摘要：征地區(qū)片綜合地價是現(xiàn)行征地工作中采取的主要補償依據(jù)，在征地區(qū)片綜合地價調(diào)整過程中改變利益分配方式會產(chǎn)生風險因素。在征地沖突論的基礎(chǔ)上感知征地區(qū)片綜合地價調(diào)整過程中的風險因素，并通過舟山市定海區(qū)的實地調(diào)查進行驗證，認為維持生活水平風險、偏離心理預期風險、橫向比較風險和縱向比較風險等是主要的風險因素。在分析結(jié)果的基礎(chǔ)上提出了一些風險防范對策。

關(guān)鍵詞：征地區(qū)片綜合地價，風險因素，對策，舟山市定海區(qū)

中圖分類號：F293.1 文獻標識碼：A

文章編號：1001-9138-（2015）02-0029-34 收稿日期：2015-02-02

1引言

征地補償作為征地制度中最為核心的一部分，一直以來都是導致征地沖突產(chǎn)生的矛盾集中點。為了解決征地中出現(xiàn)的補償標準偏低、隨意性較大、同地不同價等突出問題，2007年以來，各地在城市規(guī)劃區(qū)范圍內(nèi)的征地補償工作中主要采用征地區(qū)片綜合地價。按國土資源部《征地區(qū)片綜合地價測算指導性意見》（以下簡稱《意見》），征地區(qū)片綜合地價（以下簡稱征地區(qū)片價）是指在城鎮(zhèn)行政區(qū)土地利用總體規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)，依據(jù)地類、產(chǎn)值、土地區(qū)位、農(nóng)用地等級、人均耕地數(shù)量、土地供求關(guān)系、當?shù)亟?jīng)濟發(fā)展水平和城鎮(zhèn)居民最低生活保障水平等因素，劃分區(qū)片并測算的征地綜合補償標準。隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，由于物價水平提高、居民生活水平提升等因素影響，原有征地區(qū)片價標準難以滿足現(xiàn)實需求，必須進行動態(tài)調(diào)整。按《意見》要求，征地區(qū)片價應設(shè)定對應的基準時點，一般3至5年更新一次。當前正值各地區(qū)征地區(qū)片價第二輪調(diào)整更新時期，征地補償標準普遍得到大幅度提升。然而，圍繞土地征收和補償標準所產(chǎn)生的沖突仍屢見不鮮，甚至造成嚴重人員傷亡事件，時而成為新聞頭條，產(chǎn)生社會不安定因素。因此，在征地補償標準調(diào)整、利益分配方式改變的過程中，有必要進行風險因素識別，對可能導致矛盾糾紛、不穩(wěn)定事件的原因進行分析，以做到有針對性地防范。本文在征地補償調(diào)整風險感知的基礎(chǔ)上，結(jié)合舟山市定海區(qū)征地區(qū)片價調(diào)整工作，分析該過程中的風險因素，并針對性地提出防范措施。

2 征地區(qū)片價調(diào)整風險因素識別

風險識別的概念來自工程項目管理領(lǐng)域，指對項目中存在的各種風險根源或是不確定性因素，按其產(chǎn)生的背景原因、表現(xiàn)特點和預期后果進行定義、識別，對所有影響項目的風險因素進行科學分類。通過風險識別能正確地認識工程項目實施過程中所面臨的風險種類，系統(tǒng)、連續(xù)地認識所面臨的各種風險，分析風險事故發(fā)生的潛在原因，為風險管理和控制選擇合適的方法提供依據(jù)。同樣，征地區(qū)片價調(diào)整工作也可視為一個由政府發(fā)起的，涉及用地單位、集體土地所有者和使用者等利益相關(guān)主體在內(nèi)的項目，項目風險管理的理論方法對征地區(qū)片價調(diào)整風險管理具有借鑒作用。風險識別一般包含感知風險和分析風險兩個部分。感知風險即了解客觀存在的各種風險，是風險識別的基礎(chǔ)，只有通過感知風險，才能進一步分析。分析風險是分析引起項目風險事故的各種因素，并對各種風險因素進行識別。感知風險主要是用定性的分析方法，分析風險主要是用定量的分析方法。

土地領(lǐng)域的風險與沖突具有密不可分的關(guān)系，征地沖突是土地沖突中最主要的一種形式，沖突背后體現(xiàn)的是不同群體之間的利益對抗，而利益對抗又會涉及到社會制度與規(guī)則，甚至是社會道德與倫理等深層的矛盾與問題。一般地，顯性的沖突會帶來社會風險，而社會風險又會引發(fā)新的沖突。我們以征地沖突的相關(guān)理論研究作為切入點，來分析征地區(qū)片價調(diào)整中可能存在的感知風險。

由于征地補償涉及內(nèi)容的多樣性和復雜性，引發(fā)的風險類型也可能是多層次的、復雜的和結(jié)構(gòu)性的。目前，關(guān)于征地補償問題引發(fā)征地沖突的原因可以歸納為如下幾個方面：一是征地補償標準計算不透明、不合理、不公平，包括不聽取利益相關(guān)者意見，單方面決定征地補償、安置方案；二是按規(guī)定補償?shù)珮藴拭黠@偏低，有關(guān)征地補償、安置的標準本身不能令人滿意；三是區(qū)域間差異的征地補償標準，以及執(zhí)行彈性補償政策和規(guī)定，造成補償數(shù)額橫向比較差異懸殊；四是補償政策、規(guī)定發(fā)生變化，導致補償數(shù)額縱向比較差異懸殊；五是有關(guān)部門和人員，如鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、村委會及少數(shù)干部的行為失范，截留、挪用、私分土地征收補償款等貪污腐敗行為發(fā)生；六是征地相關(guān)工作部門效率低下，造成補償資金不能足額、及時到位；七是地方政府對征地糾紛與沖突的管理缺乏成效；八是其他原因，包括補償資金在集體和承包戶之間的分配比例不合理，承租戶、代耕戶、拾地戶、蹭地戶等主張分享承包戶的土地補償費，無地村民、長期離地農(nóng)戶主張分享土地補償?shù)取?/p>

我們將征地區(qū)片價調(diào)整更新工作的內(nèi)容、流程環(huán)節(jié)與具體征地沖突發(fā)生的影響因素結(jié)合，進行風險因素感知，分析得出征地區(qū)片價調(diào)整中存在如下兩大類風險因素。

2.1 行政風險因素

由于征地區(qū)片價調(diào)整更新程序和過程不夠透明，政務(wù)不夠公開，侵犯了相關(guān)利益主體的知情權(quán)、參與權(quán)，相關(guān)利益主體對區(qū)片地價更新調(diào)整方案存在異議，但缺乏利益表達的申訴渠道而導致的風險，即行政過程不透明風險。

征地區(qū)片價調(diào)整中，普遍提高了補償標準，引發(fā)土地所有權(quán)代表、征地有關(guān)人員截留、挪用、私分部分補償資金，補償資金溢價部分不能足額、及時到位，造成失職、貪污腐敗風險。

征地區(qū)片價調(diào)整后，日益高漲的征地費用給地方政府的財政支付帶來壓力，造成財政風險。

2.2 社會經(jīng)濟風險因素

對于無二、三產(chǎn)業(yè)收入的純農(nóng)戶或是對土地生活保障功能依賴度高的農(nóng)民，調(diào)整后的征地區(qū)片價補償標準若本身偏低，客觀上將難以對農(nóng)民群體的就業(yè)、住房等起到保障作用，造成難以保障實際生活水平的風險。

各地征地區(qū)片價調(diào)整前普遍要進行農(nóng)民意愿調(diào)查，收集農(nóng)民的心理價位，而最后實際確定的標準與被征地農(nóng)民心理預期價格相差過大，存在偏離主觀心理預期價格的風險。

橫向比較導致心理失衡。地域上相鄰的農(nóng)民會比較周邊區(qū)域的征地補償價格，特別是當同一個建設(shè)項目用地范圍跨越了行政村界線，跨越了不同級別的征地區(qū)片，涉及到不同區(qū)片價補償?shù)葐栴}，導致被征地農(nóng)民之間的攀比，引發(fā)爭議和糾紛。

縱向比較導致心理失衡。征地區(qū)片價的修訂工作通常需要一定時間，修訂的補償標準要經(jīng)過聽證、論證環(huán)節(jié)，如果在新的區(qū)片價標準正式公布前這一時段內(nèi)已經(jīng)預征土地的，并按照原有標準進行補償?shù)霓r(nóng)民，在新補償標準出臺后，勢必會因自己被舊標準低價征地而感到不滿，引發(fā)新的社會矛盾和糾紛。

3 征地區(qū)片價調(diào)整風險因素實證分析

3.1 研究區(qū)概況

定海區(qū)位于舟山群島西南部，是舟山市的行政中心所在地，全區(qū)總面積1444 平方公里，包括陸地面積531.06平方公里，區(qū)域島嶼面積568.8平方公里，灘涂面積37.74平方公里，其中耕地面積21.23萬畝。下轄9個街道、3個鎮(zhèn)、1個農(nóng)場、177個行政村，2013年末全區(qū)戶籍人口38.39萬人，其中非農(nóng)人口16.82萬人。

2011年國務(wù)院將舟山群島設(shè)立為國家級新區(qū)，賦予國家海洋經(jīng)濟戰(zhàn)略先行先試的特殊使命，舟山市突出的港口資源優(yōu)勢，使得船舶設(shè)計、建造修理等海洋相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展前景變得更加廣闊。作為舟山市行政中心所在地，近年來定海區(qū)通過征地獲得建設(shè)用地的需求變得更加迫切。時值定海區(qū)進行征地區(qū)片價方案調(diào)整，我們選擇對定海轄區(qū)范圍各類征地相關(guān)人群進行調(diào)查。

3.2 調(diào)查樣本

調(diào)查主要采用問卷調(diào)查和訪談等方式，受調(diào)查對象涉及失地農(nóng)民、潛在失地農(nóng)民和征地相關(guān)工作人員，范圍覆蓋定海區(qū)各級征地區(qū)片。共收回問卷175份，其中有效問卷156份，涉及被征地人員52人，潛在被征地人員62人，征地工作人員42人。

3.3 調(diào)查結(jié)果及分析

通過對本次問卷調(diào)查獲得的數(shù)據(jù)進行分析，79.5%的受調(diào)查者認為，政府征地價格與被征地者心理預期價格相差過大。61.5%的受調(diào)查者認為政府難以保障特定失地農(nóng)民未來的就業(yè)、居住等生活問題。另有61.5%的受調(diào)查者認為，區(qū)域間橫向比較，與相鄰地區(qū)征地區(qū)片價相差過大，導致出現(xiàn)攀比心理。此外也有35.9%的受調(diào)查者認為新舊補償標準差異懸殊，引發(fā)縱向比較，導致心理失衡。這也是征地區(qū)片價格調(diào)整過程中存在的最主要的四個風險因素（見表1）。

將受調(diào)查人群劃分為被征地人員、潛在被征地人員和征地工作人員，可以進一步發(fā)現(xiàn)，不同人群對征地過程中的主要問題有不同的看法。從最具代表性的被征地人員來看，有80.8%的受調(diào)查者對政府的生活安置保障措施存在不滿，認為難以保障特定失地農(nóng)民未來的住房、就業(yè)等生活問題。52%的被征地戶中有家庭成員選擇外出務(wù)工維持生計。

73.1%的被征地者、58.1%的潛在被征地者和52.4%的征地工作人員認為，區(qū)域間橫向比較價差過大導致失地農(nóng)民心理失衡。實際上，2009年定海區(qū)的補償標準中將征地區(qū)片價劃分為五個不同級別，一級（昌國街道等）、二級（鹽倉街道等）、三級（金塘鎮(zhèn)、雙橋街道等）、四級（岑港街道、干覽鎮(zhèn)等）和五級區(qū)片的補償價格分別為6.6萬元/畝、6.0萬元/畝、3.6萬元/畝、3.2萬元/畝和3.0萬元/畝，其中二級和三級兩個區(qū)片差價達到2.4萬/畝，而最高一級和最低一級區(qū)片價差達到3.6萬元/畝。認為橫向間差距過大的受調(diào)查者主要來自三級、四級和五級區(qū)片，分別占反映該風險因素調(diào)查者的40.2%、26.7%和25.1%，合計達到92%。而近年來，一級區(qū)片城東街道的商業(yè)性征地中實際補償曾出現(xiàn)過20萬元/畝的案例，扣除青苗6萬元/畝，實際土地補償達14萬元/畝；二級區(qū)片鹽倉街道的商業(yè)性征地中曾有9萬元/畝的案例，扣除青苗補償后仍達8萬元/畝。 這種區(qū)際間的補償金高價差勢必會加劇橫向比較導致心理失衡的風險。

76.9%的被征地者、80.6%的潛在被征地者和81%的征地工作人員認為政府征地價格與被征地者心理預期價格相差過大。以三級區(qū)片為例，該區(qū)片內(nèi)59.1%的受調(diào)查者認為補償價格提升幅度應在45%至60%之間；而四級區(qū)片內(nèi)有62.5%的受調(diào)查者認為補償價格的提升幅度應為75%至100%，即接近一級和二級區(qū)片的補償標準。

縱向比較導致心理失衡也是一個被選頻率較高的風險因素。53.8%的被征地人員和42.9%的征地工作人員認為新舊補償標準差異懸殊，按舊補償標準賠償?shù)氖У剞r(nóng)民在新補償標準面前覺得理虧，引發(fā)縱向比較導致心理失衡風險。實際上，在補償調(diào)整方案正式公布之前，部分地區(qū)已經(jīng)按原標準預征一定量的土地，如果新方案補償價格提高過大，容易引發(fā)被預征土地利益群體的強烈訴求，這也是新補償標準順利實施的困難所在。

另外，日益高漲的征地補償費用使得征地成本與土地出讓收入的比值進一步減小，在地方政府舉債經(jīng)營的背景下帶來了地方政府財政支付壓力和財政風險。定海區(qū)制定的調(diào)整方案中補償價格比2009年的標準平均提高43.55%，而同期土地出讓的價格漲幅為19.7%。在服務(wù)國家海洋經(jīng)濟戰(zhàn)略和快速城市化進程中，各項建設(shè)所需資金都很大，這就使失地農(nóng)民補償?shù)馁Y金來源受到一定的限制，帶來地方財政支付風險（見表2）。

4 征地區(qū)片價調(diào)整風險防范對策

根據(jù)風險感知和舟山市定海區(qū)的實地調(diào)查研究，得出維持生活水平風險、偏離心理預期風險、橫向比較風險和縱向比較風險等為主要的征地區(qū)片價調(diào)整風險因素。針對存在的風險問題，建議采取如下幾點風險防范措施，減少征地沖突發(fā)生的可能性。

4.1 針對橫向比較風險因素

相鄰區(qū)域補償標準差異懸殊，導致按低級區(qū)片價補償?shù)氖У剞r(nóng)民群體不滿，引發(fā)橫向比較時，可以引入補償價調(diào)整系數(shù)，調(diào)整系數(shù)具體的確定應參照農(nóng)民的年農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入占農(nóng)民年總收入的比例而定，也可以利用其他相關(guān)參數(shù)來確定，以此來加強區(qū)片間區(qū)片價的綜合平衡和銜接，便于區(qū)片間特別是線性工程和大型項目不同區(qū)片之間的平衡和協(xié)調(diào)。同時要控制縣（市）域范圍內(nèi)區(qū)片的數(shù)量，征地區(qū)片數(shù)量以三個左右為宜。

4.2 針對縱向比較風險因素

要加快征地區(qū)片價調(diào)整修訂的工作效率，盡可能地縮短工作周期，減少土地被預征的農(nóng)民數(shù)量。在區(qū)片價實施和區(qū)片價修訂工作發(fā)生重疊的時段內(nèi)，新的區(qū)片價補償標準經(jīng)過聽證、正式公布以前，在這一段時間內(nèi)發(fā)生的土地征收行為，可以進行適當調(diào)整修正，設(shè)定修正系數(shù)，允許一定幅度的上浮。

4.3 多渠道保障失地農(nóng)民未來的生活水平

對于失地農(nóng)民的補償不能僅僅只停留在一次性的補償上，還要對失地農(nóng)民進行跟蹤式的服務(wù)。因征地失去土地的農(nóng)民，失去了最核心的保障，承擔著永久失去職業(yè)和生活保障的風險。作為征地權(quán)力所有者的政府，有責任給予失地農(nóng)民穩(wěn)定的基本生活保障，建立失地農(nóng)民保障基金，確保住房、養(yǎng)老、就醫(yī)等問題的協(xié)調(diào)解決。另外，還需要充分調(diào)動全社會的力量完善失地農(nóng)民就業(yè)技能培訓，順利完成職業(yè)角色轉(zhuǎn)換，加強失地農(nóng)民創(chuàng)業(yè)意識培養(yǎng)，支持失地農(nóng)民進行創(chuàng)業(yè)。

未來應更多采用市場化的補償措施，如留地安置措施，以及以集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市流轉(zhuǎn)為契機，推動集體土地入市流轉(zhuǎn)，讓失地農(nóng)民對征地補償收益分配有更大的自主性，這也是化解征地補償問題風險的最根本措施。

4.4 配套的政策與措施

要做好征地區(qū)片價調(diào)整的宣傳工作，建立順暢的溝通渠道和健全的申訴機制，保證農(nóng)民的知情權(quán)和參與權(quán)。對于征地補償涉及的重點人群，要主動出擊，加強信息的收集工作，把握民情，及時進行安撫和疏導，及早發(fā)現(xiàn)并盡快地排除風險。

在修訂征地區(qū)片價時，與之相配套的標準和政策，如青苗及地上附著物的補償標準也應同步進行更新與完善，及時進行聽證、論證并向社會公布。

加強對征地補償資金、資產(chǎn)合法使用的監(jiān)管，征地補償資金應足額、及時發(fā)放到被征地集體和被征地農(nóng)民手中，防止因資金使用、資產(chǎn)運作不當而影響群眾切身利益，進而引發(fā)貪污腐敗現(xiàn)象。

參考文獻：

1.沈建明.項目風險管理.機械工業(yè)出版社.2003

2.鮑海君 施經(jīng)綸 袁定歡等.基于層次分析法的灘涂資源開發(fā)項目風險識別及其對策.生態(tài)經(jīng)濟.2014.5

3.劉祖云 陳明.從“土地沖突”到“土地風險”——中國農(nóng)村土地問題研究的理論進路.中國土地科學.2012.8

4.譚術(shù)魁.中國頻繁暴發(fā)征地沖突的原因分析.中國土地科學.2008.6

5.吳次芳 吳麗.土地社會學.浙江人民出版社.2013

6.姚俊 周飛 姚萍等.征地區(qū)片綜合價存在問題及完善研究——以南京市為例.江蘇省土地學會學術(shù)年會（2008年度）論文集.2008

作者簡介：

陳沛，浙江財經(jīng)大學土地資源管理專業(yè)2013級碩士研究生，研究方向為土地整理與規(guī)劃。