汪全勝

法治評(píng)估，也稱(chēng)為法治的量化評(píng)估，“指的是在理論和實(shí)踐的結(jié)合意義上建立并運(yùn)用來(lái)對(duì)一個(gè)國(guó)家、地區(qū)或者社會(huì)的法治狀況進(jìn)行描述和評(píng)估的一系列相對(duì)比較客觀量化的標(biāo)準(zhǔn)”①侯學(xué)賓、姚建宗：《中國(guó)法治指數(shù)設(shè)計(jì)的思想維度》，載《法律科學(xué)》2013年第5期。。法治評(píng)估最早發(fā)生于上世紀(jì)六七十年代后美國(guó)及一些國(guó)際組織中，于本世紀(jì)初傳入中國(guó)。黨的十八屆三中全會(huì)與十八屆四中全會(huì)以后，法治中國(guó)建設(shè)成為全黨全國(guó)人民的共識(shí)，法治評(píng)估作為衡量法治狀況與水平的手段與方法將會(huì)得到進(jìn)一步推廣與適用，我國(guó)一些地方嘗試建立法治評(píng)估制度。任何法治評(píng)估制度都有這樣一些結(jié)構(gòu)要素如法治評(píng)估的主體、客體、標(biāo)準(zhǔn)、方法、程序等，完善的法治評(píng)估制度需要在其結(jié)構(gòu)要素上進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)。我國(guó)法治評(píng)估制度還處于探索過(guò)程中，我們需要反思現(xiàn)實(shí)的法治評(píng)估制度，同時(shí)借鑒國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建完善的法治評(píng)估的結(jié)構(gòu)要素。本文擬對(duì)法治評(píng)估主體的模式進(jìn)行探索與分析，意圖對(duì)我國(guó)法治評(píng)估主體的構(gòu)建提供理論參考。

一、國(guó)外法治評(píng)估的興起與評(píng)估主體模式的建立

法治評(píng)估最早興起于上個(gè)世紀(jì)60年代的美國(guó)，在當(dāng)時(shí)社會(huì)指標(biāo)運(yùn)動(dòng)思潮的影響下，美國(guó)學(xué)者伊萬(wàn)（W.M.Evan）在1968年建立了包含70項(xiàng)指標(biāo)的法律指標(biāo)體系用以評(píng)估一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的法律與治理狀況。70年代斯坦福大學(xué)法學(xué)院三位教授梅里曼、克拉克與弗里德曼在美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署的支持下，針對(duì)法律制度建立了包括立法、行政、司法、私法行為、法律執(zhí)行、法律教育和法律職業(yè)6個(gè)方面的指標(biāo)體系，而且對(duì)每個(gè)方面都是從機(jī)構(gòu)、工作人員、程序和消耗資源等進(jìn)行更為具體指標(biāo)的研究。②參見(jiàn)朱景文：《現(xiàn)代西方法社會(huì)學(xué)》，法律出版社 1994年版，第43～45頁(yè)。1979年，梅里曼、克拉克與弗里德曼等人出版了《大陸歐洲和拉丁美洲的法律與社會(huì)變化》一書(shū)③J.H.Merryman，D.S.Clark and L.M.Friedman，Law and Social Change in Mediterranean Europe and Latin America： A Handbook of Legal and Social Indicators for Comparative Study，Stanford Law School，1979.，開(kāi)始嘗試用定量分析的方法對(duì)法律制度進(jìn)行評(píng)估。

美國(guó)國(guó)際開(kāi)發(fā)署為實(shí)施它的對(duì)外援助項(xiàng)目提供一個(gè)客觀評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，在上個(gè)世紀(jì)90年代建立了“民主與治理評(píng)估框架”，在這個(gè)框架中包括了6項(xiàng)指數(shù)，其中第1項(xiàng)指數(shù)就是“法治指數(shù)”，它的內(nèi)容包括“通過(guò)支持憲法與法律的改革、促進(jìn)和保護(hù)人權(quán)、司法改革以及公平行政來(lái)促進(jìn)法治，它是正義與人權(quán)的基礎(chǔ)”④參見(jiàn)俞可平：《國(guó)家治理評(píng)估：中國(guó)與世界》，中央編譯出版社2009年版，第229頁(yè)。。1996年，世界銀行的丹尼爾·考夫曼（Daniel Kaufmann）等三位學(xué)者提出，應(yīng)當(dāng)在整合來(lái)自國(guó)際政府組織和非政府組織的各種指標(biāo)的基礎(chǔ)上，發(fā)展一套能夠有效評(píng)估世界各國(guó)治理狀況的綜合指數(shù)。⑤D.Kaufmann，A.Kraay and P.Zoido-Lobaton，Aggregating Governance Indicators ，World Bank Policy Research Working Paper No.2195，1-4 （ 1999 ）.自此世界銀行每年都推出年度 《全球治理指數(shù)報(bào)告》，法治指數(shù)是其6個(gè)一級(jí)指標(biāo)中的一項(xiàng)，其考察的內(nèi)容包括“衡量執(zhí)行合同、警察、法院的質(zhì)量，包括司法獨(dú)立和犯罪發(fā)生率”來(lái)考察一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的法治狀況或水平。⑥參見(jiàn)錢(qián)弘道、戈含鋒、王朝霞、劉大偉：《法治評(píng)估及其中國(guó)應(yīng)用》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第4期。不過(guò)，世界銀行推出的治理指數(shù)，“賦予商業(yè)組織的經(jīng)濟(jì)需要以相對(duì)較高的權(quán)重，尤其注意跨國(guó)公司在世界各國(guó)進(jìn)行投資與經(jīng)營(yíng)的外部環(huán)境問(wèn)題，其經(jīng)濟(jì)色彩顯得較為濃厚”，“成為世界銀行發(fā)展援助貸款的一種參考指標(biāo)”⑦參見(jiàn)魯楠：《世界法治指數(shù)的緣起與流變》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2014年第4期。。

影響最大也是適用范圍最廣的就是世界正義工程開(kāi)發(fā)的“世界法治指數(shù)”評(píng)估了。世界正義工程（the World Justice Project）是2006年由美國(guó)律師協(xié)會(huì)聯(lián)合國(guó)際律師協(xié)會(huì)、泛美律師協(xié)會(huì)、泛太平洋律師協(xié)會(huì)等律師組織發(fā)起成立，2009年成為非營(yíng)利組織。該組織受到美國(guó)蓋茨基金會(huì)等民間組織或個(gè)人的贊助，其目標(biāo)與任務(wù)是促進(jìn)世界各地的法治發(fā)展。⑧參見(jiàn)趙昕編譯：《可以量化的正義：衡量法治水平的十六項(xiàng)“法治指數(shù)”（上）》，載《人民法院報(bào)》2010年6月18日。該組織2008年推出一個(gè)測(cè)量6個(gè)國(guó)家的法治指數(shù)報(bào)告；2009～2010年推出了包含35個(gè)國(guó)家的法治指數(shù)報(bào)告；2011年推出了包含66個(gè)國(guó)家的法治指數(shù)報(bào)告；2012～2013年測(cè)量了包含97個(gè)國(guó)家的法治指數(shù)報(bào)告；2014年則將法治指數(shù)報(bào)告的范圍擴(kuò)展到9個(gè)國(guó)家。⑨參見(jiàn) WJP：The World Justice Project Rule of Law Index 2014，http：//worldjusticeproject.org/rule-of-law-index，2014 年 12 月24日訪問(wèn)。世界正義工程推出的世界各國(guó)的法治指數(shù)“產(chǎn)生了重大影響，有些國(guó)家根據(jù)這一評(píng)估推出相應(yīng)的法治建設(shè)措施，也有些跨國(guó)公司參考這一評(píng)估來(lái)決定是否在某國(guó)投資”⑩參見(jiàn)孟濤：《WJP法治指數(shù)的評(píng)價(jià)體系與缺陷》，載《中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)》2014年7月23日。。也有學(xué)者認(rèn)為，“由于各國(guó)專(zhuān)家和民眾的廣泛參與以及指標(biāo)體系的普適性，世界法治指數(shù)的評(píng)估已引起世界各國(guó)學(xué)者和政府的重視，正在形成‘法治 GDP’的影響”?參見(jiàn)張保生、鄭飛：《世界法治指數(shù)對(duì)中國(guó)法治評(píng)估的借鑒意義》，載《法制與社會(huì)發(fā)展》2013年第6期。。因?yàn)槭澜绶ㄖ沃笖?shù)推動(dòng)，各國(guó)也都紛紛建立自己本國(guó)的法治指數(shù)，我國(guó)于本世紀(jì)初也開(kāi)始引進(jìn)法治指數(shù)，推進(jìn)法治評(píng)估。

與法治指數(shù)評(píng)估制度同時(shí)建立的是法治評(píng)估的主體模式。法治評(píng)估的主體模式一般有三種類(lèi)型的主體構(gòu)成：第一，法治評(píng)估的決策主體，即作出法治評(píng)估決策的國(guó)家機(jī)關(guān)或組織；第二，法治評(píng)估的組織與實(shí)施主體，是指根據(jù)法治評(píng)估的決策，具體組織與實(shí)施法治評(píng)估的組織或個(gè)人；第三，法治評(píng)估的參與主體，即除法治決策、組織與實(shí)施主體以外，其他直接或間接參與法治評(píng)估的國(guó)家機(jī)關(guān)、組織或個(gè)人。各種不同類(lèi)型的評(píng)估主體在評(píng)估過(guò)程中的任務(wù)與發(fā)揮的作用不同。通常情況下，第一種類(lèi)型的主體與第二種類(lèi)型的主體是合二為一的，或第二種類(lèi)型的主體是第一種類(lèi)型主體的組成機(jī)構(gòu)或部門(mén)。就上述世界銀行與世界正義工程推出的法治指數(shù)評(píng)估來(lái)看，決策、發(fā)起、組織與實(shí)施主體都是這個(gè)組織本身或組織本身的機(jī)構(gòu)與部門(mén)，如世界銀行的發(fā)起、組織與實(shí)施主體是以丹尼爾·考夫曼 （Daniel Kaufmann）等學(xué)者組成的評(píng)估委員會(huì)或小組，但參與的主體范圍較大，其實(shí)施評(píng)估的數(shù)據(jù)來(lái)源包括：“30多個(gè)不同組織提供的，圍繞治理指數(shù)設(shè)置的上百個(gè)個(gè)體變量的調(diào)查數(shù)據(jù)”，還包括“對(duì)公司和家庭的問(wèn)卷調(diào)查，多種商業(yè)信息公司、非政府組織、多邊國(guó)際組織以及其他公共機(jī)構(gòu)關(guān)于相關(guān)指標(biāo)的主觀評(píng)估”?同注⑥。，注重了參與主體的廣泛性、全面性與代表性，從而使得世界銀行的法治指數(shù)評(píng)估成為世界各國(guó)衡量法治水平的一種參考。

從世界正義工程開(kāi)展的世界法治指數(shù)評(píng)估的主體模式來(lái)看，發(fā)起、組織與實(shí)施的主體是世界正義工程這個(gè)組織，它屬于民間非政府組織，但參與的主體范圍也特別廣泛，有全球各領(lǐng)域的學(xué)者與實(shí)務(wù)人士，有法律專(zhuān)家，有民意調(diào)查機(jī)構(gòu)，有社會(huì)公眾，有獨(dú)立第三方，有歐盟委員會(huì)聯(lián)合研究中心的計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)與應(yīng)用統(tǒng)計(jì)學(xué)小組等，就2014年，“全球10萬(wàn)多個(gè)家庭和2400多個(gè)專(zhuān)家接受了問(wèn)卷、電話或網(wǎng)絡(luò)等方式的調(diào)查問(wèn)答”?同注⑩。?？梢钥闯鲞@是一個(gè)非常浩大的工程，同時(shí)也展示了它獲得數(shù)據(jù)的廣泛性與全面性，保證了它評(píng)估的相對(duì)客觀性，實(shí)現(xiàn)了世界正義工程推動(dòng)法治指數(shù)評(píng)估的目的，即展示被考量國(guó)家的最新法治動(dòng)態(tài)，為相關(guān)國(guó)家的法治改革提供參考，從而推動(dòng)全球范圍內(nèi)的法治發(fā)展。

應(yīng)該說(shuō)世界正義工程開(kāi)展的法治指數(shù)評(píng)估仍存在一些質(zhì)疑，比如有人認(rèn)為，世界法治指數(shù)在數(shù)據(jù)的搜集上很難說(shuō)都具有代表性，這影響了指數(shù)的準(zhǔn)確度，如世界正義工程僅從目標(biāo)國(guó)家的3個(gè)主要城市中進(jìn)行抽樣調(diào)查，我們很難想象，僅從北京、上海和廣州三個(gè)超大城市選取1000名公眾，調(diào)查他們的意見(jiàn)就足以反映整個(gè)中國(guó)的法治面貌?同注⑦。。但是就從制度設(shè)計(jì)的評(píng)估主體模式來(lái)看，它的中立性增強(qiáng)了它的評(píng)估結(jié)果的可信性，也從而使得世界正義工程的評(píng)估結(jié)果普遍受到被評(píng)估國(guó)家的重視。

二、我國(guó)現(xiàn)行法治評(píng)估主體模式的探索

法治指數(shù)評(píng)估2005年在我國(guó)香港首先推出，2006年浙江余杭率先在國(guó)內(nèi)開(kāi)展法治指數(shù)評(píng)估。?有關(guān)余杭法治指數(shù)的具體內(nèi)容可參見(jiàn)胡虎林：《法治指數(shù)量化評(píng)估的探索與思考——以杭州市余杭區(qū)為例》，載《法治研究》2012年第10期。與此同時(shí)，國(guó)內(nèi)一些地方也開(kāi)展了屬于“法治評(píng)估”的專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估即立法后評(píng)估以及法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的評(píng)估，我們根據(jù)以上類(lèi)型分別考察評(píng)估的主體模式。

（一）香港、余杭法治指數(shù)評(píng)估的主體模式

香港2005年開(kāi)始引入法治指數(shù)，以總結(jié)理論界對(duì)于法治認(rèn)識(shí)的7項(xiàng)條件作為法治指數(shù)評(píng)估設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)，經(jīng)過(guò)評(píng)估，在滿分100分、及格分為50分的情況下，香港法治指數(shù)得分為75分。我國(guó)余杭是2006年在建設(shè)法治余杭目標(biāo)的指引下，建立法治余杭專(zhuān)家委員會(huì)，實(shí)施對(duì)余杭法治指數(shù)的評(píng)估，自2007年首次推出余杭法治指數(shù)評(píng)分以外，已連續(xù)開(kāi)展了7年評(píng)估，自2007年至2013年法治指數(shù)評(píng)估得分分別是：71.6；71.84；72.12；72.48；72.56；73.66；71.85。香港與余杭共同的方面都是進(jìn)行綜合法治指數(shù)的評(píng)估，即針對(duì)一個(gè)地方的普遍法治狀況及水平所進(jìn)行的評(píng)估，但它們的評(píng)估主體模式有一些差異，如下表一：

從香港與余杭法治指數(shù)評(píng)估的主體模式比較可以看出來(lái)，兩者最重要的區(qū)別在于是發(fā)起與組織主體，香港的發(fā)起與組織主體是非營(yíng)利組織，而余杭則是地方黨委發(fā)起的。雖然在參與主體的人員來(lái)源上差不多，但在不同類(lèi)型人員的評(píng)估結(jié)果占整個(gè)評(píng)估結(jié)果的權(quán)重上有一些差異。

表一 香港與余杭法治指數(shù)評(píng)估主體模式的比較

（二）我國(guó)立法后評(píng)估的主體模式

立法后評(píng)估，又稱(chēng)“立法回頭看”，“法律跟蹤問(wèn)效評(píng)估”，是我國(guó)本世紀(jì)初以來(lái)在一些地方興起的，針對(duì)法律法規(guī)在實(shí)踐中的實(shí)施效果進(jìn)行分析評(píng)估，發(fā)現(xiàn)法律法規(guī)在實(shí)施中存在的問(wèn)題，從而得到科學(xué)客觀的信息，以便及時(shí)修改完善法律制度的一種制度。?參見(jiàn)汪全勝：《立法后評(píng)估的概念闡釋》，載《重慶工學(xué)院學(xué)報(bào)》2008年第6期。近些年來(lái)，立法后評(píng)估在我國(guó)迅速開(kāi)展并出臺(tái)了一系列的相關(guān)政策法規(guī)，從其制度設(shè)計(jì)目的來(lái)看，主要是從立法的實(shí)施效果看立法的制定質(zhì)量問(wèn)題，屬于法治評(píng)估中的專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估，是專(zhuān)門(mén)對(duì)立法質(zhì)量所作的評(píng)估，現(xiàn)實(shí)的立法后評(píng)估實(shí)踐中的主體模式如下表二：

表二 我國(guó)立法后評(píng)估主體模式的比較

2005-2006年 《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護(hù)條例》 上海市人民代表大會(huì)福州市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì) 福州市人大常委會(huì)法工委各縣（市）區(qū)人大常委會(huì)、政府有關(guān)部門(mén)、人大代表、政協(xié)委員、村（居）委會(huì)主任、有線電視用戶(hù)、社會(huì)公眾等省民政廳、各地民政部門(mén)、縣（市、區(qū)）人大常委會(huì)、社會(huì)公眾2006年 《福州市廣播電視設(shè)施建設(shè)與管理若干規(guī)定》2006年 《浙江省殯葬管理?xiàng)l例》 浙江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)浙江省人大法制委員會(huì)、浙江省人大常委會(huì)法制工作委員會(huì)、浙江省國(guó)土資源廳國(guó)務(wù)院法制辦政法司、勞動(dòng)保障部法制司、勞動(dòng)科學(xué)研究所2006年 《勞動(dòng)保障監(jiān)察條例》 國(guó)務(wù)院特種設(shè)備生產(chǎn)單位、使用單位、安全監(jiān)察與檢驗(yàn)檢測(cè)人員、社會(huì)公眾等國(guó)務(wù)院法制辦工交司、國(guó)家質(zhì)檢總局法規(guī)司、特種設(shè)備安全監(jiān)察局勞動(dòng)保障監(jiān)察機(jī)構(gòu)、勞動(dòng)保障監(jiān)察員、勞動(dòng)保障法學(xué)專(zhuān)家、主管部門(mén)、員工代表、工會(huì)工作者2007年 《黑龍江省草原條例》 黑龍江省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì) 黑龍江省畜牧局 基層政府、各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、行政執(zhí)法人員、行政相對(duì)人、社會(huì)各界管理辦法》 黑龍江省人民政府 黑龍江省建設(shè)廳 基層政府、各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、行政執(zhí)法人員、行政相對(duì)人、社會(huì)各界2007年 《黑龍江省建設(shè)工程安全生產(chǎn)2008年 《杭州市實(shí)施〈中華人民共和國(guó)動(dòng)物防疫法〉辦法》 杭州市人民政府 杭州市農(nóng)業(yè)局 基層政府、各部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)、行政執(zhí)法人員、行政相對(duì)人、社會(huì)公眾上海市人大法制委、上海市人大常委會(huì)法工委、市人大有關(guān)專(zhuān)門(mén)委員會(huì)上海市城市規(guī)劃管理局、上海市房屋土地資源管理局、上海市文物管理委員會(huì)、區(qū)人大常委會(huì)、社會(huì)公眾等2006年 《特種設(shè)備安全監(jiān)察條例》 國(guó)務(wù)院

從表二可以看出，立法后評(píng)估的組織與實(shí)施主體一般是立法機(jī)關(guān)的組成機(jī)構(gòu)或部門(mén)，或者是某一法律法規(guī)的主管部門(mén)，如立法機(jī)關(guān)的組織部門(mén)與法律法規(guī)的主管部門(mén)組成的聯(lián)合評(píng)估機(jī)構(gòu)。立法后評(píng)估的參與主體有共同特點(diǎn)，就是主體的范圍比較廣泛，如立法的利益相關(guān)人、社會(huì)公眾都會(huì)參與其中。

（三）我國(guó)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系評(píng)估的主體模式

2004年國(guó)務(wù)院發(fā)布《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》，提出“全面推進(jìn)依法行政，經(jīng)過(guò)十年左右堅(jiān)持不懈的努力，基本實(shí)現(xiàn)建設(shè)法治政府的目標(biāo)”后，一些地方開(kāi)始陸續(xù)嘗試建立法治政府的指標(biāo)體系，以對(duì)法治政府建設(shè)進(jìn)行量化評(píng)估，從性質(zhì)上看，法治政府建設(shè)指標(biāo)體系相對(duì)于香港、余杭的法治指數(shù)評(píng)估來(lái)看，屬于評(píng)估對(duì)象或范圍特定性的評(píng)估，是專(zhuān)項(xiàng)評(píng)估，僅是針對(duì)政府依法行政所進(jìn)行的評(píng)估。我國(guó)近些年來(lái)開(kāi)展的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的評(píng)估主體模式有一些特點(diǎn)，參見(jiàn)表三：

從表三可以看出，有的地方實(shí)施法治政府建設(shè)指標(biāo)體系評(píng)估由政府及其各部門(mén)自評(píng)為主，有的地方統(tǒng)一由市政府部門(mén)如法制辦組織實(shí)施評(píng)估，各地方法治政府評(píng)估也都注重公眾評(píng)估，但公眾評(píng)估所占權(quán)重較小，以政府部門(mén)的自評(píng)以及上級(jí)政府部門(mén)對(duì)下級(jí)政府部門(mén)的評(píng)估為主。

表三 我國(guó)法治政府建設(shè)指標(biāo)體系評(píng)估的主體模式

三、法治評(píng)估主體模式的功能及價(jià)值傾向

從上文考察我們知道，不論是國(guó)外的法治指數(shù)評(píng)估還是國(guó)內(nèi)的綜合法治指數(shù)評(píng)估或是專(zhuān)項(xiàng)法治指數(shù)評(píng)估，從評(píng)估主體的結(jié)構(gòu)來(lái)看，都有其基本的構(gòu)成，即由發(fā)起、組織與實(shí)施的評(píng)估主體以及評(píng)估的參與主體構(gòu)成。各種不同類(lèi)型的評(píng)估主體在評(píng)估過(guò)程中發(fā)揮不同的作用。

發(fā)起與組織評(píng)估的主體在法治評(píng)估中的作用在于：第一，設(shè)立評(píng)估的目標(biāo)與目的。如世界銀行推出的法治指數(shù)主要在于為世界銀行的援助貨款提供參考。世界正義工程法治評(píng)估的目的在于：“展示被調(diào)查國(guó)家法治成效的最新?tīng)顟B(tài)，為相關(guān)國(guó)家法治的改革者提供參考，推動(dòng)全球范圍內(nèi)的法治發(fā)展。”?同注⑩。香港法治指數(shù)的評(píng)估，“根本目的應(yīng)是為了進(jìn)一步發(fā)展法治及改善政府管治。法治評(píng)估應(yīng)能探究出現(xiàn)行的法律體制在哪些方面存有不足，并能夠?yàn)榉审w制的發(fā)展完善提供指引，追求更高水平的法治”?參見(jiàn)戴耀廷：《法治評(píng)估的理論與應(yīng)用》，載《光明日?qǐng)?bào)》2013年4月9日。。我國(guó)進(jìn)行的法治評(píng)估主要目的在于推進(jìn)法治建設(shè)，發(fā)現(xiàn)法治建設(shè)過(guò)程存在的問(wèn)題，以確立下一步法治建設(shè)的方向。第二，提供財(cái)政資助。法治指數(shù)的評(píng)估是一個(gè)耗資巨大的工程，沒(méi)有一定的人財(cái)物投入，它是無(wú)法進(jìn)行的。如世界正義工程的法治指數(shù)評(píng)估，測(cè)量國(guó)家的規(guī)模越來(lái)越大，單就2014年，“測(cè)量國(guó)家擴(kuò)大到99個(gè)，全球10萬(wàn)多個(gè)家庭和2400多個(gè)專(zhuān)家接受了問(wèn)卷、電話或網(wǎng)絡(luò)等方式的調(diào)查問(wèn)答”?同注⑩。。不僅如此，各國(guó)語(yǔ)言的翻譯、問(wèn)卷調(diào)查的設(shè)計(jì)、邀請(qǐng)民意機(jī)構(gòu)開(kāi)展的公眾調(diào)查、數(shù)據(jù)的整理與分析、計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)與應(yīng)用統(tǒng)計(jì)學(xué)小組開(kāi)展的統(tǒng)計(jì)工作、專(zhuān)家學(xué)者觀點(diǎn)的征集等，這些工作離不開(kāi)強(qiáng)大財(cái)力的支持。同樣我們可以看出，很多地方開(kāi)展的法治評(píng)估，都是成本耗費(fèi)很大的工程。發(fā)起與組織評(píng)估的主體需要考慮這個(gè)問(wèn)題并將其納入預(yù)算范圍內(nèi)。第三，成立或指定評(píng)估實(shí)施主體。世界銀行、世界正義工程都推出由自己機(jī)構(gòu)的成員構(gòu)成的評(píng)估實(shí)施小組，對(duì)整個(gè)評(píng)估過(guò)程進(jìn)行控制并保證評(píng)估按照預(yù)期計(jì)劃進(jìn)行。評(píng)估實(shí)施主體一般多為各領(lǐng)域的專(zhuān)家特別是法學(xué)專(zhuān)家等組成的評(píng)估委員會(huì)或評(píng)審小組，如世界銀行成立的以丹尼爾·考夫曼（Daniel Kaufmann）為首的學(xué)者與專(zhuān)家構(gòu)成的評(píng)審小組；世界正義工程也是整合了100多個(gè)國(guó)家17個(gè)學(xué)科的學(xué)者、律師、社區(qū)領(lǐng)導(dǎo)人等建立的評(píng)估委員會(huì)或小組作為評(píng)估的實(shí)施主體；?同注?。我國(guó)香港法治評(píng)估的實(shí)施主體也是由學(xué)者、專(zhuān)家組成的研究計(jì)劃小組。

實(shí)施評(píng)估的主體在法治評(píng)估過(guò)程中的作用在于：第一，確立評(píng)估的指標(biāo)體系。評(píng)估的指標(biāo)體系是評(píng)估過(guò)程中堅(jiān)持的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。實(shí)施主體在開(kāi)展評(píng)估之前首先確立評(píng)估指標(biāo)體系。世界銀行推出的全球治理指數(shù)主要包括一級(jí)指標(biāo)6項(xiàng)，其中第5項(xiàng)指標(biāo)是“法治”也就是法治指數(shù)，通過(guò)以下具體指標(biāo)如“衡量執(zhí)行合同、警察、法院的質(zhì)量，包括司法獨(dú)立和犯罪發(fā)生率”來(lái)考察一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的法治狀況或水平；世界正義工程推出的法治指數(shù)，是在明確法治四項(xiàng)原則?這四項(xiàng)原則就是：政府及其官員均受法律約束；法律應(yīng)當(dāng)明確、公開(kāi)、穩(wěn)定、公正，并保護(hù)包括人身和財(cái)產(chǎn)安全在內(nèi)的各項(xiàng)基本權(quán)利；法律的頒布、管理和執(zhí)行程序應(yīng)公開(kāi)、公平、高效；司法職業(yè)擔(dān)綱者應(yīng)由德才兼?zhèn)?、?dú)立自主的法官、律師和司法人員組成，這些人員應(yīng)數(shù)量充足、資源充沛并具有一定代表性。的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)了9個(gè)一級(jí)指標(biāo)，48個(gè)二級(jí)指標(biāo)以及更多的、更具體的三級(jí)指標(biāo)；我國(guó)香港法治指數(shù)則是在明確法治的七項(xiàng)條件?這七項(xiàng)條件就是：法律的基本要求；依法的政府；禁止任意權(quán)力；法律面前人人平等；公正地施行法律；司法公義人人可及以及程序公義。的基礎(chǔ)上，對(duì)每一項(xiàng)條件設(shè)立更為具體指標(biāo)進(jìn)行評(píng)估，如法律的基本要求則又具體分為8項(xiàng)觀測(cè)指標(biāo)，即“一般性；公布；穩(wěn)定；確定；沒(méi)有追溯力；不可要求不可能的作為；不可賦予任意的權(quán)力；與一般社會(huì)價(jià)值相符”?參見(jiàn)戴耀廷：《香港的法治指數(shù)》，載《環(huán)球法律評(píng)論》2007年第6期。。我國(guó)余杭地區(qū)的法治指數(shù)概括為“149”三個(gè)數(shù)字?“1”是1個(gè)指數(shù)，即余杭法治指數(shù) ，其特點(diǎn)是用1個(gè)指數(shù)來(lái)反映余杭的法治狀況。“4”是指區(qū)級(jí)、機(jī)關(guān)部門(mén)、鎮(zhèn)鄉(xiāng)（街道）、村（社區(qū)）4個(gè)評(píng)估層面；“9”是指人民群眾對(duì)黨風(fēng)廉政建設(shè)、政府行政工作、司法工作、權(quán)利救濟(jì)、社會(huì)法治意識(shí)程度、市場(chǎng)秩序規(guī)范性、監(jiān)督工作、民主政治參與、社會(huì)治安9項(xiàng)滿意度調(diào)查指標(biāo)。，并形成為 27 項(xiàng)主要任務(wù)、77 項(xiàng)評(píng)估內(nèi)容的指標(biāo)體系。?參見(jiàn)錢(qián)弘道：《余杭法治指數(shù)的實(shí)驗(yàn)》，載《中國(guó)司法》2008年第9期。我國(guó)的立法后評(píng)估以及法治政府建設(shè)指標(biāo)體系評(píng)估都是建立在一定指標(biāo)體系之上的。第二，制定評(píng)估程序。評(píng)估程序是評(píng)估工作得以順利進(jìn)行的基本保障，也是讓評(píng)估實(shí)施主體把握評(píng)估進(jìn)程的依據(jù)。世界正義工程的法治評(píng)估分為8個(gè)工作步驟?世界正義工程法治指數(shù)評(píng)估的8個(gè)步驟是：第一，在征詢(xún)?nèi)蚋魑粚W(xué)者和實(shí)務(wù)人士建議的基礎(chǔ)上，提出一個(gè)由多個(gè)因子（factor）和子因子（sub-factor）構(gòu)建的法治概念框架；第二，基于概念框架，制定1種公眾調(diào)查問(wèn)卷和4種專(zhuān)家調(diào)查問(wèn)卷，并相應(yīng)翻譯成被調(diào)查國(guó)家的語(yǔ)言；第三，在每個(gè)國(guó)家確定300多位法律專(zhuān)家，對(duì)其隨機(jī)抽樣以回答專(zhuān)家問(wèn)卷，同時(shí)由當(dāng)?shù)貦?quán)威的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)進(jìn)行公眾問(wèn)卷調(diào)查；第四，調(diào)查機(jī)構(gòu)對(duì)公眾進(jìn)行調(diào)查試驗(yàn)，之后正式開(kāi)展調(diào)查；第五，將回答轉(zhuǎn)化為分值，在各個(gè)因子和子因子下計(jì)算均值得分，各個(gè)因子的權(quán)重均等；第六，與第三方提供的定性評(píng)估與定量評(píng)估材料進(jìn)行比較，以辨別可能出現(xiàn)的偏差；第七，由歐盟委員會(huì)聯(lián)合研究中心的計(jì)量經(jīng)濟(jì)學(xué)與應(yīng)用統(tǒng)計(jì)學(xué)小組對(duì)得分進(jìn)行靈敏度分析，以評(píng)判得分結(jié)果的統(tǒng)計(jì)信度；第八，與上一年度的得分進(jìn)行比較，以評(píng)判該國(guó)的法治是否有所變化，最后根據(jù)數(shù)據(jù)形成報(bào)告和圖表。同注⑩。，每一個(gè)步驟需要開(kāi)展的工作及其目標(biāo)都加以明確。我國(guó)余杭法治指數(shù)的評(píng)估大致分為這樣一些步驟：數(shù)據(jù)的收集與整理；人民群眾的滿意度評(píng)估；內(nèi)部組評(píng)估；外部組評(píng)估；專(zhuān)家組評(píng)估；評(píng)估結(jié)果計(jì)算并反饋等。第三，明晰評(píng)估方法。“科學(xué)的評(píng)估方法對(duì)于得出科學(xué)的評(píng)估結(jié)論有著至關(guān)重要的作用?！?汪全勝：《立法后評(píng)估研究》，人民出版社2012年版，第186頁(yè)。從已開(kāi)展的法治評(píng)估來(lái)看，基本上采取定量與定性?xún)煞N評(píng)估方法，在指標(biāo)設(shè)計(jì)上也注重主觀指標(biāo)與客觀指標(biāo)的結(jié)合。當(dāng)然這是從大的方面來(lái)講，從實(shí)際操作過(guò)程看，還需要運(yùn)用一定方法如問(wèn)卷調(diào)查、專(zhuān)家座談、電話調(diào)查、網(wǎng)絡(luò)調(diào)查等。如香港法治評(píng)估就采用電話調(diào)查或其他方式從年滿18周歲的公民處收集數(shù)據(jù)；世界正義工程則聘請(qǐng)民意調(diào)查機(jī)構(gòu)開(kāi)展公眾滿意度調(diào)查等。實(shí)施評(píng)估的主體在評(píng)估過(guò)程中可能采用多元化的評(píng)估方法進(jìn)行評(píng)估。

參與法治評(píng)估的主體在法治評(píng)估中的作用不可忽視：第一，參與主體的參與是評(píng)估實(shí)施主體獲得數(shù)據(jù)的來(lái)源。世界法治指數(shù)評(píng)估的數(shù)據(jù)：“全部來(lái)源于對(duì)普通公眾的民意測(cè)驗(yàn) （每個(gè)國(guó)家1000人，其中男女各占一半）和對(duì)各地專(zhuān)家（全球2000人）的問(wèn)卷調(diào)查。其中，普通公眾的民意測(cè)驗(yàn)采用一般人口調(diào)查方法（GPP），在每個(gè)國(guó)家選擇3個(gè)最大的城市，通過(guò)當(dāng)?shù)刈罴衙裾{(diào)公司運(yùn)用1000個(gè)受訪者的概率樣本。問(wèn)卷調(diào)查則由被評(píng)估國(guó)的民法和商法、刑事司法、勞動(dòng)法和公共衛(wèi)生領(lǐng)域的專(zhuān)家來(lái)完成?！?Agrast，M.，Botero，J.，Ponce，A.，WJP Rule of Law Index 2011.Washington，D.C.：The World Justice Project，p.15.余杭法治指數(shù)的評(píng)估是建立在對(duì)立法、司法、執(zhí)法等各部門(mén)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料收集的基礎(chǔ)上，“基礎(chǔ)數(shù)據(jù)資料是測(cè)定法治指數(shù)的重要參考和輔助性依據(jù)。與法治相關(guān)的數(shù)據(jù)收集是建立整個(gè)評(píng)估模型的‘前置程序’”?參見(jiàn)錢(qián)弘道：《2012年度余杭法治指數(shù)報(bào)告》，載《中國(guó)司法》2013年第 11期。。第二，參與主體的評(píng)估構(gòu)成了評(píng)估結(jié)果的組成部分。在余杭的法治指數(shù)評(píng)估中，不同的評(píng)估參與主體在評(píng)估指標(biāo)中所占的權(quán)重不同，公眾評(píng)估占評(píng)估結(jié)果的權(quán)重是35%；內(nèi)部組評(píng)估與外部組評(píng)估各占評(píng)估結(jié)果權(quán)重的17.5%；專(zhuān)家組評(píng)估占評(píng)估結(jié)果權(quán)重的30%。我國(guó)開(kāi)展的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系評(píng)估，對(duì)公眾評(píng)估結(jié)果都賦予一定的權(quán)重，但權(quán)重比不一樣，如廣東、江蘇省的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系評(píng)估，公眾評(píng)估占評(píng)估結(jié)果的20%；一些地方則沒(méi)有賦予公眾評(píng)估結(jié)果的權(quán)重，如常州。第三，參與主體的質(zhì)與量是影響評(píng)估結(jié)果公信力的關(guān)鍵。正如有學(xué)者說(shuō)，一個(gè)國(guó)家或地區(qū)的法治指數(shù)公信力，“不僅取決于那個(gè)指數(shù)是如何評(píng)估出來(lái)的，更取決于是由誰(shuí)來(lái)主持評(píng)估的”?參見(jiàn)陳林林：《法治指數(shù)中的認(rèn)真與戲謔》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2013年第6期。。參與主體的質(zhì)與量要求參與主體有一定的代表性、全面性，否則評(píng)估結(jié)果就不具有可信性。有學(xué)者認(rèn)為對(duì)世界正義工程推出的法治指數(shù)最多的批評(píng)就是：“世界法治指數(shù)在每個(gè)國(guó)家只調(diào)查三個(gè)最大城市，忽略了其他城市和農(nóng)村的法治狀況，這種調(diào)查不足以反映一國(guó)法治的整體狀況，尤其是像中國(guó)這樣一個(gè)東西部差異較大的國(guó)家?！?同注?。

前面我們是從評(píng)估過(guò)程中不同評(píng)估主體所起的作用對(duì)評(píng)估主體的界分，但從已開(kāi)展的評(píng)估情況來(lái)看，我們還可以從評(píng)估主體的地位將以上三種類(lèi)型的主體簡(jiǎn)要分為兩種類(lèi)型即內(nèi)部主體與外部主體。內(nèi)部評(píng)估主體是指由政府機(jī)構(gòu)或其部門(mén)開(kāi)展評(píng)估活動(dòng)的主體；外部評(píng)估主體則是由政府部門(mén)以外的其他主體如社會(huì)中介組織、社會(huì)公眾、專(zhuān)家學(xué)者等開(kāi)展的評(píng)估。按此標(biāo)準(zhǔn)，我們可以看出，世界正義工程所推出的法治評(píng)估則是非營(yíng)利組織開(kāi)展的評(píng)估；我國(guó)香港的法治評(píng)估則是由香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)?香港社會(huì)服務(wù)聯(lián)會(huì)成立于1947年，是一個(gè)非政府組織機(jī)構(gòu)，主要致力于香港社會(huì)福利的增長(zhǎng)與發(fā)展，有系統(tǒng)地統(tǒng)籌與規(guī)劃社會(huì)各種福利服務(wù)。發(fā)起、組織并實(shí)施的，屬于外部評(píng)估；而我國(guó)余杭的發(fā)起與組織評(píng)估主體屬于內(nèi)部評(píng)估主體。

內(nèi)部評(píng)估主體與外部評(píng)估主體有著不同的價(jià)值取向。“所謂價(jià)值取向是指一定的主體以某種價(jià)值觀為指導(dǎo)，根據(jù)一定的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)價(jià)值目標(biāo)進(jìn)行價(jià)值選擇和價(jià)值決策的行為傾向”?包國(guó)憲、冉敏：《政府績(jī)效評(píng)價(jià)中不同主體的價(jià)值取向》，載《甘肅社會(huì)科學(xué)》2007年第1期。。內(nèi)部評(píng)估主體在數(shù)據(jù)資料的收集方面、評(píng)估結(jié)果的應(yīng)用方面等有其獨(dú)特的優(yōu)勢(shì)，?同注?，第62頁(yè)。但它往往難以客觀地評(píng)估自己從而受到人們的質(zhì)疑，“要求公共組織對(duì)自己的行為作出客觀公正的評(píng)價(jià)實(shí)非易事”，這是因?yàn)椋骸笆紫?，評(píng)價(jià)意味著批評(píng)，對(duì)公共組織成員來(lái)說(shuō)就是對(duì)他們能力的質(zhì)疑，影響自己的聲譽(yù)，因而評(píng)價(jià)往往夸大成績(jī)，掩蓋失誤；其次，評(píng)價(jià)往往代表著某一組織的局部利益，這使得績(jī)效評(píng)價(jià)容易走向片面并帶有濃厚的主觀色彩；最后，績(jī)效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜而細(xì)致的工作，需要評(píng)價(jià)者掌握相關(guān)的理論知識(shí)，并熟悉專(zhuān)門(mén)的方法技術(shù)，而公共組織人員本身往往缺乏這方面的系統(tǒng)培訓(xùn)。”?齊二石主編：《公共績(jī)效管理與方法》，天津大學(xué)出版社2007年版，第90頁(yè)。外部主體在地位上相對(duì)中立、評(píng)估結(jié)果相對(duì)客觀，但它也存在有效數(shù)據(jù)難以獲得、評(píng)估結(jié)果也難以獲得有效運(yùn)用等缺陷，限制了其作用發(fā)揮。實(shí)際上各國(guó)在評(píng)估過(guò)程中也注意了內(nèi)部評(píng)估主體與外部評(píng)估主體的結(jié)合，既能有效地獲得數(shù)據(jù)、使得評(píng)估結(jié)果能夠得到重視與運(yùn)用，也要保證其評(píng)估的中立性與客觀性，增強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的可信性與公信力。實(shí)際上不同類(lèi)型的評(píng)估主體價(jià)值取向有一定的矛盾，但還是可以統(tǒng)合起來(lái)，協(xié)調(diào)各種不同類(lèi)型評(píng)估主體的價(jià)值取向，為實(shí)施客觀、公正的評(píng)估服務(wù)。

四、我國(guó)現(xiàn)行法治評(píng)估主體模式的不足及優(yōu)化設(shè)置

從前文考察我們得知，我國(guó)不論是開(kāi)展的立法后評(píng)估還是法治政府建設(shè)指標(biāo)體系評(píng)估，甚至是余杭的法治指數(shù)評(píng)估在主體模式上都存在這樣一些缺陷與不足。

第一，發(fā)起與組織評(píng)估的主體的內(nèi)部性。我們知道，世界正義工程推出的法治指數(shù)評(píng)估是由非政府組織發(fā)起與組織評(píng)估的，我國(guó)香港也是如此，但綜觀我國(guó)內(nèi)陸地區(qū)，余杭的法治指數(shù)發(fā)起與組織者是余杭區(qū)黨委；立法后評(píng)估的發(fā)起與組織者要么是立法機(jī)關(guān)的組成機(jī)構(gòu)或部門(mén)要么是法的主管部門(mén)；法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的評(píng)估在我國(guó)目前也多為政府及其部門(mén)發(fā)起與組織的，具有典型的“內(nèi)部性主體”特征，評(píng)估結(jié)果難以有公信力，頗受質(zhì)疑，有學(xué)者認(rèn)為政府主導(dǎo)法治指數(shù)評(píng)估難免有 “自說(shuō)自話”的嫌疑?參見(jiàn)江德華：《謹(jǐn)防“法治指數(shù)”變?yōu)椤白哉f(shuō)自話”》，載《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道》2008年4月8日。；有學(xué)者認(rèn)為法治指數(shù)不能成為政府的敲門(mén)磚和遮羞布?參見(jiàn)杜福海：《法治指數(shù)不能成為政府的敲門(mén)磚和遮羞布》，載《法制日?qǐng)?bào)》2008年7月6日。等。

第二，評(píng)估的實(shí)施主體難以保持中立。首先，雖然我國(guó)余杭成立的評(píng)審小組也是由國(guó)內(nèi)著名的法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等方面的專(zhuān)家組成，與香港法治指數(shù)的實(shí)施主體組成差不多，也符合國(guó)際上已有的慣例。但我國(guó)評(píng)估的實(shí)施主體在評(píng)估過(guò)程中難以保持中立性，它不可避免地成為政府實(shí)現(xiàn)某種目標(biāo)的工具，從而功利主義色彩比較濃厚，“一方面，對(duì)作用定位的偏差必然對(duì)法治評(píng)估體系的設(shè)計(jì)產(chǎn)生影響；另一方面，因?yàn)橥瑯拥脑蚨赡軐?dǎo)致應(yīng)承擔(dān)該作用的解決機(jī)制延遲或未能出臺(tái)”?參見(jiàn)周尚君、彭浩：《可量化的正義：地方法治指數(shù)評(píng)估體系研究報(bào)告》，載《法學(xué)評(píng)論》2014年第2期。。其次，我國(guó)余杭的評(píng)估實(shí)施主體即評(píng)估小組自2006年探索開(kāi)始至2014年基本上保持不變，一個(gè)方面雖然在評(píng)估技術(shù)、評(píng)估數(shù)據(jù)運(yùn)用上更加?jì)故欤硪环矫嬖u(píng)估小組成員保持不變，可能會(huì)陷入慣性，思維與技術(shù)都有可能會(huì)陷入僵化，不利于保持評(píng)估結(jié)果的客觀性，應(yīng)該說(shuō)在確立同樣標(biāo)準(zhǔn)的情況下，成立其他評(píng)估組也能夠得到同樣或近似的結(jié)果，那么這樣的評(píng)估才具有客觀性、公正性。復(fù)次，我國(guó)余杭的評(píng)估小組成員構(gòu)成中，法學(xué)專(zhuān)家居多，其他領(lǐng)域如社會(huì)學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等專(zhuān)家很少或沒(méi)有，與香港的研究計(jì)劃小組成員構(gòu)成有較大差異。這在某種程度上對(duì)評(píng)估過(guò)程中遇到的問(wèn)題難以從多學(xué)科的角度來(lái)考慮與解決，單純依據(jù)法學(xué)或某一學(xué)科的解決方法難免具有片面性。

第三，評(píng)估的參與主體的非周全性。首先，在我國(guó)的立法后評(píng)估以及法治政府評(píng)估實(shí)踐中，公眾的參與數(shù)量很少，一般多通過(guò)座談會(huì)、實(shí)地考察等方式來(lái)進(jìn)行，而能進(jìn)入評(píng)估過(guò)程中的公眾數(shù)量更少，不具有代表性。尤其是在法治政府評(píng)估過(guò)程中，我們發(fā)現(xiàn)基本上采取政府部門(mén)的內(nèi)部評(píng)議為主，外部評(píng)議為輔的原則，進(jìn)入法治政府評(píng)估過(guò)程的公眾數(shù)量非常少，不具有說(shuō)服力。其次，公眾滿意度評(píng)估占比權(quán)重不高。在我國(guó)余杭的法治指數(shù)評(píng)估過(guò)程中，公眾的滿意度評(píng)估占35%，這個(gè)比例應(yīng)該說(shuō)比較合適，與國(guó)際上通行做法較為一致，但在我國(guó)立法后評(píng)估中，基本上沒(méi)有公眾評(píng)估的權(quán)重。在我國(guó)的法治政府評(píng)估中，一些地方?jīng)]有設(shè)立公眾評(píng)估的權(quán)重，一些地方設(shè)立最高20%的權(quán)重，如此，評(píng)估結(jié)果很難進(jìn)行橫向比較。再次，專(zhuān)家參與程度不同。在香港、余杭的法治指數(shù)評(píng)估中，專(zhuān)家評(píng)估很重要。我國(guó)立法后評(píng)估實(shí)踐中，一些地方實(shí)施的立法后評(píng)估邀請(qǐng)一些專(zhuān)家如上海、北京、重慶的做法，但也有一些地方并沒(méi)有邀請(qǐng)專(zhuān)家參與。而在我國(guó)開(kāi)展的法治政府的評(píng)估中，除了由社會(huì)組織主持的評(píng)估外，基本上沒(méi)有專(zhuān)家參與其中，既不能通過(guò)專(zhuān)家的專(zhuān)業(yè)知識(shí)對(duì)評(píng)估進(jìn)行指導(dǎo)，也無(wú)法讓專(zhuān)家提出評(píng)估的改進(jìn)意見(jiàn)，難以避免“既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員、又當(dāng)裁判員”自說(shuō)自話的評(píng)估嫌疑。

當(dāng)然，我國(guó)評(píng)估主體還存在一些其他問(wèn)題。如評(píng)估實(shí)施主體確立的指標(biāo)體系難以統(tǒng)一與規(guī)范問(wèn)題，從我國(guó)既有立法后評(píng)估指標(biāo)體系、法治政府建設(shè)指標(biāo)體系以及法治指數(shù)評(píng)估實(shí)踐來(lái)看，現(xiàn)在尚無(wú)法有統(tǒng)一、規(guī)范的體系建構(gòu)。誠(chéng)然國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（討論稿）以及有關(guān)立法后評(píng)估的指導(dǎo)意見(jiàn)，意圖對(duì)已開(kāi)始的法治評(píng)估指標(biāo)體系進(jìn)行規(guī)范，但是在實(shí)踐中各實(shí)施評(píng)估主體都確立有不同的標(biāo)準(zhǔn)，誠(chéng)然，我們既要遵守統(tǒng)一的規(guī)范性也要有一定的地方特色性，但如果只注意特色性忽視統(tǒng)一性，各地方法治狀況與水平就很難比較；如果只注重統(tǒng)一性而忽視特色性，就無(wú)法準(zhǔn)確測(cè)量一個(gè)地方的法治狀況及水平，如何協(xié)調(diào)這個(gè)矛盾也是需要解決的問(wèn)題。還有作為評(píng)估實(shí)施主體的專(zhuān)家與作為評(píng)估參與主體的專(zhuān)家如何協(xié)調(diào)的問(wèn)題，在余杭的法治指數(shù)評(píng)估中，這兩個(gè)方面的專(zhuān)家是重合的，這可能會(huì)影響評(píng)估的客觀與公正性。

針對(duì)以上我國(guó)法治評(píng)估主體模式在運(yùn)行中存在的問(wèn)題，我們提出一些優(yōu)化設(shè)計(jì)的構(gòu)想。

第一，建立獨(dú)立第三方的評(píng)估主體制度。為避免法治評(píng)估的“自說(shuō)自話”，“自己評(píng)自己”的困境，我國(guó)應(yīng)借鑒世界正義工程與香港的法治評(píng)估的做法，建立獨(dú)立第三方的評(píng)估主體，特別是讓獨(dú)立第三方作為法治評(píng)估的發(fā)起、組織主體。根據(jù)國(guó)外以及香港的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為獨(dú)立第三方主要是非政府組織。獨(dú)立第三方地位中立，擁有足夠的評(píng)估人員與技術(shù)，能夠保證評(píng)估結(jié)果的客觀與公正。當(dāng)然，在我國(guó)，“獨(dú)立第三方立法后評(píng)估主體在我國(guó)尚未形成，需要積極探索獨(dú)立第三方評(píng)估主體形成孕育的條件，建立鼓勵(lì)獨(dú)立第三方評(píng)估主體產(chǎn)生與形成的制度環(huán)境，同時(shí)也探索獨(dú)立第三方評(píng)估主體的評(píng)估模式”?汪全勝：《論構(gòu)建我國(guó)獨(dú)立第三方立法后評(píng)估制度》，載《西北師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2009年第5期。。那么在當(dāng)前如何進(jìn)行評(píng)估呢？有學(xué)者提出的建議筆者認(rèn)為有一定的可行性：“在我國(guó)當(dāng)前的政治體制和權(quán)力架構(gòu)中，人大是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)，人民代表大會(huì)是由人民選出的代表組成的，在很大程度上可以代表民意，對(duì)當(dāng)?shù)氐姆ㄖ螤顟B(tài)進(jìn)行評(píng)估亦是其履行監(jiān)督權(quán)的需要。如果由人民代表大會(huì)啟動(dòng)并主導(dǎo)評(píng)估，然后發(fā)布具有法律意義的評(píng)估結(jié)果，將更具有代表性和公信力?！?參見(jiàn)金善達(dá)：《法治指數(shù)評(píng)估的制度建設(shè)路徑研究——基于系統(tǒng)論的分析視角》，載《上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)（法治論叢）》2014年第5期。

第二，建立專(zhuān)家?guī)欤x擇適格的法治評(píng)估的實(shí)施主體。以專(zhuān)家為主建立評(píng)估小組是國(guó)際組織、香港進(jìn)行法治評(píng)估的特色，我國(guó)余杭也是如此，但一些地方如廣東、昆明建立以政府法制辦為主的評(píng)估小組，筆者認(rèn)為不太合適，而應(yīng)建立有各方面的專(zhuān)家參與的評(píng)估實(shí)施的主體。當(dāng)然，法學(xué)專(zhuān)家還是主要的，但應(yīng)盡可能吸收經(jīng)濟(jì)學(xué)、統(tǒng)計(jì)學(xué)、社會(huì)學(xué)、管理學(xué)、數(shù)學(xué)、計(jì)量學(xué)等學(xué)科領(lǐng)域的專(zhuān)家，筆者認(rèn)為，應(yīng)建立一個(gè)專(zhuān)家?guī)?，隨機(jī)抽選，組成合適的專(zhuān)家小組作為具體實(shí)施評(píng)估的機(jī)構(gòu)。

第三，擴(kuò)大公眾參與，規(guī)范公眾評(píng)估的權(quán)重。法治指數(shù)的評(píng)估，特別是對(duì)法治政府的評(píng)估，法治政府的實(shí)現(xiàn)，“最終必須得到人民群眾的認(rèn)可和承認(rèn)”，因此，社會(huì)公眾對(duì)法治狀況的評(píng)價(jià)，是法治指數(shù)（或法治建設(shè)指標(biāo)體系）必不可少的、非常重要的組成部分。?參見(jiàn)陳柳裕：《法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的“袁氏模式”：樣態(tài)、異化及其反思》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2013年第12期。我國(guó)一些立法后評(píng)估以及法治政府建設(shè)指標(biāo)體系中，缺少公眾法治狀況的評(píng)價(jià)內(nèi)容。從世界正義工程與香港、余杭的做法看，都比較注重公眾的參與，并且賦予公眾評(píng)估一定的權(quán)重。我國(guó)余杭法治評(píng)估中對(duì)公眾評(píng)估的權(quán)利設(shè)置為35%；我國(guó)國(guó)務(wù)院出臺(tái)的《關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（討論稿）賦予公眾評(píng)估的權(quán)重為20%，一些地方政府的法治政府建設(shè)指標(biāo)體系中也按照國(guó)務(wù)院的建議設(shè)置公眾評(píng)估的權(quán)重，但也存在一些地方?jīng)]有賦予公眾評(píng)估的權(quán)重，這顯然不太合適。在對(duì)法治狀況與法治水平的認(rèn)識(shí)上，公眾有深切的感受，筆者認(rèn)為可以在頂層設(shè)計(jì)上予以規(guī)范，比如綜合法治指數(shù)（如余杭）評(píng)估，公眾評(píng)估的權(quán)重占35%；專(zhuān)項(xiàng)法治指數(shù)評(píng)估（如法治政府建設(shè)指標(biāo)體系評(píng)估），公眾評(píng)估的權(quán)重占20%。一方面要強(qiáng)化公眾參與法治的評(píng)估過(guò)程；另一方面要規(guī)范公眾參與評(píng)估的權(quán)重。

第四，建立委托民意測(cè)驗(yàn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行公眾法治狀況調(diào)查的制度。世界正義工程推出的法治指數(shù)評(píng)估，都會(huì)選擇一個(gè)國(guó)家的民意調(diào)查工作做得最好的民意調(diào)查機(jī)構(gòu)開(kāi)展本國(guó)的公眾法治狀況的認(rèn)知調(diào)查。香港、余杭法治指數(shù)的評(píng)估主要是評(píng)估小組開(kāi)展的電話調(diào)查、問(wèn)卷調(diào)查或網(wǎng)絡(luò)調(diào)查活動(dòng)。筆者認(rèn)為，民意調(diào)查機(jī)構(gòu)地位獨(dú)立，數(shù)據(jù)收集與整理技術(shù)比較齊全，調(diào)查經(jīng)驗(yàn)豐富，能夠?qū)Σ煌恼{(diào)查數(shù)據(jù)設(shè)計(jì)不同的調(diào)查方式等，它能夠提供客觀、可信的調(diào)查數(shù)據(jù)與結(jié)論。我國(guó)已經(jīng)有一些獨(dú)立民意調(diào)查機(jī)構(gòu)如零點(diǎn)調(diào)查、廣州民意調(diào)查中心等，另外在各級(jí)政府的統(tǒng)計(jì)部門(mén)中，也設(shè)有調(diào)查機(jī)構(gòu)，可以運(yùn)用這樣的資源，提高調(diào)查的效率，同時(shí)提高調(diào)查數(shù)據(jù)與結(jié)果的公信力。

當(dāng)然還有一些其他方面需要優(yōu)化，如法治評(píng)估的實(shí)施主體可以設(shè)立適合本地方的評(píng)估指標(biāo)體系，但也應(yīng)遵守一般性的、規(guī)范性的指標(biāo)設(shè)計(jì)。這個(gè)一般性的、規(guī)范性的指標(biāo)設(shè)計(jì)就是頂層設(shè)計(jì)，如法治政府的建設(shè)指標(biāo)可以依據(jù)國(guó)務(wù)院出臺(tái)《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》以及《關(guān)于推行法治政府建設(shè)指標(biāo)體系的指導(dǎo)意見(jiàn)》（討論稿）來(lái)確立一般性的、規(guī)范性的法治政府的指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)；地方綜合法治指數(shù)可以依據(jù)十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》提出的“科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法”新十六字方針出發(fā)構(gòu)建指標(biāo)體系結(jié)構(gòu)。?參見(jiàn)劉武?。骸督ㄗh推出中國(guó)特色“法治指數(shù)”》，載《深圳特區(qū)報(bào)》2013年2月26日。還有如實(shí)行評(píng)估程序公開(kāi)、評(píng)估結(jié)果公開(kāi)，加強(qiáng)評(píng)估結(jié)果的正當(dāng)運(yùn)用等來(lái)對(duì)法治評(píng)估的實(shí)施主體進(jìn)行優(yōu)化設(shè)計(jì)與要求等。