□龔上華 沈 妮

論黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義法治建設(shè)的本質(zhì)特征*

□龔上華 沈 妮

黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治建設(shè)最根本的保證，這是縱觀新中國的法治發(fā)展歷程得出的基本經(jīng)驗。新時期新階段，推進(jìn)中國特色社會主義法治建設(shè)，要做到三個統(tǒng)一，即將依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來；將黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章履行職能統(tǒng)一起來；將黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法和法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來。

黨的領(lǐng)導(dǎo) 中國特色社會主義 依法治國 依法執(zhí)政 本質(zhì)特征

黨的十八屆四中全會通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》），在高度評價我國法治建設(shè)取得的歷史性成就的基礎(chǔ)上，研究了新時期全面推進(jìn)依法治國的若干重大問題，指出要實現(xiàn)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家的總目標(biāo)，首先要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主和依法治國相統(tǒng)一，是推進(jìn)中國特色社會主義法治建設(shè)的根本原則。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，是社會主義法治的根本要求，是黨和國家的根本所在，是全國各族人民的利益所系，是全面推進(jìn)依法治國的題中應(yīng)有之義。

一、中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的新中國法治發(fā)展歷程

政黨，執(zhí)掌國家政權(quán)，基本目標(biāo)就是實施對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。不同國家，由于政治制度尤其是政黨制度的不同，在民主和法治的條件下，政黨依法執(zhí)掌政權(quán)、依法實施對國家和社會領(lǐng)導(dǎo)的過程和特點具有很大不同。在中國，具有不同于西方資本主義國家的法治特征，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的依法治國是來實現(xiàn)社會主義社會的民主和人民真正當(dāng)家作主的。在不同的歷史時期，中國共產(chǎn)黨所處的環(huán)境和歷史任務(wù)不同，黨的法治思想也有所不同，法治經(jīng)歷曲折的發(fā)展歷程，因此黨以國家意志表現(xiàn)的法律在不同時期就發(fā)揮著不同的作用。總體上看，正是由于中國共產(chǎn)黨具有在國家中獨特的領(lǐng)導(dǎo)地位，決定了黨領(lǐng)導(dǎo)下的依法治國道路具有獨特性。

新中國成立后，中國共產(chǎn)黨成為領(lǐng)導(dǎo)人民掌握國家政權(quán)的執(zhí)政黨，黨在國家中的地位以及黨與國家政權(quán)的關(guān)系也發(fā)生了根本性的變化。草創(chuàng)初期，由于廢除了國民黨“六法全書”，實施解放區(qū)司法原則，加之對法律認(rèn)識不足，故未創(chuàng)制較完備的法律，故而法律基礎(chǔ)比較薄弱。由于舊中國遺留下的民主革命任務(wù)的復(fù)雜性，如肅清國民黨殘余勢力、土地改革等，必須將革命進(jìn)行到底，這就決定了在當(dāng)時的歷史條件下，不能僅僅依靠法律來解決問題、治理國家，“只能根據(jù)黨和人民政府的政策，規(guī)定一些臨時的綱領(lǐng)性的法律。在這個時期，斗爭的主要任務(wù)是從反動統(tǒng)治下解放人民，從舊的生產(chǎn)關(guān)系的束縛下解放社會生產(chǎn)力，斗爭的主要方法是人民群眾的直接行動”①《劉少奇選集》（下卷），北京：人民出版社，1985年版，第253、168頁。。因此，黨的領(lǐng)導(dǎo)方式依然沿用戰(zhàn)爭時期的“一元化”領(lǐng)導(dǎo)方式，主要靠政策而不是靠法律來治理國家。毛澤東曾說過：“法律這個東西沒有也不行，但我們有我們的一套”，“不能靠法律治多數(shù)人。……民法、刑法那樣多條文誰記得住？憲法是我制定參加的，我也記不得”。②轉(zhuǎn)引自俞敏聲主編：《中國法制化的歷史進(jìn)程》，合肥：安徽人民出版社，1997年版，第197頁。劉少奇也曾指出：“到底是法治還是人治，看來實際靠人，法治只是作為辦事的參考。”③轉(zhuǎn)引自全國人大常委會辦公廳研究室編：《人民代表大會制度建設(shè)四十年》，北京：中國民主法制出版社，1991年版，第102頁。

1953年過渡時期的總路線的制定以及第一個五年計劃的開始實施，國家逐步界定社會建設(shè)任務(wù)和革命任務(wù)的性質(zhì)，對法律作用的認(rèn)識有所提高，認(rèn)識到不僅要按政策辦事，也要依靠法律辦事。1954年中華人民共和國憲法頒布實施，我國的法制建設(shè)開始了一個新階段，也為黨的領(lǐng)導(dǎo)方式的轉(zhuǎn)變提供法律基礎(chǔ)。這是我國第一部社會主義憲法，毛澤東不僅主持了憲法的起草工作，而且對憲法的內(nèi)容作了一系列的論述，強(qiáng)調(diào)憲法在我國社會主義建設(shè)中的重要地位和作用，指出：“一個團(tuán)體要有一個章程，一個國家也要有一個章程，憲法就是一個總章程，是根本大法。用憲法這樣一個根本大法的形式，把人民民主和社會主義原則固定下來，使全國人民有一條清楚的軌道，使全國人民感到有一條清楚的明確的和正確的道路可走，就可以提高全國人民的積極性?！雹堋睹珴蓶|文集》（第六卷），北京：人民出版社，1999年版，第328頁。劉少奇在關(guān)于中華人民共和國憲法草案的報告中指出：“中國共產(chǎn)黨是我們國家的領(lǐng)導(dǎo)核心……中國共產(chǎn)黨必須在遵守憲法和一切其他法律中起模范作用?！雹荨秳⑸倨孢x集》（下卷），北京：人民出版社，1985年版，第253、168頁?！拔覀冞^去辦事依靠方針、政策、綱領(lǐng)，是完全對的，是適合實際情況的。目前，我們已經(jīng)頒布了憲法，如再按過去那樣辦事就不夠了。必須加強(qiáng)法制，完備我們的法律，才能保障社會主義建設(shè)的順利進(jìn)行?！雹蕖杜碚嫖倪x（1941—1990）》，北京：人民出版社，1991年版，第266-267頁。黨的八大也對黨的領(lǐng)導(dǎo)和建設(shè)完備的法律進(jìn)行了新的調(diào)整。但是八大關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式轉(zhuǎn)變的主張并沒有在實踐中得到貫徹，1957年以后反右傾擴(kuò)大化，以及“大躍進(jìn)”等群眾性運動，削弱了法律的權(quán)威，限制了法律的作用，這種沿用革命時期和新中國初期領(lǐng)導(dǎo)方式的做法，以政策代替法律，以群眾運動沖擊法律秩序，必然導(dǎo)致黨與國家、社會的關(guān)系混亂，在“左”傾錯誤指導(dǎo)思想的影響下，以致出現(xiàn)“文化大革命”的局面，給黨和國家的事業(yè)帶來極大的損失。

黨的十一屆三中全會，我們黨開啟了改革開放和社會主義現(xiàn)代化的新時代，對法制建設(shè)有了新的認(rèn)識，逐步扭轉(zhuǎn)了過去依靠政策而不是法律來治國的局面。鄧小平一直強(qiáng)調(diào)改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，明確指出：“以后，黨委領(lǐng)導(dǎo)的作用第一條就是應(yīng)該保證法律生效、有效。沒有立法以前，只能按政策辦事；法立了以后，就要堅決按法律辦事。”⑦《鄧小平年譜（1975—1977）》（上），北京：中央文獻(xiàn)出版社，2004年版，第528頁。此后，歷屆全國人民代表大會都十分重視法治建設(shè)，妥善處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的關(guān)系。黨的十二大首次將“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動”的原則寫入了黨章。規(guī)定“任何組織和個人都不得有超越憲法和法律的特權(quán)”。黨的十五大明確提出依法治國，并把依法治國確立為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，標(biāo)志著黨領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式的重大變革。九屆全國人大二次會議將“依法治國”載入憲法，從而使“依法治國”從黨的意志轉(zhuǎn)化為國家意志。黨的十六大提出要堅持依法執(zhí)政，實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)。黨的十七大也提出要全面落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家，并要求各級黨組織和全體黨員要自覺在憲法和法律范圍內(nèi)活動，帶頭維護(hù)憲法和法律的權(quán)威。黨的十八大以來，中國特色社會主義法律體系成為國家治理體系的重要組成部分。黨的十八屆四中全會明確提出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國、加快建設(shè)社會主義法治國家最根本的保證。必須加強(qiáng)和改進(jìn)黨對法治工作的領(lǐng)導(dǎo)，把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到全面推進(jìn)依法治國全過程。”⑧《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。這些都表明，中國共產(chǎn)黨正在從法治的高度，探索黨的領(lǐng)導(dǎo)方式、執(zhí)政方式的基本問題，同時也表明中國人民在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，不斷地開拓社會主義法治國家建設(shè)的新道路。

縱觀黨領(lǐng)導(dǎo)下的新中國法治發(fā)展歷程，走過了一條曲折發(fā)展的道路，我們?nèi)〉昧朔浅氋F的經(jīng)驗：一是黨在不同時期法治理念的變化，決定著黨領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政方式、法治方略的變化。中國共產(chǎn)黨在不同歷史時期選擇和實行什么領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式，相應(yīng)地采取不同的治理國家的方式方法。二是隨著中國特色社會主義法律體系的建立、改革的全面深化，依法治國越來越成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的重要方略，必須將堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國有機(jī)統(tǒng)一放在全面深化中國特色社會主義政治體制改革的高度上。三是新時期在全面深化改革的進(jìn)程中，我們要更加堅定“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國的全過程和各方面”的決心，探索新的方式和途徑。實踐證明，推進(jìn)中國特色社會主義法治建設(shè)離不開黨的正確而有力的領(lǐng)導(dǎo)。

二、黨的領(lǐng)導(dǎo)是堅持走中國特色社會主義法治道路的核心要義

中國共產(chǎn)黨已經(jīng)走過了九十多年的光輝歷程，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國人民在長期奮斗實踐中得出的基本結(jié)論。改革開放以來，我們黨一貫強(qiáng)調(diào)堅持和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，特別是對社會主義法治建設(shè)的領(lǐng)導(dǎo)。新時期更加突出強(qiáng)調(diào)這一點，因而，《決定》指出：“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹到依法治國全過程和各方面，是我國社會主義法治建設(shè)的一條基本經(jīng)驗。”①《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。習(xí)近平總書記在《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》 （以下簡稱《說明》）中指出：“全面推進(jìn)依法治國這件大事能不能辦好，最關(guān)鍵的是方向是不是正確、政治保證是不是堅強(qiáng)有力，具體講就是要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，堅持中國特色社會主義制度，貫徹中國特色社會主義法治理論?！雹诹?xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2014年10月29日。黨的十八屆四中全會指出依法治國要以“堅持中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)”為基本原則，回答了黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國這兩個關(guān)系到法治建設(shè)的核心問題，為建設(shè)中國特色社會主義法治國家指明了基本方向。

（一）黨的領(lǐng)導(dǎo)是建設(shè)中國特色社會主義法治國家的最根本保證

黨的領(lǐng)導(dǎo)和法治的關(guān)系是全面推進(jìn)法治建設(shè)、建設(shè)社會主義法治國家的核心問題。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面推進(jìn)依法治國的應(yīng)有之義，是依法治國必須堅持的根本原則和方向保證。只有堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，才能堅持依法治國的社會主義方向。我國憲法明確規(guī)定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。中國是一個擁有13億人口，經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)等各方面情況極其復(fù)雜的大國，在推進(jìn)全面深化改革的進(jìn)程中進(jìn)行法治建設(shè)，必須要有一個自上而下堅強(qiáng)的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、統(tǒng)籌部署，緊緊圍繞社會主義方向，為推進(jìn)依法治國創(chuàng)造必要條件。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)就是堅持社會主義制度、堅持社會主義方向，如果離開黨的領(lǐng)導(dǎo)，依法治國就會迷失方向，就不可能保證依法治國的社會主義性質(zhì)。

社會主義法治和西方資本主義法治具有本質(zhì)的區(qū)別，其中最首要的區(qū)別就在于黨的領(lǐng)導(dǎo)。西方的法治，規(guī)定政黨行為到政府行為再到社會組織行為都是在憲法、法律規(guī)定范圍內(nèi)運作的。西方國家的政黨是資產(chǎn)階級利益的代表，是資產(chǎn)階級利益的代理人，就是通過資本主義法治來實現(xiàn)這些政黨利益的。恩格斯說過：“對資產(chǎn)者來說，法律當(dāng)然是神圣的，因為法律是資產(chǎn)者本身的創(chuàng)造物，是經(jīng)過他的同意并且是為了保護(hù)他和他的利益而頒布的。資產(chǎn)者懂得，即使個別的法律對他特別不利，但是整個立法畢竟是保護(hù)他的利益的?！雹邸恶R克思恩格斯文集》（第一卷），北京：人民出版社，2009年版，第462頁。而理解中國的法治，必須著眼于黨的領(lǐng)導(dǎo)，我國是人民民主專政的社會主義國家，中國共產(chǎn)黨是代表最廣大人民根本利益的政黨，除此之外，沒有自身的特殊利益。只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，才能有效推進(jìn)廣大人民群眾當(dāng)家作主的權(quán)利，依法治國才能夠充分體現(xiàn)。同時，在堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)的前提下，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律；黨帶領(lǐng)人民在憲法和法律的范圍內(nèi)活動。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主、依法治國有機(jī)統(tǒng)一，是中國特色社會主義法治的根本特征，這也是社會主義法治的優(yōu)越性所在，是中國特色社會主義法治建設(shè)與西方法治最根本的區(qū)別。因此，只有在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，中國特色社會主義法治建設(shè)才能不斷推進(jìn)，依法治國才能沿著社會主義方向充分發(fā)展，國家和社會生活的法治化才能有序推進(jìn)。

（二）黨的領(lǐng)導(dǎo)是社會主義法治的根本要求，與法治精神具有統(tǒng)一性

黨的主張、人民的意志同法治的精神和要求是完全一致的。社會主義法治的根本目的是實現(xiàn)人民利益，發(fā)展人民利益，保障人民利益，這也是黨的宗旨的重要體現(xiàn)。黨領(lǐng)導(dǎo)人民通過國家權(quán)利機(jī)關(guān)的制定、執(zhí)行憲法和法律，把黨的主張、人民的意志和利益上升為國家意志，黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，政府依法行政，這樣就把黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國有機(jī)地統(tǒng)一起來。始終堅持最廣大人民根本利益，是依法治國和黨的領(lǐng)導(dǎo)相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)的關(guān)鍵。加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，全面推進(jìn)依法治國，著眼點在于最廣大人民的根本利益。在社會主義中國，黨代表人民的根本利益，法體現(xiàn)的是人民的意志，黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國統(tǒng)一于中國特色社會主義的偉大實踐，其根本目的在于實現(xiàn)、維護(hù)人民的根本利益。在新的條件下，只有全面推進(jìn)依法治國，才能加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，更好地發(fā)揮其中國特色社會主義事業(yè)領(lǐng)導(dǎo)核心的作用。從執(zhí)政黨的角度看，“黨員服從法律，就是服從黨的領(lǐng)導(dǎo)，就是服從全國人民。黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，也領(lǐng)導(dǎo)人民遵守法律”①《彭真文選（1941—1990）》，北京：人民出版社，1991年版，第389頁。。中國共產(chǎn)黨作為執(zhí)政黨，肩負(fù)著實現(xiàn)“兩個一百年”宏偉目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興的“中國夢”的時代使命，要提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平，促進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，凝聚中國力量，就必須全面推進(jìn)依法治國，建設(shè)中國特色社會主義法治國家。

（三）加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是全面深化改革的需要

黨的領(lǐng)導(dǎo)是建設(shè)社會主義法治國家的最根本保證，不僅體現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國的理論關(guān)系上，而且表現(xiàn)在黨的領(lǐng)導(dǎo)與依法治國辯證統(tǒng)一于全面深化改革的實踐之中。黨的十八大提出全面深化改革的總目標(biāo)，就是全面完善和發(fā)展中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。新時期，黨面臨的重大歷史任務(wù)就是通過法治國家的建設(shè)，為國家富強(qiáng)、民族振興、人民幸福提供“系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型”，形成以法制為基礎(chǔ)的、現(xiàn)代化的國家治理體系和治理能力。這當(dāng)然首先就是要加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，在保證法治建設(shè)方向的基礎(chǔ)上充分發(fā)揮協(xié)調(diào)各方、統(tǒng)領(lǐng)全局的核心作用，與依法治國、人民當(dāng)家作主有機(jī)統(tǒng)一起來，充分體現(xiàn)社會主義制度的優(yōu)越性，這也是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國的實踐意義之所在。

全面深化改革，必須高舉中國特色社會主義偉大旗幟。這就需要充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)，全社會團(tuán)結(jié)在黨的周圍，堅定旗幟、堅定路線。全面深化改革的具體部署需要在法治的基礎(chǔ)上來完善基本經(jīng)濟(jì)制度、促進(jìn)社會公平正義、增進(jìn)人民福祉，進(jìn)一步解放思想、解放和發(fā)展社會生產(chǎn)力、解放和增強(qiáng)社會活力，破除各方面體制機(jī)制弊端，開拓中國特色社會主義事業(yè)更加廣闊的前景。堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)不是以黨代法，而是通過發(fā)揮協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)作用，確保中國特色社會主義法治體系的制度屬性和前進(jìn)方向。這是全面深化改革的必然要求，更是全面建成小康社會的必然要求。在全面建成小康社會、推進(jìn)社會主義現(xiàn)代化建設(shè)的今天，黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國是辯證統(tǒng)一于全面深化改革的實踐之中的。

三、全面推進(jìn)依法治國，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)

習(xí)近平總書記指出：“黨的十八大以來，黨中央高度重視依法治國，強(qiáng)調(diào)落實依法治國基本方略，加快建設(shè)社會主義法治國家，必須全面推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法進(jìn)程，強(qiáng)調(diào)堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，更加注重改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式?！雹诹?xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2014年10月29日。這就為新時期全面推進(jìn)依法治國指明了方向。因此，在實踐中必須做到“三個統(tǒng)一”。

（一）把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來

依法治國和依法執(zhí)政是緊密聯(lián)系在一起的。二者都在憲法和法律的范圍內(nèi)，就主體而言，依法治國主體是人民，依法執(zhí)政的主體只能是執(zhí)政黨。中國共產(chǎn)黨在國家中處于領(lǐng)導(dǎo)地位，依法執(zhí)政是黨作為執(zhí)政黨對國家進(jìn)行法治化的領(lǐng)導(dǎo)，黨能否依法執(zhí)政及其依法執(zhí)政的能力和水平直接決定著法治的實現(xiàn)程度、國家權(quán)力的依法運行。依法治國必然要求依法執(zhí)政。只有黨堅持依法執(zhí)政，才能保證行政機(jī)關(guān)依法行政，司法機(jī)關(guān)公正司法，廣大人民群眾嚴(yán)格守法。執(zhí)政黨服從憲法和法律，本質(zhì)上是和堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)相一致的，黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律，也帶領(lǐng)人民遵守法律，依法執(zhí)政的過程就是把黨和人民的意志轉(zhuǎn)化為國家意志的過程，從而實現(xiàn)民主的法律化和制度化，這種法律和制度不因領(lǐng)導(dǎo)人的改變而改變，不因領(lǐng)導(dǎo)人看法和注意力的改變而改變。所以依法治國和依法執(zhí)政是內(nèi)在的統(tǒng)一，黨依法執(zhí)政的能力決定著依法治國的效果，其最終效果又要受到黨依法執(zhí)政實踐的檢驗。把依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，應(yīng)該注意區(qū)別以下幾個方面：

1.正確區(qū)別黨的政策和國家法律。黨的政策是實現(xiàn)黨的領(lǐng)導(dǎo)、調(diào)節(jié)廣大人民群眾利益的一種手段，具有較大的靈活性，表現(xiàn)在黨的各級組織制定的文件上，在具體的改革階段可以作出相應(yīng)的調(diào)整和變更。雖然其在實質(zhì)上反映了人民的意志，但缺乏法律的剛性。而法律是在真正上升為國家意志的人民意志和黨的意志的體現(xiàn)。國家法律是對全體社會成員具有普遍約束力，以國家強(qiáng)制力來保障實施。就調(diào)整的范圍來講，國家政策調(diào)整的范圍要比法律調(diào)整的范圍廣泛得多，實施的領(lǐng)域涉及到整個社會關(guān)系。黨組織在制定和實施政策時，要符合憲法和法律的程序，應(yīng)當(dāng)和憲法和法律的基本原則和規(guī)定相一致，有利于憲法和法律的實施；在法治建設(shè)的同時，需要特別重視政策體系的建立和發(fā)展，充分發(fā)揮國家法律和黨的政策相互支持、協(xié)調(diào)發(fā)展的整體效應(yīng)；執(zhí)政黨制定的政策在轉(zhuǎn)化為國家法律的過程中，要注意對轉(zhuǎn)化的程序和方式作出具體的規(guī)定，明確法律權(quán)限，只有符合社會發(fā)展和最廣大人民根本利益的執(zhí)政政策才能經(jīng)過法定程序確定為國家法律，杜絕隨意以黨的政策代替國家法律的現(xiàn)象，在樹立執(zhí)政黨領(lǐng)導(dǎo)權(quán)威的同時，一定要真正樹立起法律權(quán)威。

2.正確區(qū)別黨的領(lǐng)導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)人的個人干預(yù)。依法執(zhí)政的主體是執(zhí)政黨，并不是某些個別的領(lǐng)導(dǎo)人或者某些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部個人。黨的領(lǐng)導(dǎo)是一個整體性的政治概念，不能簡單地從某些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的個體行為來理解黨的領(lǐng)導(dǎo)。在全面推進(jìn)依法治國的進(jìn)程中，既要加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，又要有效防止個別領(lǐng)導(dǎo)人、領(lǐng)導(dǎo)干部以加強(qiáng)黨對政法工作領(lǐng)導(dǎo)的名義對司法工作進(jìn)行干預(yù)。因此，在法治建設(shè)進(jìn)程中，黨的領(lǐng)導(dǎo)要始終保持與依法治國的有機(jī)統(tǒng)一，依法治國不因領(lǐng)導(dǎo)人、領(lǐng)導(dǎo)人的看法和注意力的改變而改變。堅持依法執(zhí)政，必須加強(qiáng)執(zhí)政黨自身建設(shè)，要加強(qiáng)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的教育，領(lǐng)導(dǎo)干部是推進(jìn)依法治國的表率，必須帶頭遵守憲法和法律。領(lǐng)導(dǎo)干部不能隨意干涉法律實施和具體司法工作，否則是對黨的領(lǐng)導(dǎo)的嚴(yán)重破壞。因此，《決定》提出：“各級領(lǐng)導(dǎo)干部要帶頭遵守法律，帶頭依法辦事，不得違法行使權(quán)力，更不能以言代法、以權(quán)壓法、徇私枉法。”“黨員干部要提高法治思維和依法辦事能力，把法治建設(shè)成效作為衡量各級領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部工作實績重要內(nèi)容，納入政績考核指標(biāo)體系?！雹佟吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。

3．正確區(qū)別黨的紀(jì)律和國家法律。堅持依法執(zhí)政，必須遵守國家法律，嚴(yán)格遵守黨規(guī)黨紀(jì)。同時，黨依法執(zhí)政的關(guān)鍵在于依法治黨。依法執(zhí)政就要正確認(rèn)識和處理黨規(guī)黨紀(jì)和憲法法律的關(guān)系。黨規(guī)黨紀(jì)是政黨組織內(nèi)部的規(guī)范，是約束黨員思想、行為、價值的機(jī)制。一方面，作為執(zhí)政黨要嚴(yán)格黨規(guī)黨紀(jì)。執(zhí)政黨要維護(hù)自身的執(zhí)政地位，必須要嚴(yán)格要求自己的黨員，凈化廣大黨員隊伍。黨的紀(jì)律調(diào)整的范圍與法律不同，黨紀(jì)規(guī)范和懲處的形式也與法律大有不同，執(zhí)政黨要嚴(yán)于律己，不僅要求黨員嚴(yán)格遵守黨規(guī)黨紀(jì)，加強(qiáng)自身的理論素養(yǎng)、知識水平、業(yè)務(wù)本領(lǐng)的提高，提升廉潔自律修養(yǎng)，加強(qiáng)自身信念，增強(qiáng)法治觀念，而且要求黨規(guī)黨紀(jì)不斷規(guī)范和完善，以嚴(yán)格的黨規(guī)黨紀(jì)來規(guī)范執(zhí)政黨黨員行為。另一方面，執(zhí)政黨黨員要帶頭遵守國家憲法和法律。法律是全體公民的行為準(zhǔn)則，黨的性質(zhì)和黨員的先進(jìn)性，決定了廣大黨員要比普通公民更嚴(yán)格地遵守國家的法律法規(guī)，在全社會爭當(dāng)遵守憲法和法律的模范。只有黨在憲法和法律的范圍內(nèi)活動，堅持依法執(zhí)政，廣大黨員嚴(yán)格守法，才能帶動一切國家機(jī)關(guān)、社會組織和普通公民嚴(yán)格守法。而黨依法執(zhí)政，很大程度上是通過黨的各級組織和廣大共產(chǎn)黨員模范遵守國家的法律法規(guī)來實現(xiàn)的。新時期新階段我們黨面臨新的形勢和任務(wù)，要求廣大黨員比過去更加模范地遵守國家的法律法規(guī)，堅持依法辦事。

（二）把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章履行職能統(tǒng)一起來

中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，也是依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的領(lǐng)導(dǎo)核心。加強(qiáng)和改進(jìn)黨對全面推進(jìn)依法治國工作的領(lǐng)導(dǎo)是一個系統(tǒng)工程?！稕Q定》中強(qiáng)調(diào)依法治國的五大體系即完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴(yán)密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系、完善的黨內(nèi)法規(guī)體系。同時還指出加強(qiáng)和改善黨在全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)時，要善于使黨的主張通過法定程序成為國家意志；善于使黨組織推薦的人選通過法定程序成為國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員；善于通過國家政權(quán)機(jī)關(guān)實施黨對國家和社會的領(lǐng)導(dǎo)；善于運用民主集中制原則維護(hù)中央權(quán)威、維護(hù)全黨全國團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。這就要求黨在引導(dǎo)依法治國的過程中要總攬全局、協(xié)調(diào)各方，將國家權(quán)力機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)等緊密地團(tuán)結(jié)在法律的陣營之中，依法依章開展工作，履行職能。黨的領(lǐng)導(dǎo)和人大、政府、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法履行職能是一致的，不能相互孤立，獨立進(jìn)行，更不能相互對立，相互排斥，二者是統(tǒng)一的。

首先，正確認(rèn)識和處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與國家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的關(guān)系，不能將黨的領(lǐng)導(dǎo)同各級權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)孤立起來。對于執(zhí)政黨而言，要有效地將本黨的意志和主張加以貫徹，就應(yīng)當(dāng)通過國家各個職能權(quán)力機(jī)構(gòu)行使法定權(quán)力。執(zhí)政黨不應(yīng)當(dāng)撇開國家各職能機(jī)構(gòu)，直接通過本黨組織去貫徹已經(jīng)上升為法律的執(zhí)政意圖和主張，這樣容易造成黨不管黨，以黨代政的混亂局面，導(dǎo)致黨政關(guān)系的矛盾和沖突。黨需要在同級各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用，要進(jìn)一步規(guī)范黨委與人大、政府、政協(xié)、人民團(tuán)體的關(guān)系，支持人大依法履行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，經(jīng)過法定程序，使黨的主張成為國家意志，選舉出國家政權(quán)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人員，并對他們實施監(jiān)督；支持政府履行法定職能，依法行政；支持政協(xié)圍繞團(tuán)結(jié)和民主兩大主題履行職能。黨支持各方獨立開展工作，但并不是不管不顧，黨要充分發(fā)揮在國家政權(quán)中的組織領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)化黨的總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心地位。

其次，正確認(rèn)識和處理黨的領(lǐng)導(dǎo)與國家機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)的關(guān)系，不能將各級權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)同黨的領(lǐng)導(dǎo)對立起來。各級人民代表大會及其常務(wù)委員會依法履行國家權(quán)力機(jī)關(guān)的職能，依照法定程序制定法律、法規(guī)，并選舉國家各職能機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)人，對他們實施監(jiān)督，這是與黨的領(lǐng)導(dǎo)相統(tǒng)一的，各級黨委應(yīng)支持權(quán)力機(jī)關(guān)依法履行職責(zé)；各級人民政府依照憲法行使權(quán)力并通過貫徹執(zhí)行法律、法規(guī)來進(jìn)行對社會的治理，直接對同級人大和常委會負(fù)責(zé)并接受監(jiān)督，在憲法規(guī)定的權(quán)力框架下的依法行政，這也是同黨的領(lǐng)導(dǎo)相統(tǒng)一的；根據(jù)我國憲法和法律規(guī)定，人民法院和人民檢察院分別依法獨立行使審判權(quán)和檢察權(quán)，在審判和檢察工作中依照憲法和法律授權(quán)行使權(quán)力，這也體現(xiàn)出黨在憲法和法律范圍內(nèi)對司法工作的領(lǐng)導(dǎo)，二者是相統(tǒng)一的。要正確認(rèn)清黨的領(lǐng)導(dǎo)和權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、各團(tuán)體、司法機(jī)關(guān)依法履行職能的統(tǒng)一，充分發(fā)揮黨的領(lǐng)導(dǎo)核心作用，在黨的領(lǐng)導(dǎo)下完善憲法實施和監(jiān)督制度，完善立法體制，加快法治政府建設(shè)，提高司法公信力，才能在依法治國的進(jìn)程中不斷加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。

（三）把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法和法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來

把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法和法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，是明確黨的領(lǐng)導(dǎo)和依法治國辯證關(guān)系的重要著眼點，也是加強(qiáng)和改善黨在全面推進(jìn)依法治國的領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)鍵舉措。習(xí)近平總書記在《說明》中強(qiáng)調(diào)指出：“依法治國，首先是依憲治國；依法執(zhí)政，關(guān)鍵是依憲執(zhí)政；新形勢下，我們黨要履行好執(zhí)政興國的重大職責(zé)，必須依據(jù)黨章從嚴(yán)治黨、依據(jù)憲法治國理政；黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法和法律，黨領(lǐng)導(dǎo)人民執(zhí)行憲法和法律，黨自身必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動，真正做到黨領(lǐng)導(dǎo)立法、保證執(zhí)法、帶頭守法?！雹倭?xí)近平：《關(guān)于〈中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定〉的說明》，《人民日報》2014年10月29日。這說明了堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)決不意味著黨可以擁有凌駕憲法法律之上或游離憲法法律之外的特權(quán)。

如何把黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定法律和實施憲法法律同黨堅持在憲法和法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，關(guān)鍵在于在憲法的框架內(nèi)實現(xiàn)黨領(lǐng)導(dǎo)下的司法自主。司法自主，就是要司法獨立，公正司法?！稕Q定》指出：“公正是法治的生命線。司法公正對社會公正具有重要引領(lǐng)作用，司法不公對社會公正具有致命破壞作用。必須完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機(jī)制，規(guī)范司法行為，加強(qiáng)對司法活動的監(jiān)督，努力讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義?！雹凇吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。事實上，堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)與司法自主之間關(guān)系問題就其形式而言，很大程度上是屬于黨與法的關(guān)系問題。一個自主、中立的司法機(jī)關(guān)的存在對于維護(hù)和尊重法律的權(quán)威方面起著至關(guān)重要的作用，這就不僅需要在憲法和法律的層面上不斷地完善執(zhí)政黨的執(zhí)政法則，同時也需要為司法自主創(chuàng)設(shè)一些制度性保障和規(guī)則。

為提高司法公信力，推進(jìn)司法公正，中國共產(chǎn)黨在憲法和法律的范圍內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)人民制定憲法法律，不斷優(yōu)化司法職權(quán)配置，推進(jìn)嚴(yán)格司法，保障人民群眾參與司法，加強(qiáng)人權(quán)司法保障，加強(qiáng)對司法活動的監(jiān)督?！稕Q定》指出：“完善確保依法公正行駛審判權(quán)和檢察權(quán)的制度。各級黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部要支持法院、檢察院依法獨立公正行駛職權(quán)。建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度。任何黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部都不得讓司法機(jī)關(guān)做違反法定職責(zé)、有礙司法公正的事情，任何司法機(jī)關(guān)都不得執(zhí)行黨政機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)干部違法干預(yù)司法活動的要求。對干預(yù)司法機(jī)關(guān)辦案的，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分，造成冤假錯案或者其他嚴(yán)重后果的，依法追究刑事責(zé)任?！雹邸吨泄仓醒腙P(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《人民日報》2014年10月29日。這些都充分彰顯了黨支持司法，保障司法公正、提高司法公信力的堅定決心。

總之，黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是社會主義法治建設(shè)最根本的保證。新時期新階段，推進(jìn)中國特色社會主義法治建設(shè)，要做到三個統(tǒng)一，即將依法治國基本方略同依法執(zhí)政基本方式統(tǒng)一起來，將黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的核心作用同人大、政府、政協(xié)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法依章履行職能統(tǒng)一起來，將黨領(lǐng)導(dǎo)人民制定和實施憲法法律同黨堅持在憲法和法律范圍內(nèi)活動統(tǒng)一起來，要把三個統(tǒng)一貫穿于社會主義法治建設(shè)的全過程和各個方面，不斷推進(jìn)社會主義民主政治制度化、規(guī)范化、程序化，為深化改革，“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，實現(xiàn)中國夢提供堅強(qiáng)的法治保障。

責(zé)任編輯：孫艷蘭

*本文系國家社會科學(xué)基金重大項目“新形勢下黨的作風(fēng)建設(shè)創(chuàng)新研究”（14ZDA012）的階段性成果。

作者龔上華，男，杭州師范大學(xué)政治與社會學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，政治學(xué)博士，政治文化研究所所長；沈妮，女，杭州師范大學(xué)政治與社會學(xué)院（杭州 311121）。