張 偉，周 軍，肖作鵬，林燾宇

(1.深圳市規(guī)劃國土發(fā)展研究中心，廣東深圳518040；2.香港大學(xué)地理系，香港999077)

0 引言

對比客運交通規(guī)劃的全面性、系統(tǒng)性和深入性，多數(shù)城市的貨運交通規(guī)劃普遍存在環(huán)節(jié)分散、內(nèi)容缺項、建設(shè)滯后等問題。在沿海大城市新一輪產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)移、城市居民消費水平大幅提高、電商驅(qū)動消費模式變化等因素共同影響下，物流系統(tǒng)核心對象正在從制造業(yè)生產(chǎn)性物流轉(zhuǎn)向服務(wù)業(yè)生活性物流。以網(wǎng)絡(luò)購物、電商物流、城市配送等為代表的城市物流快速發(fā)展，城市貨運系統(tǒng)不僅更為重要，其特征和內(nèi)容也發(fā)生了重大轉(zhuǎn)化。

根據(jù)住房城鄉(xiāng)建設(shè)部2010年發(fā)布的《城市綜合交通體系規(guī)劃編制辦法》(城建[2010]13號)、《城市綜合交通體系規(guī)劃編制導(dǎo)則》(城建[2010]80號)，貨運交通規(guī)劃編制內(nèi)容包括：論證貨運交通走廊，確定貨運通道布局，確定各類綜合交通樞紐的總體規(guī)劃布局、功能等級、用地規(guī)模和配套設(shè)施，確定城市物流設(shè)施用地、布局和規(guī)模，確定城市貨運道路網(wǎng)絡(luò)和管理對策。簡單概括，城市綜合交通體系規(guī)劃中貨運交通的內(nèi)容落腳在貨運通道和場站設(shè)施。

深圳市作為全國最大的陸路口岸和港口集裝箱吞吐量全球前四名的城市，以建設(shè)全球物流樞紐城市為目標(biāo)，歷來重視貨運交通規(guī)劃。然而伴隨土地資源日趨緊缺、城市產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型、物流體系自身特點快速變化等現(xiàn)象，現(xiàn)有的貨運系統(tǒng)難以滿足發(fā)展需要，且作為物流業(yè)基礎(chǔ)的貨物運輸及倉儲空間面臨較為嚴(yán)峻的局面。在產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移升級趨勢明顯、土地資源加劇緊張的狀況下，如何將經(jīng)濟(jì)部門的物流產(chǎn)業(yè)及園區(qū)規(guī)劃、運輸部門的行業(yè)發(fā)展規(guī)劃、城市規(guī)劃部門的綜合交通體系規(guī)劃三者協(xié)調(diào)統(tǒng)一，是各大城市當(dāng)前亟須解決的重點和難點問題。基于此，本文主要闡述《深圳市綜合交通體系規(guī)劃(2013—2030)》編制過程中有關(guān)貨運交通的思路，重點對貨物運輸空間進(jìn)行重新定義，并從城市規(guī)劃和土地利用方面提出具體對策，為改進(jìn)大城市貨運交通體系規(guī)劃提供新路徑。

1 貨運系統(tǒng)發(fā)展現(xiàn)狀

現(xiàn)代物流業(yè)是深圳市四大支柱產(chǎn)業(yè)之一。2013年，現(xiàn)代物流業(yè)增加值1 445億元，占GDP比重達(dá)9.97%；物流企業(yè)發(fā)展迅速，數(shù)量已達(dá)3萬余家[1]。與物流業(yè)相關(guān)的貨運系統(tǒng)依賴陸路口岸、海港、機場、物流園區(qū)及高(快)速路網(wǎng)提供硬件支撐。深圳市主要貨運設(shè)施包括1處機場、2個集裝箱港群、6個物流園區(qū)、23處傳統(tǒng)貨運交易市場、680萬m2倉儲建筑以及“七橫十三縱”的骨架路網(wǎng)。鐵路一直是其短板，鐵路貨運量長期穩(wěn)定在400萬t·a-1，其貨運場站數(shù)量也縮減至2處。

深圳市作為珠三角區(qū)域重要的貨運中心城市，2013年全社會貨物運輸量為2.97億t，其中公路運輸2.22億t[1]。根據(jù)深圳市2005—2013年運輸統(tǒng)計資料分析，運量年均增長率高達(dá)15%。各種運輸方式中，公路運輸(約75%)占主體地位。

1）陸路口岸。深港兩地貨運通關(guān)口岸自西向東依次為深圳灣、皇崗、文錦渡和沙頭角4處口岸，均位于城市中心或副中心核心區(qū)域。2013年，通關(guān)車輛高達(dá)1 200萬輛次，日均貨運通關(guān)車輛約2.3萬輛次，占全國總量的50%以上；通關(guān)貨運車輛中集裝箱占25%，普通貨車占75%；各口岸占比分別為皇崗65%、文錦渡20%、深圳灣10%、沙頭角5%[1]。

2）海運港口。深圳港2013年總吞吐量為2.3億t，其中集裝箱吞吐量2 327萬標(biāo)箱[1]，排名進(jìn)入全球前三。深圳港共分東西兩大港群，東部主要為鹽田港，西部為蛇口SCT、赤灣、媽灣及大鏟灣港，疏港貨運日均交通量為2.1萬輛次(自然車)，其中東部占55%，西部占45%。珠三角區(qū)域貨源占全部貨源的88%，其中深圳及東莞約為56%。

3）路網(wǎng)交通。2013年，深圳市道路網(wǎng)絡(luò)主要節(jié)點和路段中，貨運交通比例高達(dá)29.7%，其中原特區(qū)內(nèi)占18%，寶安區(qū)占36%，龍崗區(qū)占41%[1]。深莞惠邊境通道貨運交通比例為48%，原二線關(guān)口貨運交通比例為26%。深圳市路網(wǎng)貨運交通數(shù)據(jù)遠(yuǎn)高于一般城市12%～15%的水平。

2 貨運系統(tǒng)空間問題

2.1 貨運用地粗放

城市用地中，除了對外交通的機場、港口、鐵路、公路零擔(dān)貨站等交通設(shè)施用地外，更多來自各類倉儲和物流園區(qū)用地。截至2011年底，深圳市建設(shè)用地面積838.5 km2，其中倉儲用地13.84 km2(1.7%)、對外交通用地(含機場貨運區(qū)、鐵路貨站、港口及堆場等)44.21 km2(5.3%)、道路廣場用地(含貨運停車場等)107.13 km2(12.8%)，另有約1.2 km2貨運交通設(shè)施用地按市政公用設(shè)施用地安排[2]。

深圳市現(xiàn)狀倉儲用地平均容積率不足1.5(不考慮層高對容積率計算的影響)[1]，超過70%為二層以下建筑[3]?，F(xiàn)有23處公路貨運交易市場多為露天停車場和少量單層經(jīng)營門店。

造成土地低效利用的原因主要來自三個方面：1)中國運輸倉儲業(yè)整體水平較低，多數(shù)企業(yè)沒有經(jīng)濟(jì)實力進(jìn)行較大的基礎(chǔ)設(shè)施投資，利用投資少、見效快的簡單設(shè)施成為首選；2)規(guī)劃土地屬性單一，且用途受到嚴(yán)格管制，政策因素制約土地高強度、多功能開發(fā)；3)物流運作現(xiàn)代化水平較低，機械化、自動化程度低，倉儲分揀、裝卸等仍由人工利用簡單工具操作為主，制約了空間的合理高效利用。

貨運物流設(shè)施不僅土地產(chǎn)出效益低，且存在空間形象差、環(huán)境臟亂等問題，導(dǎo)致地方政府及周邊居民均視該類項目為厭惡型設(shè)施。

圖1 深圳市道路貨運交通量分布Fig.1 Distribution of freight traffic volume in Shenzhen

2.2 貨運系統(tǒng)缺乏體系性

2.2.1 運輸方式銜接不暢

貨運體系涉及多種運輸方式的銜接與多式聯(lián)運，后者是綜合交通運輸系統(tǒng)倡導(dǎo)的方式。2005年《深圳市整體交通規(guī)劃》將其作為主要發(fā)展目標(biāo)，但從近10年的實踐來看，由于缺乏有效的切入點，實施效果較差。主要表現(xiàn)在：機場貨運區(qū)與周邊貨運空間分離現(xiàn)象明顯，聯(lián)動效應(yīng)較弱，快遞分撥、城市配送等設(shè)施不健全，不適應(yīng)新興物流發(fā)展；鐵路貨運發(fā)展長期停滯，疏港交通中海鐵聯(lián)運比例不足1%[1]；公路主樞紐缺失，現(xiàn)有23處零擔(dān)貨站多為自發(fā)形成，各自為戰(zhàn)，小散亂現(xiàn)象突出，缺乏規(guī)模優(yōu)勢，導(dǎo)致區(qū)域物流與城市物流交換效率較低；物流園區(qū)以倉儲企業(yè)為主，缺乏貨物中轉(zhuǎn)、分撥、車輛停放維修等配套設(shè)施，貨運功能薄弱。

2.2.2 物流園區(qū)及貨運場站布局與運輸需求不協(xié)調(diào)

根據(jù)《深圳市城市總體規(guī)劃(1996—2010)》，物流空間布局以中部平湖為核心，依托平南、平鹽鐵路向東西兩翼發(fā)展。從運輸系統(tǒng)最優(yōu)的角度，利用城市空間形心位置發(fā)展物流，擁有運輸路徑短、效率高、內(nèi)外銜接便利等優(yōu)點，也較好適應(yīng)了特區(qū)內(nèi)外二元化發(fā)展時期的特點。自2004年后，深圳市進(jìn)入全面城鎮(zhèn)化階段，特區(qū)“二線”物理界線持續(xù)弱化，特區(qū)外四大新城得到迅速發(fā)展，尤其是位于西部廣深軸線的寶安區(qū)。隨著深圳市中心西移，貨運交通也快速向西部轉(zhuǎn)移。根據(jù)2013年道路貨運交通量分析，深圳市西部、中部、東部路網(wǎng)貨運交通比例為5:3:2(見圖1)，重心在西部廣深軸線，是典型的偏心結(jié)構(gòu)。但是，現(xiàn)有物流貨運設(shè)施主要集中在深圳中部地區(qū)及原特區(qū)“二線”地帶(見圖2)，運輸通道與場站分布不協(xié)調(diào)，增加了大量穿城貨運和迂回交通。

深圳原特區(qū)內(nèi)制造業(yè)加速外遷，現(xiàn)僅在南油、西麗、八卦嶺等區(qū)域保留部分工業(yè)用地，且多數(shù)已轉(zhuǎn)變功能。但根據(jù)2011年深圳市建筑普查數(shù)據(jù)，全市范圍內(nèi)倉儲建筑面積680萬m2，約68%仍在原特區(qū)內(nèi)，如福田保稅區(qū)、筍崗—清水河片區(qū)、南山曙光倉儲區(qū)等。制造業(yè)與倉儲空間的分離加劇了運輸不協(xié)調(diào)現(xiàn)象。

2.3 貨運系統(tǒng)與城市空間矛盾

2.3.1 小型貨運受到交通管制

隨著電子商務(wù)的興起，中國網(wǎng)絡(luò)購物發(fā)展迅速，2013年網(wǎng)絡(luò)零售市場交易量達(dá)到1.88萬億元，占社會商品零售總額比例達(dá)到8.04%，較2012年同比增長42.8%[4]。電商物流配送主要依靠中小貨運車輛完成。反觀城市交通政策，大多數(shù)城市為緩解交通擁堵對核心區(qū)域?qū)嵭蟹浅?yán)厲的貨運交通管制。根據(jù)2013年深圳市交警局發(fā)布的交通管制信息分析，深圳市域內(nèi)65%的主干路受到不同程度的貨運交通管制，市區(qū)內(nèi)則提高至90%，包括區(qū)域全天候禁行、貨運車型管制、路段和時段管制等。原特區(qū)外地區(qū)本身依托公路發(fā)展起來，但隨著新區(qū)、新城增多，對貨運交通管制甚至功能剝離的趨勢愈加明顯，如107國道市政化、205國道改造(更名龍崗大道)等，首先限制了貨運車輛通行。

2013年深圳市路網(wǎng)交通量調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，市區(qū)生活性道路貨運交通比例僅為8%～12%，且高峰時段不明顯，實際并不是交通擁堵主要構(gòu)成因素[1]。貨運交通管制導(dǎo)致城市配送、快遞車輛只能在夜間行駛，或轉(zhuǎn)移至客運交通工具，不僅導(dǎo)致配送效率降低，也為交通規(guī)劃及管理帶來新問題。

圖2 深圳市物流貨運設(shè)施空間分布Fig.2 Distribution of logistics and freight facilities in Shenzhen

2.3.2 大型貨運干擾城市空間

城市與運輸不協(xié)調(diào)現(xiàn)象表面體現(xiàn)在客貨交通混行、貨運交通對城市中心區(qū)干擾嚴(yán)重，實際上是產(chǎn)業(yè)空間變化、物流場站布局優(yōu)化調(diào)整滯后、路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理等相互作用的結(jié)果。貨運通道與城市生活空間沖突的加劇主要來自兩個方面。

1）海港和口岸特殊的地理區(qū)位導(dǎo)致過境及疏港貨運交通大量穿越城區(qū)。

受自然地理因素及深圳城市快速發(fā)展影響，港口和口岸區(qū)域逐漸被城市包圍，以貨運為主的疏港交通均需通過市區(qū)道路，與城市交通疊加現(xiàn)象嚴(yán)重，加劇了城區(qū)交通擁堵、尾氣和噪聲污染等。如各二線關(guān)口總交通量中，貨運交通占26%，其中59%為疏港貨運車輛[1]。此類矛盾仍將長期存在，相對較難調(diào)和。例如皇崗口岸對市中心區(qū)、文錦渡口岸對羅湖中心區(qū)、西部港區(qū)對前海地區(qū)等，但可通過規(guī)劃或工程措施降低其影響程度。

2）路網(wǎng)結(jié)構(gòu)不合理、建設(shè)滯后及收費體制等因素導(dǎo)致外圍交通向市區(qū)轉(zhuǎn)移。

由于市域范圍內(nèi)短距離貨物運輸對收費道路較為敏感，深圳東西區(qū)域間缺乏免費的快速通道，導(dǎo)致大量貨車選擇穿越市區(qū)的南坪快速—北環(huán)大道—107國道這一快速通道，將本應(yīng)通過外圍的交通引入市區(qū)，且空間上相對迂回，既降低物流效率、增加成本，又加劇交通擁堵和尾氣污染。

3 貨運交通規(guī)劃面臨的挑戰(zhàn)

3.1 行政管理職能分散且規(guī)劃編制、協(xié)調(diào)與落實難度大

1）行政管理職能分散。

貨運物流行業(yè)自身體系復(fù)雜，資金、信息、商品物資、就業(yè)人員數(shù)量均十分龐大，且在信息技術(shù)、電子商務(wù)等推動下，不斷向倉儲運輸?shù)纳舷掠渭爸苓叜a(chǎn)業(yè)拓展。貨運物流涉及經(jīng)濟(jì)運行、運輸管理、城市空間規(guī)劃、土地管理等多個環(huán)節(jié)的核心業(yè)務(wù)，無論是中央還是地方，均涉及多個政府機構(gòu)，協(xié)調(diào)統(tǒng)籌難度大。近年中央發(fā)布的有關(guān)物流、貨運的文件均由多部委聯(lián)合下發(fā)，例如《關(guān)于推廣“公路港”物流經(jīng)驗的通知》(發(fā)改辦經(jīng)貿(mào)[2013]811號)由5個部委發(fā)布，《關(guān)于加強和改進(jìn)城市配送管理工作的意見》(交運發(fā)[2013]138號)由7個部委發(fā)布，《關(guān)于印發(fā)全國物流園區(qū)發(fā)展規(guī)劃的通知》(發(fā)改經(jīng)貿(mào)[2013]1949號)由12個部委發(fā)布。雖然眾多機構(gòu)致力于解決物流運輸問題，但缺乏更強有力的綜合性規(guī)劃及實施機制。這一現(xiàn)象不僅在中國較為普遍[5]，國外如芝加哥市也存在類似情況[6]。

2）規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)適用性差。

無論國家層面交通規(guī)劃、城市建設(shè)、土地利用等方面的規(guī)范，還是地方層面的規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，均難指導(dǎo)高度城鎮(zhèn)化地區(qū)貨運設(shè)施的安排。貨運場站的概念和功能相對模糊，且不適應(yīng)當(dāng)前的物流發(fā)展形勢，例如與城市物流相關(guān)的各級配送設(shè)施基本無法在上述規(guī)范或標(biāo)準(zhǔn)中找到明確的規(guī)劃功能、設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)的依據(jù)。

3）貨運物流設(shè)施具有雙重性。

與客運設(shè)施具有普遍的公共性、公益性不同，貨運設(shè)施本身同時具有公共性和營利性。作為基礎(chǔ)設(shè)施，貨運設(shè)施應(yīng)保障公共功能，具有基礎(chǔ)公共性；但中國主要以社會投資方式市場化經(jīng)營貨運設(shè)施，作為企業(yè)的資產(chǎn)，貨運設(shè)施則應(yīng)具備市場營利性。由于物流環(huán)節(jié)的錯綜復(fù)雜，貨運設(shè)施經(jīng)常處于市場性和基礎(chǔ)性的中間地帶，很難找到明晰的界限。貨運物流設(shè)施的雙重屬性對規(guī)劃提出了更大的挑戰(zhàn)。

3.2 傳統(tǒng)交通規(guī)劃方法不適應(yīng)貨運系統(tǒng)的高速發(fā)展

1）交通規(guī)劃方法的不適應(yīng)性。

一般意義上，交通規(guī)劃采用比較成熟的“四階段”方法，從滿足需求角度安排交通設(shè)施。雖然綜合交通體系編制辦法提出貨運內(nèi)容主要包括通道和場站，但以供應(yīng)鏈為核心的物流發(fā)展趨勢具有多對象、多目標(biāo)、多環(huán)節(jié)的特點，僅從需求看就涉及貨物、運輸、車輛、場地等多個方面，不同環(huán)節(jié)均有私有和公共兩種形式?，F(xiàn)有運輸統(tǒng)計數(shù)據(jù)無法支撐相關(guān)貨運規(guī)劃研究，貨運OD調(diào)查也很難掌握實際情況。以往編制的運輸發(fā)展規(guī)劃中，主要對全社會運輸量、運輸方式比例、公路干線運輸場站規(guī)模3個關(guān)鍵環(huán)節(jié)進(jìn)行預(yù)測；但具體到一個城市，這3個指標(biāo)無法直接指導(dǎo)多樣化物流設(shè)施的空間規(guī)模安排，如物流園區(qū)、倉儲用地等。傳統(tǒng)交通規(guī)劃主要針對交通領(lǐng)域的“人、車、路”開展工作，很難適應(yīng)“物”的流動，尤其是協(xié)調(diào)貨運系統(tǒng)上下游環(huán)節(jié)困難。對于綜合交通體系規(guī)劃技術(shù)改進(jìn)問題，文獻(xiàn)[7]提出了產(chǎn)業(yè)、空間、交通三要素統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的規(guī)劃技術(shù)轉(zhuǎn)型，提供了較好的解決思路。

2）交通與土地利用分離。

貨運場站設(shè)施長期被當(dāng)作交通設(shè)施規(guī)劃，實施效果較差。例如深圳市城市規(guī)劃部門在全市法定圖則(即控制性詳細(xì)規(guī)劃)中以公共設(shè)施方式安排了32處貨運交通設(shè)施用地[3]，但由于缺乏實施機制，除規(guī)劃編制時已建成項目外，其余無一宗土地進(jìn)入出讓程序。深圳市交通部門開展過三次公路主樞紐規(guī)劃，但多數(shù)設(shè)施又未真正落實在城市規(guī)劃的法定圖則中。行業(yè)部門規(guī)劃的設(shè)施無法落地，規(guī)劃部門安排的場站用地?zé)o法有效利用，以倉儲或其他用地類型形成的場站與現(xiàn)有規(guī)劃不符現(xiàn)象突出。隨著土地資源的日益緊缺和城市規(guī)劃法定化的推進(jìn)，城市發(fā)展與行業(yè)發(fā)展更需在空間上充分協(xié)調(diào)。尤其是規(guī)劃環(huán)節(jié)，仍將城市貨運設(shè)施當(dāng)作單一交通設(shè)施對待具有很大局限性。

3）產(chǎn)業(yè)與交通功能分離。

物流園區(qū)功能單一現(xiàn)象較為普遍，缺乏交通功能設(shè)計，逐漸成為物流企業(yè)聚集區(qū)而喪失了貨運功能，例如中國第一個物流園區(qū)為1998年開始建設(shè)的深圳平湖物流園，雖經(jīng)過十幾年發(fā)展，仍然缺乏運輸效應(yīng)。商貿(mào)區(qū)貨運設(shè)施幾乎全面缺失，尤其是電商快遞的發(fā)展讓這一現(xiàn)象更加凸顯。例如華強北地區(qū)嚴(yán)重缺乏倉儲及貨運設(shè)施，電子產(chǎn)品倉庫則集中在周邊居住區(qū)和舊工業(yè)區(qū)高層建筑內(nèi)，300多家快遞公司幾乎全部占路裝卸分揀，垂直運輸、地面平板車運輸與客運交通系統(tǒng)交織混行嚴(yán)重，物流環(huán)境與華強北的產(chǎn)業(yè)發(fā)展極不相稱。

貨運交通面臨通道管制、節(jié)點變化、產(chǎn)業(yè)園區(qū)快速轉(zhuǎn)型升級等不穩(wěn)定性，供應(yīng)端、運輸模式、需求端均在不同商業(yè)模式下急速變化，對規(guī)劃方法提出新的挑戰(zhàn)。

3.3 土地增值訴求威脅貨運物流用地空間

1）空間成為后續(xù)發(fā)展的主要掣肘。

根據(jù)《深圳市城市總體規(guī)劃(2010—2020)》，城市擴張進(jìn)入從增量到存量的規(guī)劃階段，規(guī)劃期內(nèi)新增建設(shè)用地指標(biāo)僅約為50 km2，且倉儲用地供應(yīng)規(guī)模減小，從1996年城市總體規(guī)劃提出的19.5 km2降至16 km2[8]。隨著城市產(chǎn)業(yè)發(fā)展和居民生活消費水平提高，全社會運輸需求量仍將提高，基礎(chǔ)物流空間的剛性需求仍長期存在。深圳市未來的貨運物流設(shè)施空間的完善多需在土地的二次開發(fā)過程中形成，但面臨城市升級成本高、難度大、周期長等問題。

2）傳統(tǒng)倉儲設(shè)施升級易。

根據(jù)中國現(xiàn)行建設(shè)用地分類及基準(zhǔn)地價政策，倉儲用地是城市建設(shè)用地中除公共類、市政類設(shè)施用地外土地價格最低的用地類型，且已建倉儲用地一般容積率低，地塊更新難度小、成本低，在城市鼓勵發(fā)展總部經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型的背景下，極易發(fā)生功能改變。目前，國家和深圳市地方規(guī)劃用地分類標(biāo)準(zhǔn)中均出現(xiàn)了物流用地的細(xì)類，為倉儲用地功能升級提供便利。

3）新型物流設(shè)施落地難。

隨著網(wǎng)絡(luò)購物的興起及電子商務(wù)的推動，城市貨運的重心逐步由制造業(yè)生產(chǎn)性物流轉(zhuǎn)向零售業(yè)生活性物流。在此背景下，城市物流設(shè)施空間形態(tài)和功能均出現(xiàn)較大變化。傳統(tǒng)的倉庫、交易市場等面臨需求上的萎縮，而能提供快速周轉(zhuǎn)的電商倉庫、快遞分撥中心、城市配送中心等則在規(guī)劃上基本處于空白狀態(tài)。根據(jù)調(diào)查，順豐、四通一達(dá)、蘇寧電器等深圳分撥中心幾乎全部使用臨時租用的普通倉庫或臨時建筑，處于“游擊戰(zhàn)”狀態(tài)。而商業(yè)區(qū)更是嚴(yán)重缺乏快遞物流集散設(shè)施，像華強北、東門等商業(yè)區(qū)的快遞公司占路經(jīng)營現(xiàn)象較為普遍。解決新興物流空間的落地問題成為產(chǎn)業(yè)、土地規(guī)劃、交通等部門共同面臨的難題。

4 貨運樞紐節(jié)點功能重組與空間重構(gòu)的關(guān)鍵步驟

4.1 重新定義貨運樞紐空間屬性

貨運樞紐可定義為運輸環(huán)節(jié)聚合、物流功能集聚與產(chǎn)業(yè)鏈拓展的集合空間。近年來各地出現(xiàn)的公路港、物流園區(qū)、物流聯(lián)盟等實際就是物流空間聚合和產(chǎn)業(yè)拓展的組合形式。在土地資源較為寬松的一些城市，此類設(shè)施依然可以獨立占地，采取平面布置的方式。而深圳市土地資源有限，很難重新規(guī)劃占地規(guī)模較大并排斥其他功能的物流設(shè)施。本次深圳市綜合交通體系規(guī)劃拓展了貨運樞紐的功能和屬性，跳出交通解決問題，首次將貨運樞紐概念由交通設(shè)施擴展為運輸—產(chǎn)業(yè)—配套的復(fù)合型空間，統(tǒng)籌解決物流功能集聚、基礎(chǔ)性與市場性、多用戶不同訴求等一系列問題。同時賦予貨運樞紐多種規(guī)劃功能，以解決用地容積率和投資盈利等問題。

4.1.1 運輸產(chǎn)業(yè)復(fù)合型空間的提出基礎(chǔ)

1）以土地資源價值提升推動物流設(shè)施升級。

前文已詳細(xì)分析了貨運場站作為交通設(shè)施定位的局限性以及物流園區(qū)的運輸功能缺失，未來應(yīng)該形成物流基礎(chǔ)空間支撐拓展空間、產(chǎn)業(yè)空間完善基礎(chǔ)設(shè)施配套、物流外部空間與內(nèi)部空間融合的形式。復(fù)合型空間將融合各種不同用地功能，解決各類物流環(huán)節(jié)用地需求特征差異，實現(xiàn)土地效益的提升，尤其是應(yīng)對深圳市存量土地開發(fā)的多重利益機制劃分問題；可為城市物流節(jié)點的形成和穩(wěn)固提供規(guī)劃支撐，也為物流基礎(chǔ)設(shè)施的用地落實提供解決方案。

2）以物流產(chǎn)業(yè)業(yè)態(tài)拉動貨運空間形態(tài)變化。

隨著物流業(yè)自身的發(fā)展，其空間需求形態(tài)不再是倉儲或貨物交易空間，以信息、辦公、商貿(mào)等形態(tài)的物流建筑需求大幅增加。倉庫功能也從存儲到快速周轉(zhuǎn)為主，其布局將從分散趨向集中，更多倉庫使用主體將由自用轉(zhuǎn)向公用。隨著自動化程度的提高，多層樓倉將代替部分平倉。

3）以空間有效銜接提升綜合運輸水平。

加強傳統(tǒng)物流與新興物流銜接，減少資源占用，擴大公用、共用型物流資源，減少對土地、道路等資源的占用。促進(jìn)多式聯(lián)運、共同配送、倉配一體等以節(jié)約資源和成本為核心的物流模式，除人員、信息、商業(yè)合作等軟性手段外，其硬件的主要切入點仍然是貨運公共基礎(chǔ)空間。過去的多式聯(lián)運之所以實施效果較差，有較大原因是空間準(zhǔn)備及功能設(shè)計不足。貨運物流空間的有效銜接可縮短部分貨物的周轉(zhuǎn)距離，減少城市內(nèi)部無效的貨運交通量，降低車輛空駛率，同時也提高自身的空間利用效率。

4.1.2 土地混合和功能統(tǒng)籌的政策保障

1）土地混合利用。

隨著物流分工精細(xì)化和供應(yīng)鏈發(fā)展，貨運場站業(yè)態(tài)形式發(fā)生了較大變化，不再是單獨裝卸、轉(zhuǎn)運功能，而是集成了信息化辦公、電商配送、快遞分揀、商貿(mào)展示等相互高度依存的空間。同時，需要加強運輸樞紐與城市功能、產(chǎn)業(yè)空間有機銜接，保障中小企業(yè)空間利用需要，形成物流產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)綜合體。根據(jù)各類主體、功能、空間的要求，在實現(xiàn)交通功能(S類)的基礎(chǔ)上，拓展工業(yè)(M類)、倉儲(W類)、商業(yè)(C類)功能，在規(guī)劃上保障貨運樞紐的空間和土地屬性，提供多用途功能，賦予合理的開發(fā)強度。

2）統(tǒng)籌貨運功能布局。

對樞紐范圍內(nèi)的土地從物流功能、空間布局、交通組織等方面統(tǒng)籌規(guī)劃設(shè)計，爭取實現(xiàn)共用貨物交易、物流運輸倉儲、車輛維修及停放等公共基礎(chǔ)空間；實現(xiàn)區(qū)域物流與城市物流的平順銜接，城市道路客貨交通適度分離，城市生產(chǎn)與生活、產(chǎn)業(yè)與交通的相互協(xié)調(diào)。

4.1.3 完善產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入、監(jiān)管、退出機制

貨運樞紐應(yīng)有明確目標(biāo)、詳細(xì)的整體定位和具體的功能。根據(jù)功能設(shè)計需要，對引進(jìn)的相關(guān)企業(yè)進(jìn)行篩選，明確樞紐空間內(nèi)各個物流環(huán)節(jié)市場參與主體的權(quán)利和義務(wù)。貨運樞紐核心的交通功能不能因企業(yè)自身發(fā)展而轉(zhuǎn)變功能，政府部門或樞紐主管單位應(yīng)當(dāng)制定詳細(xì)的監(jiān)管機制，并明確企業(yè)退出機制。

4.2 貨運樞紐層級體系劃分

根據(jù)貨運樞紐承擔(dān)的功能，將城市貨運樞紐劃分為綜合貨運樞紐、組團(tuán)樞紐和貨運服務(wù)站3個層級(見圖3)。

1）綜合貨運樞紐。

綜合貨運樞紐定位為滿足綜合運輸、快速運輸、售后服務(wù)環(huán)節(jié)發(fā)展需要，具有多式聯(lián)運功能，具備多業(yè)態(tài)物流產(chǎn)業(yè)，以服務(wù)區(qū)域物流、高端物流為主。樞紐主要由貨運專線運輸經(jīng)營企業(yè)、大型物流快遞公司市級中心、大型商業(yè)連鎖企業(yè)配送中心進(jìn)駐，樞紐建筑附屬功能提供物流信息、物流類企業(yè)辦公、電子商務(wù)企業(yè)辦公等功能。根據(jù)上述原則，深圳市共布置兩處綜合貨運樞紐，分別為機場南樞紐和平湖樞紐，主要對原規(guī)劃的物流園區(qū)和倉儲區(qū)進(jìn)行升級，單個樞紐占地面積約為100 hm2。

2）組團(tuán)樞紐。

組團(tuán)樞紐承擔(dān)區(qū)域性和生產(chǎn)性物流向城市外圍轉(zhuǎn)移的重任，具體以解決物流企業(yè)空間、倉儲空間、貨運交易空間和截流外地貨運車輛等為目的，重點服務(wù)城市物流和商貿(mào)物流。此類樞紐主要設(shè)置在城市外圍高速公路和市內(nèi)快速路交接區(qū)。樞紐內(nèi)可安排大型企業(yè)倉庫、配送中心、快遞公司市級中心、各類批發(fā)市場等用地空間。深圳市此次共設(shè)置松崗大田洋、觀瀾大水坑、龍崗龍東、坪山金沙等4個組團(tuán)樞紐，主要在原規(guī)劃的倉儲用地和貨運交通用地的基礎(chǔ)上進(jìn)行升級，單個樞紐占地面積50～100 hm2。

3）貨運服務(wù)站。

貨運服務(wù)站定位為城市配送網(wǎng)絡(luò)站點。此類設(shè)施列入公共設(shè)施范疇，通過建筑物配建或附設(shè)方式提供經(jīng)營空間，以城市配送站、快遞分撥站、小型集中倉儲區(qū)等形式為主，實施網(wǎng)絡(luò)化管理和市場化運作，主要服務(wù)商貿(mào)生活區(qū)。貨運服務(wù)站承擔(dān)轄區(qū)內(nèi)貨物集散、周轉(zhuǎn)、臨時存儲等功能，設(shè)置在市內(nèi)貨運通道沿線的交通便利地區(qū)。通過修訂地方規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，深圳市逐步將此類設(shè)施納入城市更新環(huán)節(jié)中實施。

圖3 貨運樞紐層級體系示意圖Fig.3 Hierarchy of freight terminal system

4.3 樞紐綜合化開發(fā)利用要求

通過樞紐土地的綜合化開發(fā)，立體化布局場站功能，物流功能組織由平面化轉(zhuǎn)向立體垂直化。在實現(xiàn)倉儲、貨運、停車等公共基礎(chǔ)物流功能的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，提高樞紐用地綜合利用效率，滿足企業(yè)用房和配套需求，以貨運空間共享的方式解決產(chǎn)業(yè)發(fā)展和土地收益難題，將貨運樞紐打造成同時具有物流效率、產(chǎn)業(yè)效益、土地收益等方面綜合競爭力的空間。

由于貨車相對笨重和貨物需要裝卸的特征，貨運行為相對不靈活，不利于進(jìn)行空間立體作業(yè)。規(guī)劃提出貨運場站土地空間的一二層應(yīng)主要作為貨運核心功能使用，二層以上及地下空間可根據(jù)需要作為辦公、商業(yè)或配套使用(見圖4)。場站土地功能采取混合利用形式，解決貨運場站公共性和商業(yè)性難以區(qū)分的局面。避免大量土地因產(chǎn)權(quán)單一而導(dǎo)致場站利用率不高，除貨運核心功能的設(shè)施外，場站建筑其余空間可根據(jù)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)分類、分層或獨立出讓。

圖4 貨運樞紐立體化功能示意圖Fig.4 Demonstration of a multi-level freight terminal with different functionalities資料來源：文獻(xiàn)[1]。

4.4 樞紐公共空間的提出

一般而言，樞紐公共空間包括兩類：一是營利性較差的基礎(chǔ)空間，如貨車停放、貨運交易市場等；二是具備多機構(gòu)共同使用特征的轉(zhuǎn)運或倉儲空間，如共用倉庫、分撥中心、信息平臺等。貨運場站的公共空間承擔(dān)著基礎(chǔ)物流功能，卻往往由于營利性較低等市場原因存在主體多變、空間加壓、基礎(chǔ)功能消減等現(xiàn)象，因此其土地或建筑物產(chǎn)權(quán)應(yīng)由穩(wěn)定的公共機構(gòu)掌控并且通過一定的方式進(jìn)行特許經(jīng)營。

5 結(jié)語

貨運交通參與對象的市場屬性較強，其與外部的產(chǎn)業(yè)空間、規(guī)劃土地、行業(yè)政策等關(guān)系較為密切，貨運規(guī)劃也相對更為復(fù)雜。在電商物流迅猛發(fā)展的趨勢下，以人為主體的客運方式轉(zhuǎn)變?yōu)橐陨唐窞橹黧w的貨運方式，交通運輸對象、工具選擇及場站設(shè)施均出現(xiàn)新變化。此次深圳市綜合交通體系規(guī)劃主要從貨運節(jié)點的功能重組和空間重構(gòu)角度探索建立新的城市貨運交通體系，以貨運樞紐空間共享方式統(tǒng)領(lǐng)倉儲及物流產(chǎn)業(yè)發(fā)展，為城市物流節(jié)點的形成和穩(wěn)固提供規(guī)劃支撐，也為物流基礎(chǔ)設(shè)施的用地落實提供解決方案。由于物流體系過于龐雜，本文未展開或省略了部分有關(guān)貨運通道規(guī)劃內(nèi)容。

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