王婷玥　張　棋　李曉蒙　葉伊銘　鄭秋晗

棚戶區(qū)改造項(xiàng)目中狹義PPP模式應(yīng)用的優(yōu)勢(shì)、風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策分析

王婷玥張棋李曉蒙葉伊銘鄭秋晗

一、引言

棚戶區(qū)的改造一直是我國(guó)一項(xiàng)重要的民生工程，是為了從根本上改善棚戶區(qū)居民的居住條件和生活水平而進(jìn)行的新型城鎮(zhèn)化改造措施。目前，棚戶區(qū)改造已在各地普遍展開，2008年至2012年，全國(guó)改造各類棚戶區(qū)1260萬(wàn)戶，有效改善了困難群眾住房條件，緩解了城市內(nèi)部二元矛盾，提升了城鎮(zhèn)綜合承載能力，促進(jìn)了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)與社會(huì)和諧。但仍有部分居民居住在棚戶區(qū)中，因此，進(jìn)一步推進(jìn)棚戶區(qū)的改進(jìn)工作，擴(kuò)大改造的范圍，十分具有必要性。2014年，在中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)了《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020年）》中更是在專欄五中單獨(dú)提出了棚戶區(qū)改造行動(dòng)計(jì)劃。

作為一項(xiàng)公共工程，傳統(tǒng)思維一般認(rèn)為改造棚戶區(qū)當(dāng)然是政府的法定職責(zé)。而近些年來(lái)國(guó)內(nèi)外在理論和實(shí)踐中新興一種私人資本入股，共同完成公共項(xiàng)目的改造方式——PPP模式（Public-Private-Partnership），一些項(xiàng)目已將PPP模式引入棚戶區(qū)改造中?；谶@樣的背景，對(duì)于PPP模式實(shí)際經(jīng)驗(yàn)中展現(xiàn)的優(yōu)勢(shì)、風(fēng)險(xiǎn)及風(fēng)險(xiǎn)對(duì)策的討論顯得更加有意義。PPP模式分為廣義與狹義兩種概念，廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的各種合作關(guān)系。目前絕大多數(shù)棚改項(xiàng)目的實(shí)施主體還是由政府指定的國(guó)有企業(yè)，其它企業(yè)不敢也很難進(jìn)入棚改項(xiàng)目。相對(duì)廣義PPP，狹義PPP模式更強(qiáng)調(diào)政府和私人部門的參與及在項(xiàng)目公司中占有股份，以實(shí)現(xiàn)資本籌集和項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)全過程中的市場(chǎng)參與機(jī)制。政府與企業(yè)以狹義PPP模式有機(jī)結(jié)合有利于突破棚戶區(qū)改造現(xiàn)有困境，推進(jìn)項(xiàng)目進(jìn)度，而根據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)改委對(duì)PPP模式的界定，也反映了國(guó)家倡導(dǎo)的是狹義PPP模式。

二、狹義PPP模式下棚戶區(qū)改造模式的優(yōu)勢(shì)分析

狹義的PPP模式改變了傳統(tǒng)項(xiàng)目的主體關(guān)系，政府前期進(jìn)行考察立項(xiàng)等準(zhǔn)備工作，指定一個(gè)國(guó)企發(fā)起設(shè)立棚改項(xiàng)目公司，進(jìn)行一次性招投標(biāo)。私營(yíng)企業(yè)以棚改方案競(jìng)標(biāo)，中標(biāo)者入股棚改項(xiàng)目公司。政府與項(xiàng)目公司簽署特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議，并將土地的一級(jí)、二級(jí)開發(fā)權(quán)同時(shí)授予此項(xiàng)目公司，進(jìn)行整合開發(fā)。其中，國(guó)有企業(yè)以土地價(jià)值作價(jià)入股，二者所占股份比例按預(yù)期地價(jià)和房、地價(jià)之差的比例計(jì)算，雙方可通過協(xié)商進(jìn)一步調(diào)整，雙方收益也按股份比例分配。本文將從項(xiàng)目實(shí)施的角度，來(lái)比較狹義PPP模式與典型棚戶區(qū)改造模式的優(yōu)劣。

（一）私營(yíng)企業(yè)入股項(xiàng)目公司，優(yōu)化方案設(shè)計(jì)

在傳統(tǒng)的棚戶區(qū)改造方式下，一級(jí)開發(fā)和二級(jí)開發(fā)的實(shí)施主體是分開的，而且在一級(jí)開發(fā)階段中利潤(rùn)率不高、風(fēng)險(xiǎn)較高，但是作為實(shí)施主體的私營(yíng)企業(yè)只能拿到固定的收入，這樣，風(fēng)險(xiǎn)與收益不成正比，私營(yíng)企業(yè)為獲得較高利率，可能會(huì)在方案制定時(shí)不顧項(xiàng)目質(zhì)量而盡量降低成本，這時(shí)候就可能出現(xiàn)私營(yíng)企業(yè)的道德風(fēng)險(xiǎn)。

在狹義PPP模式下，政府通過考察立項(xiàng)等準(zhǔn)備工作，指定一個(gè)國(guó)營(yíng)企業(yè)作為棚戶區(qū)改造項(xiàng)目公司，再進(jìn)行招標(biāo)工作，競(jìng)標(biāo)成功的私營(yíng)企業(yè)將入股棚戶區(qū)改造項(xiàng)目公司，政府與棚改項(xiàng)目公司簽訂特許經(jīng)營(yíng)合同，將土地的一級(jí)、二級(jí)開發(fā)權(quán)同時(shí)授予項(xiàng)目公司，進(jìn)行整合開發(fā)。這樣，私營(yíng)企業(yè)全程參與到棚改項(xiàng)目中，所得利潤(rùn)是依據(jù)其股份所占項(xiàng)目公司總收入的部分，私營(yíng)企業(yè)就會(huì)考慮長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，使得項(xiàng)目方案設(shè)計(jì)更符合公眾利益。

（二）項(xiàng)目公司股份制度，促進(jìn)公正公平的利益分配

在傳統(tǒng)的棚改方式下，一級(jí)二級(jí)開發(fā)階段是分開的，各階段的利潤(rùn)等于各階段的收入減去成本，一級(jí)開發(fā)一般工作難度較大風(fēng)險(xiǎn)較高，但只能獲得固定的收入，所以一級(jí)開發(fā)商的收入與風(fēng)險(xiǎn)不成正比，棚改工作難以進(jìn)行。

（三）拓寬融資渠道，防范資金斷裂

傳統(tǒng)的以私營(yíng)企業(yè)為實(shí)施主體的改造方式下，由于拆建是分離開的，一方面，一級(jí)開發(fā)主體無(wú)法被確定為后續(xù)的二級(jí)開發(fā)建設(shè)主體，造成實(shí)施主體的權(quán)益不明晰，因缺少抵押物，項(xiàng)目融資能力不足等問題導(dǎo)致該項(xiàng)目難以融資。另一方面，二級(jí)開發(fā)中，項(xiàng)目的融資工作由私營(yíng)開發(fā)商獨(dú)立完全承擔(dān)，政府并不給予實(shí)質(zhì)性的擔(dān)保承諾。資金平衡難度大，投資周期長(zhǎng)，資金回籠時(shí)間長(zhǎng)，導(dǎo)致工程有停滯甚至爛尾的風(fēng)險(xiǎn)。

（四）加強(qiáng)溝通，優(yōu)化行政審批

工程建設(shè)階段，設(shè)計(jì)審批事項(xiàng)眾多，如建設(shè)用地規(guī)劃許可證、國(guó)有土地使用權(quán)證、建設(shè)工程規(guī)劃許可證等眾多繁雜的行政許可或授權(quán)。任何一個(gè)環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，都有可能使整個(gè)工程陷入停滯，降低工程實(shí)施進(jìn)度，大量增加不要成本甚至超支。

在狹義PPP模式中，政府將一級(jí)開發(fā)與二級(jí)開發(fā)打包一并授權(quán)給特殊項(xiàng)目公司，簡(jiǎn)化了審批事項(xiàng)。特殊項(xiàng)目公司通過與政府之間訂立特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議形成契約關(guān)系，充分保證了項(xiàng)目公司與政府之間的平等市場(chǎng)地位，對(duì)話渠道更為通暢，項(xiàng)目公司對(duì)所涉及的各項(xiàng)要求已十分明確。從而為項(xiàng)目公司在工程建設(shè)的具體實(shí)施掃清了障礙，降低項(xiàng)目的擱置，將成本控制到預(yù)算方案之內(nèi)。

（五）加強(qiáng)監(jiān)管，保障項(xiàng)目質(zhì)量

以私營(yíng)企業(yè)為實(shí)施主體的改造方式中，政府主要是參與項(xiàng)目的前期批準(zhǔn)和進(jìn)入監(jiān)管進(jìn)行事前監(jiān)管，比如財(cái)政部門、建設(shè)部門、環(huán)境部門在項(xiàng)目方案審批和私人資本準(zhǔn)入上的監(jiān)管比較嚴(yán)格。而事中監(jiān)管多是常規(guī)的行政審批，事后監(jiān)管主要是相關(guān)部門對(duì)建設(shè)工程竣工后的驗(yàn)收備案。雖然事前監(jiān)管中，政府部門以社會(huì)效益為根本出發(fā)點(diǎn)，從部門職責(zé)角度考慮，準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)也很高。但是，在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間，政府對(duì)項(xiàng)目的控制力十分有限。而私人資本整體接收了項(xiàng)目建設(shè)工作，高度的市場(chǎng)化運(yùn)營(yíng)機(jī)制和目標(biāo)難以保證公共利益得到較好的滿足。

而狹義PPP模式下，代表公共部門的國(guó)企通過土地作價(jià)入股，成為特殊項(xiàng)目公司的股東，直接參與公司各類事項(xiàng)的決策，保障了公共利益的話語(yǔ)權(quán)，有利于確保項(xiàng)目不偏離其公益性的方向。項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間有綜合性獨(dú)立監(jiān)管部門、審計(jì)部門、監(jiān)察部門全方位的監(jiān)管，保證項(xiàng)目不僅符合政府一般規(guī)定，還滿足棚戶區(qū)改造方案的相關(guān)要求。

從以上各因素分析中不難看出，狹義PPP模式是一種更為規(guī)范化、合理的機(jī)制，從實(shí)施上優(yōu)于傳統(tǒng)的棚戶區(qū)改造模式，具有極強(qiáng)的實(shí)踐意義。

三、PPP模式的實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)及對(duì)策

（一）政治風(fēng)險(xiǎn)

狹義PPP模式下的棚戶區(qū)改造相較于私人企業(yè)為實(shí)施主體的改造方式，最大風(fēng)險(xiǎn)來(lái)自于政治。第一，當(dāng)前很多政府領(lǐng)導(dǎo)沒有轉(zhuǎn)變思想，傾向于將PPP模式定義為一種融資方式，而不是將私人主體視為與自己平等的市場(chǎng)主體；第二，PPP模式棚改一般運(yùn)營(yíng)時(shí)間長(zhǎng)，經(jīng)營(yíng)活動(dòng)涉及面廣。這就要求從全局上有一個(gè)統(tǒng)一的政策支持和一貫的領(lǐng)導(dǎo)體系。但是，分管棚改工作的領(lǐng)導(dǎo)職位卻面臨著組織人事調(diào)動(dòng)而時(shí)有變更。一旦工作思路跟著領(lǐng)導(dǎo)一起走，政策朝令夕改，改造工作將會(huì)面臨巨大的風(fēng)險(xiǎn)。第三，信息公開制度不健全，可能會(huì)使PPP模式成為尋租貪腐、官商勾結(jié)的便捷途徑。

要解決這些問題，首先要求嚴(yán)格審核PPP棚改項(xiàng)目方案，在棚改中要引入市場(chǎng)機(jī)制，而非僅僅將私人資本當(dāng)做彌補(bǔ)政府財(cái)政困難的手段。其次，政府在成立棚改領(lǐng)導(dǎo)集體時(shí)，認(rèn)真學(xué)習(xí)有關(guān)PPP模式的基本理論，轉(zhuǎn)變認(rèn)識(shí)和工作作風(fēng)。再次，要嚴(yán)格履行特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議中的有關(guān)政府應(yīng)承擔(dān)的義務(wù)，遵守契約精神，保證“換領(lǐng)導(dǎo)不換腦袋”，杜絕領(lǐng)導(dǎo)一言堂，一支筆的作風(fēng)。此外，完善溝通渠道，建立入股私人資本與政府溝通的專用通道。最后，建立健全信息公開制度，保持項(xiàng)目運(yùn)行高度透明化，建立便捷有效的監(jiān)督舉報(bào)平臺(tái)，及時(shí)糾正不合法、不合規(guī)的行為。

（二）建造風(fēng)險(xiǎn)

項(xiàng)目建造風(fēng)險(xiǎn)是由于某些不確定性因素而引起的對(duì)項(xiàng)目建設(shè)不利的影響，主要有土地拆遷和補(bǔ)償、設(shè)備或材料進(jìn)口限制、成本超支、融資成本增加、工期或質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)、承包商違約、工程變更所引起的工期、成本變化（完工風(fēng)險(xiǎn)）、環(huán)境破壞、考古歷史文物的保護(hù)、施工不可抗力等。

（三）運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)

運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)是指項(xiàng)目在運(yùn)營(yíng)過程中，由于外部環(huán)境的復(fù)雜性和變動(dòng)性以及主體對(duì)環(huán)境的認(rèn)知能力和適應(yīng)能力的有限性，而導(dǎo)致的運(yùn)營(yíng)失敗或使運(yùn)營(yíng)活動(dòng)達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)的可能性及其損失。PPP項(xiàng)目中常因遇到因經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致的項(xiàng)目失敗有政府違約、項(xiàng)目公司違約、項(xiàng)目公司中止合同、持續(xù)性的環(huán)境破壞等，其中企業(yè)及政府信用是運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)問題的主要源頭。

解決棚戶區(qū)改造的運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)，首先在于確立政企雙方的責(zé)任意識(shí)，公開招標(biāo)選擇有資質(zhì)的企業(yè)，政府與企業(yè)加強(qiáng)溝通，并強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目的公共環(huán)保意識(shí)，同時(shí)還應(yīng)歡迎輿論監(jiān)督，適當(dāng)披露和宣傳棚改項(xiàng)目的意義。

（四）法律風(fēng)險(xiǎn)

狹義PPP模式主要面臨兩個(gè)法律風(fēng)險(xiǎn)。一是PPP模式剛剛在我國(guó)興起，法律法規(guī)不健全。有關(guān)的法律規(guī)定多以部門規(guī)章，地方政府規(guī)章的形式出現(xiàn)，有些條款不成熟，且各規(guī)章規(guī)定常發(fā)生法律沖突。二是由于項(xiàng)目涉及主體多，法律關(guān)系復(fù)雜，很容易出現(xiàn)權(quán)責(zé)界限不清，規(guī)定不明的風(fēng)險(xiǎn)，項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期間各種矛盾頻頻發(fā)生。

為此，應(yīng)當(dāng)是完善法律法規(guī)的制定，充分借鑒國(guó)外立法規(guī)定，填補(bǔ)法律空白。由全國(guó)人大制定在全國(guó)范圍內(nèi)具有法律效力的法律規(guī)范，以協(xié)調(diào)各級(jí)政府，各政府部門之間的利益，規(guī)范各級(jí)政府部門的立法活動(dòng)。由于PPP項(xiàng)目具有技術(shù)性較強(qiáng)，在擬定項(xiàng)目合同時(shí)，擁有專業(yè)知識(shí)人提供的意見往往能幫助項(xiàng)目規(guī)避法律風(fēng)險(xiǎn)，減少爭(zhēng)訟。

綜上，通過對(duì)于棚改項(xiàng)目實(shí)施中典型的私營(yíng)企業(yè)主導(dǎo)模式與狹義PPP模式對(duì)比，可以看出PPP模式更為規(guī)范化、合理化的融資改造模式，具有極高的應(yīng)用價(jià)值與持續(xù)性。然而，PPP模式在實(shí)施中仍面臨眾多問題，本文從風(fēng)險(xiǎn)角度分析了項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)并討論了相關(guān)的對(duì)策。通過對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)的及時(shí)預(yù)測(cè)與應(yīng)對(duì)，有望使棚戶區(qū)改造模式中的PPP模式成為一種規(guī)范化、常態(tài)化、可持續(xù)的模式。

課題名稱：

中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)大學(xué)生創(chuàng)新訓(xùn)練項(xiàng)目結(jié)項(xiàng)報(bào)告。

（作者單位：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)）