美國出口管制體系改革

及我國的應(yīng)對策略

文■楊長湧

出口管制是美國維護(hù)國家安全、保持技術(shù)領(lǐng)先優(yōu)勢的重要手段，是其全球戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)。當(dāng)前，美國正在對“二戰(zhàn)”后形成的出口管制體系進(jìn)行最深刻的改革，以適應(yīng)快速變化的國際政治經(jīng)濟(jì)形勢，在更好地維護(hù)國家安全的同時(shí)更好地促進(jìn)“出口倍增”計(jì)劃實(shí)施。美國對華高技術(shù)產(chǎn)品出口管制一直是中美經(jīng)濟(jì)關(guān)系中復(fù)雜而敏感的問題。深入研究美國改革動(dòng)向，準(zhǔn)確把握美國戰(zhàn)略意圖，有利于更好地應(yīng)對美出口管制，采取有效策略維護(hù)國家利益。

一、改革前美國出口管制體系的特點(diǎn)

美國出口管制體系形成于冷戰(zhàn)時(shí)期，當(dāng)時(shí)主要是為了防止尖端武器和敏感技術(shù)流入社會主義陣營。經(jīng)過較長時(shí)間補(bǔ)充和完善，美國形成了內(nèi)容龐雜、涉及眾多聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的出口管制體系。其核心特點(diǎn)是圍繞軍品及軍民兩用產(chǎn)品和技術(shù)，形成“雙軌制”管制體系。兩套體系在法律依據(jù)、執(zhí)行規(guī)制、管制清單、審批機(jī)構(gòu)、審批政策、審批程序、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、處罰措施等方面都存在顯著不同。

較之軍品管制體系，軍民兩用產(chǎn)品和技術(shù)管制相對寬松、更加靈活，主要體現(xiàn)在“一高三少”：

一高。出口目的地是美國盟友或與美國政治外交關(guān)系較親密的國家，出口許可申請獲得批準(zhǔn)的可能性較高。

三少。一是禁運(yùn)國少，軍民兩用產(chǎn)品和技術(shù)的禁運(yùn)國只有5個(gè)，而軍品禁運(yùn)國有21個(gè)；二是審批時(shí)間少，軍民兩用產(chǎn)品和技術(shù)的出口許可審批一般在30日內(nèi)完成，除非各部門意見相左、需要進(jìn)入爭議解決程序，而軍品出口許可審批需要60日；三是民事處罰少，違反軍民兩用產(chǎn)品和技術(shù)出口規(guī)制的民事處罰為25萬美元罰款和暫時(shí)取消出口權(quán)利，而違反軍品出口規(guī)制的民事處罰則為50萬美元罰款和永久性取消出口權(quán)利。

二、美國出口管制體系改革的動(dòng)因、計(jì)劃和進(jìn)展

2009年8月13日，美國總統(tǒng)奧巴馬宣布對美出口管制體系進(jìn)行綜合評估，以摸清存在的問題并尋求解決的方法。2010年4月，美國時(shí)任國防部長羅布特·蓋茨發(fā)表講話，公開了美出口管制體系改革的關(guān)鍵要點(diǎn)。時(shí)至今日，美出口管制體系改革在一些方面取得重要進(jìn)展，改革成效逐步顯現(xiàn)。

（一）改革動(dòng)因

美國之所以要對出口管制體系進(jìn)行大刀闊斧改革，主要有兩個(gè)原因：

一是有限行政資源無法滿足日益增長的管制需求。改革前，美國出口管制的一個(gè)顯著特點(diǎn)是將零部件與成品同等對待，這在軍品管制中尤為明顯。其結(jié)果是，螺絲釘?shù)任⑿×悴考仨氉袷嘏c武器制成品同樣的審批要求，這導(dǎo)致大量行政資源浪費(fèi)，無法將有限資源最大限度地集中到對美國國家安全最有影響的產(chǎn)品和技術(shù)監(jiān)管中去。

二是嚴(yán)苛的軍品管制對美國制造業(yè)造成損害。美國軍工出口企業(yè)要為零部件和武器制成品分別申請出口許可，提供保養(yǎng)、維修等售后服務(wù)也必須申請?jiān)S可；出口后每年要向聯(lián)邦政府繳納注冊費(fèi)。同時(shí)，購買了美國軍工產(chǎn)品的盟國，如將美國控制的設(shè)備出租、銷售或轉(zhuǎn)讓給他國，必須知會美國政府，一定情況下甚至需要美國批準(zhǔn)；如果盟國使用美國軍品清單中的零部件開發(fā)本國武器系統(tǒng)，那么轉(zhuǎn)讓該系統(tǒng)時(shí)要得到美國批準(zhǔn)，無論此零部件是否重要。嚴(yán)苛的管制制度導(dǎo)致美國不少盟國不愿從美購買軍工產(chǎn)品，損害了美國軍事工業(yè)競爭力，間接影響了美國軍事技術(shù)進(jìn)步。

（二）改革計(jì)劃

美國出口管制改革計(jì)劃可概括為“四大領(lǐng)域、三個(gè)階段、兩手推進(jìn)、一個(gè)體系”：

四大領(lǐng)域：對管制清單、許可政策、管制執(zhí)法和信息系統(tǒng)等四個(gè)領(lǐng)域進(jìn)行全面改革。其中，管制清單改革是關(guān)鍵。

三個(gè)階段：每個(gè)領(lǐng)域的改革都分三步進(jìn)行。在第三階段完成時(shí)，達(dá)到改革的最終目標(biāo)。

兩手推進(jìn)：一方面，甄別關(guān)系美國國家安全的關(guān)鍵產(chǎn)品和技術(shù)，對其出口施行更加嚴(yán)格的管制，在“更少的物項(xiàng)周圍筑起更高的圍欄”；另一方面，將那些對美國國家安全重要性相對較低的零部件、產(chǎn)品和技術(shù)，從軍品清單移至商業(yè)管制清單，適用更加寬松和更加靈活的出口管制政策，促進(jìn)這些產(chǎn)品和技術(shù)出口。

一個(gè)體系：美國出口管制改革的最終目標(biāo)是形成“四個(gè)一”體系，即單一的管制清單、單一的管制機(jī)構(gòu)、統(tǒng)一的執(zhí)法體系和統(tǒng)一的信息系統(tǒng)。

（三）改革進(jìn)展

美國出口管制改革于2010年12月正式啟動(dòng)，迄今已4年。期間，經(jīng)過聯(lián)邦政府相關(guān)部門內(nèi)部溝通、與美國國會磋商并聽取公眾意見，美國在四個(gè)領(lǐng)域的改革方面取得明顯進(jìn)展。

一是管制清單改革。美國國務(wù)院和商務(wù)部頒布關(guān)于管制清單改革的三套最終規(guī)則，軍品清單21個(gè)大類中15個(gè)大類下的物項(xiàng)和技術(shù)，部分或全部移至商業(yè)管制清單。其中，第8類飛機(jī)及有關(guān)設(shè)備和第19類中天然氣管道機(jī)械的轉(zhuǎn)移尤為重要。這兩個(gè)領(lǐng)域的零部件出口許可占美國軍品清單出口許可的75%，是美國企業(yè)申請出口許可的主要產(chǎn)品。同時(shí)，軍品清單和商業(yè)管制清單涉及的一些重要概念進(jìn)一步明確，可操作性進(jìn)一步增強(qiáng)，交叉重疊進(jìn)一步減少。

二是許可政策改革。目前，美國國務(wù)院、商務(wù)部、財(cái)政部各自管理的出口篩選清單（Screening list）已合并，方便出口企業(yè)快速查詢境外交易伙伴在美國出口管制體系中的位置，以更好地遵守美出口管制法律。同時(shí)，三個(gè)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)開發(fā)了單一的許可申請表格，對一些關(guān)鍵術(shù)語的含義進(jìn)行了協(xié)調(diào)。

三是管制執(zhí)法改革。2010年7月1日，美國總統(tǒng)奧巴馬簽署關(guān)于伊朗的制裁法案，修改了違反軍品管制法律的刑事處罰措施，將最高10年的監(jiān)禁提高到20年，與違反軍民兩用產(chǎn)品和技術(shù)管制法律的刑事處罰措施實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)，進(jìn)一步突出了軍品管制的嚴(yán)格性。同時(shí)，2011年11月9日，根據(jù)奧巴馬總統(tǒng)的13558號行政命令，“出口執(zhí)法協(xié)調(diào)中心”（E2C2）正式成立。該中心由美國國土安全部、商務(wù)部、司法部、國務(wù)院、國防部、能源部、財(cái)政部、國家情報(bào)主任辦公室、郵政局、進(jìn)出口銀行等10個(gè)部門的若干內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)組成，歸口國土安全部管理，負(fù)責(zé)對相關(guān)部門的出口管制執(zhí)法工作進(jìn)行協(xié)調(diào)。

四是信息系統(tǒng)改革。目前，美國國務(wù)院和商務(wù)部的出口審批機(jī)構(gòu)都統(tǒng)一轉(zhuǎn)向了國防部2003年開發(fā)的許可數(shù)據(jù)平臺（USXPorts），信息系統(tǒng)改革任務(wù)基本完成。

三、美國對華高技術(shù)產(chǎn)品出口管制變動(dòng)趨勢及我國的應(yīng)對策略

冷戰(zhàn)結(jié)束后，我國一直是美國出口管制的重要對象國。未來，隨著中美力量對比繼續(xù)發(fā)生有利于我的變化，及美國對我對外戰(zhàn)略意圖的疑慮加深，美對華高技術(shù)產(chǎn)品出口管制實(shí)質(zhì)性放寬的可能性較小。美國商務(wù)部2010年12月公布戰(zhàn)略貿(mào)易許可例外授權(quán)法規(guī)草案，允許向164個(gè)國家出口一些受控物項(xiàng)時(shí)不必再辦理出口許可證，但我國被排除在外，不能享受許可例外帶來的便利。

不過，當(dāng)前中美正在著力建設(shè)新型大國關(guān)系，美國出口管制體系改革的一個(gè)基本取向是放寬一些相對并不重要的產(chǎn)品和技術(shù)出口管制，因此美國在部分領(lǐng)域放寬對華出口管制依然是可能的。特別是那些制造技術(shù)相對成熟、國際競爭相對充分的領(lǐng)域，即使美國不放松對華出口，我國企業(yè)也可從其他國家得到同類產(chǎn)品或技術(shù)，美堅(jiān)持管制只能越來越失去我國市場。

基于此，我國應(yīng)認(rèn)真研究美國出口管制體系改革動(dòng)向，找準(zhǔn)趨于放寬的出口管制領(lǐng)域，立足自身需要向美國提出放松部分領(lǐng)域出口管制的要求，甚至可考慮在中美新型大國關(guān)系框架下，要求美國給予對華出口以特別授權(quán)和優(yōu)惠。目前看，電子技術(shù)、航空、信息通訊技術(shù)和生命科學(xué)技術(shù)等四個(gè)領(lǐng)域是美國對我先進(jìn)技術(shù)出口的主要領(lǐng)域。這四個(gè)領(lǐng)域民用性較強(qiáng)，部分領(lǐng)域的出口管制已從軍品清單移至商業(yè)管制清單，要求美國放寬這些領(lǐng)域的出口管制更易為美方接受。同時(shí)，這些領(lǐng)域的技術(shù)也是我國戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展所需，擴(kuò)大進(jìn)口有利于推動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展。下一步，我國可重點(diǎn)圍繞這些領(lǐng)域展開與美國的談判，推動(dòng)美國放寬這些技術(shù)領(lǐng)域的對華出口管制?！?/p>

（作者單位：國家發(fā)展改革委外經(jīng)所）