The Features of Post-Suburbanization in China and the Role of Local Government — Taking Nanjing for Example

周之聰 ZHOU Zhicong

中國(guó)城市后郊區(qū)化特征與地方政府作用研究——以南京市為例

The Features of Post-Suburbanization in China and the Role of Local Government — Taking Nanjing for Example

周之聰 ZHOU Zhicong

摘 要首先從時(shí)間、空間和參與者三個(gè)維度對(duì)“后郊區(qū)化”概念進(jìn)行解析，簡(jiǎn)略介紹了中外研究進(jìn)展。繼而以南京市為例，從人口、收入和土地非農(nóng)化三個(gè)方面出發(fā)，指出南京市江寧區(qū)呈現(xiàn)出了較為典型的后郊區(qū)化特征。通過(guò)進(jìn)一步分析發(fā)現(xiàn)，“政府企業(yè)化”和“地方自治”是中國(guó)地方政府影響后郊區(qū)化進(jìn)程的兩個(gè)重要因素，也是有別于西方的重要原因。

關(guān)鍵詞后郊區(qū)化；地方政府；南京

周之聰： 中國(guó)城市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院，規(guī)劃師，sky_z77@163.com

Abstract:This study firstly explains the concept of “post-suburbanization” in the dimensions of time, space and participants, and gives a brief introduction to relative studies at home and abroad. For instance, after studying Nanjing in the aspects of population, income level and farmland conversion, it is found that Jiangning District shows typical characteristics of post-suburbanization. In addition, “the enterprise government” and “l(fā)ocal autonomy” exert significant influence on the process of post-suburbanization in China, which is quite different from western countries.

Keywords:Post-Suburbanization; Local Government; Nanjing City

0 引 言

在大都市不斷向外擴(kuò)張、經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長(zhǎng)、社會(huì)關(guān)系越發(fā)復(fù)雜的背景下，傳統(tǒng)的城郊模型正在不斷受到挑戰(zhàn)，難以充分揭示當(dāng)下的都市發(fā)展。因此，邊緣城市（Edge City）、隱形城市（Stealth Cities）、沒(méi)有邊際的城市（Edgeless Cities）等概念不斷被提出以描述和解釋新的城市化現(xiàn)象和階段，這些術(shù)語(yǔ)指出了一個(gè)普遍的“后郊區(qū)化”現(xiàn)象。1997年，Lucy和Philips基于美國(guó)Richmond的研究提出了“后郊區(qū)化”概念[1]，并從人口、收入和土地非農(nóng)化三個(gè)方面闡述了如何判別一個(gè)地區(qū)是否步入了后郊區(qū)化階段。在此之后，澳大利亞[2]、俄羅斯[3]、馬德里[4]等國(guó)家和地區(qū)也各自開(kāi)展了相應(yīng)研究。吳縛龍和Phelps[5]針對(duì)正處于快速轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期的中國(guó)進(jìn)行了分析，發(fā)現(xiàn)后郊區(qū)化現(xiàn)象已經(jīng)在上海和北京萌芽，因此，中國(guó)背景下的后郊區(qū)化研究顯得日益迫切。本文從三個(gè)維度解析“后郊區(qū)化”理論，并以南京為例分析中國(guó)城市的后郊區(qū)化特征，剖析該過(guò)程中地方政府的職能與作用，以期對(duì)中國(guó)特色的城鎮(zhèn)化發(fā)展有所裨益。

1 理論解析與研究回顧

1.1 “后郊區(qū)化”概念解析

目前公認(rèn)的關(guān)于“后郊區(qū)化”的定義由Lucy和Philips基于對(duì)美國(guó)Richmond長(zhǎng)達(dá)30年的跟蹤研究作出，即“近郊人口和收入逐漸下降，遠(yuǎn)郊人口和收入增長(zhǎng)，同時(shí)伴隨著土地的非農(nóng)化”，在此之后，“邊緣城市”、“隱形城市”、“沒(méi)有邊際的城市”等研究也陸續(xù)展開(kāi)。然而，上述研究主要基于美國(guó)，在其他國(guó)家的應(yīng)用則具有一定的局限性[6]，難以得到普適性的定義，能否適用于當(dāng)今中國(guó)的城市化特征仍需進(jìn)一步探討。因此，本文從時(shí)間、空間和參與者三個(gè)維度入手，試圖對(duì)“后郊區(qū)化”進(jìn)行較為全面的解析。

1.1.1 時(shí)間維度

一些學(xué)者將后郊區(qū)化現(xiàn)象理解為長(zhǎng)期郊區(qū)化的結(jié)果，并不樂(lè)意使用“后郊區(qū)化”這類新詞，“邊緣城市”便是一個(gè)典型。正如Hise所說(shuō)：“邊緣城市并不是一個(gè)新現(xiàn)象，它的內(nèi)涵可以追溯到霍華德的花園城市。”[7]Hayden也將邊緣城市作為郊區(qū)化過(guò)程的最新表現(xiàn)，并認(rèn)為華盛頓郊區(qū)的Tysons Corner是一個(gè)由臥城進(jìn)化而來(lái)的新型郊區(qū)[8]。

然而，許多學(xué)者在當(dāng)下的郊區(qū)發(fā)展中發(fā)現(xiàn)了區(qū)別于以往的一些特征，因此更愿意將其作為郊區(qū)化之后的一個(gè)新的發(fā)展階段來(lái)認(rèn)識(shí)。例如Fishman認(rèn)為：“隨著科技市郊（Technoburb）的發(fā)展，郊區(qū)的歷史已走到盡頭?！盵9]此外，洛杉磯學(xué)派的觀點(diǎn)更為激進(jìn)，他們強(qiáng)烈堅(jiān)持“后郊區(qū)化”是一個(gè)與以往城市化模式完全不同的階段[10]，并拒絕將其納入現(xiàn)有的城郊分析框架中[11]。

后郊區(qū)化的價(jià)值并不在于標(biāo)新立異地確立一個(gè)新的城市化階段，重要的是用這一概念揭示城市化過(guò)程中所產(chǎn)生的不同于以往的要素和結(jié)果。基于對(duì)Richmond、Tysons Corner、Getafe、Khimki、Pilar、亦莊、昆山等世界各地不同案例的研究，一些區(qū)別于傳統(tǒng)郊區(qū)化的特征正逐漸明晰。本文保留“后郊區(qū)化”與傳統(tǒng)城市化模型之間關(guān)于發(fā)展階段的討論，側(cè)重于挖掘中國(guó)城市后郊區(qū)化的原因和特征，希望為中國(guó)的城市發(fā)展提供新的思考角度和解決路徑。1.1.2 空間維度

在后郊區(qū)化過(guò)程中，遠(yuǎn)郊比中心城區(qū)和近郊區(qū)顯示出更快的發(fā)展速度。在里奇蒙-圣彼得堡都市統(tǒng)計(jì)區(qū)（Richmond-Petersburg Metropolitan Statistical Area）的研究中，中心城區(qū)和近郊區(qū)的人口出現(xiàn)了下降，遠(yuǎn)郊人口則出現(xiàn)了增長(zhǎng)，同時(shí)遠(yuǎn)郊的人均收入也比其他地區(qū)表現(xiàn)出更快的增長(zhǎng)。后郊區(qū)化將城市發(fā)展的空間結(jié)構(gòu)里外顛倒，讓城市在以往的郊區(qū)范圍之外發(fā)展起來(lái)。區(qū)分城市化究竟是在中心城區(qū)還是在城市邊緣的研究似乎已經(jīng)失去了意義[12]，因?yàn)楹蠼紖^(qū)化區(qū)域與由固定基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)、公共服務(wù)供給和政府管轄所確定的空間秩序相脫離。傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元理論正面臨巨大挑戰(zhàn)，需要在后郊區(qū)化時(shí)代中重新審視。

后郊區(qū)化在空間上的另一個(gè)重要特征是難以確定其發(fā)展邊界。Fishman將“科技市郊（Technoburb）”描述為“由于沒(méi)有明確邊界而難以理解”；而“沒(méi)有邊際的城市（Edgeless Cities）”在整個(gè)都市區(qū)域悄無(wú)聲息地蔓延[13]，從其名稱便可了解其邊界無(wú)法確定。最近對(duì)于北京亦莊的研究再一次證明了確定后郊區(qū)化區(qū)域邊界的困難程

度[14]。 1.1.3 參與者維度

不同的參與者隱喻著迥異的意識(shí)形態(tài)，在很大程度上影響著郊區(qū)景觀、空間布局和管理模式。其中，個(gè)人、商業(yè)組織和政府是后郊區(qū)化時(shí)代最為重要的三個(gè)參與者。

人們往往傾向于在景色優(yōu)美、治安良好、輿論自由、配套齊全、社會(huì)和諧的環(huán)境中生活。現(xiàn)有研究已經(jīng)證實(shí)，個(gè)人偏好始終作為一個(gè)重要因素影響著不同國(guó)家的郊區(qū)化進(jìn)程[15]。這個(gè)因素在后郊區(qū)化時(shí)代仍然重要，正如Teaford聲稱，“從經(jīng)濟(jì)上看已經(jīng)后郊區(qū)化的地區(qū)，有可能從智力和情感的角度看仍是郊區(qū)化”[16]，個(gè)人的行為選擇在后郊區(qū)化過(guò)程中仍然起著關(guān)鍵作用。

商業(yè)組織在郊區(qū)化和后郊區(qū)化過(guò)程中均承擔(dān)著重要角色。增長(zhǎng)機(jī)器理論[17]深入分析了商業(yè)組織在城市發(fā)展過(guò)程中的作用，強(qiáng)調(diào)了基于土地資源的商業(yè)組織的貢獻(xiàn)。在后郊區(qū)化時(shí)代，“去中心化（Decentralisation）”很大程度上分散了中心城區(qū)的功能[18]，郊區(qū)變得愈發(fā)多元和綜合，意味著商業(yè)組織在郊區(qū)將比以往承擔(dān)更加重要的角色。

后郊區(qū)化過(guò)程中政府的作用迄今尚未得到全面合理的分析。一方面，西方自由市場(chǎng)主義的盛行導(dǎo)致政府的力量受到抑制，商業(yè)組織和個(gè)人選擇往往起到更大的作用；另一方面，雖有研究表明在東亞，地區(qū)政府影響甚至干預(yù)了后郊區(qū)化的發(fā)展，但是政府通過(guò)何種方式以及產(chǎn)生何種影響仍需進(jìn)一步剖析。

1.2 中國(guó)的后郊區(qū)化研究

針對(duì)上述時(shí)間、空間和參與者三個(gè)維度，一些學(xué)者敏銳地關(guān)注到中西方之間的區(qū)別。以時(shí)間維度為例，美國(guó)的后郊區(qū)化出現(xiàn)于大規(guī)模人口郊區(qū)化之后，可以清晰地區(qū)分出兩個(gè)階段。然而，在中國(guó)則需要認(rèn)真考慮“時(shí)間分異”，即在不同背景下后郊區(qū)化在出現(xiàn)時(shí)間和發(fā)展速度上的區(qū)別。中國(guó)的郊區(qū)化和后郊區(qū)化幾乎是同時(shí)發(fā)生并且相互交織的，這使二者之間的界限十分模糊。此外，中國(guó)政府在后郊區(qū)化過(guò)程中的角色需要受到格外關(guān)注。與西方房地產(chǎn)、工業(yè)和商業(yè)部門主導(dǎo)的自發(fā)的過(guò)程不同[19]，中國(guó)的后郊區(qū)化很大程度上起源于企業(yè)型城市政府對(duì)郊區(qū)發(fā)展的大力推動(dòng)，對(duì)亦莊與昆山等特定案例的研究[20]充分說(shuō)明了政府在遠(yuǎn)郊發(fā)展中的作用。

2 中國(guó)城市后郊區(qū)化的特征：南京案例

由于政治和全球資本的影響，北京與上海在一定程度上具有區(qū)別于其他城市的發(fā)展動(dòng)因（如集中的政治資源和優(yōu)惠的開(kāi)放政策），城市發(fā)展顯示出一定的獨(dú)特性。選擇南京作為研究對(duì)象能夠在一定程度上反映中國(guó)城市發(fā)展的整體特征，避免管中窺豹的弊端，由此作出的判斷也將更具典型性。

南京地處長(zhǎng)江三角洲地區(qū)東部，是江蘇省省會(huì)，下轄11區(qū)2縣，下設(shè)74個(gè)街道辦事處和51個(gè)鎮(zhèn)。2013年南京市域面積6587.02km2，其中市區(qū)面積4733.12km2，戶籍人口643.09萬(wàn)，常住人口818.78萬(wàn)。根據(jù)針對(duì)南京郊區(qū)化的深入研究，按照各城區(qū)人口和城郊特征進(jìn)行城區(qū)劃分，玄武、白下、秦淮、建鄴、鼓樓和下關(guān)6個(gè)城區(qū)為南京的主城區(qū)，棲霞區(qū)、雨花臺(tái)區(qū)和浦口區(qū)為近郊區(qū)，江寧和六合為遠(yuǎn)郊區(qū)（表1）。

表1 南京都市圈分層Tab.1 sections of Nanjing metropolitan area

雖然中外城市的發(fā)展階段和背景有所差異，但Lucy和Philips的定義仍然是目前最能闡明后郊區(qū)化本質(zhì)的定量化指標(biāo)。本研究以其定義為標(biāo)準(zhǔn)，結(jié)合中國(guó)城市發(fā)展的實(shí)際情況，選擇人口、人均收入和土地非農(nóng)化三個(gè)指標(biāo)進(jìn)行綜合判斷。

2.1 人口

根據(jù)前文定義，后郊區(qū)化過(guò)程伴隨著近郊人口的減少和遠(yuǎn)郊人口的增長(zhǎng)。表2顯示了1995-2012年南京都市圈各部分的人口變化情況。中心城區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)極具吸引力，因此其人口最多，同時(shí)中心城區(qū)的人口增長(zhǎng)與郊區(qū)化過(guò)程往往同時(shí)發(fā)生，表現(xiàn)為都市圈各層均保持著人口增長(zhǎng)，這是中國(guó)城市區(qū)別于西方的一個(gè)重要特征（圖1）。在此背景下，比較近郊與遠(yuǎn)郊人口增長(zhǎng)的變化情況顯得更有意義。

圖1 1995—2012年南京都市圈各圈層人口變化（單位：人）Fig.1 population changes of each district in Nanjing metropolitan area from 1995 to 2012 (unit: person)

為了更好地揭示問(wèn)題的本質(zhì)，本研究將南京都市圈各部分的人口數(shù)量以1995年為基準(zhǔn)原點(diǎn)設(shè)置為1，以此重新描繪人口增長(zhǎng)情況。由圖2可知，主城區(qū)始終保持著快速的人口增長(zhǎng)，這與中國(guó)仍處于快速城市化階段的判斷相吻合。比較近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)可以發(fā)現(xiàn)，近郊區(qū)顯示出更快的人口增長(zhǎng)，這顯然與后郊區(qū)化的定義不符。然而通過(guò)進(jìn)一步分析，遠(yuǎn)郊的江寧區(qū)和六合區(qū)卻有著截然不同的表現(xiàn)。六合區(qū)的人口增長(zhǎng)長(zhǎng)期低迷，江寧區(qū)則保持著快速的人口增長(zhǎng)，并在2007年之后表現(xiàn)出比近郊區(qū)更快的人口增長(zhǎng)速度。盡管南京市遠(yuǎn)郊區(qū)的整體表現(xiàn)不完全符合后郊區(qū)化定義，但江寧區(qū)卻表現(xiàn)出了明顯的后郊區(qū)化特征。

圖2 1995—2012年南京都市圈各圈層人口變化（起始點(diǎn)為1）Fig.2 population changes of each district in Nanjing metropolitan area from 1995 to 2012 (initial point is 1)

2.2 收入

近郊人口收入的下降與遠(yuǎn)郊人口收入的上升是判斷后郊區(qū)化的另一個(gè)重要指標(biāo)，因此本研究選取南京市2005-2012年的人均收入數(shù)據(jù)進(jìn)行比較。Lucy將后郊區(qū)化中人均收入指標(biāo)定義為“近郊人均收入下降的同時(shí)，遠(yuǎn)郊人均收入上升”。由圖3可以看出，在過(guò)去的8年中，南京市人口的整體收入在不斷增長(zhǎng)，這是因?yàn)橹袊?guó)仍處于快速發(fā)展階段，絕對(duì)值的增長(zhǎng)是中國(guó)大城市目前的發(fā)展現(xiàn)狀。然而，通過(guò)對(duì)南京都市圈各層進(jìn)行比較可以發(fā)現(xiàn)，盡管呈現(xiàn)普遍增長(zhǎng)的態(tài)勢(shì)，遠(yuǎn)郊的平均收入水平卻一直高于近郊，尤其是江寧區(qū)的平均收入始終處于郊區(qū)的前列，相比近郊呈現(xiàn)出更好的發(fā)展勢(shì)頭。

表2 1995-2012年南京都市圈各圈層人口變化（單位：人）Tab.2 population changes of each district in Nanjing metropolitan area from 1995 to 2012 (unit: person)

圖4 2000—2012年南京都市圈農(nóng)用地面積（單位：千公頃）Fig.4 farmland area in Nanjing metropolitan area from 2000 to 2012 (unit: 103hectares)

2.3 土地非農(nóng)化

土地非農(nóng)化是判斷后郊區(qū)化的一個(gè)重要因素，在Richmond的研究中被格外強(qiáng)調(diào)。南京市的中心城區(qū)是高度城市化的地區(qū)，已經(jīng)沒(méi)有農(nóng)用地，因此本研究采取“農(nóng)作物總播種面積”指標(biāo)在近郊區(qū)和遠(yuǎn)郊區(qū)之間進(jìn)行比較。圖4顯示了2000—2012年南京各區(qū)域的農(nóng)用地面積變化情況，雖然郊區(qū)土地政策（如“萬(wàn)頃良田工程”）的實(shí)施造成了土地面積的波動(dòng)，但自2000年開(kāi)始，無(wú)論近郊還是遠(yuǎn)郊農(nóng)用地面積都呈下降趨勢(shì)。從絕對(duì)數(shù)量看，遠(yuǎn)郊和近郊分別減少了49800hm2和31760hm2，意味著遠(yuǎn)郊區(qū)的農(nóng)用地面積下降更快。

然而，考慮到不斷變化的行政邊界，本研究選取了農(nóng)用地占比指標(biāo)，即比較不同區(qū)域農(nóng)用地占該區(qū)域總面積的比例。總體來(lái)看，過(guò)去12年中，近郊區(qū)、遠(yuǎn)郊區(qū)和江寧區(qū)、六合區(qū)的農(nóng)用地比例分別下降了20.1%、16.3%、23.9%和8.2%。這個(gè)下降的趨勢(shì)在圖5中更清晰地表現(xiàn)出來(lái)，意味著越來(lái)越多的農(nóng)田在城市擴(kuò)張過(guò)程中轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地。相較于遠(yuǎn)郊區(qū)，近郊區(qū)農(nóng)用地比例下降更快，這主要源于中國(guó)政府的土地經(jīng)濟(jì)，近郊完善的基礎(chǔ)設(shè)施和靠近市區(qū)的地理區(qū)位成為政府出讓土地的首選。然而需要注意的是，江寧區(qū)土地非農(nóng)化的表現(xiàn)異常突出，農(nóng)用地比例下降比近郊區(qū)多了近4個(gè)百分點(diǎn)，表明其具有強(qiáng)大的建設(shè)需求和發(fā)展意愿，這顯然是“后郊區(qū)化”的重要特征。

圖5 南京都市圈各圈層農(nóng)用地占比Fig.5 farmland proportion of each district from 2000 to 2012

2.4 小結(jié)

目前關(guān)于中國(guó)城市后郊區(qū)化的研究多處于定性階段（如對(duì)北京亦莊和蘇州昆山的研究），通過(guò)對(duì)現(xiàn)象的簡(jiǎn)要描述顯然無(wú)法進(jìn)行后郊區(qū)化階段的準(zhǔn)確判斷?；谝陨蠈?duì)人口、收入和土地非農(nóng)化的分析可知，雖然南京都市圈并未完全符合Lucy關(guān)于“后郊區(qū)化”的定義，但可以確認(rèn)的是江寧區(qū)表現(xiàn)出了明顯的后郊區(qū)化特征。

3 后郊區(qū)化的地方政府因素

對(duì)人口、收入和土地非農(nóng)化的分析比較在很大程度上表明了南京后郊區(qū)化時(shí)代的到來(lái)。除個(gè)人與商業(yè)組織外，中國(guó)的地方政府對(duì)推動(dòng)城市的后郊區(qū)化發(fā)展起到了舉足輕重的作用。為挖掘南京后郊區(qū)化的深層次原因，剖析中國(guó)背景下地方政府在后郊區(qū)化中的作用，本研究重點(diǎn)從政府企業(yè)化和地方自治兩個(gè)方面進(jìn)行研究，并選取更具后郊區(qū)化特征的江寧區(qū)作為研究對(duì)象。

3.1 政府企業(yè)化

政府企業(yè)化是中國(guó)后郊區(qū)化過(guò)程中區(qū)別于西方的顯著特征之一。根據(jù)Molotch的“增長(zhǎng)機(jī)器”理論，地方政府具有聯(lián)合商業(yè)組織以追求經(jīng)濟(jì)利益的內(nèi)在沖動(dòng)。美國(guó)政府往往通過(guò)間接（或者說(shuō)是柔和）的手段支持地方發(fā)展，中國(guó)政府則更傾向于將行政資源直接移植到新的城市競(jìng)爭(zhēng)體系之中，即表現(xiàn)出強(qiáng)烈的“政府企業(yè)化”特征[21]。

政府企業(yè)化的出現(xiàn)與盛行可通過(guò)分權(quán)、市場(chǎng)化和全球化三個(gè)方面進(jìn)行解釋。首先，分權(quán)化改革使得地方政府相對(duì)獨(dú)立，強(qiáng)化了其管理經(jīng)濟(jì)的職能，在完成中央政府下達(dá)的各項(xiàng)任務(wù)的同時(shí)，也追求自身利益（包括經(jīng)濟(jì)利益和政治利益）的最大化。其次，在市場(chǎng)化改革中，掌握著權(quán)力的地方政府和控制著資源的企業(yè)集團(tuán)往往結(jié)合成“增長(zhǎng)聯(lián)盟”，共同承擔(dān)地方經(jīng)濟(jì)運(yùn)行主體的職能。最后，全球化在地方政府之間形成了高度的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境，由于地方政府在分權(quán)化過(guò)程中缺少中央的財(cái)政支持，吸引外資成為促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展最重要的方式之一，政府更多地承擔(dān)招商的工作。

政府和企業(yè)的結(jié)合可以概括為“政企合一”，這種管理委員會(huì)通常具備管理和發(fā)展的雙重職能，可將其視作“準(zhǔn)政府管理組織（Quasi-government Administration）”。南京遠(yuǎn)郊的江寧區(qū)同樣具有政府企業(yè)化的特征，江寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（JDZ）與北京亦莊經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)（BDA）在后郊區(qū)化的發(fā)展中具有極高的相似性。從江寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)管理委員會(huì)的架構(gòu)上可以發(fā)現(xiàn)，管委會(huì)通常承擔(dān)著政府和企業(yè)的雙重角色：一方面，管委會(huì)對(duì)各種社會(huì)事務(wù)負(fù)責(zé)，承擔(dān)社會(huì)公益性責(zé)任，以社會(huì)事業(yè)處為例，它主要負(fù)責(zé)水、電、氣等市政公用設(shè)施和市容、衛(wèi)生、綠化、民政、人防等社會(huì)事業(yè)性工作；另一方面，管委會(huì)通過(guò)設(shè)置經(jīng)濟(jì)發(fā)展局和招商局等機(jī)構(gòu)，以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為首要目標(biāo)，吸引投資并保障園區(qū)經(jīng)濟(jì)的順利運(yùn)行，使開(kāi)發(fā)區(qū)的效益達(dá)到最大化（表3）。

表3 南京江寧經(jīng)濟(jì)技術(shù)開(kāi)發(fā)區(qū)部門屬性Tab.3 Departments of Jiangning Economic and Technological Development Zone

3.2 地方自治

地方自治（Local Autonomy）是指地方政府對(duì)所轄區(qū)域具有較強(qiáng)的控制力，并能夠在地方經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的過(guò)程中獲益（如通過(guò)稅收和土地出讓），因此地方政府對(duì)于推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有極高的熱情。

根據(jù)《組織法》，區(qū)和縣均為直轄市或地級(jí)市的下一級(jí)行政區(qū)，但縣在財(cái)政、發(fā)展規(guī)劃、土地管理等方面相對(duì)獨(dú)立，與區(qū)相比享有較大的權(quán)力。按照江蘇省政府相關(guān)文件，江寧的撤縣設(shè)區(qū)僅是對(duì)政府機(jī)構(gòu)名稱的更改，在財(cái)政、規(guī)劃、建設(shè)和政策制定等方面仍享受縣級(jí)的、相對(duì)獨(dú)立的權(quán)利。此外，江寧的歷屆主政官員均由市級(jí)領(lǐng)導(dǎo)兼任，致使“市管區(qū)”的組織安排發(fā)生錯(cuò)位，市級(jí)職能部門難以對(duì)區(qū)政府的相關(guān)事務(wù)進(jìn)行統(tǒng)籌安排。政府領(lǐng)域重構(gòu)缺失以及區(qū)級(jí)主政官員的高配導(dǎo)致“不完全的再領(lǐng)域化”，并在一定程度上促進(jìn)了地方經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展[22]。

“不完全的再領(lǐng)域化”使江寧區(qū)擁有更多的自主發(fā)展權(quán)，對(duì)土地出讓和規(guī)劃建設(shè)具有相當(dāng)?shù)目刂颇芰?，這使江寧區(qū)的發(fā)展更像一個(gè)獨(dú)立的新城。江寧區(qū)以工業(yè)園區(qū)起步，逐步推動(dòng)居住、商業(yè)、游憩等功能的完善，最終成為產(chǎn)城互動(dòng)、職住平衡的遠(yuǎn)郊新城，這也是其在人口、人均收入、土地非農(nóng)化等方面具有顯著后郊區(qū)化特征的重要原因（圖6）。

圖6 2005-2012年南京市各區(qū)GDP（億元）Fig.6 Gross Domestic Product from 2002 to 2012 (unit: 100 million RMB)

4 結(jié)論與討論

后郊區(qū)化于20世紀(jì)中葉出現(xiàn)在美國(guó)，目前已經(jīng)成為一個(gè)全球現(xiàn)象，中國(guó)城市的后郊區(qū)化趨勢(shì)看起來(lái)也在不斷增強(qiáng)。Lucy 和Philips通過(guò)人口、收入和土地非農(nóng)化三個(gè)方面的比較強(qiáng)調(diào)了遠(yuǎn)郊相比近郊的快速發(fā)展。通過(guò)南京案例可以發(fā)現(xiàn)，遠(yuǎn)郊的江寧區(qū)有著更多的人口、更高的收入以及更快的土地非農(nóng)化?？紤]到中國(guó)的特殊國(guó)情，對(duì)后郊區(qū)化的判斷與定義有些許區(qū)別，例如中心城區(qū)的人口持續(xù)增長(zhǎng)但定義中卻是下降的。但是總體而言，南京（尤其是江寧區(qū)）體現(xiàn)出了明顯的后郊區(qū)化特征。

作為三個(gè)最重要的角色之一，政府在促進(jìn)后郊區(qū)化的過(guò)程中起到了重要作用。與西方世界相比，中國(guó)政府更有力量，幾乎滲透到社會(huì)的每一個(gè)角落，與西方政府承擔(dān)著不同的功能。在江寧區(qū)，政府企業(yè)化和地方自治使得政府強(qiáng)烈影響了后郊區(qū)化的進(jìn)程，江寧區(qū)更像是一個(gè)功能完備的城市而不僅僅是一個(gè)純粹的制造業(yè)節(jié)點(diǎn)。在中國(guó)，“政府企業(yè)化”的特征促進(jìn)了城市“后郊區(qū)化”的出現(xiàn)，同時(shí)“地方自治”的新城建設(shè)組織機(jī)制安排也是中國(guó)城市“后郊區(qū)化”現(xiàn)象產(chǎn)生的重要因素。

本文研究了中國(guó)城市的“后郊區(qū)化”特征及其中的地方政府因素，但該“后郊區(qū)化”特征與城市發(fā)展階段的關(guān)系、“后郊區(qū)化”對(duì)城市空間結(jié)構(gòu)的影響以及“后郊區(qū)化”城市的都市區(qū)區(qū)域規(guī)劃、管制與政策配套等尚有待進(jìn)一步的深入探究。

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圖表來(lái)源：

圖1-6：作者繪制

表1-3：作者繪制

（編輯：鄭曦）

DOI:10.13791/j.cnki.hsfwest.20150313段煥娥. 綠地圖理念下的和諧城市規(guī)劃管理策略[J]. 西部人居環(huán)境學(xué)刊, 2015, 30(03): 67-70.

收稿日期：2015-02-10

作者簡(jiǎn)介

文 章 編 號(hào)2095-6304(2015)03-0061-06

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼B

中圖分類號(hào)TU984.181