◎北京理工大學(xué) 李存金 武玉青 王粉麗

美國、俄羅斯和歐洲重大航天項目管理模式特征分析

◎北京理工大學(xué) 李存金 武玉青 王粉麗

美國、俄羅斯和歐洲的航天發(fā)展處于世界先進(jìn)水平，航天事業(yè)的發(fā)展不僅受政治、經(jīng)濟(jì)、文化、軍事、科技等因素的影響，管理能力也是它們能夠保持高水平發(fā)展的關(guān)鍵因素。特別是在重大航天項目實施中，這些國家在創(chuàng)新性、成功率、效果等方面都展現(xiàn)出了較高水準(zhǔn)，形成各具特色的管理模式。重大航天工程屬于復(fù)雜巨系統(tǒng)，不僅技術(shù)運(yùn)用復(fù)雜，組織管理也極其復(fù)雜。我國的航天發(fā)展已接近世界先進(jìn)水平，但與美國、俄羅斯及歐洲相比，在許多方面仍存在一定差距。因此，學(xué)習(xí)國際先進(jìn)的航天產(chǎn)業(yè)管理方法和經(jīng)驗，并結(jié)合我國國情進(jìn)行消化和再創(chuàng)新，對中國航天走出一條自主創(chuàng)新發(fā)展之路具有重要意義。

一、美國重大航天項目管理模式特征

美國的航天產(chǎn)業(yè)管理體制比較完善，重大航天項目的實施需議會審議、總統(tǒng)批準(zhǔn)才能生效。國防部和美國國家航空航天局（NASA)主要負(fù)責(zé)項目的組織協(xié)調(diào)，工業(yè)界、科研機(jī)構(gòu)及大學(xué)等則以研制合同或生產(chǎn)承包方式參與重大航天項目。因此，美國重大航天項目的管理是典型的分權(quán)式管理模式，主要特征如下：

1.基于法定程序的民主決策機(jī)制

美國的航天政策、戰(zhàn)略規(guī)劃和重大航天項目決策都是經(jīng)過嚴(yán)格的法定程序確定的，必須通過議會的廣泛討論，按照投票結(jié)果決定審議結(jié)果，議會最后通過的議案才能交與總統(tǒng)作出最終決策。因此，美國的重大航天項目決策既具有高層次、集權(quán)化的特征，又有遵循民主、法制流程的特征，避免了由于決策專斷產(chǎn)生不良決策的嚴(yán)重后果。

美國國會參議院和眾議院都設(shè)有軍事委員會、預(yù)算委員會、科學(xué)技術(shù)與航天委員會、撥款委員會，由它們審查、批準(zhǔn)重大的航天決策、規(guī)劃、計劃和預(yù)算。為協(xié)助兩院分頭或聯(lián)合作出立法性決策，國會設(shè)有預(yù)算局和技術(shù)評價局。

2.有效的政府高層指導(dǎo)與協(xié)調(diào)機(jī)制

美國把航天發(fā)展政策視為國策，總統(tǒng)是航天政策的最高協(xié)調(diào)者和決策人，其職責(zé)包括：宣布國家航天重大計劃、決策和倡議；以行政命令的形式頒布國家航天法律和政策指令；兼任國家最高航天委員會首腦；任命長期性、臨時性或?qū)I(yè)性航天委員會，這些委員會負(fù)責(zé)編制規(guī)劃、審議發(fā)展戰(zhàn)略、調(diào)查重大事故，報總統(tǒng)決策；在國情咨文中闡明航天有關(guān)政策和指導(dǎo)原則；在預(yù)算咨文中向國會提出航天預(yù)算申請；決定航天裁軍、國際合作重大契約、條約、協(xié)議的原則并予批準(zhǔn)和簽署；批準(zhǔn)使用航天武器的對外戰(zhàn)爭。

目前，白宮科學(xué)技術(shù)委員會與國家安全委員會共同主持政策制定過程，以加強(qiáng)美國航天政策與國家科技政策及安全政策間的協(xié)調(diào)。

3.航天活動實行軍民分塊管理

NASA統(tǒng)管民用航天活動，國防部統(tǒng)管軍事航天活動。軍用航天技術(shù)研究、軍用航天產(chǎn)品研制、軍用航天工程實施、航天武器裝備采購、航天武器裝備使用等由國防部各部門具體分工負(fù)責(zé)。

4.基于市場機(jī)制的商業(yè)航天活動

美國的航天活動明確分為民用、國防和商業(yè)三大塊。商業(yè)航天完全按照市場機(jī)制開展自主經(jīng)營活動，航天研究機(jī)構(gòu)、航天服務(wù)機(jī)構(gòu)、航天商業(yè)公司與NASA、國防部不存在上下隸屬關(guān)系，但美國的航天活動十分強(qiáng)調(diào)一體化規(guī)劃協(xié)調(diào)，鼓勵軍用、民用、商業(yè)航天間的橫向聯(lián)合。NASA幾乎所有的項目都會面向美國各大航天公司公開招標(biāo)，這種基于市場競爭、市場調(diào)節(jié)的商業(yè)企業(yè)參與模式節(jié)省了NASA的預(yù)算。

二、俄羅斯重大航天項目管理模式特征

前蘇聯(lián)解體后，俄羅斯全面推行市場經(jīng)濟(jì)體制，航天企業(yè)也進(jìn)行了大規(guī)模的改制，由俄羅斯聯(lián)邦航天局統(tǒng)一管理軍用、民用及商業(yè)航天活動。盡管航天企業(yè)改革的主要方向是打造若干大型集團(tuán)公司，但重要航天工業(yè)力量仍然屬于國有或國家控股形態(tài)。目前，俄羅斯重大航天項目的管理是一種以集權(quán)式為主的混合管理模式，主要特征可概括為：

1.相對集權(quán)的管理體制

前蘇聯(lián)的國防管理體制屬于高度集中的計劃經(jīng)濟(jì)體系，重大航天項目都是在蘇共中央和國家的領(lǐng)導(dǎo)下展開的。俄羅斯航天管理體制雖然幾經(jīng)變革，但重大航天項目的主要決定權(quán)仍集中在總統(tǒng)和議會手中，俄羅斯聯(lián)邦航天局只是軍用、民用、商業(yè)航天活動的具體管理者。俄羅斯注重用法律、政策、規(guī)劃引導(dǎo)航天企業(yè)行為，航天企業(yè)不再以下級單位身份、而是以生產(chǎn)商的角色承擔(dān)航天任務(wù)。

2.相對開放的決策機(jī)制

在現(xiàn)代管理模式下，俄羅斯航天重大決策的專斷性減少，靈活性增強(qiáng)。俄羅斯積極承擔(dān)國際商業(yè)發(fā)射任務(wù)，增強(qiáng)了航天產(chǎn)業(yè)的活力；為減輕費(fèi)用開支，在國際空間站上積極與歐洲和美國開展合作。這說明，俄羅斯政府在重大工程和航天活動中的決策趨于理性化，在考慮航天活動的政治價值的同時，還要合理考慮經(jīng)濟(jì)和社會因素。

3.重視戰(zhàn)略規(guī)劃，吸引多方資源

近年來，俄羅斯政府在作重大項目決策時更具備長遠(yuǎn)的戰(zhàn)略眼光，國家已不再是航天工程的唯一投資主體，積極吸引各方資源發(fā)展航天事業(yè)已成為俄羅斯的一個重要發(fā)展戰(zhàn)略。俄羅斯將“質(zhì)子”號運(yùn)載火箭推入國際商業(yè)發(fā)射市場并取得了很好的效果；通過與國外廣泛合作，火箭發(fā)動機(jī)技術(shù)為俄羅斯賺回了可觀的外匯收入；國際空間站的運(yùn)作獲得了國外資金支持，保證了俄羅斯空間站的發(fā)展能力。俄羅斯比較重視航天戰(zhàn)略規(guī)劃的引導(dǎo)，計劃中的重點(diǎn)發(fā)展方向明確，強(qiáng)調(diào)各種項目計劃的循序發(fā)展。

三、歐洲重大航天項目管理模式特征

歐洲的航天事業(yè)從20世紀(jì)60年代開始起步，歐洲航天局（ESA)各個成員國通過密切合作走出了一條“聯(lián)合之路”。經(jīng)過多年的發(fā)展歐洲航天在發(fā)展規(guī)模、投資力度、科研領(lǐng)域、技術(shù)水平等方面均位居世界前列，在空間科學(xué)、運(yùn)載火箭、對地觀測和通信衛(wèi)星等技術(shù)領(lǐng)域均達(dá)到世界領(lǐng)先水平，在國際航天界發(fā)揮著舉足輕重的作用。歐洲重大航天項目的管理是典型的合作型模式，主要特征為：

1.“聯(lián)席會議”形式的決策機(jī)制

ESA的組織機(jī)構(gòu)由部長級理事會與成員國干事會議組成，局長由理事會選舉產(chǎn)生，任期4年。部長級理事會每2～3年召開一次，主要制定未來幾年的航天政策目標(biāo)和預(yù)算、決定重大航天計劃立項、以及商討其它的重大航天事務(wù)。不需要上升到部長級會議決策的問題由成員國干事會議決定，無論成員國大小與貢獻(xiàn)多少，都擁有平等的投票權(quán)。

2.參與項目的“地理回報”原則

ESA對參與項目的國家實行“地理回報”原則，按照這一原則，ESA應(yīng)保證任一成員國投資的90%以工業(yè)合同的形式回報到該國領(lǐng)土內(nèi)，主要是為了激勵成員國投資公共航天項目的積極性，在一定程度上體現(xiàn)投資—回報的公平性。

3.“強(qiáng)制性”與“自愿性”結(jié)合的籌資形式

對于重大航天項目總體方案和預(yù)算，ESA主要采用“強(qiáng)制性活動”模式完成籌資，即根據(jù)每個成員國的國民生產(chǎn)總值計算投資份額，從而使航天項目有可靠的資金保障。 此外，ESA還提供一系列可選擇的航天項目方案，這種情況下籌資模式則采用“自愿性”原則，即各成員國自主決定選擇方案,確定它們希望參與投資的數(shù)額。

4.精誠合作與量力而行并舉

由于歷史淵源、地緣關(guān)系、世界政治經(jīng)濟(jì)格局變遷等原因，歐洲國家對通過“聯(lián)合體”的形式增強(qiáng)其在世界上的地位和影響有著強(qiáng)烈的認(rèn)同感，充分利用各國的航天資源和科研人才，實現(xiàn)成果共享，避免資源浪費(fèi)，在國際航天大舞臺上爭奪一席之地。歐洲航天發(fā)展的合作意識還表現(xiàn)在對外開放式的合作態(tài)度上，國際合作是歐洲航天政策的中心內(nèi)容之一。

“求真務(wù)實”是歐洲人的主要價值觀，表現(xiàn)在航天發(fā)展上就是“政治沖動”不能代替能力約束。因此，歐洲航天政策與ESA抉擇的重大航天項目都是它們能力所及的。

5.歐盟委員會的影響日益加強(qiáng)

ESA與歐盟委員會保持著密切聯(lián)系，通過ESA/歐共體框架協(xié)議，兩個團(tuán)體在歐洲航天發(fā)展戰(zhàn)略與歐洲航天政策上有著較好的交流與合作。從目前達(dá)成的共識看，將ESA合并到歐盟內(nèi)部是一個長遠(yuǎn)目標(biāo)，近期歐盟在弱化ESA作為合同簽署機(jī)構(gòu)的職能，讓它只負(fù)責(zé)具體項目的管理。

四、美、俄、歐重大航天項目管理模式比較

美國、俄羅斯和歐洲的航天項目管理在國際上處于領(lǐng)先水平，重大航天項目的管理形成了各自較為鮮明的特色。筆者就其重大航天項目管理模式的形成背景與發(fā)展基礎(chǔ)進(jìn)行了綜合比較，見表1。

表1 美國、俄羅斯、歐洲的重大航天項目管理模式比較

五、對我國重大航天項目管理的啟示

1.三大價值，統(tǒng)籌考量

冷戰(zhàn)時期的太空競賽實質(zhì)上是美蘇兩國政治、軍事、經(jīng)濟(jì)以及科技綜合實力的較量，美蘇爭坐世界頭把交椅，政治、軍事價值就成了各自優(yōu)先考慮的因素，這種訴求下作出的重大航天項目決策必然帶有非理性的成分，以追求政治目的為主、盲目趕超式的發(fā)展注定要承擔(dān)失敗的惡果。

歐洲航天發(fā)展可以說是“量力而行，優(yōu)化發(fā)展”的典型代表。同樣懷著航天夢想的歐洲人沒有選擇全面開花的方式，而是首先優(yōu)選“阿里安”火箭研制作為重點(diǎn)發(fā)展方向，其后又以深空探測作為一個優(yōu)先發(fā)展領(lǐng)域，今天的歐洲航天在世界航天界牢牢占有了一席之地。

因此，航天發(fā)展要綜合考量政治、軍事、經(jīng)濟(jì)價值，以作出合理的抉擇，在不同時期選擇重點(diǎn)的技術(shù)和方向進(jìn)行突破。這種重點(diǎn)突破、以點(diǎn)帶面式的發(fā)展模式的優(yōu)點(diǎn)在于：一項重大技術(shù)的突破往往會帶動其它相關(guān)技術(shù)的發(fā)展，一個重大項目計劃的成功實施會在很大程度上提升其航天技術(shù)整體能力，不同技術(shù)波浪式發(fā)展有利于優(yōu)化投資，最終實現(xiàn)技術(shù)群的整體能力形成。

2.政府統(tǒng)領(lǐng)，協(xié)調(diào)發(fā)展

我國航天事業(yè)發(fā)展的主要推動者和領(lǐng)導(dǎo)者是政府，因為航天發(fā)展對國家地位、國防安全、技術(shù)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著舉足輕重的影響力。同時，航天技術(shù)極其復(fù)雜，航天工程投入特別巨大，需要有強(qiáng)大的科技基礎(chǔ)和經(jīng)濟(jì)實力支撐。因此，政府作為最高領(lǐng)導(dǎo)者，運(yùn)籌帷幄、統(tǒng)一管理就成為航天發(fā)展的必然組織選擇。

軍工、航天行業(yè)不同于一般民用行業(yè)，宏觀上要加強(qiáng)行業(yè)的規(guī)制管理，但這種管理更多的是運(yùn)用政策、法制與市場機(jī)制，而不是行政機(jī)制。歐美航天企業(yè)都是私營性質(zhì)，在技術(shù)上這些企業(yè)并不需要進(jìn)行軍用和民用的分離，只需按航天產(chǎn)品的用途分類管理。我國應(yīng)該吸收西方航天管理的合理做法，努力實現(xiàn)軍用與民用航天的協(xié)同發(fā)展。

3.戰(zhàn)略引導(dǎo)，預(yù)算約束

歐美出臺的航天政策往往對航天發(fā)展的目標(biāo)、方針、重點(diǎn)發(fā)展方向和領(lǐng)域作出明確表述，一些重要的航天計劃還對進(jìn)度、投資額度作出詳細(xì)規(guī)定。這些國家都有具有法制約束與法定程序的預(yù)算制度，這不僅表現(xiàn)在國家財政支出預(yù)算、國防經(jīng)費(fèi)預(yù)算這樣的重大國家決策上，也表現(xiàn)在像重大航天計劃實施的具體投資預(yù)算問題上。事實證明，嚴(yán)格的預(yù)算制度對航天項目超支與成本控制非常有效。

歐美的航天產(chǎn)業(yè)管理體系健全、機(jī)制完善，形成了從宏觀到微觀，從計劃、研制到使用全過程的有效管理機(jī)制。我國的航天產(chǎn)業(yè)管理水平已有了很大提升，但世界先進(jìn)航天國家的管理經(jīng)驗與做法仍是值得學(xué)習(xí)與借鑒的。

4.科技創(chuàng)新，帶動產(chǎn)業(yè)

不斷探索新技術(shù)、研制新產(chǎn)品與新材料，帶動相關(guān)技術(shù)發(fā)展是航天發(fā)展的活力所在，自主創(chuàng)新是一個國家航天產(chǎn)業(yè)生存與發(fā)展的根本路徑。技術(shù)創(chuàng)新的動力源于應(yīng)用，源于它能帶來的政治與社會效果、軍事價值、經(jīng)濟(jì)效益。

從產(chǎn)業(yè)角度講，航天技術(shù)向傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)擴(kuò)散與轉(zhuǎn)化提升了傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的經(jīng)濟(jì)效益。航天技術(shù)對相關(guān)技術(shù)產(chǎn)業(yè)的需求與投資可以促進(jìn)這些產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，航天技術(shù)對其它新興產(chǎn)業(yè)與市場的帶動可以創(chuàng)造新的經(jīng)濟(jì)增長。