摘 ?要？演在分析全球稀土市場新動向的基礎(chǔ)上，認(rèn)為國內(nèi)生產(chǎn)供應(yīng)過剩與國外需求陷阱互動是導(dǎo)致系列問題的總根源。建議在實踐中對生產(chǎn)總量控制制度加以改造，并推行超產(chǎn)罰沒制度;同時，加強(qiáng)儲備制度建設(shè)，加強(qiáng)資源與產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動管理，并籌劃建立稀土期貨交易中心。通過制度重構(gòu)與政策調(diào)整的組合管理，逐漸打破國外“需求陷阱”鏈條，進(jìn)而對保護(hù)稀土資源起到促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞？演WTO;稀土;需求陷阱;超產(chǎn)罰沒制度;政策

[中圖分類號]F407.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A [文章編號]1673-0461（2015）03-0030-04

20世紀(jì)80年代中期以來，中國以犧牲資源環(huán)境為代價，廉價地為全球供應(yīng)了200多萬噸的稀土氧化物，為全球稀土供應(yīng)做出了重要貢獻(xiàn)。然而，換來的卻是美、日、歐需求方在WTO框架下對中國稀土管控的訴訟。歷時兩年多，WTO于今年3月26日作出初裁，認(rèn)定我國稀土出口限制及征收出口關(guān)稅等相關(guān)制度違反了加入WTO時的承諾。敗訴后，我國稀土資源管理將面臨取消出口配額等政策措施，這不得不使我們要重新思考WTO規(guī)則框架下我國稀土資源的管理問題。

一、問題的提出

歷史上，美國曾是全球稀土的主要生產(chǎn)供應(yīng)者。但是，隨著中國開發(fā)強(qiáng)度的提升，美國逐步消減其開發(fā)力度，并于20世紀(jì)90年代初期把供應(yīng)的主導(dǎo)地位度讓與中國。從那時起，中國不僅成為全球稀土供應(yīng)中心，而且迅速地向包攬全球供應(yīng)市場過度。根據(jù)美國地質(zhì)調(diào)查局統(tǒng)計資料（2012年）測算，中國以占全球50%的稀土儲量，供應(yīng)著全球90%以上的產(chǎn)量和貿(mào)易量。與鐵礦石類比，中國稀土在生產(chǎn)供應(yīng)上也是處于絕對的壟斷地位，但是這種生產(chǎn)供應(yīng)上的壟斷并沒有帶來出口價格的壟斷。本世紀(jì)以來，中國稀土出口量維持在4萬～6萬噸，但是平均出口單價卻是“上串下跳”，表現(xiàn)為出口量與出口價格相互脫鉤的關(guān)系，體現(xiàn)不出壟斷市場的定價特征。為了保護(hù)資源環(huán)境，我國習(xí)慣于把大量的管理政策放在出口環(huán)節(jié)，并主要采取了出口配額、出口關(guān)稅等管理措施。2012年3月，以美國、日本、歐盟為代表的國家已向WTO提請訴訟，貿(mào)易爭端進(jìn)一步升級;2014年3月，WTO認(rèn)定我國的稀土出口限制管理等相關(guān)制度違反了入世承諾。敗訴后，我國稀土資源管理將面臨取消出口配額等政策措施，因而迫切需要在WTO規(guī)則框架下重構(gòu)管理制度框架，實現(xiàn)保護(hù)資源環(huán)境目標(biāo)。

二、全球稀土市場新動向

稀土被廣泛應(yīng)用于國防、軍工、航空航天、新能源、新材料及電子通訊等領(lǐng)域，是高端制造業(yè)和新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展不可或缺的重要戰(zhàn)略性資源。美、日、歐等憑借國際稀土貿(mào)易主導(dǎo)權(quán)，長期享用中國廉價稀土“盛宴”。2006年以后，中國不斷完善稀土產(chǎn)業(yè)規(guī)劃，不斷強(qiáng)化稀土資源管理，推動建立合理的稀土價格形成機(jī)制，日益沖擊“中國開采、西方使用”的傳統(tǒng)貿(mào)易模式，使得國際稀土市場出現(xiàn)了系列新動向。

1. 輕稀土生產(chǎn)格局“分散化”

稀土資源分布廣泛，除中國、美國、前蘇聯(lián)等傳統(tǒng)稀土資源大國之外，印度、澳大利亞、加拿大、越南等國家和地區(qū)均新發(fā)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)可采礦床;南美、柬埔寨、老撾等國也有較大潛力，甚至海底也可能存在著新型稀土資源。除中國外，現(xiàn)在全球稀土開發(fā)涉及近40個國家和地區(qū)的260多家企業(yè)。2012年，世界最大的稀土礦澳大利亞維爾德山礦投產(chǎn)，美國積極推動忙廷帕斯稀土礦山復(fù)產(chǎn);日本加強(qiáng)與印度、越南及中亞國家的合作。新的產(chǎn)能計劃紛紛出臺，促使全球輕稀土生產(chǎn)格局正由中國“獨攬”向“分散化”轉(zhuǎn)變。

2. 輕稀土供應(yīng)潛在過剩，重稀土供應(yīng)短缺

2006年以來，中國加強(qiáng)了稀土開發(fā)秩序的管控，并刺激了國外稀土礦床的開發(fā)和替代品研發(fā)活動，新的產(chǎn)能計劃紛紛出臺。盡管國外紛紛上馬稀土項目，但是主要以輕稀土為主。如果任由國外稀土開發(fā)項目全部按計劃建成并達(dá)產(chǎn)，2014年供應(yīng)能力將可滿足境外全部需求;2016年，國外供應(yīng)能力將可滿足包括中國在內(nèi)的全球需求。美國《福布斯》雜志稱，全球“稀土危機(jī)”即將結(jié)束，鈰、鑭等輕稀土元素供大于求幾成定局。另一方面，全球重稀土儲量少、缺口大的局面難以改變。全球70%以上的重稀土探明儲量主要集中在中國江西、廣東等省特有的“離子型礦床”，重稀土元素鏑在其他地區(qū)幾乎無可采儲量。未來10年，受資源結(jié)構(gòu)和生產(chǎn)結(jié)構(gòu)制約，中、重稀土供不應(yīng)求的結(jié)構(gòu)性矛盾仍將突出，預(yù)計缺口將達(dá)到總量的50%。

3. 日、美、歐仍是市場消費(fèi)主體，并操控市場

美、日、歐是傳統(tǒng)的稀土消費(fèi)區(qū)，新世紀(jì)以來，美、日、歐的消費(fèi)量基本穩(wěn)定。中國消費(fèi)量雖然快速增長，2003年超過日本成為全球第一消費(fèi)大國，但是中國消費(fèi)量的90%是由日、韓、美、歐等企業(yè)在華工廠消費(fèi)，中國自己的消費(fèi)仍主要處于產(chǎn)業(yè)鏈的中低端。目前，日本和東南亞消費(fèi)占15%、美國占9%、歐洲占5%，國外憑借在新材料等方面的專利技術(shù)優(yōu)勢，主要從中國進(jìn)口資源或中低端產(chǎn)品，生產(chǎn)出產(chǎn)業(yè)鏈高端產(chǎn)品，不僅間接地控制中低端產(chǎn)業(yè)市場，而且掌控產(chǎn)品定價話語權(quán)。中國稀土行業(yè)面對的不僅是市場問題，而是一場產(chǎn)業(yè)鏈的深度競爭。

三、中國稀土過度出口的機(jī)理

對于不可再生的稀土資源，基于對資源環(huán)境保護(hù)的目的，多年來我國都是實行保護(hù)性的開采政策。但是，現(xiàn)實中卻直接取得擴(kuò)張性的開發(fā)效果，赤裸裸地挑戰(zhàn)政策目標(biāo)。分析研究認(rèn)為，國內(nèi)供應(yīng)過剩與國外需求陷阱互動是導(dǎo)致問題的總根源。

1. 利益的驅(qū)動與監(jiān)管的約束，為供應(yīng)過剩創(chuàng)造了條件

導(dǎo)致稀土資源生產(chǎn)供應(yīng)過剩，其原因是多因素綜合的結(jié)果。從目前情況來看，核心原因主要包括三個方面：一是資源獲取成本低廉。早期建立的礦山，資源獲取相對容易且成本很低，與當(dāng)前價格相比，基本類似于“無償”;如果是盜采的話，就無資源成本。二是采礦成本很低。當(dāng)前，非正規(guī)礦山在稀土礦產(chǎn)品供應(yīng)中扮演了重要角色，它們不僅資源獲取“無成本”，而且采用傳統(tǒng)的對生態(tài)環(huán)境破壞影響較大的采選工藝，并且不負(fù)擔(dān)環(huán)境破壞治理的外在成本，使得采選環(huán)節(jié)也具有低成本優(yōu)勢，直接挑戰(zhàn)正規(guī)礦山的生產(chǎn)經(jīng)營。三是開發(fā)監(jiān)管困難。礦山大多在邊遠(yuǎn)山區(qū)，而礦產(chǎn)資源管理機(jī)構(gòu)又大多在城鎮(zhèn)，空間區(qū)位上的分異，直接給開發(fā)監(jiān)管帶來了很大的難度。因此，在資源明確、投資即獲利的情況下，礦山采掘熱情高漲，并抓住監(jiān)管困難的約束，采用迂回游擊戰(zhàn)術(shù)，巧妙地避開抑制性的資源政策管制;再則，如果地方的縱容及相關(guān)部門違規(guī)或越權(quán)審批項目，就更使得資源開發(fā)取得擴(kuò)張性的效果。在礦產(chǎn)品價格高漲時期，當(dāng)產(chǎn)品的利潤空間能夠消耗政策所增加的外在成本時，政策對約束資源過度開發(fā)的能力就顯得很脆弱。因此，利益的驅(qū)動與監(jiān)管的約束，為過度生產(chǎn)提供了必然的土壤。endprint

2. 需求陷阱為過度開發(fā)創(chuàng)造市場

需求陷阱是指在產(chǎn)品市場低價的背景下，因儲備與消費(fèi)等方面需求的擴(kuò)張，使得實際需求遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于正常消費(fèi)水平的那部分隱性需求。當(dāng)前，西方壟斷企業(yè)不僅掌控了稀土產(chǎn)品的定價話語權(quán)，而且憑借技術(shù)優(yōu)勢，把持稀土產(chǎn)業(yè)鏈高端產(chǎn)品市場，實現(xiàn)著遠(yuǎn)比產(chǎn)業(yè)鏈條低端高的價值增值率，需求擴(kuò)張意愿突出。另一方面，稀土作為高科技領(lǐng)域的重要戰(zhàn)略物資材料，發(fā)達(dá)國家還在實施產(chǎn)品儲備，使得實際需求遠(yuǎn)高于現(xiàn)實的消費(fèi)水平。與此同時，我們國家雖然也是稀土資源消費(fèi)大國，但是處于產(chǎn)業(yè)鏈條的低端位置，在產(chǎn)品的競爭上處于從屬地位，使得有效需求受到約束。所以，在國外產(chǎn)業(yè)需求擴(kuò)張與國家儲備制度的催生下，國外稀土資源需求陷阱順勢誕生，并集中解決了過剩產(chǎn)品的銷售市場問題。

3. 供需聯(lián)動為再生產(chǎn)創(chuàng)造了契機(jī)

理論上，供應(yīng)能夠決定消費(fèi)，但消費(fèi)也會反作用于供應(yīng)，之間具有相互影響和相互依賴的關(guān)系。國內(nèi)稀土產(chǎn)品之所以在供應(yīng)過剩的背景下還能夠?qū)⒃偕a(chǎn)持續(xù)下去，其核心問題就是需求陷阱解決了產(chǎn)品的銷售市場問題。在有市場需求的信號下，礦山追求比較利益累計效應(yīng)，擴(kuò)張生產(chǎn)意愿非常強(qiáng)烈。另一方面，由于供應(yīng)市場貨源充裕，并且發(fā)達(dá)國家具有議價能力優(yōu)勢，有時甚至動用儲備調(diào)控市場，逼迫低價出售產(chǎn)品。低價不僅是實施儲備的必要條件之一，而且使得儲備規(guī)模放大，需求陷阱的效果再次彰顯。因為需求效果的放大，接著再次誘發(fā)超規(guī)模生產(chǎn)，再度引起低價銷售和國際市場購買量的擴(kuò)張。如此的惡性循環(huán)，是無法填滿資源稀缺國家的需求陷阱的，其結(jié)果必然是導(dǎo)致國內(nèi)持續(xù)擴(kuò)張性生產(chǎn)（見圖1）。

四、管理制度構(gòu)建

我國對稀土資源的管理，在開發(fā)環(huán)節(jié)上是有生產(chǎn)總量控制制度，但是實踐中總是超指標(biāo)生產(chǎn)。超指標(biāo)生產(chǎn)的原因不在于制度的本身有問題，問題的關(guān)鍵在于指標(biāo)的分配、使用與考核上。結(jié)合實際情況，建議對生產(chǎn)總量控制制度進(jìn)行改造。

1. 調(diào)整指標(biāo)的分配辦法

生產(chǎn)總量控制制度的科學(xué)性就在于源頭管控，但是要使這種源頭管控措施落地則有兩個前提條件。第一，指標(biāo)要分配給主要資源富集區(qū)，不能面面俱到，最好是能夠細(xì)化到礦區(qū)，為指標(biāo)的精細(xì)化管理、后續(xù)考核與責(zé)任追究創(chuàng)造條件。第二，資源富集區(qū)要有相應(yīng)的后續(xù)加工產(chǎn)業(yè)鏈;否則，銷售低端產(chǎn)品是不可回避的選擇，進(jìn)而無法實現(xiàn)資源價值增值和帶動地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的目的。

2. 推行超產(chǎn)罰沒制度

指標(biāo)分配不科學(xué)會明顯地影響總量控制制度的實施效果。建議在指標(biāo)集中分配給具有后續(xù)加工能力的主要資源富集區(qū)的基礎(chǔ)上，借助儲量動態(tài)監(jiān)測工作，加強(qiáng)指標(biāo)實際執(zhí)行情況的考核，并堅決推行超產(chǎn)罰沒制度。也就是說，借助礦山儲量動態(tài)監(jiān)測這個工作平臺，核實礦山生產(chǎn)指標(biāo)的實際執(zhí)行情況，當(dāng)確實超指標(biāo)生產(chǎn)時，則可以動用部門協(xié)調(diào)機(jī)制，在財政等部門的配合下，不僅要沒收超采部分的營業(yè)收入，而且要適當(dāng)罰款，并進(jìn)行整改，使得超采絕對地?zé)o利可圖。通過超產(chǎn)懲罰性的經(jīng)濟(jì)手段，確保生產(chǎn)總量控制指標(biāo)不被突破，進(jìn)而約束資源被過度開發(fā)。

超產(chǎn)罰沒的作用機(jī)理可用下圖解釋?？偭靠刂浦笜?biāo)內(nèi)開發(fā)會達(dá)到一種均衡狀態(tài)，即其邊際收益等于邊際成本而穩(wěn)定于O點。由于資源開采，其前期投資屬于沉沒成本，因而后期在一定范圍內(nèi)一般都是邊際收益大于零，如此自然導(dǎo)致超指標(biāo)生產(chǎn)的平衡點移至O1。也就是說，超采AB量可以獲得CD的收益?，F(xiàn)在，通過沒收其CD收益而打擊超采AB的動機(jī)，從而使得均衡點回至O點，進(jìn)而把開采指標(biāo)控制在總量范圍內(nèi)（見圖2）。

五、政策調(diào)整建議

長期以來，資源開采的經(jīng)濟(jì)效益理念一直占上風(fēng)。2006年以后，雖然不斷強(qiáng)化稀土資源管理，資源保護(hù)在管理政策上是占了上風(fēng)，但是稀土采掘主要分布在老區(qū)及山區(qū)，因各方利益驅(qū)動，仍然取得持續(xù)性的擴(kuò)張性的開發(fā)效果。面對國際稀土市場新動向，稀土資源管理應(yīng)改變過去由中國一家獨撐全球市場供應(yīng)的做法，需要營造一個由中國企業(yè)主導(dǎo)并占據(jù)大部分市場份額、其他國家（公司）共同參與和維護(hù)的相對穩(wěn)定的國際貿(mào)易環(huán)境，在保持合理價位的前提下，發(fā)揮我國資源優(yōu)勢，掌控全球稀土話語權(quán)，促進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展。

1. 落實儲備制度

儲備可以緩沖供應(yīng)過剩或者不足，在國家生產(chǎn)和安全中發(fā)揮重要的作用。國外的經(jīng)驗是將部分礦山封存起來，從源頭上解決問題。例如美國，從1999年就逐步停止開采本國的稀土資源，主要通過政府籌資等形式不斷地從中國進(jìn)口增加稀土等戰(zhàn)略性資源的儲備規(guī)模。目前，美國、日本等國家都建立了稀土產(chǎn)品儲備制度，有效地保障了本國的資源安全供應(yīng)，且有效地規(guī)避了傳統(tǒng)出口管理政策的風(fēng)險，并對本國礦產(chǎn)資源起到了很好的保護(hù)作用。借鑒國外經(jīng)驗，我們應(yīng)該向發(fā)達(dá)國家學(xué)習(xí)，盡快建立多級的稀土資源地及產(chǎn)品儲備制度，將對國外市場的需求依賴轉(zhuǎn)歸國內(nèi)儲備，這不僅是系統(tǒng)調(diào)節(jié)國內(nèi)稀土產(chǎn)品供需失衡問題的殺手锏，而且也是打破國外“需求陷阱”鏈條的關(guān)鍵手段之一。儲備稀土資源，不僅有利于從根本上控制國內(nèi)資源被濫采賤賣，而且是支持我國在未來高科技領(lǐng)域競爭取得資源優(yōu)勢的重要舉措。

2. 加強(qiáng)資源與產(chǎn)業(yè)的聯(lián)動管理

在鞏固現(xiàn)有成果的基礎(chǔ)上，繼續(xù)加強(qiáng)開采整頓力度，繼續(xù)停發(fā)“兩權(quán)”許可證，避免亂開亂采行為反彈與升級，堅決懲治惡性競爭行為。建議大幅提高稀土礦產(chǎn)資源補(bǔ)償費(fèi)，強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)手段的調(diào)節(jié)作用;建立配合稀土專用增值稅發(fā)票實施的稀土礦產(chǎn)品產(chǎn)地證書制度，加強(qiáng)產(chǎn)品流向監(jiān)控。積極化解過剩產(chǎn)能，認(rèn)真解決開采產(chǎn)能與下游產(chǎn)能不匹配的矛盾;對嚴(yán)重過剩的稀土冶煉分離產(chǎn)能，明確“減量調(diào)整、優(yōu)化布局”的方案和時間表，并按照核定指標(biāo)對合法冶煉分離企業(yè)實行用水用電定量供應(yīng)等措施，提高冶煉分離產(chǎn)業(yè)的集中度，從需求端扼殺亂采濫挖。通過資源整合等方式，組建國家級稀土集團(tuán)，分別提高北方輕稀土和南方中重稀土礦山的產(chǎn)業(yè)集中度，打造中國稀土產(chǎn)業(yè)“航母”，推動形成中國式的稀土出口賣方寡頭企業(yè)，責(zé)成大企業(yè)對全球稀土市場進(jìn)行調(diào)控，間接控制出口數(shù)量和價格，積極應(yīng)對當(dāng)前買方壟斷的不利局面，增強(qiáng)貿(mào)易定價話語權(quán)。加大技術(shù)創(chuàng)新力度，積極應(yīng)對國外“去稀土化”的替代技術(shù)和專用壟斷技術(shù)，推動稀土產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級，逐步擺脫產(chǎn)業(yè)鏈條底端的被動地位，通過增加國內(nèi)的有效需求，實現(xiàn)從稀土資源大國向稀土強(qiáng)國的轉(zhuǎn)變。endprint

3. 籌劃建立稀土期貨交易中心

借鑒發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗，借助金融工具，積極籌劃建立自己的稀土期貨交易中心，籌劃金融定價權(quán)，有序推進(jìn)稀土產(chǎn)業(yè)金融化，對沖市場風(fēng)險，謀求中國作為“戰(zhàn)略賣家”應(yīng)有的價格體系塑造權(quán)，努力推動稀土資源優(yōu)勢向經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢轉(zhuǎn)化。同時，繼續(xù)從環(huán)保和可持續(xù)發(fā)展角度做好公共外交，爭取國際社會對中國稀土政策的理解和支持，抑制、化解稀土問題“政治化”。

收稿日期：2014-07-11

網(wǎng)絡(luò)出版網(wǎng)址：http：//www.cnki.net/kcms/detail/13.1356.F.20150112.1013.003.html 網(wǎng)絡(luò)出版時間：2015-1-12 ?10：13：01

基金項目：中國地質(zhì)調(diào)查局工作項目《重要礦產(chǎn)資源市場監(jiān)測與綜合評價》（12120113093200）。

作者簡介：陳甲斌（1974-），男，江西吉安人，博士后，研究員，研究方向為礦產(chǎn)資源產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)與管理。

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Research on the Rare Earth Management System Construction

and Policy Adjustion

Chen Jiabin1，2

（1. China University of Geosciences in Beijing，Beijing 100083，China;

2. Chinese Academy of Land and Resources Economics，Beijing 101149，China）

Abstract： Based on the analysis of new trends in the global rare earth market，we argue that the interaction between domestic oversupply and foreign demand trap is the overall root leading to a series of problems. We suggest that the control system of total production should be reformed in practice and the overcapacity confiscated system should be implemented as well. At the same time，we should strengthen the construction of reserve system and enhance the joint management of resources and industry，and then plan and prepare to establish rare earth futures transaction center. Through the comprehensive management of reconstruction of the system and policy adjustment，we could break down foreign demand trap chain，and then the protection of rare earth resources could be promoted.

Key words： WTO;rare earth;demand traps;overcapacity confiscated system;policy

（責(zé)任編輯：張改蘭）endprint