齊久恒

(廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院,廣東廣州510320)

從“分類控制體系”走向“嵌入性發(fā)展”?
——政府與社會(huì)組織之間互動(dòng)關(guān)系及其優(yōu)化

齊久恒

(廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院,廣東廣州510320)

培育和發(fā)展社會(huì)組織不能一蹴而就,當(dāng)遵循循序漸進(jìn)的原則。根據(jù)不同階段的組織能力、制度環(huán)境和社會(huì)結(jié)構(gòu),可以將“嵌入性發(fā)展”的理論架構(gòu)化解為層次逐步遞進(jìn)、三階段滾動(dòng)式的發(fā)展策略。同時(shí),為了更加深入考量政府和社會(huì)組織之間的互動(dòng)合作,在“嵌入性發(fā)展”過程中,將深入透析每一階段中的“嵌入主體”、“嵌入客體”、“嵌入空間”、“嵌入策略”及“嵌入效應(yīng)”,進(jìn)而力爭從一種“頂層設(shè)計(jì)”的高度和“相嵌互動(dòng)”的深度,來系統(tǒng)建構(gòu)政府與社會(huì)組織互動(dòng)發(fā)展的實(shí)踐策略。

政府;社會(huì)組織;分類控制體系;嵌入性發(fā)展;滾動(dòng)式發(fā)展策略

一、“分類控制體系”的內(nèi)容及分析

康曉光、韓恒指認(rèn),一個(gè)權(quán)威主義政府為了追求自身利益最大化,勢必會(huì)針對社會(huì)組織的“經(jīng)濟(jì)和社會(huì)服務(wù)”及“對社會(huì)穩(wěn)定的潛在危險(xiǎn)”,實(shí)施“選擇性”的管理控制策略,并得出“分類控制體系”的模式。[1]在現(xiàn)階段“國家—社會(huì)”關(guān)系類型學(xué)的分析框架中,“分類控制體系”具有一定的理論解釋力。與此同時(shí),更為重要的是,它為當(dāng)前我國政府在面臨諸多社會(huì)組織監(jiān)管困境時(shí)開出了一劑“良方”。至此,“分類控制體系”也就引發(fā)了時(shí)下國內(nèi)學(xué)界的重要反響。然而,在此筆者不揣淺陋,擬對“分類控制體系”的發(fā)展模式提出一些異質(zhì)性的見解和分析。

首先,在“分類控制體系”中,政府與社會(huì)組織之間仍是一種“控制型”類型,而兩者之間深度合作“共贏式”的理想格局并未建構(gòu)起來。

在社會(huì)組織生成與演化進(jìn)程中,政府應(yīng)摒棄過去那種“不敢放手”、“不愿放手”或“不想放手”的統(tǒng)攝理念。誠如“分類控制體系”的提出者康曉光所確認(rèn)的,對于一個(gè)權(quán)威主義政府來說,僅有控制策略是不夠的,政府還須采取一定的措施發(fā)展社會(huì)組織,即對各種社會(huì)組織實(shí)施積極的支持,利用社會(huì)組織滿足社會(huì)需求。[2]申言之,如果政府依舊像往昔一樣擺出一副“高高在上”、“盛氣凌人”的姿態(tài),對社會(huì)組織發(fā)展沿用一種“命令式”、“強(qiáng)制式”的管制方式,那么社會(huì)組織則永遠(yuǎn)是一個(gè)“呆在襁褓中生長不大的孩子”,始終難以成長為政府在公共治理中的“好幫手”。但是,觀照“分類控制體系”的分析模式,不難覺察,它仍舊是一種“控制型”而非“能促型”的發(fā)展策略。換言之,它更多地側(cè)重于對社會(huì)組織的監(jiān)督管理,而對于社會(huì)組織的培育發(fā)展則明顯闕如?？墒?就社會(huì)組織而言,監(jiān)督管理與培育發(fā)展,則猶如“鳥之兩翼”、“車之雙輪”,二者不可偏廢其一。

其次,“分類控制體系”的理論預(yù)設(shè)更多折射出政府與社會(huì)組織“零和博弈”的影子,而兩者之間相互增權(quán)的“正和博弈”的視野仍未重啟。

在“分類控制體系”看來,社會(huì)組織更多是國家的對立面,強(qiáng)國家貌似誘發(fā)弱社會(huì),強(qiáng)社會(huì)勢必招致弱國家。但事實(shí)并非如此。其一,政府通過扶持并與社會(huì)組織建立伙伴關(guān)系,使社會(huì)組織協(xié)助政府的政策執(zhí)行,從而增強(qiáng)政府能力;其二,社會(huì)組織通過與政府協(xié)同合作,可以使公民參與強(qiáng)化國家機(jī)構(gòu),從而創(chuàng)造一個(gè)有利于公民參與的環(huán)境。[3]此外,世界各國的實(shí)踐亦充分表明,公私部門的伙伴關(guān)系和國家與社會(huì)的相互增權(quán),從而形成一個(gè)國家行政能力強(qiáng)大、社會(huì)組織富有活力的局面,才是社會(huì)經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的強(qiáng)大推動(dòng)力。[4]一言以蔽之,有效獲致一種“政治國家能力強(qiáng)大、社會(huì)組織富有活力”的新景象,不是一種模糊的理論預(yù)設(shè),而是一個(gè)正在進(jìn)行的事實(shí)性存在。

最后,“分類控制體系”雖立意深遠(yuǎn)、布局宏大,但在實(shí)踐層面上,更多是一種情景式設(shè)想,而非一副可操作性設(shè)計(jì)。

“分類控制體系”認(rèn)為,“在這種新的國家與社會(huì)關(guān)系中,‘國家控制社會(huì)’是其根本的特征。當(dāng)然國家的控制并不僵化,需要嚴(yán)格控制的就嚴(yán)格控制,需要放松控制的就放松控制,不需要控制的就放任自流?！盵1]可是,就目前紛繁復(fù)雜的社會(huì)組織而言,哪些是需要嚴(yán)格控制?哪些是需要放松控制?而哪些則又是需要放任自留?對這些亟待解答的棘手問題,“分類控制體系”卻含混不清,并未作出任何實(shí)質(zhì)性的回應(yīng)。如同劉鵬所一語中的:“分類控制體系”只是為我們理解復(fù)雜的當(dāng)代“國家—社會(huì)”關(guān)系提供了一個(gè)很好的宏觀視角和分析框架,對于處于不斷變動(dòng)和發(fā)展中的中國“國家—社會(huì)”關(guān)系而言,學(xué)術(shù)界還需提供一些更富有動(dòng)態(tài)性的、更加中觀和微觀的分析工具,從而使得已有理論框架具有更強(qiáng)的解釋力。[5]

二、“嵌入性發(fā)展”:一種新的分析范疇

由于“分類控制體系”的分析框架難以有效詮釋社會(huì)組織培育發(fā)展的相關(guān)議題,所以亟待我們轉(zhuǎn)向更具合理的理論范式,從而在政府控制和社會(huì)組織自治的張力之中重構(gòu)一種更加雙贏的分析模式。有鑒于此,筆者在前人研究成果的基礎(chǔ)上進(jìn)行擴(kuò)展和創(chuàng)新,擬搭建“嵌入性發(fā)展”的分析框架,力爭從一種“頂層設(shè)計(jì)”的高度和“相嵌互動(dòng)”的深度,來系統(tǒng)建構(gòu)政府與社會(huì)組織互動(dòng)發(fā)展的實(shí)踐策略,進(jìn)而尋求突破或跨越以往“零敲碎打”修復(fù)式的改進(jìn)理路。

“嵌入性”概念的首次提出者,是20世紀(jì)公認(rèn)的最徹底、最有辨識力的經(jīng)濟(jì)史學(xué)家卡爾·波蘭尼(Karal Polanyi)。他在《大轉(zhuǎn)型:我們時(shí)代的政治與經(jīng)濟(jì)起源》一書中寫道:“從根本上講,這正是由市場控制經(jīng)濟(jì)體系會(huì)對整個(gè)社會(huì)組織產(chǎn)生致命后果的原因所在:它意味著要讓社會(huì)的運(yùn)作從屬于市場。與經(jīng)濟(jì)嵌入社會(huì)關(guān)系相反,社會(huì)關(guān)系被嵌入經(jīng)濟(jì)體系之中?！盵6]

卡爾·波蘭尼盡管提出了這一概念,但沒有對其進(jìn)行系統(tǒng)解釋。然而,嵌入性理論(Theory of embeddedness)真正引起學(xué)術(shù)界的軒然大波則是肇始于美國斯坦福大學(xué)社會(huì)學(xué)系馬克·格蘭諾維特(Mark Granovetter)教授,他在《鑲嵌:社會(huì)網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)行動(dòng)》一書中,透徹地批判了關(guān)于人類行為概念的“過度社會(huì)化”和“低度社會(huì)化”兩種極端觀點(diǎn),認(rèn)為“不管過度與低度社會(huì)有何明顯不同,很諷刺的是:兩者共同地以社會(huì)性孤立的行動(dòng)者作為行動(dòng)與決定的中心。在低度社會(huì)化觀點(diǎn)中,孤立來自褊狹的自我利益追逐;在過度社會(huì)化觀點(diǎn)中,孤立則來自一個(gè)人的行為方式已經(jīng)被內(nèi)化,當(dāng)時(shí)情景的人際關(guān)系只有敲邊鼓的效果而已”[7]5－6,從而型構(gòu)了一種社會(huì)嵌入理論,用于解釋經(jīng)濟(jì)行為人在“中度社會(huì)化”情景中的行為理論。一如馬克·格蘭諾維特所言:“對人類行為的完整分析,應(yīng)該盡量避免過度與低度社會(huì)化的孤立問題。行動(dòng)者既不是像獨(dú)立原子一樣運(yùn)行在社會(huì)脈絡(luò)之外,也不會(huì)奴隸般地依附于他/她所屬的社會(huì)類別賦予他/她的角色。他們具有目的性的行動(dòng)企圖實(shí)際上是嵌在真實(shí)的、正在運(yùn)作的社會(huì)關(guān)系系統(tǒng)之中的。”[7]8

爾后,在馬克·格蘭諾維特(Mark Granovetter)教授的研究基礎(chǔ)之上,S.祖京(Sharon Zukin)和P.迪馬吉奧(Paul DiMaggio)對其作了富有成效的延伸和拓展。1990年他們在其合著的《經(jīng)濟(jì)學(xué)中的社會(huì)組織》一書中,將嵌入性進(jìn)一步區(qū)分為“結(jié)構(gòu)嵌入性”、“認(rèn)知嵌入性”、“文化嵌入性”和“政治嵌入性”等不同的類型,認(rèn)為各種類型的嵌入性共同對社會(huì)行動(dòng)者施加重要的影響力量。

綜觀上述分析過程,不難發(fā)現(xiàn),“嵌入性”實(shí)則表征著一種“關(guān)系”范疇,重點(diǎn)關(guān)注組織行為的環(huán)境要素,即嵌入客體并不是與嵌入主體毫無關(guān)聯(lián)的“他者”,實(shí)際上,嵌入客體中的某些要素也是嵌入主體的另一屬性或特征。[8]有鑒于此,我們將試圖借用嵌入性理論作為一個(gè)參照的分析工具,來深入考量政府與社會(huì)組織之間的互動(dòng)合作關(guān)系,并有效援用“嵌入性發(fā)展”的分析框架來研究政府發(fā)展社會(huì)組織的相關(guān)議題。在本文中,“嵌入性發(fā)展”意指,在一種“主體客體化”、“客體主體化”更為深入和持久的交互作用體系中,往往呈現(xiàn)出政府對社會(huì)組織的運(yùn)行過程進(jìn)行植入性調(diào)適,這種調(diào)適不但使得社會(huì)組織樂于接受,而且借助其所提供的政治機(jī)會(huì)對政府職能進(jìn)行反嵌入,進(jìn)而形成一種相互型塑、聯(lián)動(dòng)嵌入、協(xié)同治理的網(wǎng)格格局,并最終建構(gòu)起兩者發(fā)展互惠、優(yōu)勢互補(bǔ)、共創(chuàng)共享的伙伴關(guān)系。

三、“嵌入性發(fā)展”的頂層設(shè)計(jì):“低、中、高”三階段滾動(dòng)式發(fā)展模式

培育和發(fā)展社會(huì)組織不能一蹴而就,當(dāng)遵循循序漸進(jìn)的原則。本文將根據(jù)不同階段的組織能力、制度環(huán)境和社會(huì)結(jié)構(gòu),將“嵌入性發(fā)展”的理論架構(gòu)化解為三階段滾動(dòng)式發(fā)展模式。然而,在不同階段的發(fā)展過程中,其“嵌入主體”、“嵌入客體”、“嵌入空間”、“嵌入形式”、“嵌入策略”及“嵌入效應(yīng)”均有所差異(如圖1所示)。

圖1 “嵌入性發(fā)展”三階段滾動(dòng)式發(fā)展模式

(一)起始階段:社會(huì)組織與政府之間嵌入性發(fā)展的構(gòu)思

1.嵌入的主體:社會(huì)組織由“排斥”轉(zhuǎn)向“引入”

在中國特殊的體制和社會(huì)環(huán)境中創(chuàng)生的社會(huì)組織,首要遭遇的問題就是“合法性身份”。而社會(huì)組織要想獲致生存的合法性,就不可能完全抵制政府的政策,非但不能置政府的政策于不顧,還要積極主動(dòng)地引入國家的“象征性符號”。因?yàn)橹挥蝎@得相關(guān)政府的支持,它們才能取得“合法性及取信外界的標(biāo)簽”。在中國社會(huì)里,政府部門的支持具有非常特殊的意義。首先,政府的支持是社會(huì)組織的社會(huì)合法性的主要來源之一;其次,政府部門的支持能夠極大提高社會(huì)對社會(huì)組織開展活動(dòng)的信任度;最后,政府部門的支持使得社會(huì)組織在開展活動(dòng)的過程中能夠在更大的范圍內(nèi)調(diào)動(dòng)社會(huì)資源。[9]

2.嵌入的客體:政府由“控制”轉(zhuǎn)向“吸納”

20世紀(jì)80年代末,國家頒布了《基金會(huì)管理辦法》和《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》,著力規(guī)范社會(huì)組織發(fā)展,并通過“雙重管理體制”將其嚴(yán)格控制起來。但這種“統(tǒng)攝式”的管理方式始終無法有效監(jiān)管社會(huì)組織,大量社會(huì)組織想方設(shè)法繞過雙重管理和注冊登記的門檻進(jìn)入社會(huì)的各個(gè)領(lǐng)域,反而使政府的管理變得愈益困難。[10]由此看來,政府須著力改變過去對社會(huì)組織單一控制取向的思維,進(jìn)而由“被動(dòng)控制”轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)吸納”。

何為“吸納”(co－optation)?吸納被看做是一種保證與組織環(huán)境中潛在的威脅團(tuán)體和睦相處并獲得其支持的技術(shù)方法,通過將這些威脅性的團(tuán)體吸收到組織結(jié)構(gòu)中,組織可以獲得外在不利因素對自己政策和地位的支持。[11]吸納是一種低成本的治理手段,有效吸納社會(huì)組織進(jìn)入政策體系是十分吻合政府“意圖”的。一方面,唯有當(dāng)社會(huì)組織被吸納進(jìn)國家的政策視野,政府才能真正做到知根知底,從而進(jìn)一步遏制威脅政府統(tǒng)治“非法組織”的消極性蔓延。另一方面,政府吸納社會(huì)組織進(jìn)入決策中樞之內(nèi),不僅能夠有效防止政府在公共服務(wù)領(lǐng)域中被邊緣化的傾向,而且可以使政府贏得更多的執(zhí)政外資源。

3.嵌入的策略:“服務(wù)替代”

從上述分析中我們儼然已明晰“嵌入主體”(社會(huì)組織)和“嵌入客體”(政府)各自所需的準(zhǔn)備工作。然而,事情至此遠(yuǎn)未圓滿地結(jié)束,因?yàn)檫€亟須找尋銜接主客體互動(dòng)的實(shí)踐策略。

目前我國社會(huì)組織羽翼未豐,發(fā)展尚處于弱勢生存期,其吸納的社會(huì)資本和信任資本亦相當(dāng)有限。所以從某種程度上說,社會(huì)組織尚未成長到足以獨(dú)立承擔(dān)社會(huì)管理事務(wù)的程度,還亟須政府加大扶持力度。鑒于此種情勢,較為現(xiàn)實(shí)的通途就是政府摒棄強(qiáng)制性的介入,實(shí)施誘致性的浸入,即從“公益壟斷”走向“合理賦權(quán)”。換言之,即從一些“不該管、管不好、管不了”的領(lǐng)域中逐漸退隱,讓渡給一些有資質(zhì)的社會(huì)組織去承擔(dān)。政府不可能包打天下,解決層出不窮的社會(huì)問題,僅有政府是不行的,還需政府之外的社會(huì)組織。與此同時(shí),社會(huì)組織也不是消極作為或一味地等待“被嵌”,而是在政府讓渡的合法性空間里積極拓展活動(dòng)領(lǐng)地,并發(fā)揮自身“靈活應(yīng)變”、“深入基層”、“社會(huì)動(dòng)員”等優(yōu)勢,在公共服務(wù)領(lǐng)域里實(shí)現(xiàn)對政府非核心職能的“服務(wù)替代”,最終實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域中進(jìn)退的“無縫對接”(如圖2所示)。

在此,政府與社會(huì)組織可以在如下方面進(jìn)行嵌入性發(fā)展,并在合作與競爭、激勵(lì)與監(jiān)管之間找尋一種適度的張力。一方面,政府積極釋放一些自身沒有時(shí)間、精力和能力的活動(dòng)領(lǐng)域,譬如:教育科學(xué)、文化衛(wèi)生、社會(huì)福利、個(gè)人生活質(zhì)量提高等領(lǐng)域,并優(yōu)化公共財(cái)政支付體系和提供充沛資金來購買社會(huì)組織的公共服務(wù),即從過去的“以錢養(yǎng)人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤耙藻X購務(wù)”。在此,社會(huì)組織便可以充分依托自身的靈活、專業(yè)、志愿、反應(yīng)迅速和作用力持久等優(yōu)勢來積極提供一種存量服務(wù),從而彌補(bǔ)政府在這些領(lǐng)域中服務(wù)不足的問題。另一方面,政府主動(dòng)讓渡一些自身還沒有完全開發(fā)的社會(huì)服務(wù)領(lǐng)域,例如:養(yǎng)老金、醫(yī)療保險(xiǎn)金、互益型基金的運(yùn)作、農(nóng)民工社會(huì)服務(wù)、社會(huì)決策咨詢等,在政策上給予其認(rèn)可和扶持,承認(rèn)社會(huì)組織的合法地位,并提高相應(yīng)的稅收優(yōu)惠,為其創(chuàng)造一種寬松的政策環(huán)境,讓社會(huì)組織在其領(lǐng)域中發(fā)揮更大效用,在此領(lǐng)域里社會(huì)組織可以提供一種增量服務(wù),使之成為政府服務(wù)之外的重要補(bǔ)充力量。

圖2 起始階段社會(huì)組織與政府之間嵌入性發(fā)展的示意圖

4.嵌入的效應(yīng):“互棲共生”

在初創(chuàng)期,政府處于一種絕對優(yōu)勢,在合作過程中扮演著十分強(qiáng)勢角色,政府和社會(huì)組織之間更多是一種“低度式”、“淺層次”的發(fā)展,而一種實(shí)質(zhì)性的、互動(dòng)性的嵌入還是相對脆弱的。因?yàn)樯鐣?huì)組織的活動(dòng)領(lǐng)域主要是圍繞在以政府為中心的服務(wù),與政府的合作可謂是一種“中心—外圍”的關(guān)系架構(gòu),其社會(huì)功能的發(fā)揮也只是在扮演著一種“邊緣替代”的角色。所謂的“邊緣替代”是這樣的一種情景:社會(huì)組織的職能是以替代政府相對說來不甚重要的職能領(lǐng)域?yàn)樘卣鞯?社會(huì)組織對于政府的非核心職能的替代稱為邊緣替代。[12]然而無論怎樣,盡管這種“邊緣替代”仍舊是一種“依附式”合作,但難能可貴的是,在這種實(shí)踐策略里面,政府與社會(huì)組織已昭示出一種淺層次的嵌入性發(fā)展,并呈現(xiàn)出“你中有我,我中有你”的互棲共生的嵌入效應(yīng)。

綜上所述,在起始階段,“嵌入主體”是社會(huì)組織,“嵌入客體”是政府,“嵌入空間”則集中分布在政府較為信任的公共服務(wù)領(lǐng)域,“嵌入形式”將形成一種以政府為軸心、社會(huì)組織為輔助的“中心—外圍”的關(guān)系架構(gòu),“嵌入策略”是社會(huì)組織在公共服務(wù)領(lǐng)域里實(shí)現(xiàn)對政府非核心職能的“服務(wù)替代”,并最終獲致政府與社會(huì)組織“互棲共生”的嵌入效應(yīng)。

(二)中端階段:政府與社會(huì)組織之間嵌入性發(fā)展的設(shè)計(jì)

1.嵌入的主體:政府由“全能政府”走向“有限政府”

在此,政府應(yīng)主動(dòng)合理歸位,切實(shí)轉(zhuǎn)變行政職能,由往昔無所不能、無所不及、無所不管的“全能政府”轉(zhuǎn)向權(quán)責(zé)明晰、公開透明、運(yùn)作高效的“有限政府”。一方面,在執(zhí)政理念上,從“控制型監(jiān)管”走向“能促型服務(wù)”。政府對社會(huì)組織不能一味地援用一種絕對主導(dǎo)的線性控制,而是做到“寓管理于服務(wù)之中”,由“劃船者”轉(zhuǎn)為“掌舵者”,由直接的“供給者”轉(zhuǎn)為間接的“引導(dǎo)者”,由全方位的“實(shí)際操控”轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^性的“原則導(dǎo)向”,進(jìn)而為社會(huì)組織發(fā)展建立穩(wěn)健的信任機(jī)制,創(chuàng)設(shè)合理的制度安排,營造良好的社會(huì)環(huán)境。另一方面,在管理方式上,從“單一化統(tǒng)治”走向“多元化治理”?！敖y(tǒng)治”是政府憑借權(quán)威,通過發(fā)號施令、制定政策和實(shí)施政策,對社會(huì)公共事務(wù)實(shí)行單一向度的管理。與此不同,“治理”則是一個(gè)上下互動(dòng)的管理過程,它主要通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系、確立認(rèn)同和共同的目標(biāo)等方式實(shí)施對公共事務(wù)的管理。[13]在公共主體復(fù)雜化、價(jià)值觀念分殊化及利益訴求多樣化的境遇下,單極的行政主體實(shí)屬難以滿足不同群體的需求。至此,在公共政策領(lǐng)域,政府當(dāng)摒棄傳統(tǒng)單一向度的管制方式,積極吸納社會(huì)組織廣泛參與到公共事務(wù)治理中來,并在此基礎(chǔ)上重構(gòu)一種多主體、多中心的上下互動(dòng)的治理網(wǎng)絡(luò)體系。

2.嵌入的客體:社會(huì)組織由“邊緣性替代”走向“實(shí)質(zhì)性參與”

美國政治學(xué)家亨廷頓曾指出:區(qū)分現(xiàn)代化國家和傳統(tǒng)國家,最重要的標(biāo)志乃是人民通過大規(guī)模的政治組合參與政治并受政治的影響。政治現(xiàn)代化最基本方面就是要使全社會(huì)性的社會(huì)組織得以參政,并且還需形成諸如政黨一類的政治機(jī)構(gòu)來組織這種參政,以便使人民參政能超越村落和城鎮(zhèn)范圍。[14]這啟示我們:政治現(xiàn)代化的重要表征就是社會(huì)組織的廣泛性參與。

由此,社會(huì)組織須努力作為,從傳統(tǒng)的“要我參與”轉(zhuǎn)變?yōu)椤拔乙獏⑴c”,體認(rèn)到“有為才有位,有位更有為”,力圖突破在起始階段僅纏繞在政府外圍做一些邊緣性替代,而是積極將散落于社會(huì)領(lǐng)域中單個(gè)的資源或能量有效聚合起來,并通過一種理性化、程序化和制度化的形式來廣泛參與到公共事務(wù)決策之中,使零散的呼聲變成團(tuán)體的訴求,進(jìn)而為公眾參與決策搭建平臺(tái),為群體利益表達(dá)鋪設(shè)渠道,為改善政府政策行為提供建議,最終增強(qiáng)民間社會(huì)的公共責(zé)任和改善政府的治理方式。

令人可喜的是,社會(huì)組織積極參與公共決策的行為已初見端倪。據(jù)聯(lián)合國環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)研究人員卡羅琳·M·庫珀(Caroline M.Cooper)在對中國西南地區(qū)的環(huán)保類社會(huì)組織調(diào)研時(shí)發(fā)現(xiàn): 94%的環(huán)保社會(huì)組織認(rèn)為,在當(dāng)前的中國,環(huán)境保護(hù)問題是普通民眾影響政策改變,以及參與公共事務(wù)的管理和國家政治生活的重要領(lǐng)域,其中有一半的環(huán)保社會(huì)組織通過正式參與環(huán)境保護(hù)活動(dòng)以及相關(guān)項(xiàng)目的實(shí)施,特別是通過對一些保護(hù)問題的研究提出可行性措施,而推動(dòng)了政府某些政策措施的改變[15]。

3.嵌入的策略:“政策倡導(dǎo)”

在中端階段,政府與社會(huì)組織之間已不再是原初的行政依附格局,而更多是一種平等合作的伙伴關(guān)系。在此,嵌入的主客體雙方則是有意識地付出各自的資源,并自覺地開展聯(lián)合行動(dòng)?？墒?政府和社會(huì)組織之間該如何開展一種“聯(lián)合行動(dòng)”?為了將目標(biāo)統(tǒng)一到理性公共政策的角度上來,我們將以“政策倡導(dǎo)”為橋梁紐帶,構(gòu)建起政府和社會(huì)組織平等互嵌的框架(如圖3所示)。

所謂“政策倡導(dǎo)”意指社會(huì)組織影響公共決策和公共資源分配決策的過程,它為公民有序參與公共決策、督促和改善政府行為提供了組織化的途徑。[16]

圖3 中端階段政府與社會(huì)組織之間嵌入性發(fā)展的示意圖

其一,“英雄得要有用武之地”——政府為社會(huì)組織發(fā)展提供有效服務(wù)或保障。在此,政府當(dāng)積極進(jìn)行治道變革,提倡柔性監(jiān)管,適當(dāng)降低對社會(huì)組織登記注冊的門檻,并主動(dòng)開放一些公共領(lǐng)域,實(shí)現(xiàn)公共政策由封閉和半封閉向公開透明轉(zhuǎn)變,并賦予社會(huì)組織更大的合法活動(dòng)空間,例如公共決策參與、群體利益?zhèn)鬟_(dá)、社會(huì)政策提議、政府行為監(jiān)督等。除此之外,政府還可以努力打造一個(gè)與社會(huì)組織合作治理的制度化平臺(tái),建立信息共享機(jī)制,健全對話協(xié)商機(jī)制,優(yōu)化公民社會(huì)組織的評估機(jī)制等,從而使社會(huì)組織在神州大地上能夠活躍起來,并真正做到英雄有用武之地。

其二,“打鐵還得自身本領(lǐng)硬”——社會(huì)組織不斷加強(qiáng)自身能力建設(shè)。在此,社會(huì)組織應(yīng)主動(dòng)進(jìn)行“去行政化”改革,明確自身組織使命,改善內(nèi)部治理,不斷加強(qiáng)誠信自律機(jī)制、民主決策機(jī)制和財(cái)務(wù)公開機(jī)制建設(shè)。同時(shí),還應(yīng)充分發(fā)揮自己“專業(yè)”、“靈活”、“彈性”、“效率”或“創(chuàng)新”的優(yōu)勢,積極地開展利益表達(dá)、傳輸社情民意、提供決策參考與咨詢,喚醒民眾參與意識,甚至是督促政府在進(jìn)行公共決策時(shí)考慮不同的利益取向,使得各種社會(huì)力量達(dá)致對等平衡,進(jìn)而保障公共決策程序的科學(xué)性和公正性。近10年來,環(huán)保領(lǐng)域可謂是我國社會(huì)組織參與公共決策最活躍領(lǐng)域。在著名的“怒江水壩”工程以及“圓明園事件”中,正是通過公眾和環(huán)保社會(huì)組織的參與,促進(jìn)了政府的科學(xué)決策;在藏羚羊和金絲猴等環(huán)保事業(yè)中,中國政府和社會(huì)組織之間可謂是構(gòu)建了良好的合作治理關(guān)系;與此同時(shí),在制止化工企業(yè)重金屬污染水資源中,社會(huì)組織亦是堅(jiān)毅地拿起法律武器來捍衛(wèi)環(huán)境權(quán)益,促進(jìn)政府積極履職,從而使公共決策更加具有公正性。[17]

4.嵌入的效應(yīng):“雙贏互惠”

在此階段,由于社會(huì)組織頗具規(guī)模,加之社會(huì)組織的影響力愈益顯著,所以政府則是主動(dòng)地嵌入社會(huì)組織的關(guān)系內(nèi)部,有效吸納社會(huì)組織參與公共決策,并努力協(xié)助自己進(jìn)行公共事務(wù)治理,繼而緩解政府的“責(zé)能困境”。與此同時(shí),社會(huì)組織亦深深鑲嵌于政府決策體制之內(nèi),為政府積極建言獻(xiàn)策,從而不斷提升自身的政治合法性,最終達(dá)致政府與社會(huì)組織在功能上互補(bǔ)、資源上整合、行動(dòng)上協(xié)調(diào)的“雙贏互惠”的嵌入效應(yīng)。

總之,較之上一階段而言,其嵌入的自變量(主體、客體)顯然發(fā)生了實(shí)質(zhì)性變化,其“嵌入主體”是社會(huì)組織,“嵌入客體”是政府,“嵌入空間”是公共政策領(lǐng)域,“嵌入形式”是實(shí)現(xiàn)政府和社會(huì)組織的合作治理,“嵌入策略”將以政策倡導(dǎo)為橋梁紐帶,構(gòu)建起政府與社會(huì)組織平等互嵌的框架,并最終達(dá)致政社之間“雙贏互惠”的嵌入效應(yīng)。

(三)高級階段:社會(huì)組織與政府之間嵌入性發(fā)展的籌劃

1.嵌入的主客體:“主體客體化”、“客體主體化”

經(jīng)過上述兩個(gè)階段的逐漸演化與充分發(fā)展,此刻,當(dāng)我們置身于政府和社會(huì)組織的關(guān)系結(jié)構(gòu)中,似乎難以明顯地界分出哪一方是“嵌入主體”,哪一方是“嵌入客體”,因?yàn)橹黧w已內(nèi)化到客體的范疇之列,客體已融入到主體的行動(dòng)邏輯之中,政府和社會(huì)組織之間編織出一種“你中有我、我中有你”的雙向嵌入的網(wǎng)格。換言之,政社之間形成了一種“交互主體性”的關(guān)系生態(tài),并達(dá)致一種“意義相通”和“視閾融合”的情景,在這種交互作用的情景中,往往呈現(xiàn)出社會(huì)組織“卡進(jìn)”政府、政府“植入”社會(huì)組織的景象,進(jìn)而彰示出一種理性互構(gòu)、聯(lián)動(dòng)互嵌的圖景。

2.嵌入的空間:“公民權(quán)利”領(lǐng)域

伴隨著我國社會(huì)組織逐漸邁向成熟化、理性化、規(guī)則化的運(yùn)行軌道,其嵌入空間從“公共服務(wù)”、“公共政策”逐步擴(kuò)展到“公民權(quán)利”的縱深領(lǐng)域。誠如有學(xué)者所指認(rèn)的,權(quán)利是社會(huì)組織的主導(dǎo)運(yùn)行規(guī)則,建構(gòu)社會(huì)組織必然要求確立起權(quán)利在社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活中的主導(dǎo)地位,努力維護(hù)基本權(quán)利、切實(shí)保障基本權(quán)利、充分享有基本權(quán)利必將成為社會(huì)組織成員的共同心聲。[18]

3.嵌入的策略:“倚重增效”

在高級階段,嵌入戰(zhàn)略將在公民權(quán)利領(lǐng)域構(gòu)建起政府和社會(huì)組織倚重增效的立體格局。所謂“倚重增效”就是政府和社會(huì)組織之間相互支撐、彼此依靠、共同發(fā)力,雙方傾力付出各自的能量、資源,意欲實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、利益均沾,以實(shí)現(xiàn)原先無論是社會(huì)組織抑或政府都無力單獨(dú)完成的合作目標(biāo)。

在公民權(quán)利的空間里,社會(huì)組織通常側(cè)重于“特殊群體權(quán)利”的主張,而政府則更注重于“普遍群體權(quán)利”的保障,所以公民權(quán)利既源之于社會(huì)組織的主張,也來自于政府的保障。

一方面,由于政府公權(quán)力具有天然的擴(kuò)張性和強(qiáng)烈的膨脹性,加之原子化個(gè)體在社會(huì)實(shí)踐中“彌散化”、“孤立化”或“無力化”的傾向,所以政府常常存在著僭越、背離、褻瀆甚至侵蝕公民權(quán)利等傾向,而從根本上解決這些問題的有效途徑就是仰賴于培育成熟的、發(fā)達(dá)的社會(huì)組織,即形成社會(huì)組織體系對政府權(quán)力的分割、分解、分享和平衡,進(jìn)而真正成為社會(huì)的“公器”和最大限度地維護(hù)公民權(quán)利。誠如馬長山教授所言:大量社會(huì)組織的涌現(xiàn)克服了單個(gè)人面對政府公權(quán)力的脆弱性、松散性,它們以一種聯(lián)合方式代表不同群體的多樣性愿望和差異性訴求,行使著組織化、群體化的自主自治和民主參與權(quán)利,構(gòu)成了對政府公權(quán)力的分割分解和制約平衡力量,推動(dòng)社會(huì)管理由自上而下的單向行政“統(tǒng)治”,向多元參與、政府與社會(huì)力量協(xié)商互動(dòng)的“治理”的轉(zhuǎn)型,從而抵御了國家權(quán)力的濫用和擴(kuò)張,促進(jìn)了多元社會(huì)權(quán)利的維護(hù)和保障。[19]

另一方面,由于過度的個(gè)人主義精神和浪漫的自由主義情懷,所以社會(huì)組織也有其自身的內(nèi)在限度。倘若沒有一個(gè)有限且有效的政府為其框定基本的憲政體制和進(jìn)行一種總體性、引領(lǐng)性的規(guī)劃,就可能引致社會(huì)責(zé)任的缺失、無政府主義的動(dòng)蕩以及社會(huì)秩序的紊亂,最終給人民生命財(cái)產(chǎn)帶來災(zāi)難性的惡果。有鑒于此,政府在社會(huì)組織發(fā)展過程中理應(yīng)扮演一種公共秩序維護(hù)者、憲政體制捍衛(wèi)者和多方協(xié)商組織者的角色,從而有效抑制其內(nèi)在弊病,引導(dǎo)、規(guī)范和駕馭社會(huì)組織的結(jié)社活動(dòng),對其發(fā)展實(shí)施一種規(guī)范化、程序化和制度化的方向性糾偏和植入性調(diào)控,警惕、嚴(yán)防或杜絕公民權(quán)利被一些別有用心或另有企圖的社會(huì)組織帶入萬劫不復(fù)的深淵或泥潭,進(jìn)而有效推進(jìn)法治秩序、增強(qiáng)公民整體利益、維護(hù)社會(huì)安定團(tuán)結(jié)。

由此可見,整體的公民權(quán)利是需要政府和社會(huì)組織的互相承認(rèn)、彼此增權(quán)和協(xié)同合作的,惟其如此,才能使政府所維護(hù)的集體權(quán)利與社會(huì)組織所捍衛(wèi)的個(gè)體權(quán)利得到符合社會(huì)總體發(fā)展趨勢的平衡,進(jìn)而真正做到“利為民所謀,權(quán)為民所用”(如圖4所示)。

4.嵌入的效應(yīng):“共創(chuàng)共享”

圖4 高級階段社會(huì)組織與政府之間嵌入性發(fā)展的示意圖

在這一階段,政府和社會(huì)組織之間已不再是早先邊緣性替代的單向度嵌入,而是在彼此尊重、公共協(xié)商、雙向互動(dòng)的行動(dòng)框架中,昭示出一種深度互嵌,即形成一種以政府為“拉力”(引導(dǎo)社會(huì)組織的發(fā)展方向),以社會(huì)組織為“推力”(督促或評議政府的相關(guān)政治行為),以維護(hù)公民權(quán)利為“主旨”的水乳交融的雙向嵌入形式,并最終達(dá)致政府和社會(huì)組織在公民權(quán)利領(lǐng)域中“共創(chuàng)共享”的嵌入效應(yīng)。

總之,在高級階段中,“嵌入主體”已內(nèi)化到客體的范疇之列,“嵌入客體”已融入到主體的行動(dòng)邏輯之中,彰顯出一種“主體客體化”、“客體主體化”聯(lián)動(dòng)互嵌的行動(dòng)景象,“嵌入空間”伊始從“公共服務(wù)”、“公共政策”逐步擴(kuò)展到“公民權(quán)利”的縱深領(lǐng)域,“嵌入形式”將形成政府與社會(huì)組織水乳交融的雙向嵌入,“嵌入策略”將理性構(gòu)建起政府和社會(huì)組織倚重增效的立體格局,并最終達(dá)致“共創(chuàng)共享”的嵌入效應(yīng)。

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責(zé)任編輯 劉榮軍

C912.2

A

1673-9841(2015)02-0026-08

10.13718/j.cnki.xdsk.2015.02.004

2014-10-12

齊久恒,法學(xué)博士,廣東財(cái)經(jīng)大學(xué)馬克思主義學(xué)院,講師。

廣東省哲學(xué)社會(huì)科學(xué)“十二五”規(guī)劃項(xiàng)目“中國共產(chǎn)黨引導(dǎo)社會(huì)組織發(fā)展的條件、機(jī)制及其路徑研究”(GD13XMK05),項(xiàng)目負(fù)責(zé)人:齊久恒。