謝春濤

黨的十八屆四中全會作出的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）公布后，在一片叫好之聲中，也有人質(zhì)疑 。有人把黨的領(lǐng)導和依法治國割裂開來，甚至對立起來，好像一講黨的領(lǐng)導就沒有真正的法治，一講法治就不能強調(diào)黨的領(lǐng)導。其實，黨的領(lǐng)導和社會主義法治是一致的，社會主義法治必須堅持黨的領(lǐng)導，黨的領(lǐng)導必須依靠社會主義法治，沒有理由懷疑黨推進依法治國的決心。

沒有黨的領(lǐng)導無法推進依法治國

歷史已經(jīng)充分證明并將繼續(xù)證明，沒有共產(chǎn)黨就沒有新中國，就沒有中華民族的偉大復興。離開中國共產(chǎn)黨的堅強領(lǐng)導，中國將會是一盤散沙，甚至是一片混亂，不可能有什么真正的法治。

中國共產(chǎn)黨是中國的執(zhí)政黨，是中國人民的領(lǐng)導核心，黨對國家的政治生活、經(jīng)濟生活等各方面都負有重要的領(lǐng)導責任。新中國成立以來，特別是改革開放以來，經(jīng)濟文化等事業(yè)取得巨大成就，人民生活水平總體上達到小康，綜合國力大幅度躍升。所有這一切，都是在黨的領(lǐng)導下取得的，與黨的領(lǐng)導密不可分。

在當代中國，依法治國也得靠黨領(lǐng)導人民推進。1978年，黨的十一屆三中全會強調(diào)民主必須制度化、法律化。1997年，黨的十五大又確定依法治國的基本方略。幾十年來，中國的民主法治建設(shè)取得巨大成就，中國人民享受到前所未有的民主自由權(quán)利。

中央強調(diào)全面推進依法治國，誰來推進？顯然是黨領(lǐng)導全國各族人民共同推進，黨在依法治國方略的實施過程中發(fā)揮至關(guān)重要的作用。在中國推進依法治國，推進國家的發(fā)展，如果沒有黨的領(lǐng)導，能否推進？推進到什么地步？所以，《決定》指出：“把黨的領(lǐng)導貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗?！边@確實是歷史的結(jié)論，全面推進依法治國，黨的堅強領(lǐng)導須臾不可離開。

問題倒逼必須推進依法治國

黨的十八大以來，習近平總書記一再強調(diào)問題意識、問題導向。他在黨的十八屆三中全會上關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定的說明中指出，改革是由問題倒逼而產(chǎn)生，又在不斷解決問題中得以深化。同樣，黨的十八屆四中全會確定全面推進依法治國，也是問題倒逼出來的。

針對法治建設(shè)方面存在的問題，黨的十八大強調(diào)，依法治國是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方略，法治是治國理政的基本方式，要更加注重發(fā)揮法治在國家治理和社會管理中的重要作用，全面推進依法治國，加快建設(shè)社會主義法治國家。習近平總書記在首都各界紀念現(xiàn)行憲法公布施行30周年大會上的講話中，強調(diào)維護憲法和法律的權(quán)威，指出：“黨領(lǐng)導人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，真正做到黨領(lǐng)導立法、保證執(zhí)法、帶頭守法。” 在中央政法工作會議上的講話中，他還強調(diào)，各級領(lǐng)導干部要帶頭依法辦事，帶頭遵守法律，牢固確立法律紅線不能觸碰、法律底線不能逾越的觀念，不要去行使依法不該由自己行使的權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。要處理好維穩(wěn)和維權(quán)的關(guān)系，要把群眾合理合法的利益訴求解決好，決不允許濫用權(quán)力侵犯群眾合法權(quán)益。

這說明，黨中央清醒地認識到法治建設(shè)存在的問題及其危害，認為維護人民群眾利益，實現(xiàn)社會穩(wěn)定和諧，保證黨和國家長治久安，必須全面推進依法治國。

以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點

《決定》指出：“必須以規(guī)范和約束公權(quán)力為重點，加大監(jiān)督力度，做到有權(quán)必有責、用權(quán)受監(jiān)督、違法必追究，堅決糾正有法不依、執(zhí)法不嚴、違法不究行為?！笨梢哉f，《決定》充滿了對公權(quán)力進行規(guī)范和約束的規(guī)定。比如，完善全國人大及其常委會憲法監(jiān)督制度，健全憲法解釋程序機制。加強備案審查制度和能力建設(shè)，把所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍，依法撤銷和糾正違憲違法的規(guī)范性文件，禁止地方制發(fā)帶有立法性質(zhì)的文件。

依法全面履行政府職能。完善行政組織和行政程序法律制度，推進機構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責任法定化。行政機關(guān)要堅持法定職責必須為、法無授權(quán)不可為。行政機關(guān)不得法外設(shè)定權(quán)力，沒有法律法規(guī)依據(jù)不得作出減損公民、法人和其他組織合法權(quán)益或者增加其義務(wù)的決定。推行政府權(quán)力清單制度，堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。

健全依法決策機制。把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領(lǐng)導人員和相關(guān)責任人員的法律責任。

強化對行政權(quán)力的制約和監(jiān)督。對財政資金分配使用、國有資產(chǎn)監(jiān)管、政府投資、政府采購、公共資源轉(zhuǎn)讓、公共工程建設(shè)等權(quán)力集中的部門和崗位實行分事行權(quán)、分崗設(shè)權(quán)、分級授權(quán)，定期輪崗，強化內(nèi)部流程控制，防止權(quán)力濫用。完善審計制度，保障依法獨立行使審計監(jiān)督權(quán)。

全面推進政務(wù)公開。堅持以公開為常態(tài)、不公開為例外原則，推進決策公開、執(zhí)行公開、管理公開、服務(wù)公開、結(jié)果公開。各級政府及其工作部門依據(jù)權(quán)力清單，向社會全面公開政府職能、法律依據(jù)、實施主體、職責權(quán)限、管理流程、監(jiān)督方式等事項。重點推進財政預(yù)算、公共資源配置、重大建設(shè)項目批準和實施、社會公益事業(yè)建設(shè)等領(lǐng)域的政府信息公開。

建立領(lǐng)導干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究制度。任何黨政機關(guān)和領(lǐng)導干部都不得讓司法機關(guān)做違反法定職責、有礙司法公正的事情，任何司法機關(guān)都不得執(zhí)行黨政機關(guān)和領(lǐng)導干部違法干預(yù)司法活動的要求。對干預(yù)司法機關(guān)辦案的，給予黨紀政紀處分；造成冤假錯案或者其他嚴重后果的，依法追究刑事責任。

推進嚴格司法。堅持以事實為根據(jù)、以法律為準繩，健全事實認定符合客觀真相、辦案結(jié)果符合實體公正、辦案過程符合程序公正的法律制度。明確各類司法人員工作職責、工作流程、工作標準，實行辦案質(zhì)量終身負責制和錯案責任倒查問責制，確保案件處理經(jīng)得起法律和歷史檢驗。

加強人權(quán)司法保障。強化訴訟過程中當事人和其他訴訟參與人的知情權(quán)、陳述權(quán)、辯護辯論權(quán)、申請權(quán)、申訴權(quán)的制度保障。健全落實罪刑法定、疑罪從無、非法證據(jù)排除等法律原則的法律制度。完善對限制人身自由司法措施和偵查手段的司法監(jiān)督，加強對刑訊逼供和非法取證的源頭預(yù)防，健全冤假錯案有效防范、及時糾正機制。

以上各項規(guī)定，針對法治建設(shè)的薄弱環(huán)節(jié)，著眼于約束和規(guī)范公權(quán)力，體現(xiàn)了真正的法治精神，有利于保障公民的各項合法權(quán)利。特別是建立重大決策終身責任追究制，以及責任倒查機制，將發(fā)揮重要作用。有些領(lǐng)導干部，為短時間內(nèi)出政績，不顧群眾的反對，不顧中央的有關(guān)政策，用很低廉的價格把群眾的地強征過來，他個人是出政績了，卻損害了群眾的合法權(quán)益。一些領(lǐng)導頭腦發(fā)熱決定上項目，往往投資巨大，但項目建成之后沒有效益，白白浪費大量財力物力。出現(xiàn)這些情況，通常跟有些領(lǐng)導拍腦袋決策有直接關(guān)系。如果建立依法決策機制，就能減少失誤。責任追究倒查機制也會讓有關(guān)領(lǐng)導干部變得謹慎一點，因為做了錯的決策，或者沒按照法定的程序去做決策，是要追究責任的。哪怕已經(jīng)離任甚至退休的干部，如果造成了嚴重后果也是要追究責任的。建立了這樣的機制，可能拍腦袋的事情就會少了。如果還是不謹慎，還是不按照規(guī)矩辦事，可能拍腦袋的決策做了，但是如果想拍屁股走人恐怕就沒那么簡單了。

黨要維護憲法法律權(quán)威

《決定》強調(diào)，黨要依法執(zhí)政，堅持黨領(lǐng)導立法、保證執(zhí)法、支持司法、帶頭守法?！?維護憲法法律權(quán)威就是維護黨和人民共同意志的權(quán)威，捍衛(wèi)憲法法律尊嚴就是捍衛(wèi)黨和人民共同意志的尊嚴，保證憲法法律實施就是保證黨和人民共同意志的實現(xiàn)?！边@清楚地說明了黨的領(lǐng)導和依法治國的關(guān)系。有人提出的所謂“黨大”還是“法大”的問題，其實是一個偽命題，甚至是一個陷阱。如果說黨比法大，那就好像承認法治、依法治國都是虛假的了；如果說法比黨大，那好像黨的領(lǐng)導又出了問題，難以實施了。事實上，不存在這樣的對立關(guān)系。

《決定》還提出加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)，運用黨內(nèi)法規(guī)把黨要管黨、從嚴治黨落到實處，促進黨員、干部帶頭遵守國家法律法規(guī)。這一點，對加強黨的自身建設(shè)和推進依法治國都有重大意義。習近平總書記在黨的群眾路線教育實踐活動總結(jié)大會上的講話中強調(diào)了制度治黨，強調(diào)要堅持思想建黨和制度治黨緊密結(jié)合。我們過去講思想建黨比較多，黨歷來重視思想建設(shè)，用先進的思想去教育黨員，這顯然是十分重要的。但是，今天看來，制度治黨更為重要，也就是說，中國共產(chǎn)黨在新的歷史時期管黨治黨不僅要靠思想建黨更要靠規(guī)矩靠制度，即靠黨內(nèi)的法規(guī)和黨的紀律約束。黨內(nèi)法規(guī)是調(diào)節(jié)黨內(nèi)各種關(guān)系、約束黨員、約束領(lǐng)導干部的有效方式。黨的先進的理念、好的作風、好的做法，必須化作黨內(nèi)的法規(guī)，任何一個黨員都必須執(zhí)行，如果違反就應(yīng)受到處罰。只有這樣，我們黨才能有旺盛的生命力和強大的戰(zhàn)斗力。

《決定》強調(diào)，“黨規(guī)黨紀嚴于國家法律”，這是黨的先鋒隊性質(zhì)和先進性要求所決定的。正如中紀委書記王岐山同志在中央紀委四次全會上的講話所指出的：“國法是所有公民的行為底線，黨紀是對黨組織和黨員立的規(guī)矩。黨是肩負神圣使命的政治組織，黨員是有著特殊政治職責的公民。宣誓入黨，也就意味著多盡一份義務(wù)，就要在政治上講忠誠、組織上講服從、行動上講紀律。要以嚴的標準要求黨員、嚴的措施管住干部，確保黨的紀律成為剛性約束?！?/p>

黨的十八大以來，中央出臺了“八項規(guī)定”等許多具體的措施，都取得了明顯的成效。這些舉措基本上都是約束黨員領(lǐng)導干部的，都是著眼于制度治黨的?？傮w來看，這些舉措主要有以下四個特點：

一是明確具體。各級領(lǐng)導干部基本上不存在對“八項規(guī)定”等要求理解不清楚的問題，既然理解清楚了就要執(zhí)行。而老百姓、媒體從業(yè)人員也很清楚，那就可以照著規(guī)定來實施監(jiān)督，如果違背了就可以舉報。

二是對任何人都不例外。習近平總書記強調(diào)要堅持制度面前人人平等、執(zhí)行制度沒有例外，不留“暗門”、不開“天窗”，堅決維護制度的嚴肅性和權(quán)威性，堅決糾正有令不行、有禁不止的行為，使制度成為硬約束而不是橡皮筋。

三是領(lǐng)導干部帶頭執(zhí)行。習近平總書記以身作則，他曾經(jīng)說過，要求別人做到的自己先要做到，要求別人不做的自己堅決不做，以良好黨風帶動政風民風，真正贏得群眾信任和擁護。

四是違反了規(guī)定就要受到追究。黨的十八大以來，因為違反“八項規(guī)定”和黨紀黨規(guī)而受到處分的領(lǐng)導干部很多，有些人可能就是吃一頓不該吃的飯，或者出國考察未經(jīng)允許多跑了個城市，就是因為這些過去不當回事的“小事”，不僅挨了處分，甚至連職務(wù)也都丟了。這樣的處理讓更多的領(lǐng)導干部對黨內(nèi)法規(guī)有了敬畏感。

用制度管作風的一系列努力取得了明顯效果，充分說明了黨的制度建設(shè)的作用。如果持之以恒地抓下去，黨員領(lǐng)導干部較好地遵守了黨內(nèi)法規(guī)，自然更能較好地遵守國家法律。

總之，從歷史到現(xiàn)實，從黨面臨的難題，從《決定》的內(nèi)容，我們都可以看清，中國共產(chǎn)黨全面推進依法治國是真誠的，是有決心有力度的，黨的領(lǐng)導與依法治國也是不矛盾的，“黨的領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治最根本的保證。”

（作者：中共中央黨校中共黨史教研部主任、教授）

責任編輯：王農(nóng)媛