【摘 要】 財(cái)政專項(xiàng)資金是體現(xiàn)政府職能和工作重點(diǎn)的途徑之一，在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面發(fā)揮了重要作用。財(cái)政專項(xiàng)資金管理涉及環(huán)節(jié)多、內(nèi)容廣，而使用環(huán)節(jié)是其最重要的組成部分，直接決定了財(cái)政資金使用效益的高低。當(dāng)前，全國(guó)各地財(cái)政專項(xiàng)資金使用環(huán)節(jié)存在著諸多問題。因此，梳理這些問題并著力加以解決對(duì)提高財(cái)政資金使用效益、體現(xiàn)政府職能和意圖具有重要意義。

【關(guān)鍵詞】 財(cái)政專項(xiàng)資金; 預(yù)算編制; 財(cái)政監(jiān)督; 資金整合

中圖分類號(hào)：F812.2 ?文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A ?文章編號(hào)：1004-5937（2015）05-0073-03

加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金管理作為財(cái)政精細(xì)化、科學(xué)化管理的重要組成部分，多年來一直是各地、各級(jí)財(cái)政部門關(guān)注和討論的熱點(diǎn)話題，這方面的文獻(xiàn)資料很多，但專門研究財(cái)政專項(xiàng)資金使用方式的文獻(xiàn)比較少。筆者認(rèn)為，財(cái)政專項(xiàng)資金使用環(huán)節(jié)是其整個(gè)管理鏈條的重要組成部分，對(duì)如何提高財(cái)政專項(xiàng)資金使用效益具有重要的意義。

一、加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金使用方式改革的重要意義

（一）加快推進(jìn)財(cái)政改革的內(nèi)在要求

黨的十八屆三中全會(huì)通過了《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）?！稕Q定》提出了“財(cái)政是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和重要支柱”的重要論斷，圍繞深化財(cái)稅體制改革提出了很多富有新意的重要提法和改革要求，指明了深化財(cái)稅體制改革的路徑。財(cái)政專項(xiàng)資金運(yùn)行數(shù)年，已經(jīng)積累了不少問題。對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金使用方式進(jìn)行改革創(chuàng)新正是逐步消除這些問題的目的所在，也是加快財(cái)政改革的內(nèi)在要求。

（二）提高財(cái)政資金使用效率和效益的必然要求

在目前財(cái)政收入規(guī)模越來越大、財(cái)政支出盤子越來越大的情況下，特別是當(dāng)前財(cái)政經(jīng)濟(jì)形勢(shì)偏緊、財(cái)政收入增幅放緩的情況下，更要加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金支出管理，提高財(cái)政資金使用效率和效益，這是財(cái)政管理工作的重中之重，是財(cái)政工作永恒的主題，也大有文章可做。而財(cái)政基本支出基本是按定額標(biāo)準(zhǔn)支出，回旋余地小，是剛性需求，基本上是購(gòu)買公共服務(wù)（或產(chǎn)品），絕大多數(shù)都是直接支付到商品（服務(wù)）的提供者（個(gè)人或企業(yè)），基本上是“保吃飯”，其使用方式從全國(guó)范圍而言基本模式大同小異，其改革創(chuàng)新空間有限。而財(cái)政專項(xiàng)資金規(guī)模大、使用范圍廣、涉及領(lǐng)域多，使用方式多種多樣，有較大的改革和探索空間。

（三）加強(qiáng)財(cái)政部門黨風(fēng)廉政建設(shè)的重要途徑

近年來，一些地區(qū)和部門及個(gè)人挪用、鋪張浪費(fèi)乃至揮霍貪污財(cái)政專項(xiàng)資金的現(xiàn)象和行為時(shí)有發(fā)生，出現(xiàn)了部分財(cái)政干部在這方面的腐敗案例，引起了各級(jí)黨政組織的高度重視和社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。這些違紀(jì)違法行為是建設(shè)法治財(cái)政、依法理財(cái)所不容的，也與中央的“八項(xiàng)規(guī)定”相違背，必須切實(shí)加以解決。傳統(tǒng)的財(cái)政專項(xiàng)資金“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”扶持方式存在著一定的廉政風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金使用方式改革創(chuàng)新對(duì)促進(jìn)反腐倡廉建設(shè)也具有重要的積極作用。

二、當(dāng)前財(cái)政專項(xiàng)資金使用方式存在的主要問題

（一）專項(xiàng)資金數(shù)量過多，存在交叉重復(fù)設(shè)置

當(dāng)前，財(cái)政專項(xiàng)資金門類較多。以蘇州市級(jí)財(cái)政為例，納入市級(jí)財(cái)政專項(xiàng)資金目錄的就有37個(gè)。其中部分專項(xiàng)資金都是因事而設(shè)、因時(shí)而立，缺乏一定的規(guī)劃性、系統(tǒng)性和長(zhǎng)遠(yuǎn)性，并且使用范圍存在著一定的交叉和重復(fù)性。例如，工業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和推進(jìn)新型工業(yè)化專項(xiàng)資金、科技發(fā)展和自主科技創(chuàng)新專項(xiàng)資金、城鄉(xiāng)一體化和市級(jí)支農(nóng)專項(xiàng)資金等使用范圍就相近，使用用途存在交叉和重復(fù)。

（二）專項(xiàng)資金支出進(jìn)度偏慢

據(jù)統(tǒng)計(jì)，專項(xiàng)資金一般年度支出進(jìn)度為80%，但其中還有相當(dāng)一部分是年終突擊轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶的資金;若剔除轉(zhuǎn)入財(cái)政專戶的資金，專項(xiàng)資金的平均支出進(jìn)度只有60%～70%，有的還低于50%，甚至還有分文未動(dòng)的專項(xiàng)資金。大量財(cái)政結(jié)余資金躺在銀行賬戶上，既失去了其應(yīng)有的作用，又造成年底突擊花錢。

（三）專項(xiàng)資金使用缺乏項(xiàng)目論證，導(dǎo)致使用效益不高

在財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算編制中，“先確定資金規(guī)模，再論證項(xiàng)目”的現(xiàn)象還普遍存在，用款單位則表現(xiàn)為“重申請(qǐng)、輕使用”，想方設(shè)法爭(zhēng)取財(cái)政專項(xiàng)撥款，但由于缺乏對(duì)項(xiàng)目的論證，一些項(xiàng)目遲遲得不到落實(shí)，形成專項(xiàng)資金的滯留或挪用，嚴(yán)重降低了專項(xiàng)資金的使用效益。

（四）專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果未被充分利用

開展專項(xiàng)資金績(jī)效評(píng)價(jià)和監(jiān)督檢查工作，是深化財(cái)政預(yù)算管理的一項(xiàng)重要內(nèi)容，對(duì)高效利用財(cái)政資金、推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有重大意義。但目前對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用仍有很多不足。由于財(cái)政支出績(jī)效管理工作開展時(shí)間不長(zhǎng)，工作體系還在不斷完善，特別是結(jié)果應(yīng)用工作缺乏法律規(guī)范，對(duì)財(cái)政支出績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果中的成績(jī)、問題與相關(guān)責(zé)任、項(xiàng)目執(zhí)行過程中的各環(huán)節(jié)責(zé)任人缺乏約束，影響了財(cái)政支出績(jī)效管理工作的權(quán)威性，制約財(cái)政支出績(jī)效管理工作的深入開展。目前也缺乏關(guān)于績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果應(yīng)用的法律法規(guī)，難以將評(píng)價(jià)結(jié)果落到實(shí)處。

（五）預(yù)算執(zhí)行與預(yù)算編制相脫節(jié)，降低了專項(xiàng)資金使用效益

在預(yù)算編制方法上沒有實(shí)行完全意義上的零基預(yù)算，實(shí)行的是專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)按實(shí)際的分配模式，使得專項(xiàng)資金預(yù)算編制缺乏科學(xué)、合理的標(biāo)準(zhǔn)，基數(shù)加增長(zhǎng)的辦法仍然存在;有時(shí)甚至只是將專項(xiàng)資金進(jìn)行切塊分配。專項(xiàng)資金預(yù)算編制的主觀性和隨意性，必然帶來專項(xiàng)資金使用上的隨意性，以致截留、擠占、挪用專項(xiàng)資金的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，極大地削弱了預(yù)算編制的約束力，降低了專項(xiàng)資金的使用效益。

（六）專項(xiàng)資金使用范圍和部門基本支出相混淆

由于信息不對(duì)稱，存在同一事項(xiàng)多頭申報(bào)和安排財(cái)政資金，為多爭(zhēng)取財(cái)政資金，服務(wù)對(duì)象就同一個(gè)事項(xiàng)往往稍微改頭換面分別通過經(jīng)常性項(xiàng)目和專項(xiàng)資金向戶管處室及專項(xiàng)資金處室重復(fù)申報(bào)預(yù)算資金。在實(shí)際工作中，由于信息不對(duì)稱，處室之間難以有效和及時(shí)溝通，同一事項(xiàng)同時(shí)安排兩次財(cái)政資金，造成了資金浪費(fèi)。還有就是在不同的項(xiàng)目之間混用經(jīng)費(fèi)，如在專項(xiàng)資金中列支應(yīng)由部門基本支出行政經(jīng)費(fèi)支付的考察費(fèi)、招待費(fèi)、調(diào)研費(fèi)、會(huì)務(wù)費(fèi)等。

（七）傳統(tǒng)的“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”、“撒胡椒面”扶持方式仍存在

由于受制于傳統(tǒng)的既得利益和觀念所限，部分專項(xiàng)資金使用方式陳舊，管理方式相對(duì)落后，沒有起到應(yīng)有的作用，而且實(shí)行使用方式創(chuàng)新的專項(xiàng)資金，仍保留了傳統(tǒng)的“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”、“撒胡椒面”扶持方式，既影響了財(cái)政資金效益的發(fā)揮，又存在著廉政風(fēng)險(xiǎn)。發(fā)改、農(nóng)業(yè)、財(cái)政等部門工作人員在財(cái)政專項(xiàng)資金使用方面的違法違紀(jì)行為，新聞媒體也有所報(bào)道。

（八）資金設(shè)立部門多，資金監(jiān)管難度大

財(cái)政專項(xiàng)資金相關(guān)政策的制定涉及科技、經(jīng)信委、商務(wù)、金融、組織、文化等主管部門，體現(xiàn)了各部門支持經(jīng)濟(jì)（企業(yè)）發(fā)展的廣泛共識(shí)。但是，由于現(xiàn)行政府管理模式下專業(yè)分工和職能分化的客觀存在，導(dǎo)致部門對(duì)扶持經(jīng)濟(jì)（企業(yè)）發(fā)展資金項(xiàng)目管理出現(xiàn)了“碎片化”、多樣化，難以避免各自為政、缺乏溝通和協(xié)調(diào)等問題的產(chǎn)生，尤其是所有項(xiàng)目資金均歸口財(cái)政部門監(jiān)管，面對(duì)龐雜的項(xiàng)目類別和分布廣泛的項(xiàng)目實(shí)施主體（企業(yè)或個(gè)人），財(cái)政部門限于人力和精力，監(jiān)管難度大，監(jiān)督職能有限，不利于財(cái)政專項(xiàng)資金使用效益的提高。

三、加強(qiáng)財(cái)政專項(xiàng)資金使用方式創(chuàng)新的政策建議

（一）盡快推動(dòng)財(cái)政專項(xiàng)資金實(shí)質(zhì)性整合工作

整合財(cái)政專項(xiàng)資金是各級(jí)財(cái)政部門一直力推和呼吁的工作，但多年來進(jìn)展緩慢，成效不大。財(cái)政專項(xiàng)資金整合因牽涉面廣、涉及部門多，是利益的再調(diào)整，因此一直是一項(xiàng)推進(jìn)難度較大的工作。整合不是簡(jiǎn)單的調(diào)整和歸并，也不是單純地將某一部分資金劃歸一個(gè)部門或機(jī)構(gòu)管理，而是要形成分類科學(xué)、分工明確、管理規(guī)范、運(yùn)轉(zhuǎn)有序的資金使用管理的有效機(jī)制，提高財(cái)政資金使用效益。江蘇省財(cái)政廳從2012年開始，整合設(shè)立了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展資金、文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)專項(xiàng)資金、戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)發(fā)展專項(xiàng)資金等。2013年上半年，又將科技、文化、農(nóng)業(yè)、節(jié)能環(huán)保、人才等132個(gè)專項(xiàng)整合成38個(gè)。近期可以進(jìn)行努力探索和實(shí)踐的是對(duì)財(cái)政部門同一個(gè)處室管理的相近的專項(xiàng)資金進(jìn)行歸并。從中期來看，還要推行跨部門資金整合工作，將由不同部門管理、資金投向相近或相同的資金進(jìn)行整合歸并，并按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)集中投向特定領(lǐng)域，發(fā)揮資金規(guī)模效應(yīng)。由此改變多個(gè)部門分塊共同扶持相同類項(xiàng)目為財(cái)政集合統(tǒng)一扶持，體現(xiàn)集中財(cái)力辦大事，避免財(cái)政資金重復(fù)投入和浪費(fèi)，提高資金使用效率。通過整合，充分發(fā)揮資金的合力效應(yīng)，打破各專項(xiàng)資金的界限分割，以減少結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余。

（二）科學(xué)合理確定專項(xiàng)資金扶持對(duì)象，側(cè)重扶弱扶小企業(yè)

由于部分專項(xiàng)資金扶持政策條款門檻高、條件嚴(yán)，完全符合這些申請(qǐng)標(biāo)準(zhǔn)和條件的，基本上都是一些大型企業(yè)、骨干企業(yè)，而且每年享受政策扶持的基本上都是一些老面孔，而對(duì)眾多的真正陷入困境、需要扶持的中小微企業(yè)則很少顧及，基本上沒有惠及到。財(cái)政資金起到了“錦上添花”，而非“雪中送炭”的效果。而實(shí)際上，眾多中小微企業(yè)更需要貸款補(bǔ)助、信用擔(dān)保、補(bǔ)貼等各項(xiàng)扶持。中小微企業(yè)的重要性不言而喻，全國(guó)上下已經(jīng)形成了廣泛共識(shí)。財(cái)政資金的無(wú)償性、公共性，決定了其使用應(yīng)該是彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈，應(yīng)從重點(diǎn)“扶優(yōu)扶強(qiáng)扶順”向“扶新扶幼扶逆”轉(zhuǎn)變，重點(diǎn)扶持處于產(chǎn)業(yè)鏈兩端的中小微企業(yè)及困難企業(yè)。為此，財(cái)政扶持資金要充分考慮到眾多中小微企業(yè)的需求，放低扶持門檻和條件，真正關(guān)注成長(zhǎng)性好、具有發(fā)展?jié)摿Φ闹行∥⑵髽I(yè)，體現(xiàn)“雪中送炭”的作用。

（三）嚴(yán)格縮小專項(xiàng)資金使用范圍，不斷優(yōu)化專項(xiàng)資金使用結(jié)構(gòu)

應(yīng)及時(shí)理清專項(xiàng)資金專門用途、范圍和支付途徑，將各主管部門自用的專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)中包含的辦公經(jīng)費(fèi)納入到各單位的部門經(jīng)費(fèi)預(yù)算中。同時(shí)，明確和理順專項(xiàng)資金管理分配處室和戶管處室的職責(zé)及操作流程，遵循“誰(shuí)管理、誰(shuí)分配，誰(shuí)下達(dá)、誰(shuí)核對(duì)，誰(shuí)確認(rèn)、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的原則，加強(qiáng)統(tǒng)一協(xié)調(diào)，扎口管理。這樣有效杜絕主管部門將本應(yīng)屬于日常行政經(jīng)費(fèi)的項(xiàng)目放入專項(xiàng)資金里列支，以提高財(cái)政專項(xiàng)資金使用范圍的專注度，使之真正用于扶持經(jīng)濟(jì)（企業(yè)）發(fā)展，有效培植財(cái)源。

（四）不斷深入推進(jìn)財(cái)政專項(xiàng)資金“撥改獎(jiǎng)”、“撥改保”、“撥改投”使用方式改革

財(cái)政專項(xiàng)資金“撥改獎(jiǎng)”使用方式仍是傳統(tǒng)的“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”扶持方式，而“撥改保”、“撥改投”選擇合作對(duì)象時(shí)競(jìng)爭(zhēng)性不強(qiáng)，應(yīng)不斷深入加快推進(jìn)。一是逐步縮小乃至取消“撥改獎(jiǎng)”扶持方式，將這部分資金分配按需給“撥改?！薄ⅰ皳芨耐丁眱刹糠?。二是在“撥改保”、“撥改投”環(huán)節(jié)選擇擔(dān)保公司、基金管理公司、銀行等合作伙伴時(shí)，要引入競(jìng)爭(zhēng)性機(jī)制，在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行招標(biāo)，真正體現(xiàn)公開、公平、公正的市場(chǎng)化原則，并根據(jù)實(shí)施業(yè)績(jī)實(shí)行定期輪換，這樣既能有效調(diào)動(dòng)各相關(guān)合作伙伴的積極性，形成有效制衡，又能充分放大財(cái)政資金的杠桿效應(yīng);否則在現(xiàn)有模式下，難以對(duì)這些合作伙伴形成有效制衡機(jī)制，容易產(chǎn)生壟斷局面。

（五）強(qiáng)化對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金的結(jié)余管理，不斷創(chuàng)新管理方法

2013年7月3日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究了激活財(cái)政存量資金，進(jìn)一步盤活存量，把閑置、沉淀的財(cái)政資金用好等問題。一是年初編制財(cái)政專項(xiàng)資金預(yù)算總盤子時(shí)，按一定比例從總盤子里扣減。對(duì)專項(xiàng)資金上年結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余作為本年度預(yù)算來源統(tǒng)籌考慮。要深入分析近幾年財(cái)政專項(xiàng)資金年初預(yù)算額度和年終實(shí)際支付額度的差額。例如，財(cái)政專項(xiàng)資金年終實(shí)際執(zhí)行額占年初預(yù)算額的比重為80%，則可考慮在編制下一年度財(cái)政專項(xiàng)資金總盤子時(shí)，按85%的資金量通盤考慮，不必每一項(xiàng)專項(xiàng)資金都足額安排預(yù)算。在年中實(shí)際執(zhí)行時(shí)，確實(shí)出現(xiàn)執(zhí)行數(shù)大于預(yù)留數(shù)時(shí)，再按程序申請(qǐng)追加預(yù)算，可從預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金或年度超收收入安排。二是提高專項(xiàng)資金預(yù)算編制的科學(xué)性和準(zhǔn)確性，并細(xì)化到每一個(gè)具體的項(xiàng)目。逐步壓縮乃至取消那些只有預(yù)算資金規(guī)模而無(wú)具體項(xiàng)目的專項(xiàng)資金。年中對(duì)確有特殊情況需要追加專項(xiàng)預(yù)算的，要先在該專項(xiàng)沉淀結(jié)余資金中消化，然后再按程序報(bào)批，予以追加。三是在預(yù)算編制及執(zhí)行時(shí)，優(yōu)先使用上年結(jié)余資金，每年年底清理滾存結(jié)余，用好沉淀資金，將更多資金投入民生領(lǐng)域。將沉淀資金按輕重緩急逐步分配到社會(huì)保障、醫(yī)療、廉租房、城區(qū)改廁、公共交通、環(huán)保等領(lǐng)域，解決居民生活中的急難愁問題，進(jìn)一步改善居民生活環(huán)境，提高生活質(zhì)量。

（六）加大對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金使用情況的監(jiān)督力度

加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金使用情況的監(jiān)督，有利于強(qiáng)化相關(guān)部門使用專項(xiàng)資金的責(zé)任意識(shí)。一是加強(qiáng)財(cái)政績(jī)效管理，全面推進(jìn)預(yù)算績(jī)效目標(biāo)管理，進(jìn)行績(jī)效目標(biāo)評(píng)價(jià)，建立以績(jī)效實(shí)現(xiàn)為導(dǎo)向、以績(jī)效評(píng)價(jià)為手段、以結(jié)果運(yùn)用為保障的機(jī)制，進(jìn)一步提高預(yù)算管理水平，優(yōu)化資源配置。特別是要加強(qiáng)評(píng)價(jià)結(jié)果運(yùn)用，根據(jù)考評(píng)結(jié)果，安排、調(diào)整下一年度專項(xiàng)資金預(yù)算，強(qiáng)化績(jī)效考評(píng)結(jié)果對(duì)預(yù)算的約束力。二是加強(qiáng)財(cái)政監(jiān)督檢查。加強(qiáng)對(duì)財(cái)政專項(xiàng)資金使用的專項(xiàng)監(jiān)督，建立健全決策、執(zhí)行與效果評(píng)價(jià)相分離的監(jiān)督制約體系，完善內(nèi)部監(jiān)督檢查制度。定期對(duì)財(cái)政資金的使用情況進(jìn)行跟蹤和反饋，及時(shí)調(diào)整和完善有關(guān)政策和資金分配辦法。三是充分發(fā)揮人大、審計(jì)、社會(huì)公眾等外部監(jiān)督作用。對(duì)審計(jì)和人大提出的問題要制定整改措施，認(rèn)真進(jìn)行整改，并按時(shí)上報(bào)整改情況和結(jié)果。建立財(cái)政與社會(huì)公眾的信息溝通渠道，調(diào)動(dòng)廣大群眾參與監(jiān)督的積極性。對(duì)財(cái)政監(jiān)督檢查、審計(jì)監(jiān)督、人大監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的專項(xiàng)資金分配、使用和管理等違法違紀(jì)行為要進(jìn)行責(zé)任追究，并公布處理結(jié)果。

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