張君亞+李宏

摘要：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)對(duì)于優(yōu)化土地資源配置進(jìn)而推進(jìn)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，盤活農(nóng)村土地資源，對(duì)加速農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，擴(kuò)大內(nèi)需，激發(fā)經(jīng)濟(jì)發(fā)展內(nèi)生動(dòng)力，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步具有十分重要的意義。通過(guò)對(duì)云南省麗江市古城區(qū)的實(shí)地考察，分析古城區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中存在的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，找出根源并有針對(duì)性的提出對(duì)策建議，發(fā)揮政府、中介組織、市場(chǎng)等多方主體共同作用，從實(shí)踐中體現(xiàn)農(nóng)民當(dāng)家作主的主體地位，確保利益維護(hù)主體健全，從而有效改善土地資源配置效率，促進(jìn)農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力的轉(zhuǎn)移，為古城區(qū)土地流轉(zhuǎn)的規(guī)?；?、集約化、高效化經(jīng)營(yíng)創(chuàng)造有利條件。建立健全古城區(qū)農(nóng)村集體建設(shè)用地的流轉(zhuǎn)機(jī)制，使農(nóng)民充分享受城市化、工業(yè)化的發(fā)展成果及進(jìn)程，提高集體土地資產(chǎn)附加值，促進(jìn)農(nóng)民生活質(zhì)量和水平的提高，進(jìn)而間接推動(dòng)云南省麗江市古城區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)一步發(fā)展。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)民；集團(tuán)博弈

中圖分類號(hào)： F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼： A DOI編號(hào)： 10.14025/j.cnki.jlny.2015.02.007

1農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的概述

1.1農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)概念

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展到一定階段的產(chǎn)物，通過(guò)土地流轉(zhuǎn)，可以開展規(guī)?；⒓s化、現(xiàn)代化的農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)模式。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)實(shí)質(zhì)是土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，即指擁有土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的農(nóng)戶將土地經(jīng)營(yíng)權(quán)（使用權(quán)）轉(zhuǎn)讓給其他農(nóng)戶或經(jīng)濟(jì)組織。

1.2農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主要方式

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第 32 條和第 49 條規(guī)定：“通過(guò)家庭承包、招標(biāo)、拍賣、公開協(xié)商等方式取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)”。

1.2.1轉(zhuǎn)包 轉(zhuǎn)包是指承包方經(jīng)由發(fā)包方同意之后，在規(guī)定的期限內(nèi)可以將承包期內(nèi)的部分或者全部土地，轉(zhuǎn)給同一集體經(jīng)濟(jì)組織的其他農(nóng)戶從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。農(nóng)戶與農(nóng)戶之間的土地轉(zhuǎn)包，是一種比較常見的土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)行為。

1.2.2出租 在市場(chǎng)利益驅(qū)動(dòng)和政府引導(dǎo)下，農(nóng)民將其承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)出租給大戶、業(yè)主或企業(yè)等承租方，出租的期限和租金支付方式由雙方自行決定，承租方獲得一定期限的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，出租方按年度以實(shí)物或貨幣的形式獲得土地經(jīng)營(yíng)權(quán)租金。

1.2.3互換 互換土地是農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部的農(nóng)戶為方便耕地和各自的需要，對(duì)各自土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行的簡(jiǎn)單交換，是促進(jìn)農(nóng)村規(guī)?；?、產(chǎn)業(yè)化、集約化經(jīng)營(yíng)的必由之路。

1.2.4轉(zhuǎn)讓 轉(zhuǎn)讓是承包方在經(jīng)由發(fā)包方同意之后，承包方轉(zhuǎn)讓給第三方自己所承包的一部分或者所有的農(nóng)村土地。即轉(zhuǎn)讓的實(shí)質(zhì)是農(nóng)戶永久地失去土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，因此土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的最為徹底的流轉(zhuǎn)方式。

1.2.5入股 入股，亦稱“股田制”或股份合作經(jīng)營(yíng)，是指在堅(jiān)持承包戶自愿的基礎(chǔ)上，將承包土地經(jīng)營(yíng)權(quán)作價(jià)入股，建立股份公司。

1.2.6抵押 關(guān)于土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押?jiǎn)栴}存在三種方式。一是通過(guò)擴(kuò)大土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)能；二是將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押同土地規(guī)模經(jīng)營(yíng)相結(jié)合；三是通過(guò)政府扶持來(lái)推動(dòng)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的抵押貸款。

2麗江市古城區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中存在的問(wèn)題

2.1古城區(qū)部分農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)認(rèn)識(shí)不足

一是農(nóng)村稅費(fèi)改革后，農(nóng)民受利益驅(qū)動(dòng)，認(rèn)為棄之可惜；二是部分農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)政策存在誤區(qū)，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)后會(huì)失去承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，進(jìn)而造成粗放經(jīng)營(yíng)、廣種薄收、拋荒棄耕的現(xiàn)狀；三是農(nóng)民思想守舊，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想嚴(yán)重，缺乏創(chuàng)新與創(chuàng)業(yè)精神，從而制約了土地流轉(zhuǎn)；四是村干部缺乏引導(dǎo)、管理和責(zé)任心，存在“怕麻煩，怕風(fēng)險(xiǎn)”的心理，致使土地流轉(zhuǎn)處于放任自流的狀態(tài)。

2.2土地流轉(zhuǎn)的形式不規(guī)范

古城區(qū)土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中沒有制度約束及完善的法律體系，造成土地流轉(zhuǎn)過(guò)程趨于自發(fā)性，表現(xiàn)在不簽訂書面協(xié)議，僅通過(guò)口頭約定，造成雙方權(quán)利義務(wù)不明晰，致使土地流轉(zhuǎn)行為不能受法律保護(hù)。

2.3農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需求動(dòng)力不足

縱觀古城區(qū)經(jīng)濟(jì)環(huán)境，農(nóng)業(yè)依然是弱勢(shì)產(chǎn)業(yè)，投資成本較高、周期長(zhǎng)、風(fēng)險(xiǎn)大、收益低，受自然和市場(chǎng)影響較大，抵御自然和市場(chǎng)的雙重風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，深受資金、技術(shù)、人才、設(shè)備、信息等條件限制，農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)規(guī)模小，缺乏技術(shù)人才，又無(wú)龍頭企業(yè)帶動(dòng)，造成農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化強(qiáng)度低，使土地流轉(zhuǎn)需求量小，從而制約了土地規(guī)模性流轉(zhuǎn)。

2.4古城區(qū)的相關(guān)保障機(jī)制不健全

現(xiàn)今，麗江市古城區(qū)涉及農(nóng)民利益方面的保障機(jī)制仍不健全，農(nóng)民最基本養(yǎng)老問(wèn)題、醫(yī)療救助、社會(huì)援助等保障體系不完善，造成農(nóng)民對(duì)土地流轉(zhuǎn)心存后顧之憂。

3麗江市古城區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題存在的原因

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)問(wèn)題的存在，既有農(nóng)村集體土地所有權(quán)制度本身存在的缺陷，又有國(guó)家對(duì)于農(nóng)村土地與農(nóng)村產(chǎn)業(yè)實(shí)行多部門、多行業(yè)管理的原因，還有多年來(lái)實(shí)行的城鄉(xiāng)“二元”體制、政策所積聚形成的農(nóng)村社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、科教、法制等環(huán)境與城市差距較大的原因。綜合現(xiàn)階段發(fā)展，人為因素成為主要因素。

3.1利益集團(tuán)博弈農(nóng)村土地利益

由于城市土地價(jià)格的高昂和城市建設(shè)用地供給的嚴(yán)格控制，個(gè)別企業(yè)集團(tuán)在利益的驅(qū)使下，借解決三農(nóng)問(wèn)題、建設(shè)新農(nóng)村以及投資農(nóng)業(yè)之名義，大規(guī)模、積極地流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地，廉價(jià)取地，便捷取地，以地謀財(cái)，長(zhǎng)期或短期地奪取農(nóng)村土地利益。

3.2村干部掌權(quán)和農(nóng)民弱勢(shì)

近年來(lái)古城區(qū)形成了恃強(qiáng)凌弱的族性和宗派勢(shì)力，村干部代表村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)組織行使農(nóng)村土地所有者的權(quán)力。他們大包大攬農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)活動(dòng)。對(duì)于土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的不公正、不公平、不公開的違法、違規(guī)現(xiàn)象，不但沒有及時(shí)處理反而變本加厲。

3.3古城區(qū)基層管理監(jiān)督缺位

近幾年來(lái)，從中央到地方政府非常重視土地的嚴(yán)格管理，并實(shí)施“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、部門協(xié)作、上下聯(lián)動(dòng)、公眾參與”的空前絕后的國(guó)土資源管理新機(jī)制，但古城區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)中仍存在不如人意的現(xiàn)象。一是在古城區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中還處于無(wú)政府狀態(tài)，缺乏對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)前的審查、監(jiān)督和管理，在整個(gè)農(nóng)村土地招商引資活動(dòng)中，既沒有統(tǒng)一的上級(jí)部門的嚴(yán)格審查把關(guān)，又沒有作為土地所有者代表的程序性監(jiān)督；二是對(duì)于流轉(zhuǎn)后的農(nóng)村土地利用情況也缺乏一個(gè)有效的終端監(jiān)督管理機(jī)制，使得擅自改變土地用途的違法現(xiàn)象未能得到及時(shí)有效的制止和查處，以至土地違法之風(fēng)滋生漫延；三是鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村級(jí)基層管理重形式輕實(shí)效，重利益輕責(zé)任，在整個(gè)土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)中，既缺乏公開、公平、公正的陽(yáng)光監(jiān)督制度，又缺乏一個(gè)行之有效的自我約束機(jī)制。endprint

4促進(jìn)麗江市古城區(qū)農(nóng)村土地合理流轉(zhuǎn)的對(duì)策

為改善古城區(qū)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)狀，推進(jìn)農(nóng)村用地制度改革，提出以下思路。在遵循我國(guó)現(xiàn)行土地法律制度的大政方針框架之內(nèi)，既考慮統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展需要，又要解決三農(nóng)難題，并避免在推進(jìn)和加速農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)活動(dòng)中可能給“三農(nóng)”造成新的、難以挽回的損失，提出以下對(duì)策。

4.1以征代流，實(shí)行農(nóng)村土地國(guó)有化的有償使用方式

4.1.1需要長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)農(nóng)村土地的，應(yīng)轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)為國(guó)有 農(nóng)民要求將農(nóng)村土地長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)的，或者地方政府認(rèn)為應(yīng)當(dāng)通過(guò)集約利用、長(zhǎng)期流轉(zhuǎn)才能有效開發(fā)利用和提高農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)效益的農(nóng)用地、建設(shè)用地和未利用地，按照國(guó)家征收制度轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)，先將農(nóng)村集體土地征收為國(guó)有后再進(jìn)行流轉(zhuǎn)。通過(guò)這種形式，旨在遵循國(guó)家土地法律制度下逐步地實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地國(guó)有化管理。

4.1.2推行農(nóng)村土地有償使用制度，鼓勵(lì)社會(huì)投資農(nóng)業(yè)農(nóng)村 凡是需要長(zhǎng)期取得農(nóng)村土地的工商企業(yè)、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織、城鎮(zhèn)居民或是農(nóng)村居民等，通過(guò)有償使用方式，一次性交付土地征收費(fèi)，取得較長(zhǎng)年限的農(nóng)村土地的國(guó)有土地使用權(quán)，依照合同約定開發(fā)利用農(nóng)村土地。主要是解決農(nóng)業(yè)投資者長(zhǎng)期投資農(nóng)業(yè)的法律保障及后顧之憂，鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)投資者長(zhǎng)期投資農(nóng)業(yè)的積極性。

4.2以地養(yǎng)老，解決農(nóng)民的社會(huì)統(tǒng)籌保障

4.2.1以土地收益換取養(yǎng)老統(tǒng)籌保障，解決流地農(nóng)民的養(yǎng)老統(tǒng)籌保障 第一，對(duì)于農(nóng)民個(gè)人的承包田、自留地、宅基地的流轉(zhuǎn)（征收補(bǔ)償費(fèi)）收益，應(yīng)一次性先繳納個(gè)人的社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老費(fèi)或者繳存?zhèn)€人養(yǎng)老保險(xiǎn)專用賬戶。第二，屬于村或組農(nóng)民集體共有土地的流轉(zhuǎn)收益，應(yīng)將補(bǔ)償?shù)矫總€(gè)農(nóng)戶份上的收益繳存?zhèn)€人養(yǎng)老保險(xiǎn)的專用賬戶。第三，對(duì)于已經(jīng)流轉(zhuǎn)且流轉(zhuǎn)年限較長(zhǎng)的流地農(nóng)民，應(yīng)積極要求農(nóng)戶將流轉(zhuǎn)收益繳存?zhèn)€人就業(yè)、養(yǎng)老保險(xiǎn)的專用賬戶，將以前的流轉(zhuǎn)收益與今后可能發(fā)生的流轉(zhuǎn)收益或者是國(guó)家今后可能推行的全民（城市農(nóng)村）待遇合并專用。主要為了能徹底解決農(nóng)民的社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保障問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)居民一致的統(tǒng)籌養(yǎng)老保障制度。

4.2.2實(shí)行政府補(bǔ)貼制度 村干部應(yīng)實(shí)地調(diào)查，對(duì)于完全失地的農(nóng)民，其流轉(zhuǎn)土地的有償使用費(fèi)不足繳納其社會(huì)統(tǒng)籌養(yǎng)老保障保險(xiǎn)費(fèi)時(shí)，由地方政府統(tǒng)一調(diào)劑和補(bǔ)貼。

4.3保護(hù)農(nóng)用地，開發(fā)未利用土地，嚴(yán)格控制建設(shè)用地

4.3.1保護(hù)農(nóng)用地 第一，通過(guò)合同約定嚴(yán)格 按照土地利用總體規(guī)劃確定的用途使用，杜絕農(nóng)用地的“非糧化、非農(nóng)化”現(xiàn)象。第二，由政府或者企業(yè)出資進(jìn)行土地整理或復(fù)墾的農(nóng)用地，轉(zhuǎn)變土地性質(zhì)為國(guó)有后，再向有管理能力、有農(nóng)業(yè)經(jīng)驗(yàn)、有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)業(yè)投資者流轉(zhuǎn)。第三，對(duì)于已經(jīng)流轉(zhuǎn)并改變用途或撂荒的農(nóng)用地，必須依照土地法明確規(guī)定的耕地保護(hù)制度采取行之有效的措施予以保護(hù)。

4.3.2開發(fā)未利用土地 對(duì)于農(nóng)戶或村集體經(jīng)濟(jì)組織無(wú)力開發(fā)的荒山、荒地、荒丘、荒灘等未利用土地，由國(guó)家征收為國(guó)有后，向愿意開發(fā)并有經(jīng)濟(jì)實(shí)力的農(nóng)業(yè)投資者推出。未利用地開發(fā)應(yīng)著重以農(nóng)、林、草開發(fā)為主要對(duì)象，以保護(hù)和改善農(nóng)村生態(tài)環(huán)境和水資源供給平衡為主要目標(biāo)。

4.3.3嚴(yán)格控制農(nóng)村建設(shè)用地流轉(zhuǎn) 第一，應(yīng)當(dāng)將要流轉(zhuǎn)的農(nóng)村建設(shè)用地統(tǒng)一納入到城鎮(zhèn)國(guó)有土地有償使用范疇。經(jīng)過(guò)國(guó)家統(tǒng)一征收、統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一整治后推出流轉(zhuǎn)。第二，要控制農(nóng)村建設(shè)用地向高耗能、高污染的工商企業(yè)流轉(zhuǎn)，避免農(nóng)村環(huán)境和農(nóng)村土地被污染和破壞。鼓勵(lì)農(nóng)村建設(shè)用地向涉及農(nóng)業(yè)服務(wù)業(yè)的二、三產(chǎn)業(yè)的企業(yè)流轉(zhuǎn)。

4.3.4農(nóng)民宅基地流轉(zhuǎn) 第一，允許對(duì)于永遠(yuǎn)放棄務(wù)農(nóng)和集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的農(nóng)民宅基地（房屋）向他人流轉(zhuǎn)，但應(yīng)將其宅基地的土地先征收為國(guó)有性質(zhì)，地上物等價(jià)格由雙方約定。第二，對(duì)于農(nóng)戶不愿放棄集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的，則宅基地仍保持集體土地性質(zhì)不變，有關(guān)流轉(zhuǎn)的權(quán)利義務(wù)由農(nóng)戶與承租戶協(xié)商一致后流轉(zhuǎn)。

4.4放開農(nóng)村土地市場(chǎng)，鼓勵(lì)城市生產(chǎn)要素流向農(nóng)村

4.4.1放開農(nóng)村土地市場(chǎng) 吸引和鼓勵(lì)城（市）鎮(zhèn)富余人員和社會(huì)閑散、沉積資本到農(nóng)村購(gòu)買農(nóng)村土地（國(guó)有）從事農(nóng)業(yè)開發(fā)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和在農(nóng)村長(zhǎng)期定居生活。

4.4.2建立城鄉(xiāng)土地整理儲(chǔ)備機(jī)制 將城市土地收購(gòu)整理儲(chǔ)備機(jī)制引向農(nóng)村，與農(nóng)村土地的收購(gòu)、整理、儲(chǔ)備合二為一。建立相互補(bǔ)充、相互依賴、相互促進(jìn)的、統(tǒng)一的城鄉(xiāng)各類土地的供地用地機(jī)制。

4.4.3擴(kuò)大農(nóng)村流轉(zhuǎn)土地類型和范圍 將上述農(nóng)村土地以外其它的廢棄礦山、道路、荒山、荒坡、荒丘和有關(guān)企業(yè)復(fù)墾整治后的農(nóng)村土地逐步征收為國(guó)有，并進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和整治后進(jìn)入土地一級(jí)市場(chǎng)流轉(zhuǎn)。

4.4.4發(fā)展農(nóng)村第二、三產(chǎn)業(yè) 通過(guò)農(nóng)村土地征收后的國(guó)有化方式吸引城市工商者到農(nóng)村購(gòu)買農(nóng)村土地，建立農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、農(nóng)產(chǎn)品初加工、農(nóng)產(chǎn)品流通、農(nóng)村社區(qū)服務(wù)和農(nóng)村金融等農(nóng)村社會(huì)化的服務(wù)型企業(yè)。

5結(jié)語(yǔ)

土地流轉(zhuǎn)有利于促進(jìn)農(nóng)民取得財(cái)產(chǎn)性收入，合理流轉(zhuǎn)可增加農(nóng)民的收入渠道，進(jìn)一步提高古城區(qū)農(nóng)民的生活水平，進(jìn)而帶動(dòng)古城區(qū)的全面發(fā)展。合理流轉(zhuǎn)，保障農(nóng)民利益，激發(fā)流轉(zhuǎn)積極性，促進(jìn)土地的合理利用和永續(xù)利用，從而提高農(nóng)民和古城區(qū)的健康、和諧發(fā)展。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介：張君亞，云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，碩士研究生在讀，研究方向：農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)管理及甘蔗產(chǎn)業(yè)化研究。

通訊作者：李宏，云南農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院，副教授，研究方向：農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)及甘蔗產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)。endprint