李成業(yè) 劉彥生

隨著經濟增速放緩，銀行業(yè)規(guī)模高增速、業(yè)績高指標、利潤高增長的時代一去不復返，拼規(guī)模和高資本消耗的經營模式將難以為繼，很多在高速增長期被掩蓋的風險也開始暴露，尤其是地方債務風險、影子銀行風險和貨幣政策風險等一系列經濟金融風險。

當前，我國經濟進入增速換擋、結構調整、轉型升級、風險上升的“新常態(tài)”，這是我國30多年高速發(fā)展的必然結果，也是客觀經濟規(guī)律作用的體現。

一方面，新常態(tài)下推動經濟持續(xù)發(fā)展和轉型升級，需要向改革創(chuàng)新要動力，向結構調整要助力。新型城鎮(zhèn)化、區(qū)域協(xié)調發(fā)展、產業(yè)結構調整、創(chuàng)新驅動、信息消費等領域，是未來中國經濟轉型升級的動力所在。這些領域普遍具有資金需求量大、建設周期長等特點，需要銀行發(fā)揮中長期投融資優(yōu)勢，給予持續(xù)穩(wěn)定的金融支持，并引導社會資金參與重點項目建設，共同促進中國經濟提質增效升級。

另一方面，新常態(tài)下隨著經濟增速放緩，銀行業(yè)規(guī)模高增速、業(yè)績高指標、利潤高增長的時代一去不復返，拼規(guī)模和高資本消耗的經營模式將難以為繼，很多在高速增長期被掩蓋的風險也開始暴露，尤其是地方債務風險、影子銀行風險和貨幣政策風險等一系列經濟金融風險。同時，金融改革步伐加快，利率市場化與匯率市場化加速推進，多層次金融市場深入發(fā)展，金融脫媒趨勢日益明顯，互聯(lián)網金融發(fā)展勢頭迅猛，給傳統(tǒng)銀行業(yè)帶來強烈沖擊。

地方債務風險

2014年9月9日，國務院總理李克強在會見參加夏季達沃斯論壇的企業(yè)家代表時表示，2013年以來，中國一直實施的是穩(wěn)健的貨幣政策，沒有依靠“強刺激”來推動經濟發(fā)展，而是依靠“強改革”來激發(fā)市場活力，從而透露出了依靠釋放改革紅利促使經濟平穩(wěn)過渡到“新常態(tài)”這一重要政策導向。在此過程中，一些隱性的矛盾會顯性化，特別是巨額地方債務正進入集中償債期，在今年地方財政和土地出讓收入預期下滑的背景下，逐步化解地方債務風險，成為經濟“新常態(tài)”下的一項緊迫任務。

地方債務風險不容忽視

根據國家審計署的審計結果，截至2013年6月末，地方政府性債務全口徑統(tǒng)計合計為17.89萬億元，涵蓋政府負有償還、擔保責任以及可能承擔一定救助責任的債務，其中2014年到期須償還的地方債務約2.4萬億元。截至2012年底，全國政府負有償還責任的債務余額與當年GDP的比率為36.74%，仍處于安全線之內。同時，我國的部分存量地方債務被用于交通市政等基礎設施建設，這部分投資能夠產生穩(wěn)定的現金流，對地方償債形成一定緩沖，還有較大規(guī)模的債務以土地抵押的形式存在，資產變現具有很大的彈性空間，因此總體上可應對和化解個別地區(qū)的風險。

但即便如此，我們也不可掉以輕心。在地方債務中市縣級債務占比較大，特別是縣級財政承擔了較大的民生支出，卻缺乏穩(wěn)定的收入來源，債務風險有向基層集中的趨勢。隨著土地出讓以及房地產相關稅收減緩，部分地方債務以及融資平臺不斷向銀行等金融機構借新還舊，加之仍有部分隱性負債仍未列入統(tǒng)計口徑，因此對財政薄弱地區(qū)的地方債務風險不可忽視。

中央地方財事權不對等

地方財權和事權的不對等，是造成地方債務風險積累的重要因素。1994年分稅制改革后，我國省級以下并未進入真正的分稅制狀態(tài)，地方缺乏主體稅種，一直未形成完整的地方稅體系。而近年來地方承擔的農業(yè)基礎設施、保障房等民生支出明顯加大，這在很大程度上加大了地方隱性負債的沖動。

在增值稅、所得稅等主體稅種的絕大部分劃歸中央財政的形勢下，地方稅收對共享稅的依賴度較大，尤其是在西部地區(qū)，一些地方財政高度依賴轉移支付和土地出讓收入，可用財力往往不足以覆蓋其財政支出，這就造成了事權重心下移與財權重心上移的矛盾。這從某些地方政府不斷通過信托等渠道借新還舊中可見一斑，同時增加了地方融資的成本。

如何化解地方債務風險

“新常態(tài)”下，經濟增速進入中檔期，包括貿易、投資等增速都可能有一定幅度的常態(tài)化的下降，這將成為化解地方債務風險的總基調。地方政府不應期望地方投資在一兩年內還具有以往的增長速度，或財政收入還會出現大幅增長以減緩債務負擔，而應當在增速平緩、市場相對平穩(wěn)的條件下，通盤考慮債務問題，有以下幾個方面：

首先，要強化地方債務硬約束。只有讓地方政府發(fā)債制度變得完善和成熟，才能形成逐步剝離融資平臺政府融資職能的基礎，才能以利息較低的地方政府債券逐漸置換高融資成本的城投債。

其次，短期內要依靠轉換融資渠道、落實抵押、實現融資渠道多元化，長遠則必須從中央和地方財權關系破題，合理劃分中央和地方的事權和支出責任。

最后，使地方獲得與其事權相對等的財稅收入，是解決地方債務問題的根本途徑。預算法經過20年來首次大修后，新增加了地方政府的限額債券發(fā)行權，為減緩地方債務的風險積累提供了新的渠道。同時，新修訂的預算法已經明確，將地方自發(fā)自還的債券納入預算管理，這將是地方政府“陽光融資”的法律保障和約束。此外，地方政府還可通過政府和社會資本合作（PPP）或基礎設施特許權（BOT）等方式，與社會資本展開合作，使更多的民間資本參與到新型城鎮(zhèn)化的基礎設施建設和公共投資中來。

影子銀行風險

經濟增速換擋進入新常態(tài)后，隨著經濟結構調整的持續(xù)進行，一些潛在的金融風險會逐漸顯性化。雖然今年以來監(jiān)管部門對影子銀行和銀行同業(yè)業(yè)務的監(jiān)管力度加大，影子銀行規(guī)模有所壓縮，大量表外資產回表，但是由于小微企業(yè)仍然有巨大的融資需求難以滿足，同時地方融資平臺、房地產業(yè)對資金仍有一定吸引力，一些地區(qū)民間借貸依然活躍，影子銀行規(guī)模仍然不小。因此，防范影子銀行去杠桿、壓縮表外業(yè)務，以及預防信貸結構調整中的風險滯后暴露，成為經濟轉型期金融工作題中應有之義。

影子銀行源于金融資源錯配

在現實情況下，金融供需結構性失衡，小微企業(yè)等需求群體融資可獲得性低，是影子銀行產生的主要根源。影子銀行因此也被視作是資金供需雙方在正規(guī)金融體系外的對接。

影子銀行具有幾種表現形式：一種是具有融資功能的非銀行金融機構，包括擔保公司、投資公司等，從事“地下錢莊”交易;一種是以銀行理財、信托理財為代表的存款替代類金融產品，通過從表內到表外轉移，脫離了監(jiān)管，一定程度上存在期限錯配和資金空轉的現象;還有一類是大型企業(yè)利用融資的便利性，并未把資金用于實體項目發(fā)展，而是轉手投進金融市場和影子銀行中。由于缺乏投向以及監(jiān)管的控制的缺失，部分資金進入到了產能過剩、地方融資平臺等不符合產業(yè)政策的領域，還有相當部分資金在金融體系內空轉，并未進入到實體經濟領域，且民間借貸等影子銀行的利率明顯高于正規(guī)金融體系的利率，在加大實體經濟融資成本的同時，也給金融體系帶來了不穩(wěn)定性。

深化金融改革實現供需對接

深化金融改革，增加金融供給，讓資金供需實現更有效率的對接，是緩釋金融體系波動的有效手段。同時，隨著金融供給趨于充分，才有可能形成由市場供需決定和調節(jié)的均衡的利率價格。

如果金融供需始終處于結構性失衡的狀態(tài)下，那么將不可避免地出現影子銀行，并出現其利率與正規(guī)金融體系利率并存的現象，導致資金利用效率降低。我國當前著力推進的民營銀行試點以及發(fā)展多層次資本市場，是金融市場化改革的重要內容，旨在解決金融體制與經濟發(fā)展不匹配的深層次矛盾，提升金融體系的運作效率。同時，多層次資本市場的建設，能夠有效激活民間資本，使之成為能夠與實體經濟互動發(fā)展的有效的產業(yè)資本，而不是以影子銀行的形式存在。

另外，增加金融資源供給，不僅需要“用好增量”，還應“盤活存量”。今年多家金融機構發(fā)行了信貸資產支持證券，不僅包括大型國有控股銀行，還有城商行、農商行、汽車金融公司等機構加入了發(fā)行“大軍”。信貸資產證券化向常規(guī)化邁進，不僅有利于銀行調整業(yè)務結構，釋放出一定的貸款額度，還能將不流通的信貸資產轉換為可流通的資本市場證券，吸引更多的社會資金轉化為與實體項目對接的金融資本。

降低實體經濟的融資杠桿率

影子銀行的一個典型特征是高資金杠桿的運用，具體表現為理財、信托、銀行買入返售資產等業(yè)務，增加了資金循環(huán)的環(huán)節(jié)。經濟轉型期的金融風險，呈現風險點增多、更加復雜的特征。民間借貸領域的風險頻發(fā)，警示著我們在防范系統(tǒng)性風險和區(qū)域金融風險方面不能掉以輕心。

要化解影子銀行風險，短期內需要整頓非標理財，規(guī)范銀行的同業(yè)業(yè)務，降低杠桿率，減少剛性兌付和攬儲大戰(zhàn)、防止影子銀行出現自我循環(huán)。長遠則必須依賴金融改革創(chuàng)新以及金融供給結構的調整，優(yōu)化金融資源配置，擴大正規(guī)金融體系的覆蓋面，以消除金融資源供需的結構性失衡。大力發(fā)展創(chuàng)業(yè)板、“新三板”、區(qū)域股權交易中心等金融市場，鼓勵小微企業(yè)通過股權融資、發(fā)行私募債等方式融資，擴大直接融資比例。

貨幣政策風險

年內貨幣政策繼續(xù)保持平穩(wěn)

當前流動性總體適度充裕，貨幣政策的基本取向沒有改變，將繼續(xù)實施穩(wěn)健的貨幣政策，保持適度流動性，實現貨幣信貸及社會融資規(guī)模合理適度增長。2014年上半年貨幣供應量增加較快，7月份貨幣供應量明顯減少，各界普遍擔心下半年流動性將趨于緊張。未來貨幣政策既不會“放水”，也不會過緊，而將保持平穩(wěn)運行，將根據經濟金融形勢變化，靈活運用公開市場操作、存款準備金率、再貸款、再貼現、常備借貸便利、短期流動性調節(jié)等工具，完善中央銀行抵押品管理框架，調節(jié)好流動性總閘門，保持貨幣市場穩(wěn)定和市場利率盡量處于偏低水平，既有利于穩(wěn)增長，又可為經濟結構調整和轉型升級的政策目標服務。

定向調控將成重要政策取向

事實證明，定向調控符合貨幣政策新常態(tài)。盡管實體經濟總體發(fā)展企穩(wěn)，但仍不太穩(wěn)定，需要加強貨幣政策的支持力度，但要求有更加精準的投放，繼續(xù)保持流動性水平適度和貨幣市場穩(wěn)定運行;繼續(xù)優(yōu)化基礎貨幣投向，定向支持棚改、“三農”、小微等薄弱環(huán)節(jié)，促進信貸結構優(yōu)化;繼續(xù)發(fā)展直接融資，擴大信貸資產證券化試點，將直接融資和證券化“節(jié)省”的信貸資源優(yōu)先用于支持小微等薄弱環(huán)節(jié)。必要時還可適當擴大定向調控的范圍和力度。今年以來，央行先后兩次實施“定向降準”政策，加強對“三農”和小微企業(yè)的支持，發(fā)揮了較好的信號和結構引導作用，通過建立促進信貸結構優(yōu)化的正向激勵來加大對“三農”和小微企業(yè)的支持力度。為了支持金融機構擴大對“三農”和小微企業(yè)信貸投放，央行還加大了信貸政策支持再貸款發(fā)放力度。數據顯示，2014年6月末，全國支農再貸款余額1842億元，比上年同期增加237億元。

基礎貨幣投放渠道積極謀變

適應新常態(tài)，基礎貨幣的投放渠道也將發(fā)生相應變化，需要推出創(chuàng)新型工具。2013年推出了SLO（短期流動性調節(jié)工具）、SLF（常設借貸便利），今年又推出了PSL（抵押補充貸款），表明基礎貨幣投放渠道正在進一步拓展和優(yōu)化。隨著外匯體制改革的不斷深入，外匯占款維持中低位將趨向常態(tài)化，外匯占款在貨幣投放領域的作用將減弱，再貸款、PSL等則有望承擔基礎貨幣供應的作用。

央行綜合運用貨幣政策工具

正回購、逆回購、SLO、SLF等工具的使用，確保貨幣市場利率水平處于相對合理穩(wěn)定的水平。央行還采用了定向降準、結構性信貸引導資金投向，提升央行貨幣政策的主動性，也符合宏觀調控要“噴灌”、“滴灌”的要求。同時，為彌補中長期利率工具的不足，央行通過推出PSL工具以完善中期利率政策，旨在降低社會融資成本。在打造我國貨幣市場“利率走廊”的同時，引導穩(wěn)定的新常態(tài)貨幣政策預期，推動我國經濟結構轉型穩(wěn)步發(fā)展。

“定向寬松”貨幣政策預期更長

作為貨幣政策新常態(tài)的“定向寬松”，其存在的時間會比市場預期的更長，其中一個關鍵因素是小微企業(yè)的重要性在上升，小微企業(yè)不僅解決了更多人的就業(yè)，而且通過市場化的方式拉動了經濟增長，提高了增長質量，甚至可成為中國經濟持續(xù)發(fā)展“發(fā)動機”更新?lián)Q代的升級動力。在2014年經濟增速放緩的背景下，1至8月城鎮(zhèn)新增就業(yè)仍達到970多萬人，與2013年同期相比增加10多萬人，創(chuàng)業(yè)拉動就業(yè)效果十分顯著，這也是今年以來中央采取多項措施著力降低小微企業(yè)融資難、融資貴問題的重要原因。要使小微企業(yè)逐漸發(fā)展壯大，使我們國家的經濟細胞健康成長，需要定向寬松政策保持較長時間，而非僅僅作為暫時的過渡，并須加強對小微企業(yè)的政策支持力度。9月17日，國務院常務會議強調，小微企業(yè)是發(fā)展的生力軍、就業(yè)的主渠道、創(chuàng)新的重要源泉，并從簡政放權、稅收減免、融資支持、財政和專項資金支持等方面部署進一步扶持小微企業(yè)發(fā)展推動大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新的措施。

（作者單位：中國人民銀行海西州中心支行）