摘要：為強化重大決策責任人責任意識，規(guī)范重大決策行為，黨的十八屆四中全會提出建立重大決策終身責任追究制度。根據(jù)“關(guān)系社會重大公共利益”標準，確定重大事項決策范圍；根據(jù)對程序不當與后果不當兩項條件，綜合確定責任追究標準；根據(jù)重大決策的性質(zhì)和時效制度的價值與功能，確定 “終身責任追究”之“終身”；根據(jù)權(quán)責一致原則以及我國現(xiàn)實政治體制，明確重大決策責任追究對象；根據(jù)責任追究主體不同，確定責任追究形式。

關(guān)鍵詞：重大決策；終身責任追究制度；依法決策

中圖分類號：D601文獻標識碼：A文章編號：1009-5381（2014）06-0080-05

黨的十八屆四中全會《決定》提出，“建立重大決策終身責任追究制度及責任倒查機制，對決策嚴重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領(lǐng)導人員和相關(guān)責任人員的法律責任。”[1]建立重大決策終身責任追究制度是實現(xiàn)“加快建設(shè)職能科學、權(quán)責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”[1]這一目標的重要抓手，也是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要措施。這是一項歷史性的舉措。本文圍繞“何為重大決策”、“何為終身責任追究”、“責任追究對象”與“責任追究形式”等問題作一些粗略探討。

一、歷史沿革

廣義而言，決策責任追究制度在中國古已有之，如秦漢時期的御史大夫、魏晉南北朝時期的中央御史臺、唐宋元時期的御史臺、明清時期的都察院等等，[2]其監(jiān)察職能都是一種責任追究職能。新中國成立以后，特別是改革開放后，行政問責制度得以一步步建立健全。如國務(wù)院1993年頒布的《國家公務(wù)員暫行條例》，對我國行政決策程序進行了探索；2001年國務(wù)院制定的《國務(wù)院關(guān)于特大安全事故行政責任追究的規(guī)定》，標志我國行政問責制度開始真正實施；2003年的“非典”事件則加快了我國行政問責制度建設(shè)與發(fā)展步伐，同年5月9日，國務(wù)院第七次常務(wù)會議通過《突發(fā)公共衛(wèi)生事件應(yīng)急條例》，對突發(fā)公共衛(wèi)生事件的預(yù)防和應(yīng)急準備、報告和信息發(fā)布、應(yīng)急處理等應(yīng)急決策重要環(huán)節(jié)以及決策嚴重失誤造成重大損失或者惡劣影響情形下的法律責任進行規(guī)定；2004年《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)全面推進依法行政實施綱要的通知（國發(fā)〔2004〕10號）》中，要求加強對決策活動的監(jiān)督，完善行政決策的監(jiān)督制度和機制，明確監(jiān)督主體、內(nèi)容、對象、程序和方式，按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全決策責任追究制度，使得決策權(quán)和決策責任相統(tǒng)一；2004年的《黨政領(lǐng)導干部辭職暫行規(guī)定》和2005年的《公務(wù)員法》對領(lǐng)導成員因工作嚴重失誤、失職造成重大損失或者惡劣社會影響的，或者對重大事故負有領(lǐng)導責任情形下的引咎辭職作出了明確規(guī)定；2009年中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》中規(guī)定，對決策嚴重失誤，造成重大損失或者惡劣影響的，對黨政領(lǐng)導干部實行問責，并對問責的程序進行了規(guī)定；2012年黨的十八大報告指出，要建立決策問責和糾錯制度；2014年10月23日十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》規(guī)定，“建立重大決策終身責任追究制度，對決策嚴重失誤或者依法應(yīng)該及時作出決策但久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領(lǐng)導人員和相關(guān)責任人員的法律責任?！盵1]

二、重大決策追責范圍

關(guān)于何為重大決策其實是有共識的，諸如“重大投資和建設(shè)項目”、“重大國有資產(chǎn)處置”等的相關(guān)決策，就屬重大決策范圍。要界定重大決策事項，標準可以認為是關(guān)系到社會重大公共利益的，一般具有普遍適用性的政策、措施、決定、命令等。但是社會重大公共利益這一標準，仁者見仁，智者見智，不同知識背景、不同區(qū)域、不同級別的人可能會有不同的認識，實踐中一些屬于規(guī)定范圍內(nèi)的重大事項，會出現(xiàn)不按照規(guī)定辦的情況，這與重大決策范圍不明確也有一定的關(guān)系。因此需要對重大決策事項范圍進行確定，比如行政機關(guān)作出的關(guān)系社會公眾重大利益，并且涉及面較廣的重大事項，包括制定重要領(lǐng)域的重大改革事項，制定重要規(guī)劃，制定自然資源開發(fā)利用、城市建設(shè)、土地管理、環(huán)境衛(wèi)生、社會保障、食品藥品等方面的重大措施，決定政府重大投資和建設(shè)項目，國有重大資產(chǎn)項目處置，以及決定其他經(jīng)濟社會發(fā)展全局、涉及社會重大公共利益的事項。各級決策機關(guān)可以根據(jù)重大決策事項范圍的界定標準，結(jié)合本地區(qū)、本層級的實際情況，制定重大行政決策事項目錄，并向社會公開。此類重大決策事項范圍目錄應(yīng)當根據(jù)實際情況進行調(diào)整。

這里還有一個明晰決策責任主體的問題。由于我國的實際情況，很多重大決策是由黨委作出的，同級人民政府負責執(zhí)行，但在出現(xiàn)重大決策嚴重失誤的時候，因為決策責任主體不明晰，會出現(xiàn)行政系統(tǒng)的一把手或者相關(guān)領(lǐng)導人出來承擔責任的情形。所以應(yīng)把黨委決策和行政決策分開，明晰責任主體，規(guī)范政治生態(tài)，使重大決策責任追究制度明晰化、規(guī)范化。[3]

改革論壇每個欄目名稱陳建科：重大決策終身責任追究制度研究三、重大決策追責標準——決策不當之認定

十八屆四中全會規(guī)定，“把公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序，確保決策制度科學、程序正當、過程公開、責任明確。建立行政機關(guān)內(nèi)部重大決策合法性審查機制，未經(jīng)合法性審查或者經(jīng)審查不合法的，不得提交討論……建立重大決策終身責任追究以及責任倒查機制，對于決策嚴重失誤或者應(yīng)當依法及時作出決策而久拖不決造成重大損失、惡劣影響的，嚴格追究行政首長、負有責任的其他領(lǐng)導人員和相關(guān)責任人員的法律責任?！盵1]由此可見，重大行政決策不當，可分為程序不當和后果不當。

（一）程序不當

既然公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定是重大行政決策法定程序，那么這些程序缺一不可，而且應(yīng)該不折不扣地得到遵守，否則就是違法程序，構(gòu)成程序不當。需要說明的是，專家論證、風險評估要分情況，不是從國務(wù)院一直到鄉(xiāng)級人民政府都需要或者都具備能力進行專家論證，也許在市級以上人民政府的重大行政決策可以進行專家論證，但是在縣一級、特別是鄉(xiāng)一級人民政府，沒有專家，甚至沒有相關(guān)的專業(yè)人士，專家論證會存在問題，難以操作。風險評估也是同樣的道理，所有層級的決策都必須由政府進行風險評估，但是不能強行要求縣鄉(xiāng)兩級人民政府重大決策前必須經(jīng)過第三方評估。另外，《憲法》、《國務(wù)院組織法》、《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》①①《憲法》第86條規(guī)定，“國務(wù)院實行總理負責制。國務(wù)院各部、各委員會委實行部長、主任負責制”?！稇椃ā返?05條規(guī)定，“地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制”?！秶鴦?wù)院組織法》第2條規(guī)定，“國務(wù)院實行總理負責制”，第9條規(guī)定，“各部、各委員會實行部長、主任負責制。”《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規(guī)定地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制，地方各級人民政府分別實行省長、自治區(qū)主席、市長、州長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制。規(guī)定，國務(wù)院實行總理負責制，國務(wù)院各部委實行主任、部長負責制，地方各級人民政府實行省長、市長、縣長、區(qū)長、鄉(xiāng)長、鎮(zhèn)長負責制，而十八屆四中全會《決定》規(guī)定“集體討論決定”是政府重大決策法定程序，“集體討論決定”與憲法規(guī)定的“首長負責制”是否存在一致性，還需進一步探討和研究。

（二）后果不當

除程序不當外，還有一個判斷標準就是“決策嚴重失誤或者應(yīng)當依法及時作出決策而久拖不決造成重大損失或者惡劣影響”。這里的“重大損失”應(yīng)當主要是經(jīng)濟損失，經(jīng)濟損失包括“直接經(jīng)濟損失”和“間接經(jīng)濟損失”①①直接經(jīng)濟損失，是指與行為有直接因果關(guān)系而造成的財產(chǎn)損毀、減少的實際價值；間接經(jīng)濟損失，是指由直接經(jīng)濟損失引起和牽連的其他損失，包括失去的在正常情況下可以獲得的利益和為恢復(fù)正常的管理活動或者所造成的損失所支付的各種開支、費用等。，同時當然還有其他損失；惡劣影響，也可視為一種重大損失，如造成政府形象損害等。2005年12月29日由最高人民檢察院第十屆監(jiān)察委員會第四十九次會議通過的關(guān)于瀆職侵權(quán)犯罪案件立案標準中規(guī)定，對于濫用職權(quán)案、玩忽職守案、徇私枉法案等國家機關(guān)工作人員瀆職和利用職權(quán)實施的侵犯公民人身權(quán)利、民主權(quán)利以及損害國家秘密和國家榮譽等犯罪案件的立案標準進行了規(guī)定。[4]符合此類犯罪案件立案標準的損失或者影響應(yīng)當是重大損失或者惡劣影響，可以認定為行政處罰中的歸責要件，損失嚴重或者影響惡劣程度或許會低于刑事立案標準，但是可以作為重要參照。

四、重大決策追責時效——何為“終身責任追究”之“終身”

《新華漢語詞典》對“終身”的解釋為“一生，一輩子”[5]。那么作為法律詞匯的“終身”是否也可以這樣理解，即從生到死，只要被發(fā)現(xiàn)，不論違法行為經(jīng)過多長時間，都應(yīng)啟動追責程序，對責任人追究責任。

如果上述理解成立，那么“終生責任追究”與行政法、行政訴訟法、刑事訴訟法等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定存在不一致性。如《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》第五十二條規(guī)定，有違法違紀行為應(yīng)當受到處分的行政機關(guān)公務(wù)員，在處分決定機關(guān)作出處分決定前已經(jīng)退休的，不再給予處分；但是依法應(yīng)當給予降級、撤職、開除處分的，應(yīng)當按照規(guī)定相應(yīng)降低或者取消其享受的待遇。2005年的《公務(wù)員法》第五十七條規(guī)定，處分決定機關(guān)認為應(yīng)當對公務(wù)員給予處分的，應(yīng)當在規(guī)定的期限內(nèi)，按照管理權(quán)限和規(guī)定程序作出處分決定。《中華人民共和國刑法》對于犯罪追訴時效期限有著明確的規(guī)定，犯罪行為法定最高刑為不滿五年有期徒刑的，經(jīng)過五年的，不再追訴；法定最高刑為五年以上不滿十年有期徒刑的，經(jīng)過十年，不再追訴；法定最高刑為十年以上有期徒刑的，經(jīng)過十五年，不再追訴；法定最高刑為無期徒刑、死刑的，經(jīng)過二十年，不再追訴，如果經(jīng)過二十年以后認為必須追訴的，須報請最高人民檢察院核準②②追訴期限從犯罪之日起開始計算，如果犯罪行為有連續(xù)或者繼續(xù)狀態(tài)的，則從犯罪行為終了之日開始計算，在追訴期限以內(nèi)又犯罪的，前罪追訴的期限則從犯后罪之日起開始。追訴期限除了可以中斷外，還可以延長，即在人民檢察院、公安機關(guān)和國家安全機關(guān)于立案偵查或者在法院受理案件后，逃避偵查或者審判的，就不受追訴期限的限制；另外被害人在追訴期內(nèi)提出控告，人民法院、檢察院以及公安機關(guān)應(yīng)立案而不立案的，也不受追訴期限的限制。；等等。河南省高級人民法院在2012年4月5日發(fā)布了《錯案責任終身追究辦法（試行）》，規(guī)定應(yīng)該給予追究錯案責任的法院工作人員已調(diào)離其他法院或者其他單位的，由錯案認定法院將其錯案調(diào)查情況向該工作人員所在法院或者所在單位通報，由該法院或者單位根據(jù)規(guī)定予以追責；應(yīng)當給予追究錯案責任的法院工作人員已經(jīng)退休的，根據(jù)規(guī)定應(yīng)給予降級撤職或者開除處分的，按照規(guī)定相應(yīng)降低或者取消其享受的相關(guān)待遇；應(yīng)給予追責的法院工作人員已調(diào)離、辭職、退休的，構(gòu)成犯罪的，由錯案認定法院將違法線索向有關(guān)司法機關(guān)移送由其依法處理。這項制度目的在于強化法官辦案責任意識，規(guī)范司法行為，促進公正廉潔司法。十八屆四中全會《決定》中關(guān)于“重大決策終身責任追究制度”，其靈感或許正源于此。

筆者認為，如果“終生責任追究”要與行政法、行政訴訟法、刑事訴訟法等法律法規(guī)的相關(guān)規(guī)定取得一致，責任追究就要看責任的性質(zhì)和時效制度的功能。若屬于行政責任，就遵守行政法或者行政訴訟法規(guī)定的時效制度，若屬于刑事責任，則按照刑事訴訟法規(guī)定的時效制度的要求追究決策者的責任。

五、重大決策追責對象

按照十八屆四中全會《決定》規(guī)定，重大決策責任追究的對象是行政首長、負有責任的其他領(lǐng)導人員和相關(guān)責任人員。按照權(quán)力與責任相一致的原則，以及我國現(xiàn)實的政治體制，重大決策由誰做出，誰就應(yīng)當作為責任的追究對象。在我國，具有重大決策權(quán)的對象一般包括黨委一把手、負有責任的其他領(lǐng)導人員和相關(guān)責任人員，以及行政系統(tǒng)的行政首長、負有責任的其他領(lǐng)導人員和相關(guān)責任人員。我國憲法規(guī)定，國務(wù)院實行總理負責制，各部門實行部長負責制，各委員會實行主任負責制。重大決策一般是由行政機關(guān)第一把手也就是行政首長最終拍板決定的，所以如果出現(xiàn)決策嚴重失誤，或者應(yīng)當及時作出決策而久拖不決造成嚴重損失或者惡劣影響的，應(yīng)當由行政首長最終負責。《國務(wù)院組織法》規(guī)定，國務(wù)院實行總理負責制，總理領(lǐng)導國務(wù)院的工作，副總理、國務(wù)院委員協(xié)助總理工作，國務(wù)委員受總理委托，負責某些方面的工作或者專項任務(wù)，并且可以代表國務(wù)院進行外事活動，各部設(shè)部長一名，副部長2到4人，各委員會設(shè)主任一人，副主任2到4人，各部各委員會工作由部長、主任負責，副部長、副主任協(xié)助部長、主任工作。可見國務(wù)院重大決策責任對象主要涵蓋總理、國務(wù)委員、各部部長、副部長以及各委員會主任與副主任。同理，地方各級人民政府及其組成部門重大決策負責人員承擔對重大決策失誤的責任。集體討論決定只是一種工作方式。雖然國務(wù)院和地方政府組織法均規(guī)定，政府工作中的重大問題，須經(jīng)政府常務(wù)會議或者全體會議討論決定，十八屆四中全會中《決定》也規(guī)定集體討論決定為重大決策法定程序，但最終做出決定的是行政首長，即最終決定由行政首長負責，否則就會與我國現(xiàn)行憲法的相關(guān)規(guī)定相矛盾。

六、重大決策追責形式

重大決策失誤產(chǎn)生的責任承擔方式大體有三種，即政治責任、法律責任和紀律責任。所謂政治責任，即公共權(quán)力的行使者履行自己所承擔的公共職責，制定符合民意的公共政策并推動其實施，以及沒有履行好這種職責所應(yīng)承擔的譴責和制裁。主要表現(xiàn)形式就是相關(guān)機構(gòu)對政府的此類行為進行監(jiān)督，包括彈劾、罷免、質(zhì)詢、調(diào)查、監(jiān)察等，[6]主要特征就是政治信任程度降低，并隨著信任程度不同而不同，最嚴厲的就是喪失行使政治權(quán)力的資格。在我國主要表現(xiàn)為上級否決下級決策、人大否決政府決策以及罷免、引咎辭職等形式。法律責任就是行政機關(guān)負責人的重大決策違反了法律的規(guī)定，按照《行政訴訟法》、《行政復(fù)議法》、《行政機關(guān)公務(wù)員處分條例》、《刑法》以及《刑事訴訟法》等法律法規(guī)規(guī)定的責任形式追究相關(guān)負責人的責任，包括民事責任、行政責任、刑事責任等。所謂紀律責任主要是根據(jù)組織內(nèi)部主要是黨內(nèi)規(guī)范性文件，對重大決策違反黨內(nèi)紀律的行為按照黨內(nèi)規(guī)范性文件的規(guī)定追究相關(guān)責任人的紀律責任。如《關(guān)于實行黨政領(lǐng)導干部問責的暫行規(guī)定》中就規(guī)定，黨政領(lǐng)導干部問責的主要方式是責令公開道歉、停職檢查、引咎辭職、責令辭職、免職等。但是實踐中往往存在著紀律責任、政治責任、法律責任模糊，互相替代，本質(zhì)是權(quán)大于法、以權(quán)壓法，當然也存在政治責任主體承擔重于法律責任，或達不到刑事責任標準免除政治責任的現(xiàn)象。政治責任和法律責任的區(qū)別在于：政治責任不可能都有法律明文規(guī)定，法律責任必須如此，政治責任不向法律責任那樣僅以專門機關(guān)來認定，政治責任的追究優(yōu)先于法律責任，①①因為政治權(quán)力行使者擁有政治權(quán)力，如果政治責任的追究沒有優(yōu)先性，那么政治責任主體可能會以手中的政治權(quán)力影響法律責任的追究而逃避法律責任。政治責任與法律責任的承擔方式也有不同，另外法律責任不具有連帶性而政治責任具有連帶性；兩者的聯(lián)系在于政治責任的追究要符合法律正當程序，法律責任和政治責任在范圍上存在著交叉等。[7]當然紀律責任與政治責任、法律責任之間也存在區(qū)別和聯(lián)系，這就需要明確紀律責任、法律責任和政治責任特性和共性，以便責任明晰確定。

參考文獻：

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責任編輯：劉遺倫