王廣洪

(深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心，廣東深圳518034)

我國土地市場化始于20世紀(jì)80年代末的土地使用制度改革，從土地批租、深圳的土地使用權(quán)拍賣第一槌到隨后《憲法》就土地出租、轉(zhuǎn)讓的修改，標(biāo)志著土地供應(yīng)無償、無限期制度的結(jié)束，土地作為商品開始走向市場，1986年《土地管理法》的出臺，基本建立了土地市場的初步構(gòu)想。30年的土地管理制度改革選擇了土地市場化的方向，總體上是符合市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律的，也產(chǎn)生了一些積極的影響，比如城市政府通過經(jīng)營土地，積累了大量建設(shè)資金，帶動了我國城市建設(shè)的突飛猛進(jìn)，城市經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展，帶動了周邊農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型與發(fā)展［1］。但是土地市場建設(shè)的制度環(huán)境仍然是倉促和不完整的，比如政府在土地市場化過程中，既是土地所有者，也是土地經(jīng)營者，并沒有充分的尊重市場的規(guī)則，對市場干預(yù)過多，形成定向招拍掛和利益輸送等;價高者得不斷扭曲市場，出現(xiàn)土地閑置、囤地和不開發(fā)的現(xiàn)象，房價被推高等;政府多重身份參與市場交易，對市場監(jiān)管不到位，導(dǎo)致一種半市場化的土地市場［2－3］。

1 深圳市現(xiàn)行土地市場體制的重大問題與根源分析

深圳市土地市場建設(shè)一直在不斷探索完善之中，有力支撐了深圳前30年的快速發(fā)展，與此同時，各種問題也不斷快速積累，土地管理正面臨著新形勢和新變化，一是深圳市建設(shè)用地規(guī)模已突破土地利用總體規(guī)劃(2006～2020年)，土地一級市場供應(yīng)已難以滿足城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的需要，土地管理需要重點(diǎn)聚焦在存量土地再開發(fā)利用和土地二級市場;二是在深圳市土地全部國有的情況下，原農(nóng)村土地市場依然與國有土地市場存在壁壘，原農(nóng)村土地市場在市場準(zhǔn)入、地價計(jì)收等方面與國有土地市場存在著“兩張皮”的情況;三是深圳市土地利用內(nèi)部結(jié)構(gòu)不合理，工業(yè)用地所占比例過大，公共配套設(shè)施用地、居住用地等土地供應(yīng)不足;四是政府部門對土地市場微觀干預(yù)過多，嚴(yán)重影響了土地市場的健康發(fā)展。問題重點(diǎn)體現(xiàn)在以下幾方面。

1．1 政府部門在土地市場化過程中角色混亂 深圳過去的土地管理體系都是圍繞新增建設(shè)用地構(gòu)建的，政府主要職能集中在對新增建設(shè)用地進(jìn)行管理，主要是用地審批，近年來隨著土地管理逐漸由新增用地管理轉(zhuǎn)向存量土地管理，政府角色定位也發(fā)生了一定變化，目前主要集中在土地權(quán)屬管理和用途管制方面，但是依然沒有理清與市場之間的關(guān)系，對土地市場微觀干預(yù)過多，市場無法充分發(fā)揮作用，導(dǎo)致土地市場的半市場化，作為政府本職工作的土地市場監(jiān)管和服務(wù)缺失嚴(yán)重，政策導(dǎo)向相互之間不銜接，土地閑置和違法利用現(xiàn)象大量存在。

此外，政府壟斷土地一級市場，在土地一級市場的用地出讓過程中，政府既充當(dāng)“運(yùn)動員”，又充當(dāng)“裁判員”，嚴(yán)重干擾了土地一級市場的正常發(fā)育完善，由于政府壟斷土地一級市場導(dǎo)致土地供應(yīng)來源單一，無法構(gòu)建充分合理競爭有序的土地市場。

1．2 原農(nóng)村土地市場依然游離于國有土地市場之外 深圳經(jīng)過1992年的“統(tǒng)征”和2004年的“統(tǒng)轉(zhuǎn)”，土地已全部轉(zhuǎn)為國有，原則上應(yīng)該實(shí)行統(tǒng)一的土地市場管理體系，政府部門在“統(tǒng)征”“統(tǒng)轉(zhuǎn)”時給原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織預(yù)留了部分征地返還地和非農(nóng)建設(shè)用地，2011年深圳市出臺《深圳市原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織非農(nóng)建設(shè)用地和征地返還用地土地使用權(quán)交易若干規(guī)定》(深府〔2011〕198號)，明確提出非農(nóng)建設(shè)用地中的原農(nóng)村居民住宅用地(含統(tǒng)建樓用地)和公共設(shè)施用地不得進(jìn)行土地使用權(quán)交易，其他不同用地類型空地入市交易也只是按照一定比例的公告基準(zhǔn)地價繳交地價，這大大制約了原農(nóng)村土地市場與國有土地市場的統(tǒng)一，使得原農(nóng)村土地市場十分不規(guī)范，同時存在著巨大的土地隱形交易市場，擾亂了正常的土地市場秩序。

1．3 土地開發(fā)利用過程中市場化的收益分配機(jī)制不健全 在深圳市城市更新改造過程中，采取先申報(bào)計(jì)劃后編制規(guī)劃的方式，更新項(xiàng)目在計(jì)劃申報(bào)之時，因規(guī)劃未確定，未來改造可以獲得的利益預(yù)期不明確，這就給更新改造主體在后期留下了巨大的利益空間，編制更新規(guī)劃時，更新改造主體往往倒逼政府部門通過不斷提高容積率等規(guī)劃方式來獲取高額的經(jīng)濟(jì)利益，這種通過損害公共利益來直接讓渡經(jīng)濟(jì)利益給項(xiàng)目改造主體的方式，對公眾利益造成了巨大傷害，這種非市場化選擇更新改造主體的做法存在著極大的不公平性。

此外，城市更新在進(jìn)行拆遷補(bǔ)償時，對違法建筑的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)與合法建筑一樣，導(dǎo)致違法亂建的群體獲得非正當(dāng)?shù)木薮笫找?，而有部分原村民因?qū)嶋H建筑面積沒有達(dá)到一戶一棟480 m2的建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，更新就只是按照現(xiàn)狀建筑面積進(jìn)行補(bǔ)償，這種拆遷補(bǔ)償方式明顯背離了市場化的方向，存在著極大的不公平性。

1．4 土地市場調(diào)節(jié)杠桿過于單調(diào) 土地市場的培育與發(fā)展受到政治、經(jīng)濟(jì)、社會等多方面因素的影響，時常出現(xiàn)波動和反復(fù)，這時就需要通過有效的調(diào)節(jié)手段來保證土地市場保持健康發(fā)展的態(tài)勢，以保障深圳市經(jīng)濟(jì)社會的可持續(xù)發(fā)展，調(diào)節(jié)土地市場的杠桿手段目前較為單調(diào)，主要是通過土地供應(yīng)計(jì)劃和地價等單純的土地手段來進(jìn)行調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)“硬著陸”，往往帶來一系列不良連鎖反應(yīng)，在土地市場發(fā)育較為完備國家，尤其注重金融政策(如調(diào)節(jié)利率和貸款比例等)和財(cái)政政策(如稅收政策、財(cái)政投資政策等)等多種手段綜合運(yùn)用來實(shí)現(xiàn)對土地市場的有效調(diào)節(jié)，實(shí)現(xiàn)“軟著陸”，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會的平穩(wěn)發(fā)展。

2 土地市場體制調(diào)整的基本取向與解決思路

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》(以下簡稱《決定》)在市場化建設(shè)方面提出了許多新的改革思路和理念，明確提出市場化核心問題是處理好政府和市場的關(guān)系，政府要減少對市場的直接干預(yù)，建立市場服務(wù)體系，清除市場壁壘，使市場在資源配置中起決定性作用。依據(jù)十八屆三中全會決定精神，土地市場建設(shè)方面的改革設(shè)想如下。

2．1 理清政府與市場的關(guān)系 在土地市場運(yùn)作的過程中，政府要減少對市場的直接干預(yù)，讓市場真正發(fā)揮決定性作用，政府把工作重點(diǎn)應(yīng)該轉(zhuǎn)到對市場的管理和培育，應(yīng)通過建立市場規(guī)則來引導(dǎo)市場合理競爭，通過改革監(jiān)管體系，清理和廢除各種壟斷和不正當(dāng)競爭的規(guī)定和做法，建立社會信用體系，實(shí)行統(tǒng)一的市場監(jiān)管。

2．2 建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場 打破國家對土地一級市場的壟斷地位，逐步放開集體建設(shè)用地入市范圍，實(shí)行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入，構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，要明確集體建設(shè)用地進(jìn)入土地市場的規(guī)則和條件。

2．3 優(yōu)化完善用地出讓方式 在供應(yīng)方式上，應(yīng)進(jìn)一步擴(kuò)大有償使用范圍，收緊劃撥用地的對象;同時，改變經(jīng)營性用地必須采用“招拍掛”的出讓方式，用地出讓做到公開、公平、公正即可，要通過對用地出讓程序的優(yōu)化完善來改變當(dāng)前定向“招拍掛”的弊端，提高用地出讓效率;在利益分配上，要建立土地收益多方共享機(jī)制，合理提高個人收益。

2．4 充分顯化土地的市場價值 隨著土地市場的逐步發(fā)育完善，土地的資產(chǎn)資本屬性已越來越顯化，必須改變以往減免地價甚至“零地價”的做法，讓土地真正回歸其價值，充分利用土地金融手段來豐富完善土地市場，同時也可以堵住后期土地監(jiān)管方面的漏洞。在土地價格決定機(jī)制方面，要充分發(fā)揮市場決定價格的機(jī)制，放開市場價格的競爭性環(huán)節(jié)，政府盡量減少干預(yù)，提高土地價格形成的透明度。

2．5 完善土地二級市場 隨著我國新增建設(shè)用地的逐漸減少，土地管理的重心不可避免將要轉(zhuǎn)到存量土地上來，因此，要豐富完善土地二級市場，要進(jìn)一步發(fā)揮市場作用，完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押等二級市場，完善交易規(guī)則，培育市場中介等。

3 土地市場制度需要調(diào)整的內(nèi)容與建議

深圳的土地市場化建設(shè)要著力消除諸多市場壁壘，努力構(gòu)建更加完善的現(xiàn)代土地市場服務(wù)體系，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，使深圳市的土地市場化建設(shè)更加健康高效，為城市發(fā)展提供持續(xù)保障。

3．1 充分理清政府與市場的邊界，完善政府對土地的宏觀調(diào)控職能

3．1．1 剝離政府在市場化過程中的多重身份。政府在土地市場化過程中，不能同時兼顧多重身份，不應(yīng)把重心放在土地的買賣和經(jīng)營，應(yīng)該是作為公共管理者的身份，對土地市場進(jìn)行微觀干預(yù)，更多側(cè)重在制定公平科學(xué)的市場交易規(guī)則、構(gòu)建及時公開的信息披露機(jī)制、借助財(cái)政和金融等手段來對土地市場進(jìn)行宏觀調(diào)控等，該讓市場去決定的就大膽放手市場去做，比如要發(fā)揮市場決定價格的機(jī)制，建立積極的交易規(guī)則活躍土地二級市場。

3．1．2 政府逐漸退出土地一級市場，建立土地收購儲備制度。要嚴(yán)格控制政府作為土地供應(yīng)者的土地一級市場供應(yīng)，激活土地二級市場，政府不再大規(guī)模征收儲備土地來壟斷土地一級市場，僅僅只為公益性目的征收儲備土地，且該部分儲備土地只是在市場失靈情況下，及時供給土地市場，用以調(diào)節(jié)完善土地市場，比如可以把儲備土地用到通過市場手段無法有效配給的土地用途，如公共利益需要的基礎(chǔ)設(shè)施，特殊用地(如軍事設(shè)施用地)等，原則上不再供給經(jīng)營性用地，經(jīng)營性土地由土地二級市場自由流轉(zhuǎn)配給，充分發(fā)揮市場的資源配置決定性作用。

3．1．3 轉(zhuǎn)變政府行政監(jiān)管為市場監(jiān)管。多年實(shí)踐證明，單純依靠強(qiáng)硬的行政手段來進(jìn)行土地監(jiān)管已無法滿足日益發(fā)展的土地市場需求，監(jiān)管手段總是落后于市場的發(fā)育，土地監(jiān)管效果十分不理想，因此，政府需要建立一套市場監(jiān)管體系，由行政監(jiān)管逐漸轉(zhuǎn)向市場監(jiān)管，實(shí)現(xiàn)由市場監(jiān)管為主，行政監(jiān)管為輔，通過市場規(guī)則的建立及經(jīng)濟(jì)手段的刺激來實(shí)現(xiàn)土地利用的監(jiān)管，充分發(fā)揮市場的監(jiān)管作用，同時針對市場規(guī)則難以有效監(jiān)管的情形，適當(dāng)輔以行政監(jiān)管的手段。

3．1．4 積極培育土地市場中介機(jī)構(gòu)。土地市場是一個不完全的市場，由于土地信息不全和需要大量專業(yè)知識，大多數(shù)市場主體處于不對等的位置，為了土地交易順利進(jìn)行，服務(wù)于土地市場的專業(yè)人員和市場機(jī)構(gòu)必不可少，土地價格評估、土地交易法律政策咨詢、土地交易經(jīng)紀(jì)等中介服務(wù)結(jié)構(gòu)的培育是土地市場運(yùn)行的潤滑劑，良好的中介服務(wù)體系會使土地市場更加活躍和繁榮。

3．2 探索建立土地收益分配的長效機(jī)制

3．2．1 探索土地年租制制度。當(dāng)前深圳市的土地財(cái)政主要依靠增量土地來創(chuàng)造財(cái)政收入，通過賣地的土地出讓金來滿足財(cái)政需求，但是這種一次性收取多年租金的方式存在著“寅吃卯糧”的現(xiàn)象，有著不可持續(xù)性，為了更好地保障城市的可持續(xù)發(fā)展，必須積極開展土地年租制的探索實(shí)踐工作。世界上很多發(fā)達(dá)國家也都依靠土地財(cái)政，但是主要是通過對存量土地征收物業(yè)稅、房產(chǎn)稅等方式創(chuàng)造的，這樣既體現(xiàn)了公平性，也保證了政府有相對穩(wěn)定的財(cái)政收入，而且主觀上也會促使政府平抑地價。

3．2．2 建立土地價格的市場形成機(jī)制。過去土地價格很大程度上受政府左右，比如以低地價招商引資進(jìn)行惡性競爭，協(xié)議出讓地價大大偏離正常軌道，等等，這都嚴(yán)重?fù)p害了土地市場的正常發(fā)育，更不利于土地市場價格的形成。土地價格的形成是由土地的供給和需求來決定的，要建立反映市場供求關(guān)系、資源稀缺程度、環(huán)境損害成本的土地價格市場形成機(jī)制，取消政府的行政定價權(quán)，實(shí)行市場定價，真正實(shí)現(xiàn)土地資源的市場配置。

3．2．3 完善土地增值收益分配機(jī)制。城市土地增值收益的分配方式可以包括租、稅、費(fèi)和管理手段的創(chuàng)新。一方面，探索提高城市工業(yè)、房地產(chǎn)等用地保有成本，促進(jìn)低效、空閑用地的流轉(zhuǎn);另一方面，還可以積極探索在土地增值收益分配過程中的管理手段的創(chuàng)新運(yùn)用，例如可以通過在二次開發(fā)過程中對相關(guān)規(guī)劃計(jì)劃的審批同時，附加給開發(fā)商一定的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)或者達(dá)到相關(guān)經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境建設(shè)的目標(biāo)等條件，通過管理手段來調(diào)整土地增值收益的分配，將會更加靈活和方便，同時也可以改變政府部門承擔(dān)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏資金和效率的弊病。

3．3 進(jìn)一步豐富完善土地市場交易產(chǎn)品

3．3．1 將原農(nóng)村建設(shè)用地市場納入到國有建設(shè)用地市場統(tǒng)一管理。深圳市原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織掌握的土地與國有土地在土地利用方面存在較大的差異，導(dǎo)致土地管理經(jīng)常出現(xiàn)“兩張皮”的現(xiàn)象，給深圳市的土地管理工作帶來較大的困難，同時與十八屆三中全會改革決定提出的“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場”這一精神也不符。因此，應(yīng)盡快建立統(tǒng)一的建設(shè)用地市場，讓原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地回歸到國有土地管理的規(guī)范化軌道上來。

思路一:通過相關(guān)政策的制訂，將原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地在產(chǎn)權(quán)管理、地價計(jì)收等方面與國有土地管理的差異抹平，讓該部分土地在進(jìn)入市場交易之前就實(shí)現(xiàn)與國有土地統(tǒng)一管理。

思路二:繼續(xù)保持原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地與國有土地在管理上的差異性，通過相關(guān)政策的出臺鼓勵原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的土地積極入市交易，交易之后該部分土地就必須實(shí)現(xiàn)與國有土地統(tǒng)一管理。

3．3．2 豐富完善土地金融手段。從國外發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn)來看，土地金融手段是國家土地制度、金融體系的重要組成部分，在合理配置土地資源方面發(fā)揮了重要的作用。隨著我國土地市場發(fā)育的進(jìn)一步完善，必須進(jìn)一步開發(fā)土地的金融功能，探索土地證券、土地權(quán)益證書、土地信托等金融手段，充分發(fā)揮土地金融的市場調(diào)節(jié)作用。

3．4 優(yōu)化完善經(jīng)營性用地出讓模式 土地市場是一個特殊的市場，土地不僅是一種商品，同時也承擔(dān)著保障城市功能合理配置的重要功能，因此也就決定了一個城市的土地不可能完全通過“招拍掛”來追求經(jīng)濟(jì)效益，同時也要兼顧到其對城市發(fā)展的重要作用。完全的“招拍掛”和完全的協(xié)議出讓都是不合適的，例如，對于某些特定的土地市場，如地下通道或連廊、重大重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目等土地市場，其潛在受讓人極為有限，這類領(lǐng)域的土地資源配置往往與一個城市未來經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展密切相關(guān)，目前，為滿足“招拍掛”的硬性要求，各地政府對于諸類用地出讓通常設(shè)定了一些準(zhǔn)入條件，由于指向性較強(qiáng)，存在定向出讓的嫌疑，成為國家審計(jì)的重點(diǎn)。

即便在市場化程度較高的發(fā)達(dá)國家和地區(qū)，經(jīng)營性用地的出讓也不局限于“招拍掛”方式。例如，香港在引進(jìn)迪斯尼時采取了量身定做的協(xié)議方式，并以40億港元(即為按比例計(jì)算的填海和平整土地預(yù)算費(fèi)用)出讓第一期土地使用權(quán)，同時規(guī)定迪斯尼可以選擇在啟用后的20年之內(nèi)，以28億港元(1999年地價市值)買入預(yù)留的第二期發(fā)展用地［4］。

鑒于此，有必要從完善我國土地使用制度頂層設(shè)計(jì)的戰(zhàn)略高度出發(fā)，思考我國建設(shè)用地使用權(quán)招拍掛出讓方式的得失，進(jìn)一步完善國有土地使用權(quán)出讓制度，讓那些對城市發(fā)展有著重大意義的土地不再“偽招拍掛”，進(jìn)行高效合理的土地資源配置。

3．5 顯化工業(yè)土地市場價值，加強(qiáng)土地市場與資本市場的有效銜接 工業(yè)用地買方市場的特殊性，以及地方政府為招商引資需要給予工業(yè)用地地價優(yōu)惠政策，導(dǎo)致工業(yè)用地存在著“半市場化”的情形，政府部門后期又苦于對享有地價優(yōu)惠政策的工業(yè)用地缺乏有效的監(jiān)管手段，往往導(dǎo)致國有資產(chǎn)流失。因此，探索實(shí)行工業(yè)用地的市場化價格決定機(jī)制，讓工業(yè)用地真正顯化其價值，有諸多益處。第一，有利于減少監(jiān)管的盲點(diǎn)，防止國有土地資產(chǎn)的流失。比如對工業(yè)用地給予優(yōu)惠政策，政府部門往往后期設(shè)定諸多限制，以保證土地真正用于工業(yè)用途。而現(xiàn)實(shí)情況是，許多企業(yè)通過股權(quán)交易的形式來炒賣土地使用權(quán)，政府部門監(jiān)管手段又無法跟上，導(dǎo)致土地不能物盡其用，同時國有土地資產(chǎn)又大量流失。第二，有利于充分發(fā)揮土地的資產(chǎn)資本屬性，讓土地參與到資本市場運(yùn)行中去。如果政府需要對某種產(chǎn)業(yè)進(jìn)行扶持，可以通過后期的財(cái)政、稅收等手段進(jìn)行補(bǔ)貼，而不是通過地價的減免來實(shí)現(xiàn)。第三，有利于提高用地成本，同時也大大擠壓了目前工業(yè)用地市場存在的炒賣土地而非真正需要工業(yè)用地的泡沫［5］。

隨著土地市場的日益發(fā)展，土地的資本屬性越來越得以充分體現(xiàn)，因此土地市場與資本市場的交叉在所難免。為避免在土地利用過程中由于資本政策的運(yùn)用導(dǎo)致土地利用偏離設(shè)定方向的情形，應(yīng)加強(qiáng)二者之間的有效銜接。當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注部分企業(yè)利用高新企業(yè)的名義獲得工業(yè)用地后，再利用資本市場政策將土地以股權(quán)的形式作價入股到其他企業(yè)逃避土地監(jiān)管的情況，避免造成國有土地資產(chǎn)流失。

［1］侯微．改革開放初期中國農(nóng)村土地制度市場化改革的調(diào)試［J］．安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，40(4):2376 －2377．

［2］王志慧．土地利用總體規(guī)劃與土地管理工作的關(guān)系探討［J］．安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2013，40(25):10534 －10535．

［3］胡俊峰，宋麗芬．政府壟斷增量土地市場運(yùn)行的問題與反思［J］．安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，40(29):14537 －14538，14590．

［4］香港特別行政區(qū)政府庫務(wù)局．香港迪士尼樂園的融資及財(cái)政效益［R］．1999－11－08．

［5］寧靜波．土地制度創(chuàng)新研究［J］．安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2012，40(6):3615－3616．