曹偉

歷經(jīng)多年討論的養(yǎng)老金雙軌制改革在2015年伊始破局，近4000萬機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老將告別“財政飯”，和企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老金，要實現(xiàn)數(shù)千萬人的養(yǎng)老金并軌，成本巨大

“千呼萬喚始出來”，歷經(jīng)多年討論的養(yǎng)老金雙軌制改革終于在2015年伊始破局，1月14日，國務(wù)院公布了《關(guān)于機關(guān)事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險制度改革的決定》（以下簡稱《決定》）。根據(jù)國務(wù)院印發(fā)的通知要求，近4000萬機關(guān)事業(yè)單位人員養(yǎng)老將告別“財政飯”，和企業(yè)職工一樣繳納養(yǎng)老金，養(yǎng)老金待遇將多繳多得、長繳多得，并同步建立職業(yè)年金制度。

始于1955年的機關(guān)事業(yè)單位退休制度，在運轉(zhuǎn)60年后將正式退出歷史舞臺。

長久以來，養(yǎng)老金在機關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)里分別是兩條獨立運行的軌道，而現(xiàn)如今面臨著并軌運行，要實現(xiàn)數(shù)千萬人的養(yǎng)老金并軌，成本巨大。

現(xiàn)狀：財政壓力與空賬率均高

在《決定》對外公布的同時，一些機關(guān)事業(yè)單位的工作人員在焦急地等待著改革細則措施的出爐。

《決定》指出，基本養(yǎng)老保險費由單位和個人共同負擔(dān)。單位繳納基本養(yǎng)老保險費（以下簡稱“單位繳費”）的比例為本單位工資總額的20%，個人繳納基本養(yǎng)老保險費（以下簡稱“個人繳費”）的比例為本人繳費工資的8%，由單位代扣。按本人繳費工資8%的數(shù)額建立基本養(yǎng)老保險個人賬戶，全部由個人繳費形成?！斑@個20%是政府需要撥款才能繳納的，地方財政壓力會很大。”一位知情人士坦言。

相關(guān)數(shù)據(jù)顯示，2013年各個省份城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金檔期結(jié)余率中，老工業(yè)基地黑龍江省為-4.78%，即嚴重收不抵支，當期結(jié)余為-40.43億元。

此外中國社科院早前發(fā)布的一份報告顯示，截至2011年，中國個人賬戶空賬額達到2.2萬億元，而當年個人賬戶應(yīng)有規(guī)模約為3.32萬億元，空賬率達到了66%。而此時距離個人賬戶空賬額首次突破1萬億元，才只用了4年的時間。

而據(jù)人力資源和社會保障部的權(quán)威數(shù)據(jù)顯示，2013年，養(yǎng)老保險個人賬戶的空賬已經(jīng)達到了3.1萬億元，占當年財政收入的24%。

以上是“體制外”養(yǎng)老金個人賬戶現(xiàn)狀，面臨“體制內(nèi)”養(yǎng)老金的并入，情況并不樂觀。從雙軌時期公共財政對于企業(yè)養(yǎng)老金的補貼情況就能一窺究竟?！缎】怠酚浾邚囊淹诵萑藛T比例較高且財政實力相對較好的東部某省了解到，僅2010年，該省各級財政共補貼企業(yè)養(yǎng)老保險213.1億元，占當年該省財政收入的10%。

根據(jù)《決定》的相關(guān)規(guī)定，各級地方政府財政將來不僅一邊負擔(dān)“老人”（在2014年10月1日《決定》實施之前，已經(jīng)退休的機關(guān)事業(yè)人員）的退休金，還要一邊給“中人”（在2014年10月1日之前已經(jīng)參加工作，《決定》實施之后才退休的機關(guān)事業(yè)人員）和“新人”（在2014年10月1日之后正式入職的機關(guān)事業(yè)人員）繳費，而且面臨龐大的上百萬個機關(guān)事業(yè)單位，涉及數(shù)千個統(tǒng)籌區(qū)域，如果沒有落實這部分經(jīng)費進行保障，此項改革對各級財政將是極大的考驗。

“這將是并軌后面對的最重要問題?！敝袊嗣翊髮W(xué)中國社會保障研究中心副主任楊立雄指出。據(jù)其介紹，上個世紀90年代開始啟動的企業(yè)養(yǎng)老金改革產(chǎn)生了巨大的“轉(zhuǎn)制成本”，而消化這個成本花費了很長的時間。

錢從何處來是個問題

要解決“錢從哪里來”的問題，楊立雄指出，財政撥款首當其沖，其次國有企業(yè)的增值資產(chǎn)可拿出來充實養(yǎng)老金。他建議可以參照智利的做法，向社會發(fā)行債券，“這可以減輕當前的財政壓力?！?/p>

在上海金融與法律研究院研究員聶日明看來，在這其中最大的難點還是機關(guān)事業(yè)單位的“中人”問題?！靶氯耍▌?cè)肼殻﹨⒄宅F(xiàn)行辦法參保，老人（已退休）由財政補貼，不存在歷史成本，最大的難點在于‘中人?！甭櫲彰鹘兆闹赋觥爸腥恕钡墓g會被“視同繳費年限”，以2013年的靜態(tài)數(shù)據(jù)測算，在不考慮價格變動的情況下，轉(zhuǎn)軌形成的潛在窟窿約上萬億。

據(jù)測算，事業(yè)單位“中人”成本約3.7萬億，機關(guān)單位“中人”成本約4.5萬億，而2013年全國基本養(yǎng)老保險基金累計結(jié)存僅31275億元。

高額的轉(zhuǎn)型成本如何覆蓋？聶日明給出了兩個思路：要么由財政支付這一部分缺口，要么機關(guān)事業(yè)單位用城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險的錢暫時補缺。但問題是，“這兩條路都面對巨大壓力”。

人力資源和社會保障部社會保障研究所所長金維剛?cè)涨敖邮懿稍L時表示，改革以后，用人單位的繳費要根據(jù)單位性質(zhì)來決定資金來源，如果是機關(guān)公務(wù)員，單位繳費由政府財政來負擔(dān)，如果是參公管理的事業(yè)單位，單位的繳費部分也同樣來源于財政。作為其他事業(yè)單位，則需要自籌資金?！白鳛槭聵I(yè)單位來講，它應(yīng)當首先把職工繳費作為重要的責(zé)任，應(yīng)該在資金安排方面優(yōu)先解決?！?/p>

對于這一筆巨大的支出成本，清華大學(xué)公共管理學(xué)院楊燕綏教授算了一筆賬，她指出在養(yǎng)老保險制度逐步統(tǒng)一的過程中涉及到“三筆錢”的處理問題：第一部分是過去已經(jīng)退休的“老人”的養(yǎng)老金發(fā)放問題。以前機關(guān)發(fā)放的養(yǎng)老金主要來自財政預(yù)算，但事業(yè)單位既有自籌也有來自財政預(yù)算的部分?！案母锖筮@一部分由社會發(fā)放，但并不能全都放入職工養(yǎng)老保險中去，這一部分還需財政出錢?！钡诙糠质恰爸腥恕钡酿B(yǎng)老金問題。這部分職工工作了幾十年，工作期間視同已經(jīng)繳納養(yǎng)老保險?！爱斈昶髽I(yè)養(yǎng)老金改革就‘只點菜沒買單，形成了‘空賬。但不論事業(yè)單位改革還是機關(guān)改革形成空賬后，異地遷徙后視同繳費的賬怎么算？”她提出這一疑問。第三部分是改革以后事業(yè)單位繳費20%從哪里列支?！爸醒胝⒌胤秸?、單位、個人這幾個主體之間各自如何承擔(dān)上述三筆費用，將來必須有一個執(zhí)行方案。”

“當年企業(yè)職工養(yǎng)老轉(zhuǎn)軌之初，養(yǎng)老賬戶空無一文，統(tǒng)籌賬戶的基金缺口主要由財政來彌補，過渡養(yǎng)老金也是從養(yǎng)老保險基金池中解決，一直到今天逐漸收支平衡?！?楊燕綏表示，財政顯然是出不起這筆錢，勢必要占用企業(yè)養(yǎng)老保險的存量基金。

“這是改革中的陣痛?！敝袊缈圃喝丝谂c勞動經(jīng)濟研究所助理研究員程杰在接受媒體采訪時表示，近4000萬人的養(yǎng)老金納入幾億人的大池子里，依靠整個社會的力量，風(fēng)險分擔(dān)能力無疑會增強?！稗D(zhuǎn)型成本和國有企業(yè)改制的問題是一樣的，涉及到歷史欠賬，還是要以財政支出為主?！?/p>

數(shù)據(jù)指出，我國企業(yè)中建立年金制度的不足10%，而機關(guān)和事業(yè)單位的職業(yè)年金卻是普遍建立的?！安④墶敝笸饨缙毡殛P(guān)心的是，“體制內(nèi)”和“體制外”人員在養(yǎng)老金方面的差距是否會縮小。

楊立雄說，養(yǎng)老金收入的差距會繼續(xù)存在，只是不會像現(xiàn)在這樣越拉越大。“但是可以預(yù)見短期內(nèi)，差距依舊比較大?！?/p>

“每個問題都挺難的?！睏钛嘟椪f。接下來養(yǎng)老保險改革之路應(yīng)該如何走？實際上十八屆三中全會報告中已經(jīng)明確：基礎(chǔ)養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌；機關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老金并軌；精算平衡；漸進式推遲退休以及基金長期收支平衡。

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養(yǎng)老金制度的“智利模式”

根據(jù)智利法律規(guī)定，雇員每月從應(yīng)納稅收入中扣除10%的收入，以個人名義存入他自己選擇的養(yǎng)老基金，養(yǎng)老基金為雇員本人設(shè)立個人賬戶。養(yǎng)老基金均屬私人股份公司。養(yǎng)老基金在接受個人養(yǎng)老金后，將這筆基金投資于資本市場，以獲取投資收益。養(yǎng)老基金之間相互競爭來獲得更高收益，從而吸引雇員投保。政府對養(yǎng)老基金實行監(jiān)管，將收益率低的基金清除。智利的養(yǎng)老金制度被稱為完全積累制。智利的完全積累制核心在于社保繳費完全納入個人賬戶，個人賬戶中的資金屬于參保人所有，參保人自主選擇收益率更高的養(yǎng)老基金，國家的作用只是維護市場秩序。