閆擁軍

城中村改造，尤其是投資商參與的、市場化或半市場化的城中村改造是否屬于公共利益，城中村改造是否成功的評價標(biāo)準(zhǔn)是什么，投資商與群眾的利益如何平衡？

近年來，我國的城市化進(jìn)程明顯加快，各地紛紛開展城中村改造工作，但由于缺乏資金，各地在進(jìn)行城中村改造過程中，多是采取引入投資商，吸引社會資金的手段，參與城中村改造。而關(guān)于城中村改造是否屬于公共利益，尤其是投資商參與的城中村改造的市場化或半市場化模式是否屬于公共利益的問題，實踐中爭議頗多。尤其是引入投資商參與城中村改造，多數(shù)村民認(rèn)為屬于商業(yè)開發(fā)，不屬于公共利益，進(jìn)而抵觸城中村改造，給城中村改造工作造成了一定的困難。筆者通過研究，認(rèn)為城中村改造屬于公共利益，投資商參與的城中村改造的市場化或半市場化模式在本質(zhì)上同樣屬于公共利益。

任何模式的城中村改造均屬于公共利益

城中村改造屬于公共利益

公共利益分為四個層次：

最優(yōu)層次——全球性的公共利益。如維護(hù)世界和平與穩(wěn)定；對全球性犯罪如貪污、賄賂、走私、販毒的國際性司法合作等。

次優(yōu)層次——國家性的公共利益。如健全法律制度、完善法制體系；保衛(wèi)國家安全與領(lǐng)土完整等。

基本層次——地方性的公共利益。如地方基礎(chǔ)設(shè)施（比如城市道路）修建、街道照明、地方社會治安等。

一般層次——社區(qū)性的公共利益。如社區(qū)的綠化與環(huán)境、社區(qū)治安、社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、社區(qū)公共管理組織的管理行為等。

城中村改造是為了居住的居民、外來人員的利益，是為了改善社區(qū)環(huán)境、提升城市形象，是為了整個社區(qū)的經(jīng)濟(jì)和文化的協(xié)調(diào)發(fā)展，因此從這個意義上來說，城中村改造中公共利益的性質(zhì)便屬于此種理論中的一般層次，即社區(qū)性的公共利益。

我國立法中關(guān)于“公共利益”目前還沒有明確界定。我國《憲法》、《物權(quán)法》等相關(guān)法律法規(guī)將公共利益作為對土地和對公民私有財產(chǎn)進(jìn)行征收或征用的依據(jù)，雖然法律法規(guī)都在保護(hù)公共利益，但對這一概念沒有做具體的界定，公共利益是一定社會條件下或特定范圍內(nèi)不特定多數(shù)主體利益相一致的方面，它不同于國家利益和集團(tuán)（體）利益，也不同于社會利益和共同利益，具有主體數(shù)量的不確定性、實體上的共享性等特征。公共利益保護(hù)已為我國憲法、民法通則、刑法、行政許可法、土地管理法和物權(quán)法等數(shù)十部法律法規(guī)所規(guī)定，但迄今為止沒有一部法律法規(guī)對這一概念做出明確界定。據(jù)報道，《物權(quán)法》在審議時因未對公共利益做出界定受到諸多質(zhì)疑。對此，立法部門的解釋是，在不同領(lǐng)域和不同情形下，公共利益是不同的，情況相當(dāng)復(fù)雜，物權(quán)法作為民事法律，不宜也難以對各種公共利益做出統(tǒng)一規(guī)定。

在《國有土地上房屋征收與補償條例》征求意見期間，公共利益也是討論最激烈的一條。最終國家采取了概括加列舉的方式，對公共利益第一次作出了界定?！秶型恋厣戏课菡魇张c補償條例》第八條第五項中規(guī)定“由政府依照城鄉(xiāng)規(guī)劃法有關(guān)規(guī)定組織實施的對危房集中、基礎(chǔ)設(shè)施落后等地段進(jìn)行舊城區(qū)改建的需要。”就是指的城市中危舊房屋改造，它和城中村的房屋在物理形態(tài)上是一致的。主要的區(qū)別在于其所占的土地性質(zhì)不同。前者是國有土地，后者是集體土地。但這不影響我們對公共利益的界定。危舊房屋改造屬于公共利益，城中村改造同樣屬于公共利益。

目前，我國國家層面的法律法規(guī)沒有對城中村改造作出規(guī)定，但是在很多地方對城中村改造都出臺了一些地方規(guī)范性文件和地方法規(guī)。如《西安市城中村改造管理辦法》第一條規(guī)定，“為了推進(jìn)和規(guī)范城中村改造工作，加快城市化建設(shè)，改善人居環(huán)境，提高居民生活水平，根據(jù)有關(guān)法律法規(guī)和相關(guān)規(guī)定，結(jié)合本市實際，制定本辦法?！薄渡钲谑谐侵写?舊村)改造暫行規(guī)定》第一條規(guī)定，“為規(guī)范我市城中村（舊村）改造工作，進(jìn)一步改善城市功能，促進(jìn)城市發(fā)展，提高居民生活質(zhì)量，根據(jù)國家有關(guān)法律、法規(guī)規(guī)定，制定本規(guī)定。”從上述地方規(guī)定，可以看出，城中村改造目的系為了城市的發(fā)展建設(shè)和改善居民的生活質(zhì)量和生活水平，這符合公共利益的目的。綜上，城中村改造應(yīng)該屬于公共利益。

我國司法實踐對城中村改造屬于“公共利益”也有認(rèn)定。

2008年1月4日，廣州市中級人民院于對首個引用《物權(quán)法》提起上訴的案例——獵德“釘子戶”案作出終審判決。廣州市中級人民院認(rèn)為，“舊村改造是惠及全體村民的重大事項，具有富民優(yōu)生的重大意義，改造計劃涉及全體村民的切身利益和其他村民的公共利益?！搬斪討簟蔽窗赐ㄖ?guī)定的時間搬遷已經(jīng)延緩了改造計劃的實施，對村集體的經(jīng)濟(jì)利益和其他村民的合法權(quán)益構(gòu)成了影響?！弊罱K法院判決其土地歸集體所有，村里有權(quán)收回，由于土地上的房子和土地不可分割，房子也應(yīng)一并拆除，其補償方案按村里股東大會通過的標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。司法判例上第一次將城中村改造認(rèn)定為公共利益，以此作出判決。

城中村改造問題重重

目前，我國城中村改造的基本模式，主要包含以下四種：政府改造模式、村民自我改造模式、半市場化改造模式和市場化改造模式。在這四種模式操作過程中，政府改造模式和村民自我改造模式屬于公共利益，基本上沒有什么爭議。但是對于投資商參與的城中村改造的市場化或半市場化模式是否屬于公共利益，實踐中，多數(shù)村民認(rèn)為屬于商業(yè)開發(fā)，不屬于公共利益，進(jìn)而抵觸城中村改造，給城中村改造工作造成了一定的困難。因此我們必須深入分析造成村民產(chǎn)生誤解的原因，其中不難看出我們在城中村改造過程中，存在諸多的問題。

首當(dāng)其沖的問題是一些地方政府利益導(dǎo)向的偏離。政府作為市場規(guī)則的制定者，肩負(fù)著協(xié)調(diào)各方利益主體之間關(guān)系,依法保護(hù)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員的合法權(quán)益,統(tǒng)籌兼顧國家、社會、集體、個人及投資者的利益的重任。但是在實際的城中村改造活動中，一些地方政府往往打著公共利益，為民謀利的旗號大肆搞拆遷賣地，地方財政愈來愈倚重“賣地”收入，由此引發(fā)的拆遷沖突愈演愈烈。而隨著城市經(jīng)濟(jì)規(guī)模不斷擴大，城郊的農(nóng)田、宅基地，都在不斷升值。城內(nèi)建設(shè)用地日益緊張的城市，對城中村的集體土地表現(xiàn)出愈來愈強的渴望。因而，政府在追求自身利益最大化的導(dǎo)向下，嚴(yán)重背離了在城中村改造中應(yīng)當(dāng)扮演的引導(dǎo)者、協(xié)調(diào)者、監(jiān)督者的角色。

其次，投資商介入使得城中村改造的商業(yè)氣息過于濃厚。由于政府與村民自身的局限性，決定了城中村改造需要引入投資商以便充分利用他們的資金和專業(yè)化運作的優(yōu)勢彌補自身的不足。但在城中村改造的活動中，投資商過分追求利潤的最大化，導(dǎo)致拆遷活動的商業(yè)氣息過于濃厚，進(jìn)而使得政府實現(xiàn)公共利益的初衷被扭曲，特別是一些地方政府以談判招標(biāo)方式吸引開發(fā)商的改造方式，極易導(dǎo)致官商勾結(jié)，村民利益極易受到侵害，從而誘發(fā)村民的群體性抗?fàn)幒蜕显L，因而民眾抵觸情緒較重。

城中村改造中容積率過高也損害了公共利益。目前多數(shù)地區(qū)，開發(fā)商參與的城中村改造，容積率往往采取的是“倒算容積率”的方式，每個改造項目根據(jù)拆遷補償總量計算出改造成本，再根據(jù)土地出讓市場某個時點的樓面地價倒算出改造地塊的容積率。因而開發(fā)商在追求利潤最大化的驅(qū)動下，盲目提高容積率。這種容積率確定的方式全面否定了城市規(guī)劃，是一種歷史的倒退。超高容積率，給城市帶來人流、車流的高度集中，城市環(huán)境容量超負(fù)荷，市政基礎(chǔ)設(shè)施難于承受，城市面貌受損，災(zāi)害發(fā)生時人流難以疏散等等問題。這些都與城中村改造實現(xiàn)公共利益的初衷相背離。

另外，改造后的安置房問題也是矛盾集中點。目前有些地方城中村改造后，提供的安置房又面臨著新的問題。例如安置房的容積率過高、戶型不合理、質(zhì)量低劣、配套設(shè)施不完善等。改造后的城中村的村民生活質(zhì)量并沒有得到提高，幸福感也大大降低。尤其是城中村改造中的異地安置（往往是從繁華地段搬遷至偏遠(yuǎn)城郊），村民面臨離開熟悉環(huán)境、生存成本增加的壓力，他們并沒有享受到城中村改造的利益。

如何保障公共利益？

投資商的介入并沒有改變城中村改造公共利益的屬性，二者只是手段與目的的關(guān)系。為了避免城中村改造偏離公共利益的根本目的，我們認(rèn)為應(yīng)該注意以下幾個方面：

首先是政府職能轉(zhuǎn)變，政府應(yīng)主導(dǎo)城中村規(guī)劃的制定，開發(fā)商不允許涉及控制性詳細(xì)規(guī)劃和修建性詳細(xì)規(guī)劃。各區(qū)人民政府組織編制控制性詳細(xì)規(guī)劃，報市規(guī)劃部門審核批準(zhǔn)后，作為城中村改造分期實施的依據(jù)。

開發(fā)商參與規(guī)劃，往往不能從整體上對規(guī)劃進(jìn)行考慮，尤其是不能兼顧到群眾利益，比如配建的公共設(shè)施和市政基礎(chǔ)設(shè)施不完善，學(xué)校、幼兒園、道路等不到位，綠化率、容積率、日照時間等因素等，這些都不能保障群眾的利益。

尤其高容積率的出現(xiàn)，最終難以實現(xiàn)公共利益的目的，城中村改造不要在每個村中去平衡，應(yīng)該全市統(tǒng)籌，可以幾個村組團(tuán)進(jìn)行，政府也可以給開發(fā)商在郊區(qū)城中村改造中一些容積率獎勵或補償，也可以通過搭配的方式讓參與城中村改造的開發(fā)商在其它土地開發(fā)中獲得資金平衡。

然而城中村改造并非改造完成后便可以認(rèn)為成功，更重要的是應(yīng)該把城市的面貌是否改善、民眾生活質(zhì)量是否提高等作為衡量城中村改造工作是否成功的基本標(biāo)準(zhǔn)。

第二，要做好物質(zhì)性保障，加強安置房質(zhì)量管理，完善社會保障體系。針對改造后安置房存在的種種問題，政府需在招標(biāo)階段、建設(shè)階段以及后續(xù)的權(quán)益保障階段，積極扮演好引導(dǎo)者、監(jiān)督者和協(xié)調(diào)者的角色，適時公開招投標(biāo)的程序，努力監(jiān)督安置房建設(shè)的質(zhì)量，例如成立專門的監(jiān)督辦公室，出現(xiàn)問題時主動參與協(xié)調(diào)工作，保障民眾的合法權(quán)益。

此外，城中村改造中的民眾失去了賴以生存的土地和房屋，有些僅僅依靠出租房屋維持生活的民眾失去了基本的經(jīng)濟(jì)來源，后續(xù)的物質(zhì)生活無法得到保障，進(jìn)而基于此種擔(dān)心產(chǎn)生的抵觸性情緒也較大，因此盡快提供完善的社會保障體系顯得極為重要。政府必須加快落實原村民的市民待遇，對醫(yī)療、教育、就業(yè)、保險、計生、戶口管理等體制逐一盤點，將村民盡快納入到市民體制。

第三，可以通過稅收減免優(yōu)惠等方式進(jìn)行一定的政策性傾斜。由于城中村改造存在成本高、風(fēng)險大、周期長、拆遷工作復(fù)雜等因素，因此政府應(yīng)積極轉(zhuǎn)變職能，多方面提供政策性支持，以吸引資金實力雄厚、經(jīng)驗豐富的投資商，減輕城中村改造中面臨的資金壓力。例如鄭州市關(guān)于建設(shè)安置房就有減免行政性收費、部分土地出讓金返還用于基礎(chǔ)設(shè)施配套建設(shè)等優(yōu)惠政策。

此外土地方面，還可以通過允許改變部分土地用途或批準(zhǔn)更多的商住用地指標(biāo)，來協(xié)助改造規(guī)劃的設(shè)計，以便于對村域內(nèi)的公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、配套建設(shè)等加大投入。如廣州為加快城中村改造，規(guī)定土地純收益的60%將用于支持村集體發(fā)展。村集體可以自行聯(lián)系開發(fā)商協(xié)商土地出讓價款。如果一塊地賣出10億元的價格，那么就有6億元可以回饋給村發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。也有地方規(guī)定政府返還土地出讓金用于城中村改造后的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，這些都可以為我們制定一些優(yōu)惠性政策提供借鑒。