摘 ?要？演新型城鎮(zhèn)化建設的核心是以人為本。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化建設帶來一些問題，如人口城鎮(zhèn)化，土地城鎮(zhèn)化，農(nóng)業(yè)“空心化”，區(qū)域發(fā)展不均衡等。新型城鎮(zhèn)化建設需要進行稅制改革的頂層設計，包括明晰財權與事權，簡化稅收層級，完善地方稅體系，培育地方主體稅種，建立健全稅式支出制度等方面。

關鍵詞？演新型城鎮(zhèn)化;稅收制度;頂層設計;改革

[中圖分類號]F812.42 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0461（2015）03-0087-07

一、引 言

2014年3月16日，國家發(fā)改委等14個部門聯(lián)合發(fā)布《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）》（以下簡稱《規(guī)劃》），這部規(guī)劃從擬定到出臺歷時三年，是迄今為止對中國城鎮(zhèn)化的現(xiàn)狀、未來及發(fā)展最完整的闡述。“由中央政府發(fā)布城鎮(zhèn)化規(guī)劃，這在世界范圍內(nèi)也很罕見。”[1]也由此可見，中國政府對新型城鎮(zhèn)化建設的高度重視程度。那么，新型城鎮(zhèn)化“新”在哪里？其核心是什么？新型城鎮(zhèn)化在推進過程中存在哪些誤區(qū)，需要重點解決哪些難題？為什么需要稅制改革頂層設計以及如何進行配套設計？本文試圖厘清這些邏輯脈絡并提出相關政策建議。

二、新型城鎮(zhèn)化的提出與核心內(nèi)容

（一）新型城鎮(zhèn)化的由來

“新型城鎮(zhèn)化”是在“城鎮(zhèn)化”的基礎之上衍生而來，城鎮(zhèn)化一詞由來已久，在我國早期又經(jīng)常被稱為城市化，對應的英文名稱是urbanization。進入21世紀后，城鎮(zhèn)化的提法逐漸由學術界進入政府層面，例如2001年中央政府發(fā)布的《國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》中首次提出“要不失時機地實施城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略”。2002年11月，黨的“十六大”提出要“走中國特色的城鎮(zhèn)化道路”，明確了城鎮(zhèn)化是“農(nóng)村富余勞動力向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，是工業(yè)化和現(xiàn)代化的必然趨勢”。2007年10月，黨的“十七大”進一步明確要“按照統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、布局合理、節(jié)約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展”。此后，為與國家公布的正式文件相一致，城鎮(zhèn)化逐漸成為社會各界的統(tǒng)一用詞。

“新型城鎮(zhèn)化”或“新城鎮(zhèn)化”是近兩年使用率較高的用語，以表示與傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化在內(nèi)容和實質(zhì)上有所區(qū)別。2012年11月黨的“十八大”勝利召開，“十八大”報告中七次提及新型城鎮(zhèn)化，并確定了中國未來的發(fā)展必須“堅持走中國特色新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路”，[2]2012年12月中央經(jīng)濟工作會議進一步明確“要把生態(tài)文明理念和原則全面融入城鎮(zhèn)化全過程，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路”[3]，2013年12月中央經(jīng)濟工作會議要求“積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化，著力提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量”[4]，2014年3月《規(guī)劃》全面出臺，這些舉措均表明，新型城鎮(zhèn)化建設被提到新的戰(zhàn)略高度，已經(jīng)成為新一屆政府施政理念的重要內(nèi)容和新一輪改革的重要目標。

（二）新型城鎮(zhèn)化的核心

那么，與傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化相比，新城鎮(zhèn)化的“新”體現(xiàn)在什么地方呢？社會各界從不同角度進行了解讀，例如姚洋（2013）認為有許多打工者雖然每天工作和生活在城市，卻因為來自農(nóng)村而沒有城市戶口，他們只能算作是城市的邊緣人。因此，所謂新型城鎮(zhèn)化，最大的“新”就是要解決他們的戶口問題。[5]湖南省住房和城鄉(xiāng)建設廳廳長蔣益民（2014）認為，“新型城鎮(zhèn)化”之“新”，在于它明顯區(qū)別于以“土地城鎮(zhèn)化”為特點的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化。[6]

理解新型城鎮(zhèn)化，還需要從其核心層面來把握。那么，新型城鎮(zhèn)化的核心究竟是什么呢？李克強總理對此進行了較為詳盡的闡述，他在不同場合多次指出：“推進城鎮(zhèn)化，核心是人的城鎮(zhèn)化，關鍵是提高城鎮(zhèn)化質(zhì)量，目的是造福百姓和富裕農(nóng)民。要走集約、節(jié)能、生態(tài)的新路子，著力提高內(nèi)在承載力，不能人為‘造城，要實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設融合，讓農(nóng)民工逐步融入城鎮(zhèn)。要為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化創(chuàng)造條件、提供市場，實現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成?！盵7]具有重要歷史意義的黨的十八屆三中全會也明確了我國要“堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路”，“推進以人為核心的城鎮(zhèn)化”。因此，以人為本，是科學發(fā)展觀的核心，也是城鎮(zhèn)化科學發(fā)展的核心。只有走以人為核心的新型城鎮(zhèn)化道路，才會促進城鎮(zhèn)化的良性發(fā)展，加速全面建成小康社會的進程，進而更好地建設中國特色社會主義社會。

三、推進新型城鎮(zhèn)化需要破解的難題

諾貝爾經(jīng)濟學獎得主約瑟夫·斯蒂格利茨（Joseph E. Stiglitz）教授認為：“21世紀對世界影響最大的有兩件事，一是美國的高科技產(chǎn)業(yè)，二是中國的城鎮(zhèn)化?！憋@然，城鎮(zhèn)化是當今世界尤其是發(fā)展中國家經(jīng)濟社會發(fā)展的重要趨勢和推動力，也是促進未來我國經(jīng)濟增長的強大動力，對我國乃至世界經(jīng)濟的發(fā)展都具有重要的意義。但是，我們更應該意識到，囿于諸多因素的影響，我國城鎮(zhèn)化在多年建設過程中暴露出的矛盾和問題越來越突出，已經(jīng)到了必須面對和解決的時刻。具體來說，推進新型城鎮(zhèn)化建設，需要破解以下難題。

（一）破解“人口城鎮(zhèn)化”難題

由于戶籍制度的存在，衡量我國的城鎮(zhèn)化率的指標通常有兩個，即常住人口率和戶籍人口率，并且這兩個指標存在較大差異。數(shù)據(jù)表明，2012年我國城鎮(zhèn)常住人口率為52.6%，但有城鎮(zhèn)戶籍人口率僅為36%左右，前者遠高于后者。有高達2.16億人的城鎮(zhèn)常住人口并沒有城鎮(zhèn)戶口，2.79億人居住與戶口相互分離，也就意味著這部分居民雖然生活在城鎮(zhèn)，但并沒有真正城市化。這種“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象在全國一線城市尤為明顯，如深圳常住人口有1 000多萬，但戶籍人口只有300多萬;廣州戶籍人口只有800萬，但常住人口達到了1 600萬。[8]因此，現(xiàn)階段中國城鎮(zhèn)化面臨的核心問題是城鎮(zhèn)化率虛高，實際享有城市戶口、城市福利和城市文明的人口占比過低。[9]新型城鎮(zhèn)化的關鍵是“人的城鎮(zhèn)化”，這種格局顯然有悖于“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化本質(zhì)。也正是如此，“十八大”報告提出要“加快改革戶籍制度、有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”，所以新城鎮(zhèn)化首要解決的難題就是戶籍制度改革。[10]endprint

（二）破解“土地城鎮(zhèn)化”難題

在部分地方政府眼中，城鎮(zhèn)化建設不僅是顯示業(yè)績的形象工程，土地出讓金還是財政收入的主要財源，占據(jù)較高比重且增長迅速。如2009年全國土地出讓金收入為1.5萬億元，相當于同期地方財政總收入的46%左右，2011年全國國有土地出讓金收入為3.3萬億元，占同期地方財政收入的63.2%。2013年全國300個城市土地出讓金總額為人民幣3.1萬億元，同比增加50%。在多重利益驅(qū)動下，一些地方政府熱衷于追求寬馬路、大廣場，新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地面積很大，建成區(qū)人口密度卻很低，導致“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化?！兑?guī)劃》中數(shù)據(jù)同樣提示了這一問題，2000～2011年全國城鎮(zhèn)人口增長速度為50.5%，而城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長速度則高達76.4%。2013年國家發(fā)展改革委課題組對全國12個省、區(qū)的156個地級市和161個縣級市調(diào)查后有類似發(fā)現(xiàn)，調(diào)查樣本中有90%以上的地級市正在積極規(guī)劃建設新城新區(qū)，如某省會城市提出要新建13個城區(qū)，某西部省會城市提出要建3個新區(qū)、5個新城，總面積竟然達到了現(xiàn)有建成區(qū)面積的7.8倍。[11]

（三）破解 “房地產(chǎn)化”難題

在房地產(chǎn)業(yè)與地方經(jīng)濟發(fā)展的先后順序上，一直存在著先發(fā)展房地產(chǎn)業(yè)以此來推動經(jīng)濟發(fā)展，還是先發(fā)展經(jīng)濟后帶動房地產(chǎn)業(yè)的爭論。但較少有爭議的是，我國目前的房價已經(jīng)在相對高位運行，近幾年升幅過大。尤其是在土地城鎮(zhèn)化的推動下，近年來我國一、二線城市人口急速膨脹，房價高企，如2013年“北上廣深”一線城市房價漲幅同比超過20%，遠高于同期GDP的增長速度。雖然大量農(nóng)村用地被建設開發(fā)，但房價卻沒有下降，有些城市房價甚至翻番。與對小城市的“擠出效應”不同，大城市的房價具有示范效應或帶動效應，即大城市房價的過快上漲，帶動了周邊城市房價的普遍上漲。

房地產(chǎn)業(yè)應該是穩(wěn)步、有序、健康地發(fā)展，過高的房價必然對居民的日常生活支出產(chǎn)生嚴重的消費擠出效應，隨著泡沫的不斷膨脹和人口紅利的逐步消失，房價未來有可能迎來大幅下跌。實際上，部分三、四線城市房價已經(jīng)出現(xiàn)滯漲跡象，多數(shù)城市存消比在上漲，“鬼城”、“空城”現(xiàn)象屢見不鮮。

（四）破解基礎設施建設和服務落后難題

國外城市化發(fā)展道路證明，只有不斷增強城市經(jīng)濟、基礎設施、資源環(huán)境對人口集聚的支撐作用，才能不斷提升城市的可持續(xù)發(fā)展能力。隨著我國城鎮(zhèn)化率不斷提高，對道路、供水、公交等基礎設施的需求不斷增加，有關政府和部門增強了財政投入力度和城鎮(zhèn)公用基礎設施供給能力，服務水平也明顯提升。但盡管如此，我國目前仍有 20%的小城鎮(zhèn)無集中供水，86%的小城鎮(zhèn)無污水處理設施。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，城市的用水普及率、燃氣普及率、人均道路面積、污水處理率、建成區(qū)綠化率與生活垃圾處理率遠高于縣城和建制鎮(zhèn)，小城鎮(zhèn)的人均市政公用設施投入僅為城市的20%。[11]大城市雖然公用設施建設相對較好，但由于大城市快速膨脹，人口過多聚集，環(huán)境污染、交通擁堵等“城市病”安全隱患已經(jīng)凸顯。

（五）破解資源浪費嚴重難題

“大躍進”式的城鎮(zhèn)化建設還導致重復建設，資源浪費和“千城一面”等弊端。2010年中國城市國際形象調(diào)查數(shù)據(jù)顯示655個城市計劃“走向世界”，200多個地級市中有183個規(guī)劃建設“國際大都市”，甚至連財力只有3 000多萬元的貧困縣也計劃籌建新城，斥資達60多億元之多。這種“貪大求洋”的城鎮(zhèn)化建設還容易導致城鎮(zhèn)歷史文化和自然遺產(chǎn)破壞，城市精神文化缺失等難以挽回的損失。

除了在城市布局上浪費嚴重外，在產(chǎn)業(yè)布局上也是如此。緊缺資源的產(chǎn)品價格無法真實正確反映產(chǎn)品的稀缺程度、供求關系以及社會成本，一些城市在產(chǎn)業(yè)選擇上盲目發(fā)展高投資、高耗能產(chǎn)業(yè)，造成產(chǎn)能過剩和生態(tài)環(huán)境惡化，對人體生存造成嚴重威脅。[12]

（六）破解農(nóng)業(yè)“空心化”難題

率先實現(xiàn)工業(yè)化國家的發(fā)展經(jīng)驗表明，城市化和工業(yè)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化在整體上是同步的。但是由于中國的特殊國情，中國的農(nóng)業(yè)化水平遠落后于城鎮(zhèn)化和工業(yè)化水平。城鎮(zhèn)化水平提高的同時常伴隨著城市面積的擴張和耕地面積的減少，進而對農(nóng)業(yè)發(fā)展產(chǎn)生一定的“擠出效應”。數(shù)據(jù)顯示，“十一五”期間，我國土地出讓每年平均為660萬畝，這對有限的土地資源提出了嚴峻的挑戰(zhàn)。

此外，新生代農(nóng)民工無務農(nóng)意向，農(nóng)村精英流失、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展受限、農(nóng)村空心化的現(xiàn)象日益顯現(xiàn)。根據(jù)國務院發(fā)展研究中心的數(shù)據(jù)顯示，我國糧食自給率不斷下降，目前已經(jīng)跌破90%，國家糧食安全和現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展面臨重大壓力。反過來，如果“三農(nóng)”出現(xiàn)大的問題，社會和諧穩(wěn)定肯定會受到影響，城鎮(zhèn)的消費需求得不到保障，城鎮(zhèn)化也很難得到可持續(xù)發(fā)展。

（七）破解區(qū)域發(fā)展不均衡難題

在等級化的城鎮(zhèn)化管理體制下，優(yōu)質(zhì)生產(chǎn)要素資源大多過度集中于全國一線城市，造成一線城市和其它城市在經(jīng)濟發(fā)展水平及城鎮(zhèn)化率上相差懸殊。[13]如《規(guī)劃》指出，目前我國京津冀、長三角、珠三角三大城市群以2.8%的國土面積集聚了18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值;而整個中西部地區(qū)的國內(nèi)生產(chǎn)總值總和卻只占到全國的39%。從城鎮(zhèn)化率上看，上海、北京和天津三大直轄市城鎮(zhèn)化率均超過了80%，而中西部大多省份的城鎮(zhèn)化率則低于全國平均水平，西藏、貴州和云南甚至低于40%。另外，即便是省內(nèi)不同區(qū)域，其城鎮(zhèn)化水平也存在較大差異，如截至2012年底，廣東省珠三角城鎮(zhèn)化率高達83.8%，超過了發(fā)達國家平均水平;而粵東、西、北地區(qū)城鎮(zhèn)化率分別為59.1%、37.6%、45.3%，均低于全省均值。[8]

四、新型城鎮(zhèn)化為什么需要稅制頂層設計

（一）稅制改革在經(jīng)濟改革進程中始終發(fā)揮著重要作用

財稅問題實質(zhì)是公共資源配置體系與機制問題，我國逐漸形成了“以政控財、以財行政”的國家財政分配體系。改革開放30 多年來我國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，與財稅改革的推進密不可分。在幾輪重大的經(jīng)濟體制改革中，稅制改革都成為先行者和突破口。endprint

回顧改革開放后的財稅體制改革路徑，大致按照了“讓利—放權—分權—非對稱性分權”的脈絡展開。[14]例如20世紀 80 年代改革開放以來，我國以放權讓利和“分灶吃飯”的財政體制為突破口，唱響了經(jīng)濟體制改革的號角。1983年，國務院決定在全國試行國營企業(yè)“利改稅”，這是國家與企業(yè)分配關系改革的一個歷史性轉(zhuǎn)變，也意味著我國企業(yè)向現(xiàn)代化制度企業(yè)邁進的重要一步。1994 年以分稅制為基礎的分級財政體制和多稅種復合稅制被公認為是新中國成立以來規(guī)模最大、范圍最廣、內(nèi)容最多的稅制改革，通過改革，我國初步統(tǒng)一了稅法，初步實現(xiàn)了公平稅負，初步實現(xiàn)了稅制的簡化和規(guī)范化。通過這次改革，政府間的財政關系趨向穩(wěn)定，中央與地方的積極性都得到了調(diào)動。[15]進入21世紀以來，我國稅制改革仍然按照先易后難、循序漸進的步驟穩(wěn)步推進，如取消農(nóng)業(yè)稅、統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)所得稅、修訂個人所得稅、試點房產(chǎn)稅和營業(yè)稅改征增值稅，推進省直管縣和鄉(xiāng)財縣管改革等。

（二）新型城鎮(zhèn)化建設需要稅制改革的頂層設計

作為國家重要經(jīng)濟杠桿的稅收，與新型城鎮(zhèn)化有著雙向的密切關系。一方面，城鎮(zhèn)化的進程就是創(chuàng)造稅收的過程，城鎮(zhèn)化伴隨著投資、消費，能夠產(chǎn)生大量的經(jīng)濟稅源。統(tǒng)計顯示，在我國近 10 年年均 10%的經(jīng)濟增長率中，城鎮(zhèn)化建設貢獻了 3 個百分點。而城鎮(zhèn)化率每提高 1 個百分點，就會帶動新增投資增加6.6 萬億元，帶動消費增加 1 012 億元。從這個意義上講，城鎮(zhèn)化建設堪稱帶動我國經(jīng)濟增長的巨大引擎。[16]另一方面，當前城鎮(zhèn)化過程中，資金需求仍是當前面臨的最緊要的瓶頸制約。稅收作為推動城鎮(zhèn)化建設的一個有力杠桿，為城鎮(zhèn)化發(fā)展提供了有力的資金保障，2012年中國社科院發(fā)布城市藍皮書《中國城市發(fā)展報告》指出，今后20年內(nèi)，中國將有近5億農(nóng)民需要實現(xiàn)市民化，據(jù)初步測算，僅解決社會保障和公共服務，農(nóng)民市民化成本至少人均10萬元，為此至少需要40萬億元到50萬億元的成本。

（三）新型城鎮(zhèn)化的難題可以借助稅制改革得以解決

稅收不但能為城鎮(zhèn)化建設籌集資金，而且稅收可以發(fā)揮資源配置職能，通過政策效應在新型城鎮(zhèn)化建設中發(fā)揮引導、推進、制約、保障等重要作用，影響城鎮(zhèn)化的規(guī)模與水平，引導城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級和健康發(fā)展。

例如，戶籍制度改革是“人的城鎮(zhèn)化”的一項重要內(nèi)容，也是橫亙在城鄉(xiāng)居民之間的一道難以逾越的制度“鴻溝”，并由此形成城鄉(xiāng)居民間權利的不平等、享有公共資源和社會福利的不平等。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一個北京戶口包含了 80 多項福利，包括買房、教育、就業(yè)、交通、醫(yī)療、養(yǎng)老及金融服務等，高考的錄取率也可以大幅提高。[17]事實上，2011年國務院下發(fā)了專門的文件，提出地級市以下市區(qū)全部放開戶籍制度，但是卻遲遲難以落實，這背后的原因是什么呢？

2012年由國家發(fā)改委牽頭的國家城鎮(zhèn)化專題調(diào)研組開展了對浙江、廣東和貴州等八省份的調(diào)研，調(diào)研組在調(diào)研過程中發(fā)現(xiàn)，戶籍改革幾乎遭到所有市長的反對。反對的理由很簡單，就是戶籍改革的成本過大。地方政府預算收入由上級支付，按其戶籍人口而不是常住人口核定，地方政府如果要擴大城鎮(zhèn)福利制度覆蓋的范圍，只會主要考慮本地戶籍農(nóng)業(yè)人口。因此，在目前的財稅體制下，一線大城市開放戶籍幾乎不可能，因為這將帶來巨額的財政支出。[10]而這一難題，可以借助財稅改革進行化解。稅制改革雖然不是解決城鎮(zhèn)化問題的唯一方法，但卻絕對是重要的改革配套措施之一。

（四）稅制本身需要變革，頂層設計是根本

我國現(xiàn)行的稅制體系是在1994年按照“統(tǒng)一稅制、公平稅負、簡化稅制、合理分權、理順分配關系、保證財政收入”的原則，確立起來的與社會主義市場經(jīng)濟相適應的分稅制框架和多層次復合稅制，在促進經(jīng)濟和財力增長、增強中央宏觀調(diào)控能力等方面發(fā)揮了重要作用。但隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，我國目前的財稅體制本身出現(xiàn)與社會經(jīng)濟新形勢、新要求不適應、不協(xié)調(diào)、不契合的情況，如稅負不夠公平，同時存在稅負偏重、偏輕的問題，部分稅種近似、交叉與缺位等。

黨的“十八大”和十八屆三中全會關于稅制改革，提出了明確的方向和目標，本身就是稅制需要變革的最好說明。由于稅制涉及的是公共財政、資源配置和利益博弈，改革千頭萬緒，任務艱巨繁重，方方面面阻力都很大。要完成“十八大”提出的目標任務、落實好財稅體制改革的要求和部署，必須自上而下頂層設計，統(tǒng)籌兼顧，選擇好改革的路徑和突破口。

五、稅制改革頂層設計總體構想與實施目標

頂層設計這一專有名詞來自于系統(tǒng)工程學，原指自高端開始的總體構想，站在一個戰(zhàn)略制高點，先明確要實現(xiàn)的目標，從最高級別開始，而后自上而下，逐層設計。因此，基于新型城鎮(zhèn)化的稅制改革頂層設計，需要從全局出發(fā)，明確總體構想與實施目標。

（一）總體構想

針對稅制改革進程中存在的種種問題，黨和政府一直都在致力于推動頂層設計和稅制改革。如1992年中共“十四大”提出了建立社會主義市場經(jīng)濟體制的戰(zhàn)略目標和稅制改革總體任務，1993年完成了稅制改革的頂層設計，1994年實施以后取得巨大成效。[18]2012年，黨的“十八大”勾畫了全面深化財稅體制改革的藍圖，作出了“健全中央和地方財力與事權相匹配的體制，完善促進基本公共服務均等化和主體功能區(qū)建設的公共財政體系，構建地方稅體系，形成有利于結(jié)構優(yōu)化、社會公平的稅收制度”的總部署，也為我們提供了新型城鎮(zhèn)化建設中稅制改革頂層設計的總體思路。

（二）頂層設計的實施目標

1. 明晰財權與事權

合理界定中央與地方的事權和支出責任，是1994年分稅制改革時就試圖解決的問題，但這一難題至今也沒有得到徹底解決。[19]財權和事權的不均衡、不清晰，造成“財權上移、事權下移”或“上出政策、下出資金”，導致基層政府普遍存在財政困難。如2010年我國中央與地方的財政收入基本各為50%，支出卻分別為17.8%和82.2%，地方支出責任超出其可用財力，財政缺口越來越大，只有通過隱性舉債來解決。數(shù)據(jù)表明，近年來地方債務增長速度有加快的趨勢。為了化解債務，獲取土地出讓金則成為相對便捷和高效的方式，并逐漸形成依賴癥。這一行為尤如飲鴆止渴，導致“土地城鎮(zhèn)化”愈演愈烈。endprint

由此可見，明晰財權與事權有助于解決城鎮(zhèn)化建設過程中出現(xiàn)的諸多難題。除了解決“土地城鎮(zhèn)化”問題之外，又比如戶籍制度改革，其難點在于地方財政收入無法負擔大量外來人口的財政支出，如果中央給地方的轉(zhuǎn)移支付及稅收返還，充分考慮這一人口流動群體乃至未來的人口格局變化，及時調(diào)整地方政府的資金規(guī)模，地方政府將有更大的積極性來解決這一問題，從而縮小戶籍城鎮(zhèn)化率與常住人口城鎮(zhèn)化率的差距。

2. 簡化稅收層級

我國自1994年開始的分稅制改革，是在五級政府的行政管理體制環(huán)境下實施的，由于行政層級過多，導致中央和省級拿走了財政收入的大部分，市、縣、鄉(xiāng)三級政府基本上所剩不多，造成地方政府難以明晰事權與財權、難以形成主體稅種、難以形成一級預算等問題。

目前大多數(shù)工業(yè)化國家實行的是三級財政層級，并積累了很多成功經(jīng)驗，我國也正在推行向三級分稅制改革的實踐。三級分稅管理的難點在于“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管”，應該按照“一級政權，一級事權，一級財權，一級稅基，一級預算，一級產(chǎn)權，一級舉債權”的原則，推進省以下分稅制，通過省直管縣、鄉(xiāng)財縣管和鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合配套改革等措施，將五個政府層級扁平化到三個層級。按照政府事務的經(jīng)濟屬性劃分政府間支出責任，由粗到細形成中央、省、市縣三級事權明細單，并及時調(diào)整優(yōu)化。[20]讓各級政府在事權上明確哪些該做、哪些不該做的基礎上，整合稅收體系，構建起財權與事權相順應、財力與支出責任相匹配的分稅分級財政體制。

3. 完善地方稅體系，培育地方主體稅種

如果地方政府有足夠穩(wěn)定、持續(xù)的稅收來源，戶籍問題和土地城鎮(zhèn)化問題解決起來就相對容易些。而解決地方財力不足的另一個重要抓手就是完善地方稅體系，培育地方主體稅種。在我國現(xiàn)行稅制中，屬于地方固定收入的稅種有10個，但其中有共享性質(zhì)的稅種達到了7個。與城鎮(zhèn)化發(fā)展高度相關的增值稅、所得稅主要屬于中央收入，只有營業(yè)稅屬于地方收入。營業(yè)稅改征增值稅是大勢所趨，結(jié)果地方政府更是缺乏長期穩(wěn)定的稅種和自主財源，因此需要重新調(diào)整中央和地方的稅收分配，形成與城鎮(zhèn)化發(fā)展相適應的地方稅體系。在實際操作中，可以考慮將城市維護建設稅、房地產(chǎn)稅、資源稅和地方企業(yè)所得稅、地方個人所得稅作為地方稅的主體稅種。

（1）完善城市維護建設稅。城市維護建設稅是對繳納增值稅、消費稅和營業(yè)稅的單位和個人，按其實際繳納的“三稅”稅額的一定比例征收，專門用于城市維護建設的稅種。它開征于 1985 年，目的是為了籌集城市的公用事業(yè)和公共設施維護建設資金?！笆晃濉睍r期，我國城建稅收入6 871.56億元，平均年增長20.1%，在城市建設中發(fā)揮了重要作用。2011年地方稅收收入中，除共享稅和營業(yè)稅外，城建稅收入規(guī)模達到2 763.10億元，所占比重相對最大，達到了6.81%，因此應該給予充分重視，力爭將城市維護建設稅打造成全國性地方主體稅種。

還應注意到，地方城市維護建設資金中的城建稅、財政撥款的比重從 1985 年的 53.5% 逐年下降到 2011 年的29.4%，不僅讓地方城鎮(zhèn)建設資金捉襟見肘，也迫使地方過多地尋求收費融資、土地融資和債務融資。并且由于發(fā)達地區(qū)和大中城市更有實力獲得專項轉(zhuǎn)移支付資金，因而造成區(qū)域間的事權與財權不對稱，制約了中小城鎮(zhèn)和中西部地區(qū)城鎮(zhèn)建設，影響了城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展。[21]因此，在實際操作中，可以考慮賦予地方稅率確定權，地方可以根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展情況和城鎮(zhèn)化建設需要確定城建稅的差別稅率，低收入者實行低稅率或者減免稅，將其作為適應城鎮(zhèn)化發(fā)展、建立地方稅體系的重要突破口。[21]

（2）加快房地產(chǎn)稅立法并適時推進改革。房地產(chǎn)稅是各國普遍征收的一種地方稅，是許多國家地方稅收入的主要來源。在發(fā)達國家，房產(chǎn)稅是地方政府主要稅種之一，是城鎮(zhèn)建設和公共服務的重要資金來源。從城鎮(zhèn)化發(fā)展規(guī)律看，征收房產(chǎn)稅，使地方政府擁有穩(wěn)定可靠的稅源，能改變目前地方政府“土地財政”的混亂形勢，實現(xiàn)“土地財政”轉(zhuǎn)型。另外，對土地、房屋保有環(huán)節(jié)征收稅，將增加房地產(chǎn)持有成本，抑制投資投機性需求，有利于改善城鎮(zhèn)化住房保障。再者，能夠統(tǒng)一稅制，使地方政府真正成為城鎮(zhèn)的管理者而非經(jīng)營者，合理調(diào)控房地產(chǎn)市場，促進樓市的健康穩(wěn)定發(fā)展。由于目前中國的房地產(chǎn)稅收收入規(guī)模很小而且稅源零散，占全國和地方政府稅收收入的比重都很低，應積極擴大房產(chǎn)稅改革試點范圍。

在實際操作中可以考慮實行差別稅率，設定房產(chǎn)稅免征條件，限制投資、打壓投機。如中小城市房地產(chǎn)的適用稅率可以適當從低，大城市房地產(chǎn)的適用稅率可以適當從高;普通住宅的適用稅率可以適當從低，高檔住宅和生產(chǎn)、經(jīng)營用房地產(chǎn)的適用稅率可以適當從高;將現(xiàn)行的若干房地產(chǎn)稅收和某些合理的房地產(chǎn)行政性收費整合，適當降低流通開發(fā)環(huán)節(jié)的稅費負擔，適度增加高端保有環(huán)節(jié)稅負。

（3）加快資源稅改革。資源稅是以單位和個人開發(fā)利用的國有礦山資源和鹽為征稅對象而征收的稅種。從當前的社會發(fā)展現(xiàn)狀來看，這種定義顯然不能概括資源的全部，應該適時將資源稅征稅范圍擴大至水、森林等各種自然生態(tài)空間。面對城鎮(zhèn)化進程中的嚴重資源浪費問題，加大對資源的分配調(diào)節(jié)力度，真正反映自然資源的稀缺狀況。調(diào)整征稅政策，適當提高稅率，加大各檔之間的級差，對非再生性、非替代性、稀缺性資源課以重稅;調(diào)整消費稅，將不符合節(jié)能技術標準的高能耗產(chǎn)品，資源消耗品逐步納入征收范圍，適當提高高消費品的稅率。

4. 建立健全稅式支出制度

稅式支出在通俗意義上可以認為就是稅收優(yōu)惠，但實際上二者又有本質(zhì)上的區(qū)別。稅收優(yōu)惠是從納稅人的角度認識稅收制度，而稅式支出則是站在公共財政角度，從總量控制、結(jié)構調(diào)整和效益分析等方面認識稅收優(yōu)惠，其價值在于把稅收優(yōu)惠納入了預算管理，政府部門可以從宏觀層面、立法的角度對稅收優(yōu)惠進行更好地管理和控制。OECD國家和一些發(fā)展中國家都已經(jīng)建立、實施稅式支出制度并形成規(guī)模，如2008年奧巴馬推出的稅式支出預算達到了8 780億美元。我國于20世紀90年代引入稅式支出并取得一定成效，在推進新型城鎮(zhèn)化的過程中，需要重點關注農(nóng)業(yè)和區(qū)域性的稅式支出制度建設。endprint

（1）完善涉農(nóng)稅式支出，促進“三農(nóng)”健康發(fā)展。2013年李克強總理在十二屆全國人大一次會議閉幕時談到，“尤為重要的是，新型城鎮(zhèn)化必須和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相輔相成，要保住耕地紅線，保障糧食安全，保護農(nóng)民利益?！盵22]為了防止城鎮(zhèn)化對農(nóng)業(yè)的擠出效應，真正體現(xiàn)“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)，城市支持農(nóng)村”和“多予少取放活”的稅收策略，應進一步完善涉農(nóng)稅式支出制度，促進“三農(nóng)”健康發(fā)展。具體如對貧困地區(qū)的農(nóng)業(yè)合作社定期免征企業(yè)所得稅;降低農(nóng)業(yè)重點龍頭企業(yè)的準入標準，保證稅收優(yōu)惠波及更多的涉農(nóng)企業(yè);加大對農(nóng)業(yè)研發(fā)和推廣方面的稅收優(yōu)惠力度，鼓勵涉農(nóng)企業(yè)自主研發(fā)農(nóng)業(yè)新技術、新工藝，鼓勵科技人員積極對農(nóng)業(yè)方面的研發(fā)，并依據(jù)其科技成果績效給予各項稅收優(yōu)惠;對城鎮(zhèn)農(nóng)民的工資性收入實行輕稅或免稅政策，將部分稅收返還直接補貼給農(nóng)民，對失地農(nóng)民自主就業(yè)、自謀出路者，給予與城鎮(zhèn)下崗職工相同的稅收優(yōu)惠。[23]

（2）完善區(qū)域性稅式支出，促進城鎮(zhèn)化均衡發(fā)展。2013年中央城鎮(zhèn)化工作會議強調(diào)，新型城鎮(zhèn)化建設應該“讓城市融入大自然，讓居民望得見山、看得見水、記得住鄉(xiāng)愁”。顯然，大型、特大型城市早已被鋼筋水泥包圍，這種帶有詩情畫意的場景最有可能在中小城鎮(zhèn)呈現(xiàn)。我國有針對經(jīng)濟特區(qū)、西部大開發(fā)、中原經(jīng)濟區(qū)的稅式支出政策，但缺乏專門區(qū)別大、中、小城市發(fā)展的稅式支出政策。為了促進城鎮(zhèn)化的均衡發(fā)展，去除“大城市病”弊端，引導鼓勵優(yōu)質(zhì)資源如產(chǎn)業(yè)、資本、技術和熟練勞動力向中小城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，在稅收支出方面有必要加大頂層設計力度。如增加大、中、小城市土地使用稅稅額級差標準，提高大城市和特大城市主城區(qū)域用地成本，降低中小城鎮(zhèn)土地使用成本;對落戶中小城鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)根據(jù)實際情況給予稅率優(yōu)惠和稅收減免、加速折舊、盈虧互抵等政策。國外以中小城為主體的發(fā)展模式并不少見，如德國60%的人口、80%的中小企業(yè)分布在2 萬人口以下的小城鎮(zhèn)中，形成了獨具特色的城鎮(zhèn)體系和產(chǎn)業(yè)、就業(yè)、人口分布格局，我們完全可以從中借鑒他們的成功發(fā)展經(jīng)驗。

六、結(jié)束語

新型城鎮(zhèn)化對完成中華民族偉大復興，實現(xiàn)“中國夢”有著非凡的意義，城鎮(zhèn)化建設中遇到的難題，并非一蹴而就，而是經(jīng)過長時期的積累形成，解決這些問題同樣需要勇氣、創(chuàng)新和時間。稅制改革的頂層設計為解決這些難題提供了重要的思路和舉措，但長期積累的問題不可能僅由單一稅種的變革就馬上解決，需要稅制從體系設置到稅種優(yōu)化等共同發(fā)揮作用。另外，稅收只是投融資體制改革的一個方面，推進新型城鎮(zhèn)化建設，需要多角度全方位配合，全國上下一盤棋。

收稿日期：2014-06-21

網(wǎng)絡出版網(wǎng)址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20150112.1013.017.html 網(wǎng)絡出版時間：2015-1-12 ?10：13：02

基金項目：河南省教育廳人文社會科學研究項目《河南省城鎮(zhèn)基礎設施投融資模式創(chuàng)新研究》（ 2014-QN-275）;河南省科技廳軟科學項目《河南省科技型中小企業(yè)融資平臺構建研究》。

作者簡介：王麗輝（1976-），女，湖北武漢人，中南財經(jīng)政法大學博士，許昌學院經(jīng)濟與管理學院副教授，研究方向：財政與稅收管理。

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A Study on the Top-level Design for the Tax Reform

in Promoting New-type Urbanization

Wang Lihui

（School of Economics and Management，Xuchang University，Xuchang 461000，China）

Abstract： The Core of the new urbanization is people-oriented. Traditional urbanization has brought some problems，such as population urbanization，land urbanization，emptied agriculture，uneven regional development and so on. A top-level design is necessary for the tax reform in the new-type urbanization construction，including clarifying financial and power authority，simplifying tax level，improving local tax system，fostering local body taxes，and establishing tax expenditure system，etc.

Key words： new-type urbanization;tax system;top-level design; reform

（責任編輯：李 萌）endprint