雜，難以衡量和量化，導(dǎo)致政策目標(biāo)也難以衡量和量化，進(jìn)而引起政策目標(biāo)不明確。上級(jí)政策制定者所制定的公共政策目標(biāo)不明確，使得下級(jí)政策執(zhí)行者在執(zhí)行公共政策過程中也沒有明確的目標(biāo)，其績(jī)效無法得到有效的監(jiān)督和考核，這就引起政策執(zhí)行者在執(zhí)行公共政策的過程中內(nèi)在動(dòng)力不足，外在激勵(lì)不夠，從而產(chǎn)生行政執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象。

3．公共政策執(zhí)行溝通不暢

公共政策執(zhí)行溝通不暢是指在公共政策執(zhí)行過程中，上下級(jí)之間的政策執(zhí)行“路徑—目標(biāo)”方面的信息交流不暢，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一方面是上級(jí)機(jī)關(guān)的結(jié)果導(dǎo)向，即上級(jí)政策制定部門只關(guān)注政策執(zhí)行結(jié)果。但是一項(xiàng)公共政策的貫徹執(zhí)行往往本身是一項(xiàng)長(zhǎng)期的過程，其執(zhí)行過程中所出現(xiàn)的情況或許與公共政策制定時(shí)期的情況已經(jīng)發(fā)生很大的變化，導(dǎo)致政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的條件發(fā)生變化或者政策目標(biāo)已與當(dāng)前的情況不符。上級(jí)一味的結(jié)果導(dǎo)向只會(huì)使下級(jí)執(zhí)行機(jī)關(guān)的執(zhí)行人員弄虛作假，欺上瞞下。另一方面，下級(jí)執(zhí)行機(jī)關(guān)和執(zhí)行人員所執(zhí)行的公共政策或許本來就是不科學(xué)或者目標(biāo)不明確的，在執(zhí)行過程中缺乏向上級(jí)傳達(dá)信息的渠道，導(dǎo)致公共政策達(dá)不到上級(jí)制定的目標(biāo)，這時(shí)候下級(jí)就會(huì)消極執(zhí)行或者不執(zhí)行，從而出現(xiàn)行政執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象。

（二）行政執(zhí)行者的因素

1．行政執(zhí)行者自身素質(zhì)和能力的局限

行政執(zhí)行者兼具領(lǐng)導(dǎo)者和下屬雙重身份，對(duì)下級(jí)來說他們是領(lǐng)導(dǎo)者，對(duì)上級(jí)來說他們是下屬、是執(zhí)行者。行政執(zhí)行者由于受到部門利益的驅(qū)使、專業(yè)知識(shí)和行政經(jīng)驗(yàn)的限制，在個(gè)人價(jià)值取向和行為方式選擇上有一定的局限性。在公共政策執(zhí)行方面，他們傾向于執(zhí)行那些有利于增加部門利益和個(gè)人利益的公共政策，對(duì)于那些與自身利益無關(guān)或者沒有利益的公共政策他們一般采取消極執(zhí)行或者不執(zhí)行的態(tài)度。部門利益和自身利益成為這些人是否執(zhí)行或者認(rèn)真執(zhí)行公共政策的主要依據(jù)。同時(shí)，由于長(zhǎng)期工作在行政中層這樣的崗位，晉升的空間小，導(dǎo)致積極性逐漸喪失，出現(xiàn)了得過且過的思想；自身所掌握的執(zhí)行方法慢慢退化，缺乏動(dòng)機(jī)去學(xué)習(xí)新的工作方法，導(dǎo)致工作效率降低。另外，針對(duì)上級(jí)部門檢查指導(dǎo)工作時(shí)，行政執(zhí)行人員往往傳達(dá)失真的信息，報(bào)喜不報(bào)憂。所謂失真的信息是指行政執(zhí)行者基于某種個(gè)人動(dòng)機(jī)向上級(jí)報(bào)告的信息往往夸大對(duì)自己有利的一面，對(duì)于不利的一面則極力掩蓋。綜上原因，形成行政執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象在情理之中。

2．行政執(zhí)行者責(zé)任意識(shí)淡薄

行政執(zhí)行者責(zé)任意識(shí)淡薄，是行政執(zhí)行“中梗阻”產(chǎn)生的主觀方面的原因。“在其位，謀其政”這是對(duì)行政執(zhí)行者的基本職業(yè)要求，也是衡量其稱職與否的主要依據(jù)。然后，在有些行政執(zhí)行者中出現(xiàn)了權(quán)力與責(zé)任的分離，權(quán)利與義務(wù)的割裂，這些行政執(zhí)行者只講享受權(quán)力，不講履行責(zé)任，只講索取，不講貢獻(xiàn)，只講權(quán)力和利益的獲得，而對(duì)自身所承擔(dān)的工作職責(zé)不聞不問。表現(xiàn)在工作上就是：對(duì)自身有利的就執(zhí)行，對(duì)自身不利的就不執(zhí)行；上級(jí)重視的就執(zhí)行，上級(jí)不重視的就不執(zhí)行；社會(huì)盯得緊的就執(zhí)行，盯的松的就不執(zhí)行；糊弄不下去的就執(zhí)行，糊弄下去的就不執(zhí)行。行政執(zhí)行者在這樣的責(zé)任意識(shí)下開展工作，出現(xiàn)執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象也就不足為奇了。

3．行政執(zhí)行者職業(yè)道德缺失

職業(yè)道德是指同人們的職業(yè)活動(dòng)緊密聯(lián)系的符合職業(yè)特點(diǎn)所要求的道德準(zhǔn)則、道德情操與道德品質(zhì)的總和。作為國(guó)家公職人員的行政執(zhí)行者更應(yīng)該具有良好的職業(yè)道德。但是，當(dāng)前的情況并不是這樣。在人生觀方面，有些行政執(zhí)行者并沒有把追求公共利益作為自己的首選，而是更關(guān)注個(gè)人利益；在權(quán)力觀方面，存在著權(quán)力濫用的現(xiàn)象，部分行政執(zhí)行者利用手中的權(quán)力以權(quán)謀私，直接損害國(guó)家和公眾的利益；在誠(chéng)信觀方面，行政執(zhí)行者的行為缺乏連續(xù)性，朝令夕改，不守信用，出爾反爾的事情經(jīng)常發(fā)生；在政績(jī)觀方面，有些行政執(zhí)行者把政績(jī)作為自己職務(wù)升遷和獲得個(gè)人利益的手段，為此不惜欺上瞞下，謊報(bào)政績(jī)；在服務(wù)觀方面，有些行政執(zhí)行者缺乏公仆意識(shí)，利用手中所掌握的執(zhí)行權(quán)力不是為公眾謀利而是為個(gè)人謀取私利?？梢?，職業(yè)道德缺失也是產(chǎn)生行政執(zhí)行“中梗阻”的重要原因。

（三）制度因素

1．公務(wù)員晉升制度存在弊端

當(dāng)前我國(guó)公務(wù)員晉升大多采用競(jìng)爭(zhēng)上崗的方式，同時(shí)對(duì)候選人的任職年限、工作經(jīng)驗(yàn)和年齡等方面的要求比較嚴(yán)格。但是這種選拔制度在長(zhǎng)期的實(shí)踐當(dāng)中存在著嚴(yán)重的弊端，比如部門領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”、家長(zhǎng)作風(fēng)、論資排輩等現(xiàn)象，導(dǎo)致公務(wù)員晉升選拔方式徒有虛名，參加競(jìng)聘者積極性不高。同時(shí)，加之越往上層職位越少，導(dǎo)致只有少數(shù)人能晉升到更高層級(jí)的職位，再加上嚴(yán)格的年齡和資歷限制，大部分公務(wù)員只能留在原職和同一層級(jí)的職位流動(dòng)，難以實(shí)現(xiàn)自身的職業(yè)晉升理想。這種公務(wù)員晉升制度無法保證中層公務(wù)員的職業(yè)規(guī)劃，難以滿足這些人的政治目標(biāo)，導(dǎo)致這些長(zhǎng)期處于同級(jí)職位的行政執(zhí)行者缺乏工作積極性，表現(xiàn)在工作上就是得過且過、不求有功但求無過、熬到年齡就退休，這種缺乏積極性的工作態(tài)度必然帶來行政效率的缺失，導(dǎo)致行政執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象的產(chǎn)生。

2．行政處罰自由裁量權(quán)行使不規(guī)范

行政自由裁量權(quán)是指行政執(zhí)行主體依據(jù)相關(guān)法律、法規(guī)賦予的權(quán)力，基于完成具體行政事務(wù)的目的，針對(duì)具體行政法律關(guān)系，經(jīng)過自由選擇而作出的行政決定的權(quán)力。設(shè)置行政自由裁量的初衷是為了平衡地區(qū)間的經(jīng)濟(jì)社會(huì)差異，相應(yīng)地賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)一定的行政處罰自由裁量的權(quán)力。但是，在實(shí)際行政執(zhí)行過程中，由于法律、法規(guī)賦予行政執(zhí)法機(jī)關(guān)和行政執(zhí)法人員較大的行政處罰自由裁量的權(quán)力，致使一些行政執(zhí)行機(jī)關(guān)和執(zhí)行人員出于自身利益的原因，存在著濫用、亂用行政處罰自由裁量權(quán)的問題。比如，行政處罰自由裁量顯失公正的問題，行政處罰自由裁量隨意作出的問題，行政處罰自由裁量標(biāo)準(zhǔn)不一的問題。這些問題的存在也是導(dǎo)致行政執(zhí)行“中梗阻”產(chǎn)生的原因。

3．第三方評(píng)估制度缺失

公共領(lǐng)域涉及三方主體，第一方為公共政策制定者和行政執(zhí)行者，主要指立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)，第二方是公共政策執(zhí)行對(duì)象或者政府行政服務(wù)對(duì)象，第三方則是公共政策或者行政執(zhí)行的評(píng)估方，如新聞傳媒、研究機(jī)構(gòu)、利益集團(tuán)等。第三方依據(jù)一定的程序和方法，針對(duì)公共政策的行政執(zhí)行情況和執(zhí)行效果以及執(zhí)行價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，其實(shí)質(zhì)是由非營(yíng)利組織、非政府組織對(duì)政府績(jī)效進(jìn)行評(píng)估。第三方評(píng)估制度源于西方，一般由非政府組織或者專業(yè)績(jī)效評(píng)估公司組織實(shí)施，如美國(guó)的布魯斯金學(xué)會(huì)和蘭德公司等，其獨(dú)立的身份和強(qiáng)大的作用得到了社會(huì)公眾的廣泛認(rèn)同。但是，當(dāng)前我國(guó)的第三方評(píng)估還處于起步階段，其功能還未得到充分發(fā)揮，這就使得行政執(zhí)行機(jī)關(guān)和執(zhí)行人員注重執(zhí)行過程而不注重執(zhí)行結(jié)果，對(duì)自己有利的就執(zhí)行，甚至反復(fù)執(zhí)行，對(duì)自己不利的就不執(zhí)行或者消極執(zhí)行。第三方評(píng)估制度缺失也是行政執(zhí)行“中梗阻”產(chǎn)生的原因。

三、行政執(zhí)行“中梗阻”治理路徑

（一）公共政策維度

1．公共政策科學(xué)化

所謂公共政策的科學(xué)化，是指政策制定者及其他參與者充分利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)、知識(shí)及方法，特別是公共政策的理論和方法來進(jìn)行決策，并采用科學(xué)合理的決策程序。［5］實(shí)現(xiàn)公共政策科學(xué)化需要從以下幾個(gè)方面來開展工作：第一，建立科學(xué)的決策系統(tǒng)。科學(xué)的決策系統(tǒng)是以決策子系統(tǒng)為核心，以信息參謀監(jiān)控子系統(tǒng)為支撐的有機(jī)整體。這就要求一方面要合理設(shè)置各子系統(tǒng)，另一方面要充實(shí)參謀機(jī)構(gòu)和信息工作機(jī)構(gòu)。第二，遵循科學(xué)的決策原則。這方面的原則有：信息原則，科學(xué)的決策必須用科學(xué)的方法對(duì)信息進(jìn)行搜集、傳遞和整理，并對(duì)信息進(jìn)行系統(tǒng)的分析判斷；預(yù)測(cè)原則，決策是對(duì)未來的情況進(jìn)行的規(guī)劃，不進(jìn)行科學(xué)的預(yù)測(cè)是盲目的決策，往往造成決策失敗；程序原則，程序科學(xué)合理是政策科學(xué)合理的前提，決策的程序遵循發(fā)現(xiàn)政策問題，確立目標(biāo)，設(shè)計(jì)方案，效果預(yù)測(cè)和方案選擇；民主原則，決策要充分發(fā)揚(yáng)民主，調(diào)動(dòng)決策參與者的積極性，集思廣益，群策群力。第三，提高決策者素質(zhì)。決策者素質(zhì)的提高依靠決策者集體的團(tuán)隊(duì)建設(shè)、參謀人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和信息人員的素質(zhì)?？茖W(xué)的公共政策是有效執(zhí)行的前提，政策的科學(xué)性有利于消除行政執(zhí)行“中梗阻”。

2．明確公共政策目標(biāo)

明確的公共政策目標(biāo)有利于行政執(zhí)行和對(duì)執(zhí)行結(jié)果的考核，確保公共政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。這就要求上層政策制定部門在制定公共政策時(shí)盡可能讓目標(biāo)明確并可量化，讓行政執(zhí)行機(jī)構(gòu)和人員有一個(gè)明確的參考標(biāo)準(zhǔn)，借助科學(xué)的管理思想督促自身自覺改進(jìn)執(zhí)行方法，提高執(zhí)行效果。公共政策執(zhí)行是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，由于科技和信息技術(shù)的快速發(fā)展，政策執(zhí)行面臨的環(huán)境瞬息萬變，公共政策制定時(shí)所適應(yīng)的環(huán)境可能在執(zhí)行過程中已經(jīng)發(fā)生大的改變，影響公共政策的執(zhí)行效果，因此，上級(jí)政策制定部門可以按照目標(biāo)管理的思想將公共政策總目標(biāo)進(jìn)行分段，執(zhí)行部門和執(zhí)行者分段執(zhí)行公共政策有利于提高政策執(zhí)行的準(zhǔn)確性和績(jī)效。明確政策執(zhí)行目標(biāo)，將一套完整的公共政策通過科學(xué)的方法手段進(jìn)行細(xì)分，通過分階段、分步驟逐步實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)，同時(shí)還有利于上級(jí)政策制定部門對(duì)下級(jí)執(zhí)行部門的控制，保證公共政策的執(zhí)行按照既定的目標(biāo)方向執(zhí)行。當(dāng)執(zhí)行的分目標(biāo)沒有達(dá)到執(zhí)行要求或者背離政策目標(biāo)或者執(zhí)行的環(huán)境發(fā)生變化，政策制定部門可以通過追蹤決策的方式修正公共政策的目標(biāo)。明確公共政策目標(biāo)也是消除行政執(zhí)行“中梗阻”的一個(gè)有效辦法。

3．加強(qiáng)公共政策執(zhí)行溝通

溝通即彼此了解情況和互通信息。政策溝通指政策制定組織與其相關(guān)人員交流和傳遞政策信息、增進(jìn)了解、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)的活動(dòng)。［6］行政溝通分為上行溝通、下行溝通和平行溝通，這里主要指的是上下級(jí)之間的溝通，即政策制定機(jī)關(guān)和政策執(zhí)行機(jī)關(guān)之間的溝通，這種溝通也是非常有意義的。由于公共政策的執(zhí)行是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，隨著時(shí)間的推移，公共政策制定所依據(jù)的環(huán)境和公共政策執(zhí)行時(shí)的環(huán)境已經(jīng)發(fā)生變化，如果公共政策制定機(jī)關(guān)仍然按照政策制定時(shí)的思維對(duì)公共政策的執(zhí)行進(jìn)行管理和考核，勢(shì)必造成公共政策制定者和執(zhí)行者之間產(chǎn)生矛盾，影響政策績(jī)效，因此，加強(qiáng)公共政策執(zhí)行溝通十分必要。通過溝通要讓公共政策執(zhí)行機(jī)關(guān)了解政策制定機(jī)關(guān)的政策目的和意圖，同時(shí)也要讓公共政策制定機(jī)關(guān)了解政策執(zhí)行過程的新情況、新問題。一要建立專門的溝通機(jī)構(gòu)，暢通溝通渠道；二要努力縮短溝通距離，因?yàn)闇贤ň嚯x越長(zhǎng)，信息失真的可能性也就越大，溝通效果越差；三要實(shí)現(xiàn)溝通手段和技術(shù)現(xiàn)代化，利用現(xiàn)代化溝通設(shè)備和辦公自動(dòng)化技術(shù)，可以加快信息傳遞速度；四要提高溝通協(xié)調(diào)表達(dá)水平，增強(qiáng)溝通的效果。

（二）行政執(zhí)行者維度

1．提升行政執(zhí)行者的素質(zhì)和能力

行政執(zhí)行者的素質(zhì)和能力決定了執(zhí)行者對(duì)公共政策的理解能力和執(zhí)行能力。提升行政執(zhí)行者的素質(zhì)和能力主要包括提升其領(lǐng)會(huì)能力、預(yù)測(cè)能力、組織能力和計(jì)劃能力。只有達(dá)到與其職位相適應(yīng)的素質(zhì)和能力，才能完成行政執(zhí)行的任務(wù)，實(shí)現(xiàn)行政執(zhí)行的目的。行政執(zhí)行者第一要勤學(xué)，加強(qiáng)學(xué)習(xí)是獲得新知識(shí)和技能的關(guān)鍵，尤其是處在科技迅猛發(fā)展的當(dāng)代，更應(yīng)該加強(qiáng)自身的學(xué)習(xí)，通過學(xué)習(xí)可以從更宏觀的方面來思考問題，理解政策的目的和意圖，掌握先進(jìn)的執(zhí)行方法，提升行政執(zhí)行能力；第二要善思，思考是學(xué)習(xí)的靈魂，是知識(shí)變成能力的途徑，行政執(zhí)行者要在學(xué)習(xí)中領(lǐng)會(huì)公共政策的內(nèi)涵和實(shí)質(zhì)，善于將理論與本單位本地區(qū)的實(shí)際結(jié)合起來，對(duì)行政執(zhí)行事前精心謀劃，事后認(rèn)真總結(jié)，提高行政執(zhí)行的前瞻性和預(yù)見性；第三要樂行，“行”才是學(xué)習(xí)和思考的目的，行政執(zhí)行者要通過不斷的學(xué)習(xí)和思考來指導(dǎo)自身的工作行為，對(duì)于自身的工作要充滿熱情和耐心，為了公眾利益樂于履行自身的職責(zé)，從行政執(zhí)行中尋找工作的樂趣，實(shí)現(xiàn)自身的價(jià)值。

2．提升執(zhí)行者的責(zé)任意識(shí)

責(zé)任缺失是造成行政執(zhí)行“中梗阻”的重要思想根源，反映在行政執(zhí)行當(dāng)中就是辦事拖拉、不負(fù)責(zé)任。其利益觀、權(quán)力觀和地位觀發(fā)生了變質(zhì)，顛倒了公仆和主人的關(guān)系，把手中所掌握的行政執(zhí)行權(quán)力當(dāng)成了獲利的工具。因此，必須消除行政執(zhí)行者的這種觀念意識(shí)。第一，加強(qiáng)思想教育，提高行政執(zhí)行者的執(zhí)政為民意識(shí)，使其認(rèn)識(shí)到行使自身所掌握的行政權(quán)力要對(duì)國(guó)家負(fù)責(zé)，要對(duì)公眾服務(wù)。第二，完善考評(píng)機(jī)制，建立科學(xué)全面的責(zé)任意識(shí)考評(píng)方式。其目標(biāo)就是要通過對(duì)行政執(zhí)行者的績(jī)效進(jìn)行考評(píng)，提高其責(zé)任意識(shí)，確?？?jī)效符合國(guó)家利益，符合公眾利益。第三，完善監(jiān)督機(jī)制，使監(jiān)督主體多元化。行政執(zhí)行的監(jiān)督主體除了政黨監(jiān)督、人大監(jiān)督和行政內(nèi)部監(jiān)督之外，還要引入公眾監(jiān)督、媒體監(jiān)督，尤其是網(wǎng)路監(jiān)督，通過各種監(jiān)督主體共同努力，確保行政執(zhí)行者提高責(zé)任意識(shí)。第四，規(guī)范獎(jiǎng)懲機(jī)制，嚴(yán)格獎(jiǎng)懲。根據(jù)績(jī)效考核結(jié)果來獎(jiǎng)優(yōu)罰劣，把那些態(tài)度不端正、責(zé)任意識(shí)差的行政執(zhí)行者清除出公務(wù)員隊(duì)伍，保持行政執(zhí)行隊(duì)伍的純潔性。

3．提升行政執(zhí)行者職業(yè)道德

行政執(zhí)行道德作為一種職業(yè)道德，它是行政人員執(zhí)行公共權(quán)力、提供公共服務(wù)所必須遵循的行為規(guī)范。行政執(zhí)行者受主客觀思想的影響，職業(yè)道德出現(xiàn)了“滑坡”，進(jìn)而產(chǎn)生了行政執(zhí)行“中梗阻”現(xiàn)象，提升行政人員的職業(yè)道德可以從以下幾個(gè)方面開展工作。第一，加強(qiáng)教育，提升行政執(zhí)行者職業(yè)道德修養(yǎng)。這里主要通過理論教育、典型教育、警示教育和媒體宣傳等途徑，增強(qiáng)行政執(zhí)行者的職業(yè)道德修養(yǎng)，逐步提升行政執(zhí)行者的職業(yè)道德水平。第二，規(guī)范行為，重塑行政執(zhí)行者職業(yè)道德品質(zhì)。通過制度約束樹立行政執(zhí)行者的職業(yè)道德意識(shí)，強(qiáng)化行政執(zhí)行者職業(yè)道德心理，規(guī)范行政執(zhí)行者職業(yè)道德行為。做到對(duì)法律和權(quán)力的敬畏，切實(shí)維護(hù)公眾的合法權(quán)益。第三，健全機(jī)制，制定行政執(zhí)行者職業(yè)道德規(guī)范。引入職業(yè)道德評(píng)價(jià)指標(biāo)對(duì)行政執(zhí)行者的工作進(jìn)行考核，將其作為評(píng)價(jià)行政執(zhí)行者績(jī)效的重要組成部分，并在行政執(zhí)行者提拔任用過程中引入道德評(píng)價(jià)機(jī)制，同時(shí)，建立行政執(zhí)行者職業(yè)道德監(jiān)督機(jī)制，確保行政執(zhí)行者職業(yè)道德建設(shè)各項(xiàng)措施的落實(shí)。

（三）制度維度

1．完善公務(wù)員競(jìng)爭(zhēng)上崗制度

在公務(wù)員晉升選拔制度上真正落實(shí)競(jìng)爭(zhēng)上崗制度，減少部門“一把手”主觀意志和論資排輩的思想。第一，在確定候選人資格方面，要結(jié)合崗位特征，淡化年齡和資歷，以工作表現(xiàn)和業(yè)績(jī)?yōu)橐罁?jù)，形成“能者上，庸者下”的公務(wù)員競(jìng)爭(zhēng)上崗制度；第二，在選拔程序方面，要規(guī)范化管理，堅(jiān)持公平、公正原則，明確規(guī)定競(jìng)爭(zhēng)上崗所包含的步驟，并且認(rèn)真落實(shí)這些步驟，只要符合條件的公務(wù)員就可以參加競(jìng)聘，只要工作能力強(qiáng)、工作業(yè)績(jī)好和自身素質(zhì)高就有獲得晉升的機(jī)會(huì)；第三，在選拔標(biāo)準(zhǔn)方面，要制定科學(xué)合理的選拔標(biāo)準(zhǔn)，能真實(shí)反映應(yīng)聘者的綜合素質(zhì)，這些標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)該包括：工作能力，專業(yè)知識(shí)，處事風(fēng)格，工作業(yè)績(jī)，思想道德和上級(jí)、下屬以及公眾的評(píng)價(jià)。同時(shí)，也要暢通“出口”，對(duì)于那些通過競(jìng)爭(zhēng)上崗選拔出來的公務(wù)員定期考核，考核不合格者，給予相應(yīng)的處罰，直至清除出公職人員隊(duì)伍。

2．規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，壓縮尋租空間

大量的行政處罰自由裁量權(quán)的存在，加上針對(duì)行政執(zhí)行機(jī)關(guān)和人員相關(guān)監(jiān)督制度的缺失，極易出現(xiàn)尋租腐敗行為。規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)，有利于壓縮尋租空間，抑制行政執(zhí)行“中梗阻”行為。這就需要從以下幾個(gè)方面開展工作：第一，各級(jí)行政執(zhí)行機(jī)關(guān)要對(duì)自己執(zhí)行的、帶有行政處罰自由裁量性質(zhì)的相關(guān)法律、法規(guī)的依據(jù)進(jìn)行統(tǒng)計(jì)梳理，避免出現(xiàn)遺漏；第二，針對(duì)具有行政處罰自由裁量的法律、法規(guī)，制定具體的處罰標(biāo)準(zhǔn)，使行政執(zhí)行者做到行使權(quán)力有依據(jù)；第三，設(shè)置針對(duì)規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)的執(zhí)法程序，行政執(zhí)行首先要做到程序上合法。同時(shí)，行政執(zhí)行也要接受公眾和社會(huì)的監(jiān)督，確保行政執(zhí)行在陽光下運(yùn)作。

3．引入第三方評(píng)估機(jī)制

第三方評(píng)估是指將社會(huì)公眾、新聞傳媒、研究機(jī)構(gòu)和其他社團(tuán)組織等引入到政府績(jī)效評(píng)估過程當(dāng)中，使其作為獨(dú)立的評(píng)估主體評(píng)估行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行效果。引入第三方評(píng)估機(jī)制具有重大的意義，一方面可以有效克服政府既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員的現(xiàn)實(shí)狀況，讓行政督查更有公信力，另一方面能夠促進(jìn)行政部門轉(zhuǎn)變作風(fēng)，提高行政執(zhí)行的效率。由于第三方評(píng)估在我國(guó)是一個(gè)新事物，在行政執(zhí)行中引入第三方評(píng)估機(jī)制需要注意以下問題：第一，要提高評(píng)估機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，參與評(píng)估的第三方主體要做到身份獨(dú)立、財(cái)務(wù)獨(dú)立和能力獨(dú)立，能夠獨(dú)立的開展評(píng)估工作，不受其他行政部門的干預(yù)；第二，要做到正確運(yùn)用評(píng)估結(jié)果，從傳統(tǒng)意義上來說，第三方評(píng)估作為民間監(jiān)督政府的一種方法，其評(píng)估結(jié)果對(duì)政府不具有約束力，只有通過立法的方式將第三方評(píng)估結(jié)果同公務(wù)員問責(zé)制度、公務(wù)員考核制度相掛鉤，才能最大限度地解決行政執(zhí)行的“中梗阻”問題；第三，要完善相關(guān)法律法規(guī)，當(dāng)前我國(guó)缺乏有關(guān)政府績(jī)效考核第三方評(píng)估的法律法規(guī)，在此種狀況下第三方參與行政執(zhí)行效果評(píng)估名不正言不順，其身份、行為以及評(píng)估結(jié)果得不到政府認(rèn)同，必將損害第三方評(píng)估積極意義，因此，必須完善相關(guān)法律法規(guī)，賦予第三方評(píng)估主體更大的權(quán)能。

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