本刊記者　何佳艷

契約精神缺失是PPP最大風(fēng)險(xiǎn)

本刊記者何佳艷

2014年以來(lái)PPP(Public-Private Partnership，政府和社會(huì)資本合作模式)熱度直線上升。

作為年度收尾大戲，2014年12月4日，國(guó)家發(fā)改委 、財(cái)政部?jī)蓚€(gè)PPP領(lǐng)域的重要參與部門(mén)連發(fā)三份關(guān)于PPP的重磅文件，再度引爆PPP話(huà)題。

當(dāng)日，國(guó)家發(fā)改委通過(guò)官網(wǎng)公布了《關(guān)于開(kāi)展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見(jiàn)》以及《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南(2014版)》，并要求各地發(fā)改委2015年1月起按月報(bào)送PPP項(xiàng)目，建立發(fā)改委的PPP項(xiàng)目庫(kù)。財(cái)政部也發(fā)布了《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》，從項(xiàng)目識(shí)別、項(xiàng)目準(zhǔn)備、項(xiàng)目采購(gòu)、項(xiàng)目執(zhí)行、項(xiàng)目移交五個(gè)方面對(duì)相關(guān)實(shí)務(wù)操作給出了具體的指導(dǎo)意見(jiàn)。

兩部委均對(duì)PPP具體操作過(guò)程中項(xiàng)目的準(zhǔn)備、執(zhí)行、移交，相關(guān)爭(zhēng)議處理等問(wèn)題做了規(guī)定，雖然在PPP的應(yīng)用范圍、采購(gòu)模式等方面各有側(cè)重，但在政

企合作、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、合理回報(bào)、績(jī)效評(píng)價(jià)、信息公開(kāi)等PPP核心理念上有共識(shí)。在采訪中，分別參與發(fā)改委、財(cái)政部PPP合作文件編制的多位專(zhuān)家均向記者強(qiáng)調(diào)，PPP最為核心的理念在于契約精神，此次兩部委的指導(dǎo)意見(jiàn)均強(qiáng)調(diào)了這一點(diǎn)。

《操作指南》只是試行本

PPP模式是基于政府和社會(huì)資本所簽訂的合同開(kāi)展的。此次國(guó)家發(fā)改委隨《指導(dǎo)意見(jiàn)》一并印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目通用合同指南》，按照平等合作、互惠互利、依法合規(guī)等原則，針對(duì)不同模式合作項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等階段，從合同各方的權(quán)責(zé)配置、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、違約處理、政府監(jiān)管、履約保證等方面，提出合同編制的注意事項(xiàng)及有關(guān)要求，供PPP項(xiàng)目參與各方參考借鑒。

PPP項(xiàng)目失敗的案例中，很多是由于政府違背承諾而致合作方利益受損。青島威立雅污水處理項(xiàng)目中，當(dāng)?shù)卣诤灱s后又單方面要求重新談判以降低承諾價(jià)格；長(zhǎng)春匯津污水處理廠項(xiàng)目中，政府廢止了當(dāng)初指定的管理辦法，致實(shí)施機(jī)構(gòu)拖欠合作公司污水處理費(fèi)最終致項(xiàng)目失??；廉江中法供水廠項(xiàng)目中供水量和水價(jià)都未達(dá)到當(dāng)初合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)；杭州灣跨海大橋項(xiàng)目和鑫遠(yuǎn)閩江四橋則是由于出現(xiàn)了競(jìng)爭(zhēng)性項(xiàng)目而政府又無(wú)法按約定給予補(bǔ)償。

“參與各方都必須有契約精神，嚴(yán)格按照合同行事，才能保證項(xiàng)目順利推進(jìn)?！眳⑴c此次國(guó)家發(fā)改委《合同指南》編寫(xiě)工作的中國(guó)國(guó)際工程咨詢(xún)公司研究中心處長(zhǎng)徐成彬透露，規(guī)范、完善PPP項(xiàng)目合同，是使PPP項(xiàng)目走上法制軌道，維護(hù)參與各方契約精神的第一步，這也是發(fā)改委此次發(fā)布通用合同文本的原因。

徐成彬介紹，《合同指南》主要反映合同的一般要求，采用模塊化的編寫(xiě)框架，共設(shè)置15個(gè)模塊、86項(xiàng)條款，適用于不同模式合作項(xiàng)目的投融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)、移交等階段，具有較強(qiáng)的通用性。原則上，所有模式項(xiàng)目合同的正文都應(yīng)包含10個(gè)通用模塊：總則、合同主體、合作關(guān)系、項(xiàng)目前期工作、收入和回報(bào)、不可抗力和法律變更、合同解除、違約處理、爭(zhēng)議解決，以及其他約定。其他模塊可根據(jù)實(shí)際需要靈活選用。例如，建設(shè)—運(yùn)營(yíng)—移交模式的項(xiàng)目合同除了10個(gè)通用模塊之外，還需選用投資計(jì)劃及融資、工程建設(shè)、運(yùn)營(yíng)和服務(wù)、社會(huì)資本主體移交項(xiàng)目等模塊。

財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南(試行)》對(duì)社會(huì)資本的定義進(jìn)行了界定，明確本級(jí)政府所屬融資平臺(tái)公司和其他控股國(guó)有企業(yè)不屬于社會(huì)資本范圍。財(cái)政部財(cái)科所王曉騰博士表示，目前公布的《操作指南》只是試行本，這一版本未來(lái)還有很大的完善空間。王曉騰同時(shí)透露，財(cái)政部正在考慮修改現(xiàn)行財(cái)政扶持專(zhuān)項(xiàng)資金管理辦法，擬將PPP納入財(cái)政支持范圍，建立PPP支持資金。在PPP項(xiàng)目中引入保險(xiǎn)公司以降低違約風(fēng)險(xiǎn)，也在財(cái)政部的政策考慮之內(nèi)。

曾任北京地鐵四號(hào)線融資項(xiàng)目經(jīng)理，現(xiàn)任首鋼基金副總經(jīng)理的梁衡義認(rèn)為，PPP在中國(guó)的起起落落，與經(jīng)濟(jì)大環(huán)境的變化不無(wú)關(guān)系。1995年至2004年，是我國(guó)PPP的摸索學(xué)習(xí)階段，這個(gè)階段出現(xiàn)了不少經(jīng)典案例，至今仍然具有借鑒價(jià)值。2004年至2013年，則是一個(gè)PPP發(fā)展、反復(fù)的階段。這十年正是政府“十分強(qiáng)大”的十年，以北京市為例，2004年北京市財(cái)政收入為592億元，2013年超過(guò)3660億元。在不差錢(qián)的情況下，政府對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目更關(guān)注安全和工期，而在中國(guó)國(guó)情下，政府獨(dú)立做項(xiàng)目效率更高，這一點(diǎn)正好與國(guó)外相反。因此這一階段PPP可謂反反復(fù)復(fù)，尤其是2008年“四萬(wàn)億”經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃出臺(tái)后，政府對(duì)PPP項(xiàng)目的熱情驟降。而當(dāng)下，各地在新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過(guò)程中，普遍面臨融資難問(wèn)題，這正是此輪PPP熱起來(lái)的重要原因。梁衡義認(rèn)為，目前PPP可以說(shuō)進(jìn)入了一個(gè)期待、規(guī)范階段，政府財(cái)政收入預(yù)期降低、經(jīng)濟(jì)周期進(jìn)入新常態(tài)、城鎮(zhèn)化、十八大對(duì)政府的改革要求等，都將成為PPP規(guī)范發(fā)展的促成因素。

一直以來(lái)，我國(guó)政府在公用和基建等領(lǐng)域處于主導(dǎo)地位，此前幾輪PPP也多以BT項(xiàng)目為主，政府是投資主體，在項(xiàng)目中屬?gòu)?qiáng)勢(shì)的一方，政府信用較社會(huì)資本而言更容易出現(xiàn)問(wèn)題。我國(guó)要實(shí)現(xiàn)從“大政府，小市場(chǎng)”到“小政府，大市場(chǎng)”的轉(zhuǎn)變?nèi)杂新L(zhǎng)路?！罢母镄枰ナ郑鳳PP模式是政企邊界劃得最清的，最適合做這個(gè)抓手。PPP從根本上就要求政府改變自身定位，由公共產(chǎn)品的唯一提供者轉(zhuǎn)變?yōu)轫?xiàng)目的合作者和監(jiān)督者，并嚴(yán)格遵守契約精神?！绷汉饬x說(shuō)。

PPP合同法理上不是行政合同

PPP不僅是一種投融資模式，更是一項(xiàng)涉及到政府、社會(huì)資本、第三方咨詢(xún)機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、社會(huì)公眾等多方利益的系統(tǒng)工程，社會(huì)資本有時(shí)需要與政府簽訂長(zhǎng)達(dá)20-30年的合同。此前，業(yè)界對(duì)PPP合同（特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議）存有行政合同或民事合同的爭(zhēng)議，此次發(fā)改委《合同指南》明確提出，PPP合同法理上是民事合同，而非行政合同?！斑@意味著政府部門(mén)和社會(huì)資本在項(xiàng)目合作中地位是平等的?！毙斐杀蛘f(shuō)。

在保障社會(huì)資本的投資回報(bào)方面，發(fā)改委《指導(dǎo)意見(jiàn)》明確提出建立合理的投資回報(bào)機(jī)制，“根據(jù)各地實(shí)際，通過(guò)授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、核定價(jià)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、給予財(cái)政補(bǔ)貼、明確排他性約定等，穩(wěn)定社會(huì)資本收益預(yù)期。依法依規(guī)為準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性、非經(jīng)營(yíng)性項(xiàng)目配置土地、物業(yè)、廣告等經(jīng)營(yíng)資源，為穩(wěn)定投資回報(bào)、吸引社會(huì)投資創(chuàng)造條件。”強(qiáng)調(diào)在政策和制度層面保障社會(huì)資本的投資回報(bào)。

PPP模式在中國(guó)發(fā)展的近20年間，出現(xiàn)了不少經(jīng)典案例

財(cái)政部《操作指南》則明確指出，在PPP項(xiàng)目識(shí)別和發(fā)起階段，“為確保財(cái)政中長(zhǎng)期可持續(xù)性，財(cái)政部門(mén)應(yīng)根據(jù)項(xiàng)目全生命周期內(nèi)的財(cái)政支出、政府債務(wù)等因素，對(duì)部分政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼的項(xiàng)目，開(kāi)展財(cái)政承受能力論證，每年政府付費(fèi)或政府補(bǔ)貼等財(cái)政支出不得超出當(dāng)年財(cái)政收入的一定比例。”在項(xiàng)目執(zhí)行環(huán)節(jié)，政府部門(mén)的資金支付主要體現(xiàn)在兩個(gè)環(huán)節(jié)，即項(xiàng)目公司成立時(shí)，政府可指定相關(guān)機(jī)構(gòu)依法參股項(xiàng)目公司，以及項(xiàng)目合同約定的政府支付義務(wù)。不過(guò)，《操作指南》并未對(duì)如何提高政府部門(mén)在政策和履約方面的保障進(jìn)行規(guī)范。

對(duì)于項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)，財(cái)政部《操作指南》規(guī)定項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建造、財(cái)務(wù)和運(yùn)營(yíng)維護(hù)等商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)由社會(huì)資本承擔(dān)，而法律、政策和最低需求等風(fēng)險(xiǎn)由政府承擔(dān)，不可抗力等風(fēng)險(xiǎn)由政府和社會(huì)資本合理共擔(dān)。

PPP完整的法律體系尚缺乏

在深入研究了發(fā)改委、財(cái)政部?jī)刹块T(mén)發(fā)布的三份文件之后，在PPP項(xiàng)目管理方面擁有豐富經(jīng)驗(yàn)的聯(lián)合建管（北京）國(guó)際工程技術(shù)研究院院長(zhǎng)邱闖向記者表示，發(fā)改委的《指導(dǎo)意見(jiàn)》和財(cái)政部的《操作指南》對(duì)于PPP的理解大致相同，但在不少細(xì)節(jié)上仍有出入，例如財(cái)政部《操作指南》中將本地政府所屬的融資平臺(tái)和控股國(guó)企排除在社會(huì)資本之外，而發(fā)改委則無(wú)此要求。另外，兩部委的規(guī)定在項(xiàng)目運(yùn)作方式、項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、采購(gòu)依據(jù)、采購(gòu)方式、儲(chǔ)備方式等方面也有差別。

作為PPP的兩個(gè)重要參與部門(mén)，財(cái)政部與發(fā)改委均有意統(tǒng)籌規(guī)劃PPP項(xiàng)目。財(cái)政部是落實(shí)十八屆三中全會(huì)“允許社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式參與城市基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營(yíng)”改革舉措的第一責(zé)任部門(mén)。而在國(guó)務(wù)院2014年11月底發(fā)布的60號(hào)文中，發(fā)改委被確立為“政府投資支持社會(huì)投資項(xiàng)目的管理辦法”等多個(gè)政策措施的牽頭部門(mén)。

“我國(guó)當(dāng)前缺乏一套針對(duì)PPP的完整的法律法規(guī)體系，現(xiàn)有規(guī)定法律效力不高，雖然當(dāng)前發(fā)改委頒布了《指導(dǎo)意見(jiàn)》，財(cái)政部發(fā)布了《操作指南》，但仍局限在部委的層面，且還有相互矛盾的地方?！?邱闖說(shuō)。

據(jù)悉，發(fā)改委正牽頭起草PPP領(lǐng)域的基本法——《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》，但該法自2014年5月第1次發(fā)布征求意見(jiàn)稿以來(lái)已歷經(jīng)8次修改，但仍存較多爭(zhēng)議，據(jù)報(bào)道，由于立法進(jìn)程緩慢，可能由國(guó)務(wù)院制定暫行條例，條件成熟再上升為法。