張作農(nóng)

維護(hù)海洋邊疆權(quán)益時(shí)不我待

張作農(nóng)

2014年4月1日，日本正式通過(guò)“防衛(wèi)裝備轉(zhuǎn)移三原則”，以替代“武器出口三原則”

海洋安全是國(guó)家安全的重要組成部分。目前，我國(guó)海洋邊疆面臨十分嚴(yán)峻的形勢(shì)。民族主義情緒在一些亞洲國(guó)家日益高漲。為了爭(zhēng)取選票，一些國(guó)家政客故意夸大與鄰國(guó)的歷史恩怨，挑動(dòng)對(duì)于外國(guó)人的敵意。一些歷史問(wèn)題懸而未決，新的主權(quán)糾紛和民粹主義又不斷涌現(xiàn)，持續(xù)發(fā)酵的東海、南海領(lǐng)土與海事糾紛，為我國(guó)海洋安全投下了陰影。

錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際形勢(shì)

近年來(lái)，我國(guó)與其他國(guó)家之間雖然沒(méi)有發(fā)生激烈的海上武裝沖突，但糾紛一直持續(xù)不斷。在此過(guò)程中，美國(guó)、日本、菲律賓等國(guó)不斷向我國(guó)發(fā)起法律挑戰(zhàn)，尋求多邊國(guó)際場(chǎng)合和國(guó)際法庭解決領(lǐng)土糾紛問(wèn)題的呼聲此起彼落，儼然成為一種潮流，考驗(yàn)著我們的智慧和能力。

日本不斷向中國(guó)發(fā)難

就東海劃界問(wèn)題，日本主要提出以下主張：一是弱化大陸架制度。為了占據(jù)法理主動(dòng)，獲取最大利益，日本刻意弱化大陸架制度，企圖以專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)制度替代大陸架制度。二是堅(jiān)持“中間線”原則。日本主張依據(jù)《大陸架公約》及《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》規(guī)定的“中間線”方法，即應(yīng)以一條其每一點(diǎn)均與測(cè)量各方領(lǐng)海寬度的基線最近點(diǎn)距離相等的界限為基準(zhǔn)，劃定大陸架疆界。強(qiáng)調(diào)等距離“中間線”是協(xié)議劃界最合理的標(biāo)準(zhǔn)，主張將其從一種劃界方法上升到一種劃界原則。三是否認(rèn)沖繩海槽的法律意義。日本認(rèn)為，《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》是以大西洋的地形地貌為參照而制定的，并不適用于地形復(fù)雜的東海海域；中國(guó)大陸架終止于琉球海溝，琉球群島是大陸架外緣的島鏈，沖繩海槽僅僅是大陸架上的一個(gè)褶皺、凹陷，不能中斷兩國(guó)大陸架的連續(xù)性，它對(duì)于劃界不具有決定意義，日中兩國(guó)應(yīng)當(dāng)共享大陸架。

此外，日本在南海的動(dòng)向也值得關(guān)注。日本首相安倍晉三竭力與東南亞國(guó)家政府領(lǐng)導(dǎo)人建立良好關(guān)系，并表示自己愿意成為“中國(guó)武力炫耀行為”的一個(gè)制衡者。日本向菲律賓、越南等國(guó)提供巡邏艇和其他軍事裝備，支持菲律賓提起國(guó)際仲裁，加強(qiáng)與澳大利亞和印度等國(guó)合作，試圖通過(guò)打造反華同盟，遏制中國(guó)在亞洲的強(qiáng)勢(shì)姿態(tài)。2014年4月1日，日本內(nèi)閣會(huì)議正式通過(guò)“防衛(wèi)裝備轉(zhuǎn)移三原則”，以替代“武器出口三原則”，實(shí)則為向東南亞國(guó)家出售武器打開(kāi)方便之門，并宣稱中國(guó)在南海海域“單方面進(jìn)行石油鉆探活動(dòng)”，導(dǎo)致了“緊張關(guān)系升級(jí)”。

菲律賓仗勢(shì)欺人

2013年1月，菲律賓向聯(lián)合國(guó)國(guó)際海洋法法庭遞交了一份南海主權(quán)仲裁聲明，該聲明主要包含4項(xiàng)請(qǐng)求：中國(guó)的“九段線”是無(wú)效的，中國(guó)占領(lǐng)的黃巖島只是巖礁，中國(guó)在“九段線”內(nèi)的水下設(shè)施是非法的以及中國(guó)海上非法騷擾菲律賓。

2014年3月29日，菲律賓方面強(qiáng)闖南海仁愛(ài)礁，對(duì)其“擱淺”長(zhǎng)達(dá)15年的“馬德雷山”號(hào)登陸艦進(jìn)行補(bǔ)給供應(yīng)和輪換駐艦官兵。3月30日，菲律賓正式向聯(lián)合國(guó)國(guó)際海洋法法庭遞交南海主權(quán)仲裁請(qǐng)求，要求法庭就其“有關(guān)中國(guó)侵犯菲律賓領(lǐng)土主權(quán)”問(wèn)題進(jìn)行仲裁。菲律賓提交的“訴狀”共有10章，總共約4000頁(yè)。僅第一章，就有270頁(yè)，其內(nèi)容是對(duì)于相關(guān)法律的分析以及相關(guān)證據(jù)；其余9章為支持其主張的證明文件和相關(guān)地圖。5月6日，菲律賓海警在南沙半月礁附近“逮捕”一艘中國(guó)漁船及船上11名船員。12日，菲司法機(jī)關(guān)以“非法盜獵”罪名起訴9名被抓扣的中國(guó)漁民。與此同時(shí)，菲軍方出臺(tái)“南海防御計(jì)劃”，其目的是“加強(qiáng)菲軍西部司令部在南沙占領(lǐng)島嶼的軍力，擴(kuò)大菲軍北部司令部在黃巖島的軍事存在”。

4月底，奧巴馬訪問(wèn)菲律賓，菲美達(dá)成進(jìn)一步強(qiáng)化防務(wù)關(guān)系的共識(shí)，擬擴(kuò)大美軍在菲律賓輪換的規(guī)模。

5月5日，美菲在靠近南海的菲陸海地區(qū)舉行代號(hào)為“肩并肩”的大規(guī)模軍事演習(xí)。美國(guó)不僅熱心提供軍事保障，還為菲仲裁案提供國(guó)際海洋法專家和經(jīng)費(fèi)支持。

菲律賓以“非法捕魚”為名，扣留中國(guó)漁民

2014年5月11日，在菲律賓甲米地，共有5000多名士兵參與了2014年度美菲“肩并肩”聯(lián)合軍演

越南興風(fēng)作浪

近年來(lái)，越南在南海的“維護(hù)主權(quán)”活動(dòng)以及外交、宣傳活動(dòng)已經(jīng)常態(tài)化。越南過(guò)去一直強(qiáng)調(diào)其在南海的歷史性權(quán)利，現(xiàn)在則突出強(qiáng)調(diào)在國(guó)際法的框架內(nèi)解決南海紛爭(zhēng)，以黨內(nèi)立法和國(guó)家立法的方式，將其在南海問(wèn)題上的立場(chǎng)法律化。2007年，越南共產(chǎn)黨十屆四中全會(huì)通過(guò)了《到2020年的海洋戰(zhàn)略》。2012年，越南國(guó)會(huì)通過(guò)《越南海洋法》。2014年5月23日，越南政府公開(kāi)發(fā)表了證明南海為其領(lǐng)土的“歷史及法理依據(jù)”資料。越南對(duì)南海諸島主權(quán)訴求的所有證據(jù)都指向西沙群島，其相關(guān)證據(jù)都依附于其對(duì)西沙的訴求之中，西沙才是越南的野心所在。

越南主要提出以下主張：一是中國(guó)在越南的大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)“非法”設(shè)置鉆井平臺(tái)并派遣艦船實(shí)施保護(hù)的行為，“嚴(yán)重威脅了南海的和平、穩(wěn)定、海上安全和航行自由”，中國(guó)“欲把無(wú)爭(zhēng)議區(qū)變成爭(zhēng)議區(qū)，企圖將遭到國(guó)際社會(huì)強(qiáng)烈譴責(zé)的‘牛舌線’具體化”。1974年，中國(guó)使用武力“非法”侵占越南黃沙群島。越南共和政府和越南南方共和國(guó)臨時(shí)革命政府都強(qiáng)烈反對(duì)這一行為。“世界上沒(méi)有任何國(guó)家承認(rèn)中國(guó)對(duì)黃沙群島擁有主權(quán)，中國(guó)宣稱其對(duì)黃沙群島擁有主權(quán)完全沒(méi)有任何法律依據(jù)”。中國(guó)“多次污蔑越南，將制造東海緊張局勢(shì)的責(zé)任推到越南身上”。中國(guó)近期“蓄意錯(cuò)誤援引越南政府已故總理范文同1958年的公函，企圖歪曲有關(guān)黃沙和長(zhǎng)沙兩個(gè)群島主權(quán)問(wèn)題的事實(shí)”。二是依據(jù)《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》，越南的“一切油氣活動(dòng)都是在（越南）本國(guó)大陸架范圍內(nèi)進(jìn)行；越南在南海擁有一百多萬(wàn)平方公里的大陸架和專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)”，其面積相當(dāng)于越南陸地面積的3倍?！白鳛椤堵?lián)合國(guó)海洋法公約》的成員國(guó)”，越南有權(quán)依據(jù)《聯(lián)合國(guó)憲章》和《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》來(lái)“解決爭(zhēng)端”。

韓國(guó)軍艦巡航中國(guó)蘇巖礁（韓稱離於島）海域

韓國(guó)態(tài)度蠻橫

在中韓東海邊界糾紛方面，韓國(guó)態(tài)度強(qiáng)硬，其認(rèn)為：蘇巖礁（韓稱離於島）距離韓國(guó)濟(jì)州島93海里，位于韓國(guó)200海里專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)。蘇巖礁是無(wú)主地，從地理上看，它距離韓國(guó)更近。韓國(guó)率先將其占有，耗費(fèi)巨資在島上建立綜合海洋科學(xué)基地，懸掛韓國(guó)國(guó)旗，維持有效統(tǒng)治，這“符合《國(guó)際法》‘發(fā)現(xiàn)即占有’的原則”。按照國(guó)際法，蘇巖礁“屬于”韓國(guó)領(lǐng)土。2007年，韓國(guó)濟(jì)州島議會(huì)確定1月18日為“離於島日”。2008年6月，韓國(guó)濟(jì)州島地方政府議會(huì)農(nóng)漁與知識(shí)產(chǎn)業(yè)委員會(huì)表決通過(guò)《濟(jì)州特別自治道‘離於島日’條例案》，以國(guó)內(nèi)法的形式確立了離於島“屬于”韓國(guó)。

美國(guó)高調(diào)介入

長(zhǎng)期以來(lái)，美國(guó)政府思考東海、南海問(wèn)題，更多的是擔(dān)憂部分聲索國(guó)作為中美之間的第三方可能對(duì)中美關(guān)系產(chǎn)生消極影響。2010年開(kāi)始，美國(guó)態(tài)度發(fā)生重大改變，更多地傾向于認(rèn)為東海、南海問(wèn)題直接涉及美國(guó)安全利益，對(duì)有關(guān)聲索國(guó)的軍事支持和經(jīng)濟(jì)支持逐步公開(kāi)化。

美國(guó)介入南海爭(zhēng)端的戰(zhàn)略目標(biāo)是其全球戰(zhàn)略的組成部分以及亞太再平衡戰(zhàn)略的重要一環(huán)。2014年5月，美國(guó)總統(tǒng)奧巴馬在西點(diǎn)軍校畢業(yè)典禮上發(fā)表有關(guān)外交政策的演講，批評(píng)中國(guó)在南海爭(zhēng)議地區(qū)對(duì)鄰國(guó)船只進(jìn)行挑釁，并對(duì)東南亞國(guó)家為緩解局勢(shì)而進(jìn)行的嘗試表示支持。7月10日，美國(guó)參議院通過(guò)一項(xiàng)批評(píng)中國(guó)在南海地區(qū)行為的決議。美國(guó)認(rèn)為，中國(guó)的領(lǐng)土要求既不符合國(guó)際法，也妨礙國(guó)際航行自由。在海洋權(quán)和海洋自然資源開(kāi)發(fā)利用方面，真正重要的是國(guó)際法，尤其是《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》。除依靠美國(guó)第七艦隊(duì)的軍事威懾這種硬實(shí)力之外，對(duì)抗中國(guó)的重要手段就是法律這種軟實(shí)力。

2013年年底，美國(guó)分別向越南和菲律賓提供了專項(xiàng)資金援助和實(shí)物援助。2014年4月，美國(guó)和菲律賓簽署《加強(qiáng)防務(wù)合作協(xié)議》。該協(xié)議旨在通過(guò)擴(kuò)大美國(guó)在菲律賓的存在，提升美菲軍事合作水平，增強(qiáng)菲在南海的軍事能力，與中國(guó)抗衡。在菲律賓強(qiáng)行對(duì)在仁愛(ài)礁坐灘的軍艦完成補(bǔ)給后，美國(guó)國(guó)務(wù)院副發(fā)言人哈夫指出，中國(guó)試圖阻止菲律賓前往仁愛(ài)礁的補(bǔ)給船，屬于“挑釁和導(dǎo)致不穩(wěn)定的行為”。

策略建議

以往，我國(guó)都習(xí)慣于通過(guò)雙邊外交協(xié)商解決國(guó)際邊界糾紛，而通過(guò)法律途徑解決問(wèn)題的意識(shí)不強(qiáng)，準(zhǔn)備不足。當(dāng)前，面對(duì)菲律賓、越南等國(guó)不斷發(fā)起的法律攻勢(shì)，我國(guó)在一定程度上缺乏正面交鋒的信心和勇氣，顯得應(yīng)對(duì)乏力，陷入比較被動(dòng)的境地。在這種情況下，菲律賓、越南等國(guó)更加囂張地在國(guó)際上宣揚(yáng)，中國(guó)只能依賴大國(guó)武力而缺乏合法性。面對(duì)目前敵對(duì)面逐步擴(kuò)大、缺乏有效應(yīng)對(duì)爭(zhēng)端手段、國(guó)內(nèi)法律制度缺失、缺乏危機(jī)管控機(jī)制的現(xiàn)狀，我們需要更新觀念，實(shí)施海洋強(qiáng)國(guó)戰(zhàn)略，形成中國(guó)特色的海洋維權(quán)模式。面對(duì)菲律賓、越南等國(guó)的法律攻勢(shì)，在做好防御的同時(shí)，需要有計(jì)劃、有步驟地展開(kāi)進(jìn)攻，爭(zhēng)取主動(dòng)，占據(jù)優(yōu)勢(shì)。

倡導(dǎo)新安全觀，促進(jìn)國(guó)際合作

堅(jiān)持“親、誠(chéng)、惠、容”，深化同周邊國(guó)家的交往。與周邊國(guó)家的關(guān)系越好，我國(guó)海洋邊疆就越安全。過(guò)于強(qiáng)硬的海洋主權(quán)立場(chǎng)，只會(huì)加劇區(qū)域緊張和不穩(wěn)定，其結(jié)果則是兩敗俱傷。海洋維權(quán)斗爭(zhēng)的當(dāng)務(wù)之急是增強(qiáng)互信，管控危機(jī)，開(kāi)展海上合作，推進(jìn)共同開(kāi)發(fā)。順應(yīng)時(shí)代發(fā)展潮流，倡導(dǎo)以全面安全、合作安全、共同安全、可持續(xù)安全為核心的亞洲安全觀，倡導(dǎo)合作精神、擔(dān)當(dāng)精神、創(chuàng)新精神。對(duì)于不斷出現(xiàn)的新問(wèn)題，亞洲各國(guó)都應(yīng)本著合作、互利以及共贏的精神，摒棄冷戰(zhàn)思維、“零和”思想，從維護(hù)亞洲和平、穩(wěn)定和發(fā)展的大局出發(fā)，尋找新答案。

在維護(hù)海洋邊疆安全的過(guò)程中，我國(guó)不僅要以強(qiáng)大的實(shí)力為后盾，而且要以妥善處理爭(zhēng)議為基礎(chǔ)，還要以制定規(guī)則為主導(dǎo)方向，增進(jìn)與周邊國(guó)家的友好合作關(guān)系，減輕和消除周邊國(guó)家對(duì)我國(guó)的疑慮。努力使地區(qū)安全局勢(shì)保持穩(wěn)定，這是中國(guó)制定實(shí)施積極海洋政策的著眼點(diǎn)和立足點(diǎn)。

以和為貴，構(gòu)建中美新型關(guān)系

在“重返亞太”的進(jìn)程中，多種因素促使美國(guó)政府在海洋問(wèn)題上逐漸由幕后走到臺(tái)前，未來(lái)中美在海洋方面的博弈可能會(huì)更加激烈。我們需要從構(gòu)建中美新型大國(guó)關(guān)系的視角規(guī)劃和思考海洋問(wèn)題。完全排除美國(guó)的干擾已經(jīng)不可能，美國(guó)的介入無(wú)疑使海洋局勢(shì)更加復(fù)雜，但與中國(guó)發(fā)生直接碰撞和沖突并不符合美國(guó)的利益。因此，中美之間存在著管控的空間。我們需要加強(qiáng)與美國(guó)的溝通，化解其對(duì)抗情緒，揭露其“拉偏架”和適用雙重標(biāo)準(zhǔn)的不當(dāng)做法，削弱其干涉東海、南海問(wèn)題的意愿和力度，采取切實(shí)有效的措施讓其明白：美國(guó)的干涉行為越多，干涉的力度越大，則招致的麻煩也越大，對(duì)美國(guó)越為不利。

統(tǒng)籌規(guī)劃，強(qiáng)化法理斗爭(zhēng)

面對(duì)日本、菲律賓、越南等國(guó)的多重挑戰(zhàn)，我們需要加強(qiáng)頂層設(shè)計(jì)，注重統(tǒng)籌規(guī)劃，詳定預(yù)案，確定解決問(wèn)題的優(yōu)先次序，有計(jì)劃、有步驟地各個(gè)擊破才是上策。如果不分主次，向所有對(duì)手同時(shí)發(fā)力，其打擊的力量就會(huì)分散，難以取得理想的效果。

加強(qiáng)對(duì)海洋權(quán)利問(wèn)題的歷史研究和法理研究，形成完整的證據(jù)鏈。加強(qiáng)向國(guó)際社會(huì)宣傳中國(guó)海洋權(quán)利主張，樹(shù)立遵從法治的良好國(guó)際形象。推進(jìn)海權(quán)公共外交工作，不斷提高主導(dǎo)國(guó)際規(guī)則制定的能力和引領(lǐng)公正合理國(guó)際海洋新秩序的能力，塑造公正合理的海洋新秩序。我們既要善于應(yīng)對(duì)對(duì)手的挑戰(zhàn)，更要學(xué)會(huì)主動(dòng)出招，設(shè)置議程，把握法理斗爭(zhēng)的主動(dòng)權(quán)。雖然我們并不主張由國(guó)際仲裁法庭來(lái)裁決海洋權(quán)利糾紛，但是，相關(guān)陣地我們不能輕易放棄，必須設(shè)法控制話語(yǔ)權(quán)，積極向國(guó)際社會(huì)闡明我們的主張。組建跨部門的多平臺(tái)協(xié)作機(jī)制，形成資源聚焦、智力聚焦的研究?jī)?yōu)勢(shì)。完善中國(guó)管轄海域定期維權(quán)巡航執(zhí)法制度，增強(qiáng)執(zhí)法部門的力量配置，提高執(zhí)法能力，嚴(yán)格執(zhí)法。同時(shí)，在深化近岸海域監(jiān)視監(jiān)測(cè)的基礎(chǔ)上，擴(kuò)大監(jiān)測(cè)內(nèi)容和范圍，全面加強(qiáng)對(duì)管轄海域的綜合管控。

除此以外，以下涉及海洋權(quán)的相關(guān)問(wèn)題都值得進(jìn)一步深入研究：如何進(jìn)一步明確我國(guó)的領(lǐng)海范圍，明晰“九段線”的具體內(nèi)容；如何妥善處理維權(quán)與維穩(wěn)的關(guān)系；如何使外交途徑與法律途徑相輔相成；如何有效應(yīng)對(duì)國(guó)際化、多邊化等。

責(zé)任編輯：劉靖鑫