趙 輝， 王克勤， 杜春利， 蒲勇平， 李 文

(1.水利部 水土保持監(jiān)測中心， 北京 100055；

2.西南林業(yè)大學(xué) 環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院， 云南 昆明 650224； 3.河北省水利廳， 河北 石家莊

050011； 4.水利部 長江水利委員會(huì)， 湖北 武漢， 430010； 5.陜西省水土保持局， 陜西 西安， 710004)

?

生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的分類管理

趙 輝1， 王克勤2， 杜春利3， 蒲勇平4， 李 文5

(1.水利部 水土保持監(jiān)測中心， 北京 100055；

2.西南林業(yè)大學(xué) 環(huán)境科學(xué)與工程學(xué)院， 云南 昆明 650224； 3.河北省水利廳， 河北 石家莊

050011； 4.水利部 長江水利委員會(huì)， 湖北 武漢， 430010； 5.陜西省水土保持局， 陜西 西安， 710004)

摘要：[目的] 研究生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案實(shí)施分類管理，實(shí)現(xiàn)管理精細(xì)化，以滿足新時(shí)期簡政放權(quán)，提高行政效能的要求。[方法] 采用模糊聚類法，將全國31類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目劃分為極嚴(yán)重、嚴(yán)重、一般、較輕微和輕微5個(gè)水土流失程度等級(jí)。[結(jié)果] 根據(jù)項(xiàng)目區(qū)域敏感性和所在地區(qū)敏感性分析結(jié)果，將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目劃分為極敏感、敏感和輕度敏感3個(gè)水土保持敏感等級(jí)。綜合分析生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土流失程度、水土保持敏感性和項(xiàng)目規(guī)模，將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目劃歸A，B，C 3個(gè)水土保持管理級(jí)別。[結(jié)論] 對于A類項(xiàng)目,從水土保持方案編制、后續(xù)設(shè)計(jì)到方案審批各環(huán)節(jié)均應(yīng)采取非常嚴(yán)格的管理措施。 B類項(xiàng)目中極敏感和敏感程度的項(xiàng)目也應(yīng)該采取較嚴(yán)格的管理措施。 對于C類項(xiàng)目可以簡化有關(guān)管理程序。

關(guān)鍵詞：水土保持方案； 生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目； 分類管理

當(dāng)前，我國正處經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整和快速發(fā)展階段，各類生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)越來越頻繁，且規(guī)模不斷擴(kuò)大。一些項(xiàng)目建設(shè)在促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，也造成地表擾動(dòng)，植被破壞，大量土石方開挖或堆棄，造成嚴(yán)重水土流失[1]。自1991年《中華人民共和國水土保持法》頒布以來，我國各地加強(qiáng)了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持方案審批和監(jiān)督管理，在一定程度上扼制了因生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)造成的人為水土流失。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“十五”期間(2001—2005年)，全國各類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目共計(jì)7.68×104個(gè)，其中水土保持方案編報(bào)率49.7%。 “十一五”期間(2006—2010年)，全國各級(jí)水行政主管部門共審批生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案1.15×105個(gè)[2]，方案編報(bào)率雖略有提高，但仍造成面積1.53×107hm2的水土流失。2011年修訂后的水土保持法施行，進(jìn)一步明確了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理的要求[3]。多年來，水利部與其他部委聯(lián)合或單獨(dú)發(fā)布大量與生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案管理相關(guān)的規(guī)章或文件，明確用項(xiàng)目占地或土石方挖填總量指標(biāo)，作為劃分水土保持方案報(bào)告書和報(bào)告表的標(biāo)準(zhǔn)，并按各級(jí)發(fā)改委的項(xiàng)目審批權(quán)限，規(guī)定各級(jí)水行政主管部門的方案審批權(quán)力。實(shí)施過程中，為規(guī)范生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理，推動(dòng)行業(yè)管理實(shí)踐，提高管理成效，大量學(xué)者分別從管理環(huán)節(jié)[4-5]、制度建設(shè)[6]、評價(jià)指標(biāo)[7]、準(zhǔn)入條件[8]等方面進(jìn)行了大量研究。

“十二五”以來，黨和國家明確提出了包括生態(tài)文明建設(shè)在內(nèi)的“五位一體”戰(zhàn)略指導(dǎo)思想，對水土保持工作提出了新的更高要求?，F(xiàn)行生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案分類管理存在管理不夠科學(xué)，行政效率低，成本高以及技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和措施要求針對性不強(qiáng)等問題，管理相對粗放，難以適應(yīng)新時(shí)期精細(xì)管理、簡政放權(quán)、提高效能的要求。國家發(fā)改委、環(huán)保、國土等部門對此均進(jìn)行了政策調(diào)整，施行了生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目分類管理，下放或取消了大量行政審批事項(xiàng)。因此，開展生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案分類研究，實(shí)施區(qū)別管理已是大勢所趨，可為各級(jí)水行政主管部門實(shí)施有效管理提供科學(xué)依據(jù)，滿足新時(shí)期簡政放權(quán)，提高行政效能，降低行政成本的要求。

本文采用模糊聚類法，將全國31類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目劃分為極嚴(yán)重、嚴(yán)重、一般程度、較輕微和輕微5個(gè)水土流失程度等級(jí)，擬通過對生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案實(shí)施分類管理，實(shí)現(xiàn)管理精細(xì)化，以滿足新時(shí)期簡政放權(quán)，提高行政效能的要求。

1數(shù)據(jù)與方法

1.1　數(shù)據(jù)來源

在東北黑土區(qū)、北方風(fēng)沙區(qū)、北方土石山區(qū)、西北黃土高原區(qū)、南方紅壤區(qū)、西南紫色土區(qū)、西南巖溶區(qū)和青藏高原區(qū)等8個(gè)全國水土保持區(qū)劃一級(jí)區(qū)，分別選擇1個(gè)代表省份，分行業(yè)類別，收集2009—2011年3 a內(nèi)由部、省、地市和縣4級(jí)水行政主管部門批復(fù)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案2 227個(gè)，分別采集項(xiàng)目名稱、擾動(dòng)地表面積、土石方挖填總量、投資等水土保持信息6.00×104余條，用于分類研究。

1.2　生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失程度確定

按項(xiàng)目選擇擾動(dòng)地表面積(永久占地和臨時(shí)占地)、損壞植被面積、土石方挖填總量、永久棄渣量、建設(shè)總工期、新增水土流失量、水土保持投資強(qiáng)度、是否涉及國家(省、地市或縣)級(jí)水土流失重點(diǎn)防治區(qū)、地貌類型(山區(qū)、丘陵、風(fēng)沙或平原)、防治責(zé)任范圍面積、水土保持區(qū)劃一級(jí)區(qū)、項(xiàng)目審批部門、水土流失生態(tài)影響的不可恢復(fù)度等13項(xiàng)指標(biāo)，采用模糊聚類法，先進(jìn)行數(shù)據(jù)規(guī)格化處理，再構(gòu)造模糊相似矩陣，在此基礎(chǔ)上進(jìn)行模糊聚類分析，以此研究確定生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土流失程度等級(jí)。

1.3　生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持敏感度確定

選用水土保持敏感度來反映生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目建設(shè)的水土流失潛在影響程度。敏感度越高，其水土流失的潛在影響程度越大。生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持敏感度包括區(qū)域敏感性和項(xiàng)目所在地敏感性。按項(xiàng)目所屬水土保持一級(jí)區(qū)劃和是否屬于依法公告的國家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)、重點(diǎn)治理區(qū)或省級(jí)重點(diǎn)預(yù)防區(qū)，判別生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的區(qū)域敏感性，用以反映區(qū)域的水土保持重要程度，以及項(xiàng)目建設(shè)可能造成的水土流失危害程度。依據(jù)項(xiàng)目所在具體位置的地形地貌(如相對高差、地表平均坡度)、氣候、侵蝕營力等要素，判別項(xiàng)目所在地敏感性。以此可克服因劃定的水土流失重點(diǎn)防治區(qū)范圍過大，具體項(xiàng)目水土保持敏感性判別針對性較差的問題，增強(qiáng)具體項(xiàng)目水土保持敏感性判別的準(zhǔn)確度。具體判別標(biāo)準(zhǔn)為：位于西南巖溶區(qū)、西南紫色土區(qū)、北方土石山區(qū)、南方紅壤區(qū)、青藏高原區(qū)的項(xiàng)目，所在地點(diǎn)的地面相對高差超過10 m，或地面平均坡度>5°的面積超過總面積的40%，或天然林或天然草地面積百分比大于30%，或林地或高山草甸面積占總面積60%以上；或北方風(fēng)沙區(qū)日平均風(fēng)速大于5 m/s的天數(shù)全年累計(jì)在30 d以上的項(xiàng)目。

2結(jié)果與分析

2.1　生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土流失程度分級(jí)

采用模糊聚類法，篩選出擾動(dòng)地表面積、土石方挖填總量、永久棄渣量、新增水土流失量和水土流失生態(tài)影響不可恢復(fù)度5個(gè)主成分；再經(jīng)專家咨詢，確定各主成分的權(quán)重：擾動(dòng)地表面積權(quán)重取0.1，土石方挖填總量取0.25，永久棄渣量取0.15，新增水土流失量取0.1，水土流失生態(tài)影響不可恢復(fù)度取0.4；最后再經(jīng)各主成分標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)果加權(quán)求和的聚類分析，將31類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目劃分為極嚴(yán)重、嚴(yán)重、一般、較輕微和輕微程度5個(gè)水土流失程度等級(jí)。

(1) 極嚴(yán)重程度類。包括公路、鐵路、露天礦工程(包括露天金屬礦、非金屬礦和煤礦)和林漿紙一體化工程4類。

(2) 嚴(yán)重程度類。包括機(jī)場工程、核電站工程、水利樞紐工程、水電站工程和工業(yè)園區(qū)項(xiàng)目5類。

(3) 一般程度類。包括涉水交通，風(fēng)電，引調(diào)水工程，井采礦工程(包括井采金屬礦、非金屬礦和煤礦)，油氣開采，油氣管道，軌道交通，農(nóng)林開發(fā)工程和火電工程9類。

(4) 較輕微程度類。包括灌區(qū)工程、堤防工程、蓄滯洪區(qū)工程、其他小型水利工程、油氣儲(chǔ)存與加工工程、管網(wǎng)工程、加工制造行業(yè)和輸變電工程8類。

(5) 輕微程度類。包括房地產(chǎn)，其他類城建工程，社會(huì)事業(yè)(教育、衛(wèi)生、文化、廣電、旅游等)，信息產(chǎn)業(yè)(電信、郵政等)和其他行業(yè)5類。

2.2　生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持敏感性分級(jí)

根據(jù)項(xiàng)目的區(qū)域敏感性和項(xiàng)目所在地敏感性，將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持敏感性劃分為極敏感、敏感和輕度敏感3個(gè)等級(jí)(詳見表1)。

表1　生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持敏感性判定標(biāo)準(zhǔn)

注：“—”表示不考慮該判別因子是否存在。

2.3　生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持分類管理分析

依據(jù)項(xiàng)目水土流失程度和水土保持敏感性，并結(jié)合項(xiàng)目規(guī)模，即項(xiàng)目占地面積和土石方挖填總量，將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理分為A，B，C共3類(詳見表2)。A類項(xiàng)目管理最為嚴(yán)格，B類次之，C類管理相對寬松，可作為簡政放權(quán)的對象。敏感程度越高(一般指極敏感或敏感等級(jí))的項(xiàng)目，既使規(guī)模相對較小也可能產(chǎn)生較大的水土保持影響，故需提高管理層級(jí)，加強(qiáng)管理；敏感程度較低(一般輕度敏感等級(jí))的項(xiàng)目，可擴(kuò)大項(xiàng)目規(guī)模，適度從寬管理。

2.4　生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案分類管理研究

為適應(yīng)新時(shí)期水土保持管理改革的需要，結(jié)合我國多年水土保持方案管理的生產(chǎn)實(shí)踐，根據(jù)生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土流失程度、水土保持敏感性和項(xiàng)目規(guī)模，在現(xiàn)有生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案分類管理的基礎(chǔ)上，按生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理分級(jí)，提出水土保持方案分類管理的對策建議(詳見表3)。

2.4.1水土保持方案編制將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案分為報(bào)告書、報(bào)告表和報(bào)告簡表3類，與生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理層級(jí)相對應(yīng)，研究認(rèn)為A類項(xiàng)目，應(yīng)編制方案報(bào)告書，B類項(xiàng)目應(yīng)編制方案報(bào)告表，C類宜編制方案報(bào)告簡表。

編制方案報(bào)告書的項(xiàng)目應(yīng)從嚴(yán)管理。方案報(bào)告書應(yīng)內(nèi)容全面，深度滿足規(guī)程、規(guī)范要求，審查程序嚴(yán)格，管理要求高，部分還應(yīng)附相關(guān)專題分析報(bào)告；方案報(bào)告表相對簡單，應(yīng)明確水土流失防治責(zé)任范圍，提出防治技術(shù)體系和措施要求，并能為監(jiān)督管理提供依據(jù)，也可根據(jù)需要將部分內(nèi)容作為報(bào)告表附件；報(bào)告簡表則更為簡單，對于規(guī)模較小、水土流失程度輕微、水土保持敏感程度低的項(xiàng)目，可簡化手續(xù)，或下放權(quán)限。據(jù)此，進(jìn)一步明確水土保持方案編制相應(yīng)的資質(zhì)等級(jí)要求。

表2　生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理分類管理級(jí)別

注：①表中“S”表示項(xiàng)目工程占地面積(hm2)，“M” 表示工程土石方挖填總量(m3)； ②露天礦工程包括露天金屬礦非金屬礦和煤礦； ③井采礦工程包括井采金屬礦、非金屬礦和煤礦； ④社會(huì)事業(yè)包括教育、衛(wèi)生、文化、廣電、旅游等； ⑤信息產(chǎn)業(yè)包括電信、郵政等。

表3　生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的分類管理

2.4.2水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)所有A類和B類項(xiàng)目中極敏感或敏感等級(jí)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，其主體工程后續(xù)設(shè)計(jì)中應(yīng)有水土保持專篇(專章)，可由生產(chǎn)建設(shè)單位組織水土保持后續(xù)設(shè)計(jì)的審查，確保方案中明確的水土保持措施和投資得到有效落實(shí)，并可作為水土保持設(shè)施竣工驗(yàn)收的依據(jù)。B類中輕度敏感和所有C類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目可適當(dāng)降低要求，在主體工程后續(xù)設(shè)計(jì)中，應(yīng)有水土保持內(nèi)容。

2.4.3水土保持方案審批所有A類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目，因其水土流失影響大，水土保持敏感程度高，均應(yīng)加強(qiáng)水土保持管理，其水土保持方案應(yīng)先進(jìn)行技術(shù)評審，待評審?fù)ㄟ^后，再由有權(quán)機(jī)關(guān)公文批復(fù)；B類中極敏感或敏感等級(jí)的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目的水土保持方案也應(yīng)先進(jìn)行技術(shù)評審，后再由有權(quán)機(jī)關(guān)以公文形式(可適當(dāng)降低公文等次)批復(fù)；B類中輕度敏感的生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案可簡化程序，可不進(jìn)行評審直接由有權(quán)機(jī)關(guān)或其代表機(jī)構(gòu)(如行政審批中心等)審批；所有C類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持方案的審批可簡化程序，直接委托或下放到縣級(jí)水行政主管部門，由其在方案報(bào)告簡表上直接簽章審批。各級(jí)水行政主管部門的審批權(quán)限宜與同級(jí)發(fā)改委調(diào)整后的審批權(quán)限相對應(yīng)。

3結(jié) 論

(1) 本文采用模糊聚類法，篩選出擾動(dòng)地表面積、土石方挖填總量、永久棄渣量、新增水土流失量和水土流失生態(tài)影響不可恢復(fù)度5個(gè)主成分，經(jīng)專家咨詢，確定各主成分的權(quán)重，再經(jīng)各主成分標(biāo)準(zhǔn)化結(jié)果加權(quán)求和的聚類分析，可將31類生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目劃分為極嚴(yán)重、嚴(yán)重、一般程度、輕輕微和輕微程度5個(gè)水土流失程度等級(jí)。

(2) 按項(xiàng)目所屬水土保持一級(jí)區(qū)劃以及是否屬于國家級(jí)水土流失重點(diǎn)預(yù)防區(qū)、重點(diǎn)治理區(qū)和省級(jí)重點(diǎn)預(yù)防區(qū)，判別項(xiàng)目區(qū)域敏感性；按項(xiàng)目所在地地面相對高差、地面平均坡度>5°面積百分比、林草地面積百分比以及日平均風(fēng)速大于5 m/s的累計(jì)天數(shù)等，判別項(xiàng)目所在地的水土保持敏感性。根據(jù)區(qū)域敏感性和所在地敏感性及其所屬水土保持區(qū)劃一級(jí)區(qū)，可將生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持敏感性劃分為極敏感、敏感和輕度敏感3個(gè)等級(jí)。

(3) 依據(jù)項(xiàng)目水土流失程度和水土保持敏感性，結(jié)合項(xiàng)目規(guī)模(即工程占地面積和工程土石方挖填總量)，可將31類項(xiàng)目劃分了A,B,C 這3個(gè)水土保持管理級(jí)別；對于A類項(xiàng)目應(yīng)從嚴(yán)管理，B類次之，C類管理宜適當(dāng)放寬，可納入現(xiàn)階段簡政放權(quán)的范疇。

(4) 根據(jù)項(xiàng)目水土保持管理層級(jí)和水土保持敏感性，分別提出項(xiàng)目水土保持方案編制、后續(xù)設(shè)計(jì)和方案審批的分類管理措施建議。對于A類項(xiàng)目，各環(huán)節(jié)均應(yīng)采取非常嚴(yán)格的管理措施，其次是B類極敏感和敏感程度的項(xiàng)目。對C類項(xiàng)目可適當(dāng)降低要求，并簡化審批程序。

[參考文獻(xiàn)]

[1]水利部,中國科學(xué)院,中國工程院.中國水土流失防治與生態(tài)安全：開發(fā)建設(shè)活動(dòng)卷[M].北京:科學(xué)出版社,2010.

[2]中華人民共和國水利部.中國水土保持公報(bào)(2006—2013年)[EB/OL].(2007—2014). http:∥www.mwr.gov.cn/zwzc/hygb/zgstbcgb.

[3]中華人民共和國水土保持法[M].北京:法律出版社,2011.

[4]姜德文.開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持全程管理簡述[J].中國水土保持,2004(6):9-10.

[5]姜德文.新水土保持法實(shí)施后水土保持方案審查審批的新趨向[J].中國水土保持,2012(4):11-13.

[6]趙永軍,王安明,袁普金.生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理制度研究[J].水利發(fā)展研究,2008(4):46-50.

[7]彭冬水.開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目水土保持管理指標(biāo)體系研究[D].南昌:南昌大學(xué),2007.

[8]水利部水土保持監(jiān)測中心.水土保持準(zhǔn)入條件研究[M].中國林業(yè)出版社,2010．

Classifing Management on Soil and Water Conservation Program of Production and Construction Projects

ZHAO Hui1， WANG Keqin2， DU Chunli3， PU Yongping4， LI Wen5

(1.MonitoringCenterofSoilandWaterConservation,MinistryofWaterResources,Beijing100055,China； 2.SouthwestForestryUniversity,EnvironmentScienceandEnginierringFaculty,Kunming,Yunnan650224,China； 3.WaterResourcesDepartmentofHebeiProvince,Shijiazhuang050011,China； 4.ChangjiangWaterResourcesCommissionoftheMinistryofWaterResources,Wuhan,Hubei430010,China； 5.ShaanxiProvincialBureauofSoilandWaterConservation,Xi’an,Shaanxi710004,China)

Abstract：[Objective] This paper aimed to study the classifing management on soil and water conservation programs of production and construction projects in order to manage these programs detailedly and meet the requirements of decentralization and to improve the administrative efficiency in the new period. [Methods] By using the fuzzy clustering methods, 31 categories of production and construction projects were divided into 5 soil erosion degree as followings: very serious, serious, moderate, gentle and slight degree. [Results] According to the analysis result of the project area sensitivity and location sensitivity, production and construction projects can be divided into 3 soil and water conservation sensitivity levels as followings: very sensitive, sensitive and mildly sensitive. Based to the comprehensive situation of soil erosion degree, soil and water conservation sensitivity and the scale of production and constuuchon projects, 31 categories of projects can be divided into A， B， C levels of soil and water conservation management. [Conclusion] The most strict management measures should be taken for the production and construction projects of class A in each steps in the program designing of soil and water conservation, the follow-up design and their approval. The second strict management measures should be taken for projects of class B, which is very serious and serious degree in soil erosion. For the projects of class C, some programs should be simplified.

Keywords:soil and water conservation program； production and construction projects； classifying management

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：B

文章編號(hào)：1000-288X(2015)03-0121-05

中圖分類號(hào)：S157.1

收稿日期：2014-12-06修回日期：2015-03-06

資助項(xiàng)目：水利部“生產(chǎn)建設(shè)項(xiàng)目水土保持分類管理名錄研究”(2012-2014)

第一作者：趙輝(1971—)，男(漢族)，湖南省衡山縣人，博士，教授級(jí)高級(jí)工程師，主要從事土壤侵蝕與水土保持監(jiān)測技術(shù)研究。E-mail:7166zhaohui@163.com。