徐春月+王變娜

【摘要】我國地方政府績效評(píng)估工作起步較晚，盡管取得了一定成就，但還存在不少問題。？浦東新區(qū)成為綜合配套改革試點(diǎn)以來，深化改革政府績效評(píng)估工作體現(xiàn)出諸多特色，積累了諸多經(jīng)驗(yàn)可以為其他地方政府所借鑒。本文試圖從浦東新區(qū)的實(shí)踐中探索中國地方政府績效評(píng)估的發(fā)展方向。

【關(guān)鍵詞】地方政府績效評(píng)估 浦東新區(qū) 企業(yè)型政府 服務(wù)型政府

一、引言

2005年，國務(wù)院批準(zhǔn)上海浦東新區(qū)進(jìn)行綜合配套改革試點(diǎn)，浦東新區(qū)成為行政機(jī)關(guān)改革和政府績效評(píng)估的“綜合改革”試點(diǎn)之一。近年來，浦東以我國地方政府國家綜合配套改革試驗(yàn)區(qū)為契機(jī)，將市場(chǎng)績效評(píng)估成功引入到政府治理過程之中，著力轉(zhuǎn)變職能、理順關(guān)系、提高效能，建立科學(xué)合理有效的政府績效評(píng)估指標(biāo)體系和相關(guān)的評(píng)估機(jī)制。本文對(duì)浦東行政改革和政府績效評(píng)估進(jìn)行了分析，并進(jìn)一步探索我國政府績效評(píng)估制度發(fā)展的方向。

二、地方政府績效評(píng)估現(xiàn)狀分析

1.績效評(píng)估缺乏系統(tǒng)理論指導(dǎo)。我國地方政府的績效評(píng)估模式大部分運(yùn)用了一部分西方的“新公共管理理論”，但是由于社會(huì)性質(zhì)的差異，不能完全照搬西方理論。同時(shí)具有中國特色的績效評(píng)估理論尚未形成，致使實(shí)踐中的績效評(píng)價(jià)缺乏全面和系統(tǒng)的理論指導(dǎo)，各地方政府需在日后的績效評(píng)價(jià)中逐漸積累經(jīng)驗(yàn)，不斷完善績效評(píng)價(jià)體系。

2.績效評(píng)估指標(biāo)體系不全。在設(shè)計(jì)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)時(shí)，地方政府沒有處理好不同項(xiàng)目指標(biāo)間的相互關(guān)系。如客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)之間的權(quán)衡，目前主要還是集中在客觀指標(biāo)的測(cè)定，主觀指標(biāo)相對(duì)較少;職能指標(biāo)與產(chǎn)出指標(biāo)之間的協(xié)調(diào)，在服務(wù)型政府的指導(dǎo)方針下，地方政府開始注重公共服務(wù)指標(biāo)的設(shè)定，但產(chǎn)出指標(biāo)仍然較大，未能有效衡量服務(wù)型政府的職能履行情況。

3.績效投入評(píng)估過于弱化。按照“成本——收益”的分析方式，政府績效評(píng)估要強(qiáng)調(diào)效率，強(qiáng)調(diào)“少花錢，多辦事”的原則。在我國地方政府的績效評(píng)價(jià)中，不論是對(duì)于具體項(xiàng)目的評(píng)估，還是對(duì)于政府組織工作績效的評(píng)估，都應(yīng)該對(duì)成本進(jìn)行有效分析。如果一味強(qiáng)調(diào)產(chǎn)出，強(qiáng)調(diào)業(yè)績，這種績效評(píng)估方式違背了效率原則，違背了投入產(chǎn)出模式。同時(shí)也容易造成官員腐敗現(xiàn)象和公款浪費(fèi)現(xiàn)象，容易損害政府信譽(yù)和政府公信力。

4.績效評(píng)估忽視個(gè)人績效。政府管理既包括對(duì)組織的管理，同時(shí)也有對(duì)人的管理。同樣對(duì)于政府管理的績效評(píng)估，也應(yīng)當(dāng)具有這樣的層次劃分。目前我國地方政府績效評(píng)估覆蓋了對(duì)組織的評(píng)估，但是忽略了對(duì)工作人員的評(píng)估。這不利于將績效評(píng)定與績效等級(jí)劃分有效地與政府部門職員的個(gè)人利益直接聯(lián)系，也對(duì)個(gè)人主觀能動(dòng)性和積極性的發(fā)揮產(chǎn)生了不利影響，降低了整個(gè)組織的績效水平。

5.績效評(píng)估披露機(jī)制不完善。在公開透明方面，績效評(píng)估工作重?cái)?shù)量、輕質(zhì)量，重形式、輕內(nèi)容，以申請(qǐng)公開代替主動(dòng)公開的現(xiàn)象比較普遍，事后環(huán)節(jié)的披露機(jī)制尚未建立起來。同時(shí)在已披露的績效評(píng)估報(bào)告中，地方政府沒有將問題主動(dòng)進(jìn)行全面的披露與深刻的分析，存在重視成績、忽略問題的情況。這種披露機(jī)制不利于績效評(píng)估作用的全面發(fā)揮，限制了下一個(gè)評(píng)估周期政府績效的改進(jìn)。

此外，如何制定績效目標(biāo)，如何確定績效標(biāo)準(zhǔn)，如何劃分評(píng)估項(xiàng)目，在績效評(píng)估時(shí)需要收集哪些信息和資料，如何測(cè)定績效評(píng)估的結(jié)果，如何最大限度地利用績效評(píng)估的結(jié)果來改進(jìn)政府下一評(píng)估期的績效等方面，也都存在很大差距和不足，需要深入探討。

三、地方政府績效評(píng)估改革成就——浦東新區(qū)案例

1.浦東新區(qū)政府績效評(píng)估改革成就。2013年浦東新區(qū)以79分的成績位于中國政府網(wǎng)站績效評(píng)估結(jié)果第二位。取得這樣優(yōu)異的成績，關(guān)鍵在于浦東是我國地方政府將行政體制改革作為重要的著力點(diǎn)之一，力求打造服務(wù)型政府，理順行政管理體制、強(qiáng)化政府社會(huì)管理和公共服務(wù)職能。在先后實(shí)行的兩個(gè)三年行動(dòng)中取得了較好的成效，特別是在審批制度改革、剝離街道經(jīng)濟(jì)職能等方面成效顯著。

績效管理是現(xiàn)代政府管理的核心手段之一，作為先進(jìn)行政體制管理主體的浦東，地方政府自然也需要將其發(fā)展完善。2006 年中央政府批準(zhǔn)在浦東新區(qū)開展“試點(diǎn)”工程以來，地方政府先后出臺(tái)了一系列相關(guān)政策性文件，如《浦東新區(qū)行政效能評(píng)估暫行辦法》、《浦東新區(qū)行政首長問責(zé)暫行辦法》和《浦東新區(qū)行政審批電子監(jiān)察暫行辦法》等，有效指導(dǎo)績效管理工作。與此同時(shí)，區(qū)政府試行建立自上而下的問責(zé)機(jī)制、社會(huì)化評(píng)估、內(nèi)外體制的監(jiān)察。初步形成了行政效能投訴、行政效能評(píng)估、行政過錯(cuò)問責(zé)、電子監(jiān)察四項(xiàng)制度，不僅為我國地方政府的績效評(píng)估創(chuàng)造了科學(xué)的環(huán)境，同時(shí)也提供了良好的制度保障。

2.浦東新區(qū)政府績效評(píng)估特色與經(jīng)驗(yàn)。在行政透明度最高、行政效率最高、行政收費(fèi)最少的績效目標(biāo)指導(dǎo)下，浦東新區(qū)對(duì)具體的績效評(píng)價(jià)工作進(jìn)行了深化改革，主要包括：

（1）共性與個(gè)性相結(jié)合。浦東新區(qū)下設(shè)相關(guān)職能部門，下設(shè)和派出的街鎮(zhèn)和開發(fā)區(qū)管委會(huì)。政府管理績效評(píng)估的主體分為四大類：人民群眾、部門互評(píng)、職能部門和分管領(lǐng)導(dǎo)。其中被評(píng)估的政府工作內(nèi)容分解為區(qū)重點(diǎn)工作、綜合管理工作和職能工作;相關(guān)職能部門分為黨群部門、區(qū)政府部門和垂直管理部門以及街道鎮(zhèn);在績效評(píng)估實(shí)踐中，地方政府對(duì)各評(píng)估主體和各工作類別，在評(píng)估過程中被賦予了不同的等級(jí)和權(quán)重，相對(duì)應(yīng)的績效評(píng)估指標(biāo)也有差異。同時(shí)不論哪一部門，均作為公共管理主體，同時(shí)擁有共同的績效目標(biāo)，并且都要增強(qiáng)公共服務(wù)能力、提高行政效率，因而存在很多共性。共性與個(gè)性相結(jié)合，抓住矛盾，突出作用，強(qiáng)化效果是浦東新區(qū)績效評(píng)估體系的重要特色。

（2）公共服務(wù)職能評(píng)估與政府管理職能評(píng)估相結(jié)合。在“兩高一少”的目標(biāo)下，服務(wù)型政府的理念逐漸深入浦東新區(qū)的行政體制改革。在政府績效評(píng)估工作中，也著重考核政府公共服務(wù)的功能，突破了傳統(tǒng)的政府管理職能，重新界定了政府角色。公共服務(wù)績效評(píng)估的內(nèi)容包括科技創(chuàng)新、教育、文化、醫(yī)療衛(wèi)生、就業(yè)、社會(huì)保障等方面。在每個(gè)方面，浦東新區(qū)都列出了一些可測(cè)量的目標(biāo)。如“十二五”期間，在文化方面浦東新區(qū)主要有文化產(chǎn)業(yè)增加值，占地區(qū)生產(chǎn)總值比重以及百兆家庭寬帶接入能力覆蓋率等;在社會(huì)保障方面，則主要關(guān)注于保障性住房（動(dòng)遷安置房、經(jīng)濟(jì)適用房、公共租賃房）開工面積、新增廉租住房受益家庭戶數(shù)等指標(biāo)。

（3）群眾感知與客觀數(shù)據(jù)相結(jié)合。近年來浦東新區(qū)加快了建設(shè)責(zé)任政府、法制政府、服務(wù)政府和廉潔政府的進(jìn)程，以人民群眾贊成不贊成、滿意不滿意作為衡量政府工作績效的主要標(biāo)準(zhǔn)，突破了單純的數(shù)據(jù)指標(biāo)考核，將公眾感知、“問績于民”的思路貫徹于政府績效評(píng)估的始終。浦東新區(qū)設(shè)置的公眾的“滿意度”，如對(duì)社區(qū)醫(yī)院的服務(wù)滿意度、文化設(shè)施滿意度、社區(qū)交通滿意度等，是公眾對(duì)政府的期望值與政府實(shí)際績效水平的比較度?！皾M意度”直接反映了地方政府的績效和威望的高低。同時(shí)還建立了“區(qū)長在線”，通過網(wǎng)絡(luò)和電子渠道及時(shí)傾聽公眾呼聲，深入分析影響和制約地方政府“滿意度”的因素，將群眾對(duì)政府工作的評(píng)價(jià)置于政府績效評(píng)估的重要位置，運(yùn)用公眾對(duì)政府績效的感知?jiǎng)?chuàng)新了政府服務(wù)，提高了政府績效和服務(wù)質(zhì)量。

（4）實(shí)事項(xiàng)目評(píng)價(jià)與績效評(píng)估指標(biāo)相結(jié)合。浦東新區(qū)的政府績效評(píng)價(jià)結(jié)合了政府工作，對(duì)區(qū)內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域建設(shè)情況、重點(diǎn)實(shí)事項(xiàng)目開展情況以及核心功能建設(shè)情況等進(jìn)行了一系列的評(píng)估。2013年的政府績效評(píng)估中，地方政府對(duì)陸家嘴、金橋和張江等國家級(jí)開發(fā)區(qū)加快轉(zhuǎn)型升級(jí)的進(jìn)程進(jìn)行了評(píng)估;對(duì)臨港地區(qū)、世博地區(qū)、國際旅游度假區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和公共配套建設(shè)、重大功能性項(xiàng)目落地的進(jìn)展進(jìn)行了評(píng)估。同時(shí)對(duì)浦東新區(qū)的四個(gè)核心功能進(jìn)行評(píng)價(jià)，對(duì)重大市政與基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目推進(jìn)情況進(jìn)行了跟進(jìn)考核;對(duì)軌道交通12號(hào)線、16號(hào)線、11號(hào)線二期以及9號(hào)線二期工程進(jìn)行評(píng)估;對(duì)骨干路網(wǎng)建設(shè)、區(qū)區(qū)對(duì)接道路建設(shè)、南北連通道路建設(shè)等重大道路工程以及對(duì)迪士尼、南飛、大基地等配套項(xiàng)目進(jìn)行了調(diào)查和評(píng)價(jià)，形成了一套績效指標(biāo)體系與具體實(shí)事項(xiàng)目評(píng)估的制度。

（5）外部評(píng)估與政府自評(píng)相結(jié)合。在考評(píng)的程式和方法上，浦東新區(qū)的績效評(píng)估具體運(yùn)作是由國家統(tǒng)計(jì)局上海調(diào)查總隊(duì)與上海社會(huì)科學(xué)院社會(huì)學(xué)研究所共同組織，通過發(fā)放調(diào)查問卷的方式獲得信息。將績效評(píng)估的調(diào)查對(duì)象劃分為“社會(huì)公眾”與“政府部門”兩類，按照一定的數(shù)量比例發(fā)放問卷，每年都需要完成10 000份的調(diào)查問卷，并將這些有效問卷進(jìn)行匯總計(jì)算。整個(gè)得出績效評(píng)估指數(shù)的過程都是由外部機(jī)構(gòu)進(jìn)行組織，并且調(diào)查問卷的對(duì)象以社會(huì)公眾為主，將公眾感知放到第一位。這樣的調(diào)查結(jié)果避免了政府自評(píng)的片面性，使得績效評(píng)估的結(jié)果有較強(qiáng)的可信性和全面性。

（6）現(xiàn)代信息操作技術(shù)與傳統(tǒng)手段相結(jié)合。在政府績效評(píng)估實(shí)踐過程中，浦東新區(qū)采取了調(diào)查問卷的傳統(tǒng)方式，同時(shí)也采用了現(xiàn)代技術(shù)。首先，浦東新區(qū)實(shí)現(xiàn)了數(shù)據(jù)處理電子化。對(duì)于采集到的信息均采用電子化方式處理，這樣既縮減了開支，也擴(kuò)大了調(diào)查的覆蓋面，提高了調(diào)查的準(zhǔn)確性，保證了信息的質(zhì)量。其次，新區(qū)實(shí)現(xiàn)了行政監(jiān)察電子化。借助電子化的“市民中心”平臺(tái)，創(chuàng)建行政監(jiān)察的電話過程，所有的辦事項(xiàng)目進(jìn)行了逐一電子監(jiān)察，對(duì)審批實(shí)效情況、居民的滿意情況、相關(guān)收費(fèi)合理情況以及政務(wù)公開情況等實(shí)時(shí)全程自動(dòng)監(jiān)控。極大促進(jìn)了政府服務(wù)的現(xiàn)代化和高效率，進(jìn)一步提高了公眾對(duì)于政府績效評(píng)估的參與度。

四、地方政府績效評(píng)估的發(fā)展方向

1.企業(yè)型政府績效評(píng)估。西方國家20世紀(jì)70年代就興起了企業(yè)家政府理論。西方學(xué)者認(rèn)為，政府績效評(píng)估與企業(yè)績效評(píng)估具有同一性，這種同一性主要表現(xiàn)在：以組織目標(biāo)為依據(jù)，以規(guī)范化、制度化為根本，以組織行為分析為重點(diǎn)，以相關(guān)評(píng)估為基礎(chǔ)，以員工參與為條件。正是這種同一性，決定企業(yè)績效評(píng)估可以借鑒到政府管理當(dāng)中。

當(dāng)前流行的政府績效評(píng)估原本就是從企業(yè)績效評(píng)估演變而來的，在評(píng)估過程中借鑒和發(fā)展了許多企業(yè)績效評(píng)價(jià)的指標(biāo)和方法。 浦東新區(qū)在績效評(píng)估的過程中體現(xiàn)了客觀指標(biāo)與主觀指標(biāo)的結(jié)合，借鑒了企業(yè)績效評(píng)價(jià)中對(duì)于財(cái)務(wù)指標(biāo)與非財(cái)務(wù)指標(biāo)的結(jié)合這一思路;另外，浦東新區(qū)的績效評(píng)價(jià)借鑒了平衡計(jì)分卡的方法，如在“十二五”期間，根據(jù)工作內(nèi)容和績效目標(biāo)，劃分了結(jié)構(gòu)效益、服務(wù)功能、創(chuàng)新能力、社會(huì)民生以及生態(tài)環(huán)境五個(gè)類別的績效評(píng)價(jià)指標(biāo)，類似于平衡計(jì)分卡對(duì)于財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、客戶、學(xué)習(xí)與成長四項(xiàng)指標(biāo)的劃分。由此看來，企業(yè)型的地方政府績效評(píng)估有深厚的理論基礎(chǔ)，順應(yīng)市場(chǎng)化的發(fā)展環(huán)境，是我國地方政府績效評(píng)價(jià)的發(fā)展方向。

2.服務(wù)型政府績效評(píng)估。服務(wù)型政府績效評(píng)估制度是20世紀(jì)70年代西方國家提出的，是在政府公共部門與社會(huì)公眾關(guān)系基本定位的前提下采用的一種社會(huì)評(píng)價(jià)模式與政治治理方式。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和進(jìn)步，我國也正在努力建設(shè)以人為本的服務(wù)型政府。我國服務(wù)型政府是一個(gè)區(qū)別于傳統(tǒng)治理政府的新型概念，主要表現(xiàn)在：在目標(biāo)定位上，由行政系統(tǒng)內(nèi)部評(píng)審控制轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)外部系統(tǒng)監(jiān)督問責(zé);在價(jià)值取向上，由政府自我評(píng)判轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣?huì)公眾評(píng)判;在評(píng)估方式上，由“被動(dòng)突擊式”評(píng)估轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鲃?dòng)規(guī)范式”評(píng)估;在評(píng)估內(nèi)容上，由政府工作事務(wù)轉(zhuǎn)變?yōu)檎毮芎凸δ茉u(píng)價(jià)。

浦東新區(qū)在政府績效評(píng)估改革過程中，強(qiáng)調(diào)重塑政府角色，界定其職能為公共服務(wù)供給部門。不論是績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)，還是評(píng)價(jià)指標(biāo)設(shè)計(jì);不論是績效目標(biāo)的設(shè)定，還是績效評(píng)估主體的界定;不論是包括績效評(píng)估過程，還是績效監(jiān)控體系的確認(rèn)，均體現(xiàn)出對(duì)于政府角色的中心界定，體現(xiàn)出公眾在政府績效評(píng)估工作中的重要角色。

根據(jù)學(xué)界的探索與研究，結(jié)合浦東新區(qū)在績效評(píng)估體系中的嘗試與改革，筆者認(rèn)為企業(yè)型政府績效評(píng)估和服務(wù)型政府績效評(píng)估，將是我國地方政府績效評(píng)估發(fā)展的必然趨勢(shì)。

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