張曉春，邵 源，宋家驊，呂國林，陳 蔚

(1.深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心，廣東深圳518034；2.深圳市交通信息與交通工程重點(diǎn)實(shí)驗(yàn)室，廣東深圳518034)

交通需求管理政策作為典型的公共政策，在城市交通發(fā)展中發(fā)揮著越來越重要的作用。在中國全面推進(jìn)依法治國的新形勢下，應(yīng)重新定位法律與政策的關(guān)系，在法制框架下制定和實(shí)施相關(guān)政策。如何規(guī)制交通需求管理政策并使其科學(xué)化、合法化，成為當(dāng)今中國城市交通規(guī)劃管理面臨的重大課題。深圳市制定和實(shí)施了若干小汽車交通需求管理政策，完善相關(guān)政策的法制保障成為政策實(shí)施的關(guān)鍵問題。

1 深圳市交通需求管理政策的制定與實(shí)施

1.1 總體情況

近年來深圳市機(jī)動車增長迅猛，交通擁堵、交通污染等問題日趨嚴(yán)峻。截至2014年12月，深圳市機(jī)動車保有量超過314萬輛，每千米道路機(jī)動車約500輛，車輛密度全國第一；伴隨機(jī)動車的持續(xù)快速增長，交通擁堵時長不斷上升，交通擁堵區(qū)域不斷擴(kuò)大[1]。據(jù)深圳市道路交通運(yùn)行指數(shù)系統(tǒng)監(jiān)測，中心城區(qū)晚高峰擁堵時長從2012年38 min上升至2014年55 min。這也對大氣環(huán)境構(gòu)成了嚴(yán)重污染，據(jù)測算，機(jī)動車尾氣排放占深圳市PM2.5本地排放源的41%，成為主要大氣污染源[2]。

2012年以來，深圳市依據(jù)《深圳市城市交通白皮書》[3]部署相關(guān)交通政策，在大力發(fā)展公共交通的同時，堅(jiān)持利用設(shè)施供應(yīng)、經(jīng)濟(jì)杠桿、行政管理和宣傳倡導(dǎo)等綜合手段，加強(qiáng)對機(jī)動車使用的引導(dǎo)與控制，對小汽車交通需求管理政策進(jìn)行廣泛探索與實(shí)踐。目前，進(jìn)入操作層面的政策措施主要包括以下2項(xiàng)。

1）小客車增量調(diào)控政策。2014年12月30日，深圳市宣布實(shí)施小客車增量調(diào)控政策，成為全國第8個小汽車限購城市，暫定每年新增小汽車指標(biāo)為10萬輛。同日，實(shí)施外地車限行政策，在羅湖、福田、南山、鹽田四區(qū)(部分連接口岸道路除外)工作日高峰時段禁止非本市核發(fā)號牌載客汽車通行。

2）停車收費(fèi)政策。涵蓋路內(nèi)臨時停車位使用費(fèi)(對使用路內(nèi)臨時停車位的車輛征收行政性收費(fèi))和路外停車場停車調(diào)節(jié)費(fèi)(在現(xiàn)有路外停車收費(fèi)的基礎(chǔ)上由政府對使用路外停車場的車輛額外征收的行政性收費(fèi))兩項(xiàng)[4]。目前，前者已落實(shí)，后者暫未推行。

1.2 小客車增量調(diào)控政策的實(shí)施

為緩解交通擁堵、改善大氣環(huán)境質(zhì)量、調(diào)控小汽車合理有序增長，根據(jù)國務(wù)院《大氣污染防治行動計(jì)劃》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理?xiàng)l例》和深圳市人民代表大會常務(wù)委員會第三十五次會議《關(guān)于市政府治理交通擁堵和交通污染情況專項(xiàng)工作報告的決議》，深圳市人民政府召開新聞發(fā)布會，發(fā)布《深圳市人民政府關(guān)于實(shí)行小汽車增量調(diào)控管理的通告》，決定從2014年12月29日18時起對深圳市行政區(qū)域內(nèi)小汽車實(shí)行增量調(diào)控和指標(biāo)管理。深圳市本次小汽車增量調(diào)控管理的調(diào)控范圍是國家機(jī)動車類型分類規(guī)定所列小型、微型載客汽車，小汽車增量指標(biāo)按照公開、公平、公正的原則通過搖號或競價方式取得，指標(biāo)額度每年視道路交通運(yùn)行、大氣環(huán)境保護(hù)和小汽車需求狀況適時調(diào)整。

1.3 停車收費(fèi)政策調(diào)整及實(shí)施

深圳市探索并實(shí)踐了“政策制訂—完善立法—落實(shí)機(jī)構(gòu)—實(shí)施完善”的一整套停車收費(fèi)政策調(diào)整實(shí)施方法和途徑，從政策制訂到實(shí)施全面踐行了重大行政決策的法定程序。

1）政策制訂(公眾參與、專家論證)。深圳市停車收費(fèi)政策制訂過程中，全過程、分階段開展公眾參與和專家咨詢，通過媒體訪談、網(wǎng)絡(luò)互動、報紙專欄、專家咨詢會等形式開展了廣泛宣傳，多次征求政府相關(guān)管理部門、市人大代表、政協(xié)委員、專家等社會賢達(dá)人士以及普通市民的意見，提高社會公眾參與度。同時，依照《廣東省重大行政決策聽證規(guī)定》要求，分別就路內(nèi)、路外停車收費(fèi)調(diào)整共召開三次聽證會議，吸納社會各界的有益建議。

2）完善立法(風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定)。結(jié)合停車收費(fèi)政策的制訂，修訂了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理?xiàng)l例》，明確了對路內(nèi)臨時停車實(shí)施收費(fèi)管理以及征收路外停車場停車調(diào)節(jié)費(fèi)的法律依據(jù)；修訂了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全違法行為處罰條例》中的違停處罰條款，提高交通繁忙路段的違法成本，避免下階段停車成本提高后出現(xiàn)合法停車成本高于違法停車成本的現(xiàn)象，進(jìn)而導(dǎo)致更嚴(yán)重的違法停車行為；制訂了《深圳市機(jī)動車道路臨時停放管理辦法》(2014年5月1日頒布實(shí)施)，規(guī)范路內(nèi)臨時停車的規(guī)劃、建設(shè)、收費(fèi)和管理。政策制訂過程中開展風(fēng)險評估，對可能遇到的政府、市民、停車場管理者等方面的風(fēng)險提前做好應(yīng)對準(zhǔn)備并報市維護(hù)穩(wěn)定及社會治安綜合治理委員會辦公室備案。路內(nèi)臨時停車位使用費(fèi)和路外停車場停車調(diào)節(jié)費(fèi)收費(fèi)方案經(jīng)市政府同意后，上報省政府立項(xiàng)，經(jīng)省法制辦公室、省發(fā)展改革委、省財政廳等部門聯(lián)合審查后，省政府批準(zhǔn)了深圳市路內(nèi)臨時停車位使用費(fèi)的行政性收費(fèi)立項(xiàng)申請。

3）落實(shí)機(jī)構(gòu)。按照實(shí)施行政性收費(fèi)的要求成立深圳市道路交通管理事務(wù)中心。該機(jī)構(gòu)除承擔(dān)路內(nèi)臨時停車收費(fèi)管理的工作外，還受市公安機(jī)關(guān)交通管理部門委托，協(xié)助實(shí)施與道路停車管理相關(guān)的行政處罰工作，并承擔(dān)其他利用經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)控城市交通環(huán)境的工作(包括征收路外停車場停車調(diào)節(jié)費(fèi))。

4）實(shí)施完善。針對路內(nèi)臨時停車實(shí)施收費(fèi)管理，跟蹤開展實(shí)施效果評估，在實(shí)施過程中持續(xù)完善收費(fèi)政策及實(shí)施方案。2014年7月1日，路內(nèi)臨時停車收費(fèi)管理在福田中心區(qū)南片區(qū)、南山中心區(qū)、竹子林片區(qū)、田貝片區(qū)4個片區(qū)試點(diǎn)實(shí)施；根據(jù)試點(diǎn)評估效果進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整后，2015年1月1日在原特區(qū)范圍內(nèi)(羅湖區(qū)、福田區(qū)、南山區(qū)和鹽田區(qū))正式實(shí)施，并計(jì)劃逐步在全市范圍內(nèi)推廣實(shí)施。

圖1 小汽車交通需求管理各環(huán)節(jié)與典型措施Fig.1 Travel demand management in different stages and typical measures

2 交通需求管理政策的法治問題

依法行政是依法治國的重要組成部分，也是法治政府的本質(zhì)要求。美國、日本、歐洲等發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的交通法律體系較為完備，立法早、立法全面是其共同特點(diǎn)，也是其成功實(shí)施交通需求管理政策的根本保證[5]。中國的交通法規(guī)體系則存在立法不完備、配套不完善等弊端，存在不少法律空白，同時對已有法律或法律已規(guī)定的事項(xiàng)缺乏配套法規(guī)。有些政策的實(shí)施雖然有配套法規(guī)，但不夠完備，需要不斷補(bǔ)充和完善。

例如，小汽車需求管理政策一般在車輛的生產(chǎn)登記、使用、淘汰等環(huán)節(jié)發(fā)揮作用(見圖1)。在這些環(huán)節(jié)進(jìn)一步完善相關(guān)法制保障是中國城市交通需求管理政策有效實(shí)施的根本保證。以深圳市為例，在上述環(huán)節(jié)中落實(shí)交通需求管理政策面臨的法制不完善問題主要可歸納為經(jīng)濟(jì)杠桿存在法理爭議、行政手段法律依據(jù)不足和程序合法性存疑等問題。

2.1 經(jīng)濟(jì)杠桿：對交通稀缺資源進(jìn)行收費(fèi)調(diào)節(jié)的法理爭議

1）停車收費(fèi)：價格行政管制制約市場化發(fā)展。

對停車收費(fèi)的價格管制是中國城市停車供需關(guān)系失衡的內(nèi)在原因之一。在國家層面，《國家計(jì)委關(guān)于印發(fā)〈機(jī)動車停放服務(wù)收費(fèi)管理辦法〉的通知》(計(jì)價格[2000]933號)要求：“非自然壟斷經(jīng)營性質(zhì)的機(jī)動車停放服務(wù)(商場、娛樂場所、賓館酒店、寫字樓等建筑物的配套停車場等停放服務(wù))收費(fèi)，實(shí)行市場調(diào)節(jié)價”；《國家發(fā)展改革委關(guān)于放開部分服務(wù)價格意見的通知》(發(fā)改價格[2014]2755號)進(jìn)一步要求“放開住宅小區(qū)停車服務(wù)價格”。但在地方層面，經(jīng)營性的停車服務(wù)價格仍較多采取政府定價或政府指導(dǎo)價，采取市場調(diào)節(jié)價的比例較少。此外，機(jī)動車停車收費(fèi)定價一般都納入地方政府定價目錄，并作為CPI計(jì)算的子項(xiàng)，部分城市納入了價格聽證目錄。這種行政性最高限價的定價方式，尤其是商業(yè)、辦公、住宅類項(xiàng)目較多實(shí)行政府指導(dǎo)價，限制了企業(yè)市場化自主定價的彈性空間。停車收費(fèi)聽證這類相對復(fù)雜的定價與調(diào)價模式也使得定價更新滯后，難以快速反映成本效益及供需關(guān)系的變化。

2）路外停車場調(diào)節(jié)費(fèi)：行政事業(yè)性收費(fèi)事權(quán)限制。

征收路外停車場停車調(diào)節(jié)費(fèi)政策實(shí)質(zhì)也是一種特殊的擁擠收費(fèi)，是以新增行政性收費(fèi)的方式調(diào)整停車收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從而更有效地調(diào)控交通需求，使收費(fèi)流向更合理。該政策作為一項(xiàng)具有開創(chuàng)性的政策措施，是深圳市依法使用經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法權(quán)先行先試的重要實(shí)踐，《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路交通安全管理?xiàng)l例》(特區(qū)立法)為其提供了充分的法律依據(jù)。深圳市就停車調(diào)節(jié)費(fèi)征收方案先后召開了兩次聽證會，除市民對政策本身存在部分不同意見外，主要法制障礙在于國家有關(guān)部門的文件未將路外停車場停車調(diào)節(jié)費(fèi)列入國家、省兩級行政事業(yè)性收費(fèi)管理目錄。

雖然在目前的法律和行政審批框架下路外停車場停車調(diào)節(jié)費(fèi)政策尚未能實(shí)施，但其中有一些新的經(jīng)驗(yàn)和啟示值得其他城市借鑒。深圳市停車收費(fèi)政策建立了公共政策從制訂到實(shí)施一整套的路徑和方法，政策研究更加注重全過程設(shè)計(jì)和公眾參與，研究內(nèi)容不局限于政策措施本身，還包括立法完善、行政審批、機(jī)構(gòu)落實(shí)、宣傳策略、風(fēng)險評估、實(shí)施機(jī)制等方面。此外，該政策提出同步建立路外停車場停車調(diào)節(jié)費(fèi)的交通聯(lián)動調(diào)節(jié)機(jī)制，可有效減少政策更新調(diào)整的行政成本；建立實(shí)施評估和優(yōu)化完善機(jī)制，跟蹤評估停車收費(fèi)政策的實(shí)施效果，并根據(jù)實(shí)施效果持續(xù)優(yōu)化完善。

3）擁擠收費(fèi)：與現(xiàn)行國家政策不符、收費(fèi)依據(jù)不足。

在各項(xiàng)交通需求管理政策中，交通擁擠收費(fèi)政策較能體現(xiàn)小汽車用者自付的原則。目前，中國城市推行交通擁堵收費(fèi)尚缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，且收費(fèi)存在與國家現(xiàn)行政策相違背的疑問?！秶鴦?wù)院辦公廳關(guān)于治理向機(jī)動車輛亂收費(fèi)和整頓道路站點(diǎn)有關(guān)問題的通知》(國辦發(fā)[2002]31號)中提出“嚴(yán)格對涉及機(jī)動車輛收費(fèi)的審批和管理”，“除法律法規(guī)和國務(wù)院明文規(guī)定外，任何地方、部門和單位均不得再出臺新的涉及機(jī)動車輛的行政事業(yè)性收費(fèi)、政府性集資和政府性基金項(xiàng)目”。2004年出臺的《中華人民共和國國家發(fā)展和改革委員會令(第8號)汽車產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》第六十三條中明確“國家統(tǒng)一制定和公布針對汽車的所有行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金的收費(fèi)項(xiàng)目和標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)范汽車注冊登記環(huán)節(jié)和使用過程中的政府各項(xiàng)收費(fèi)。各地在小汽車購買、登記和使用環(huán)節(jié)，不得新增行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金項(xiàng)目和金額，如確需新增，應(yīng)依據(jù)法律、法規(guī)或國務(wù)院批準(zhǔn)的文件按程序報批。除國家規(guī)定的收費(fèi)項(xiàng)目外，任何單位不得對小汽車消費(fèi)者強(qiáng)制收取任何非經(jīng)營服務(wù)性費(fèi)用。對違反規(guī)定強(qiáng)制收取的，小汽車消費(fèi)者有權(quán)舉報并拒絕交納?！贝送?，擁擠收費(fèi)同樣存在未列入國家、省兩級行政事業(yè)性收費(fèi)管理目錄的實(shí)施難點(diǎn)。

綜上，地方政府推行交通擁擠收費(fèi)政策存在一定法制障礙。交通擁擠收費(fèi)在技術(shù)層面無疑是一項(xiàng)合理的收費(fèi)款項(xiàng)，但在法理依據(jù)上要更有說服力，需要開展相關(guān)修法工作并報國家、省相關(guān)部門審批。

4）車輛登記稅、環(huán)境稅：稅制改革程序煩瑣。

從國際經(jīng)驗(yàn)看，通過稅收提高車輛購買和使用成本也是利用經(jīng)濟(jì)杠桿進(jìn)行需求調(diào)控的可行手段之一。例如：新加坡1975年開始征收額外注冊稅、關(guān)稅、路稅并實(shí)行區(qū)域通行證制度；香港1983年開始征收小汽車首次登記稅和車輛牌照費(fèi)；英國自2008年起根據(jù)機(jī)動車尾氣排放的污染輕重級別征收機(jī)動車環(huán)境稅，同時針對進(jìn)入倫敦市區(qū)的大排量和重污染的車輛征收額外的機(jī)動車環(huán)境稅。從中國的法制環(huán)境來看，稅收征管要求具有穩(wěn)定性，必須通過全國人大立法開征，程序相對煩瑣。地方政府通過稅收途徑實(shí)現(xiàn)交通需求管理的路徑基本無法實(shí)現(xiàn)。

5）交通排放管理等新手段：地方立法權(quán)受限。

深圳市近年也開始研究制定按傳統(tǒng)燃油車排氣量征收排污費(fèi)的可行性，正逐步將公共汽車、出租汽車及私人小汽車等移動排放源納入深圳市碳交易體系。機(jī)動車納入碳排放權(quán)交易體系在技術(shù)上是可行的，但在法律法規(guī)方面還存在很多空白。深圳市正積極研究利用地方人大的立法權(quán)限，對碳交易機(jī)制結(jié)合國家行政法規(guī)進(jìn)行地方立法，以使交通碳交易有法可依。但中國多數(shù)城市無地方立法權(quán)，城市交通政策制定面臨諸多立法瓶頸，相關(guān)政策落實(shí)更加困難。

2.2 行政手段：限制性政策的合法性爭議

1）限購：立法先行、依據(jù)充分。

深圳市出臺該政策的主要依據(jù)包括：國務(wù)院《大氣污染防治行動計(jì)劃》“根據(jù)城市發(fā)展規(guī)劃，合理控制機(jī)動車保有量，特大城市要嚴(yán)格限制機(jī)動車保有量”以及《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)道路安全管理?xiàng)l例》第七十六條第一款規(guī)定“市政府可以采取下列交通擁堵治理措施：(一)實(shí)行機(jī)動車保有量增量調(diào)控；(二)實(shí)施交通高峰時段區(qū)域限行。”深圳市小汽車限購政策出臺后，爭議集中在限購的合法性。一種主要觀點(diǎn)是決策未綜合權(quán)衡其他合理調(diào)控城市機(jī)動車規(guī)模的方式，涉嫌違反行政法必要性原則；另一種主要觀點(diǎn)是應(yīng)經(jīng)公開聽證方式聽取公眾意見方能出臺。

小汽車增量調(diào)控政策涉及廣、影響大，若提前向社會公開，極可能引發(fā)小汽車集中搶購，既會造成車輛劇增、交通擁堵惡化，又可能引發(fā)社會不穩(wěn)定現(xiàn)象。深圳市政府在慎重研究各類需求管理政策效果及實(shí)施影響的基礎(chǔ)上，經(jīng)提請深圳市人大常委會同意，決定迅速實(shí)施增量調(diào)控的措施，目的是盡量將負(fù)面影響降至最低。深圳市具有地方立法權(quán)，可以在相應(yīng)政策出臺前進(jìn)行一定的法律法規(guī)準(zhǔn)備。中國其他城市在地方性法律法規(guī)政策制定上仍難以突破創(chuàng)新。為保障政策措施依法推行，應(yīng)超前制定或修訂相關(guān)法律、法規(guī)，在交通需求管理政策方面對地方政府放權(quán)松綁，使政策制定更具合法性。

2）限行：對車輛財產(chǎn)權(quán)的限制存爭議。

中國實(shí)行常態(tài)化尾號限行的城市包括北京、杭州、成都、天津、南昌等城市，深圳市也在華強(qiáng)北、東門等局部地區(qū)對社會車輛進(jìn)行限行管制。2014年APEC會議期間，北京市政府實(shí)施了機(jī)動車單雙號限行等一系列管制措施，實(shí)現(xiàn)了道路暢通和空氣清潔，此后有建議將機(jī)動車單雙號限行常態(tài)化，引起了社會各界的廣泛關(guān)注[6]。

2014年12月，《中華人民共和國大氣污染防治法(修訂草案)》“機(jī)動車船大氣污染防治”一節(jié)中第45條規(guī)定：“省、自治區(qū)、直轄市人民政府根據(jù)本行政區(qū)域大氣污染防治的需要和機(jī)動車排放污染狀況，可以規(guī)定限制、禁止機(jī)動車通行的類型、排放控制區(qū)域和時間，并向社會公告?！睆姆山嵌葋砜矗@是一條授權(quán)性規(guī)范，即授權(quán)省級政府根據(jù)需要制定機(jī)動車限行措施，具體包括機(jī)動車類型的限行、區(qū)域限行和時間限行。如通過實(shí)施，這一條款將成為機(jī)動車限行常態(tài)化的法理依據(jù)。

目前，爭議的焦點(diǎn)在于限行是否構(gòu)成對私有財產(chǎn)使用的不正當(dāng)限制。對財產(chǎn)權(quán)的限制可以分為兩大類：一是財產(chǎn)權(quán)的社會義務(wù)，二是征收。有些時候國家不取得財產(chǎn)的所有權(quán)，但實(shí)際上卻可能出現(xiàn)類似征收的效果。征收必須有補(bǔ)償，而財產(chǎn)權(quán)承擔(dān)社會義務(wù)無須補(bǔ)償。私人小汽車這一財產(chǎn)的使用有著比較強(qiáng)的社會關(guān)聯(lián)性。一般認(rèn)為，按尾號每周行駛一天屬于可期待人民承受的財產(chǎn)權(quán)限制，屬于財產(chǎn)社會義務(wù)的范圍；而有觀點(diǎn)認(rèn)為，單雙號限行不再是可期待人民承受的一般性財產(chǎn)負(fù)擔(dān)，而構(gòu)成了征收。構(gòu)成征收則須按征收的法理處理，應(yīng)有相應(yīng)的補(bǔ)償機(jī)制[7]。

2.3 政策出臺過程：公眾參與及程序合法性尚需完善

依法行政不僅要合法行政、合理行政，還要遵循程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信和責(zé)權(quán)一致等原則。十八屆四中全會提出，須健全依法決策機(jī)制，把公眾參與、專家論證、風(fēng)險評估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。交通需求管理政策一般涉及廣、影響大，如小汽車增量調(diào)控就是一項(xiàng)高度敏感的舉措，涉及社會穩(wěn)定。交通需求管理政策出臺過程中如何組織公眾參與、采用何種程序還需不斷探索完善。

3 交通需求管理政策的法治發(fā)展方向

3.1 逐步放權(quán)，國家層面推動法治體系完善

1）國家法律層面確立城市交通需求管理合法地位。

在國家相關(guān)法律法規(guī)的制定過程中，應(yīng)將交通需求管理提高到城市可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略高度，通過立法明確相關(guān)措施的合法性。例如：在機(jī)動車購買登記環(huán)節(jié)，明確城市進(jìn)行機(jī)動車保有量增量調(diào)控的合法性；從環(huán)境管理入手，推動機(jī)動車環(huán)境稅費(fèi)改革，研究按照機(jī)動車污染排放量繳納相應(yīng)稅費(fèi)以及合理開征機(jī)動車環(huán)境稅等；在車輛使用環(huán)節(jié)，研究將經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)費(fèi)用項(xiàng)目納入行政事業(yè)性收費(fèi)目錄。

2）給予更多城市地方立法權(quán)。

近年中國城市發(fā)展迅速，各地經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展不均衡，交通需求管理政策制定尤其需因地制宜，完全統(tǒng)一的法律難以兼顧不同地方的需求。目前城市獲得地方立法權(quán)的需求強(qiáng)烈，全國設(shè)區(qū)的市共284個，只有49個享有地方立法權(quán)。2014年，中共十八屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》提出明確地方立法權(quán)限和范圍，依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)。設(shè)區(qū)的市全部賦予地方立法權(quán)更有利于公民直接參與立法，也為不同城市根據(jù)自身城市交通特點(diǎn)規(guī)制交通需求管理政策提供必要的法治保障。

3）保障政策公平性，建立必要的補(bǔ)償機(jī)制。

部分交通需求管理政策客觀上可能構(gòu)成了對私有財產(chǎn)使用的限制，應(yīng)研究建立必要的補(bǔ)償機(jī)制。例如配套單雙號限行政策，應(yīng)考慮從以下幾方面建立補(bǔ)償機(jī)制：一是對于已經(jīng)處于限行區(qū)的機(jī)動車主實(shí)行車船稅和車險費(fèi)用的減免或補(bǔ)貼；二是對于即將實(shí)施限行城市的機(jī)動車主根據(jù)限行要求，只收取出行期的費(fèi)用；三是建立限行治污補(bǔ)償專項(xiàng)基金。

3.2 立法先行，因地制宜規(guī)制交通需求管理政策

1）有法可依，完善地方性法律法規(guī)體系。

在依法治國基本方略下，政府部門需要建立明確的權(quán)力清單。對私權(quán)力來說，法無禁止即可為；對公權(quán)力來說，法無授權(quán)不可為。城市交通需求管理政策的制定與出臺同樣應(yīng)在法律授權(quán)的框架下推進(jìn)。因此，各城市應(yīng)結(jié)合自身交通特點(diǎn)，在相應(yīng)政策出臺前做一定的法律法規(guī)準(zhǔn)備。例如，在充分研究的基礎(chǔ)上，對各類交通需求管理政策的內(nèi)容與適用條件提出必要約束，為地方進(jìn)一步采取機(jī)動車保有量增量調(diào)控、特定時段(區(qū)域)交通限行、征收停車調(diào)節(jié)費(fèi)、鼓勵多人共乘、提高道路使用成本等措施提供法理依據(jù)。此外，地方立法也可為交通管理執(zhí)法權(quán)外派等管理手段提供法理依據(jù)。

2）綜合施策，精細(xì)化設(shè)計(jì)交通需求管理政策。

深圳、北京、廣州等城市現(xiàn)行的增量調(diào)控措施僅延緩了小汽車增長速度，牌照指標(biāo)尚未建立合理的退出機(jī)制，機(jī)動車總量并未停止增長，很難從根本上解決城市交通擁堵問題。在增量控制、存量基數(shù)大的現(xiàn)實(shí)情況下可能引致存量車輛的高強(qiáng)度使用。在對存量車輛交通需求調(diào)控方面，經(jīng)濟(jì)杠桿仍然具有不可替代的資源配置優(yōu)勢。

在已實(shí)施限購的城市，交通需求管理政策的制定還應(yīng)綜合考慮車輛擁有和使用的綜合管理，實(shí)現(xiàn)全成本的需求管理。一是對既有行政手段不斷完善，如結(jié)合交通承載能力和交通運(yùn)行指數(shù)，逐步形成合理的年度車輛投放額度管理機(jī)制、按車輛排放細(xì)分的分類投放額度制度以及有使用限期的車輛牌照管理制度等。二是系統(tǒng)研究和推行經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段，在車輛的停放、使用、淘汰環(huán)節(jié)采取合理的經(jīng)濟(jì)調(diào)控措施。

3）市場調(diào)節(jié)，完善市場化停車價格形成機(jī)制。

以市場化定價為導(dǎo)向，擴(kuò)大市場調(diào)節(jié)停車收費(fèi)的彈性空間。逐步放寬政府物價管理對停車收費(fèi)價格的管制，在地方定價目錄、價格聽證目錄中去除停車收費(fèi)項(xiàng)目。適當(dāng)放寬商業(yè)辦公類經(jīng)營性停車收費(fèi)中政府指導(dǎo)價的上限要求，鼓勵實(shí)行市場調(diào)節(jié)價。

綜合考慮經(jīng)營成本效益、交通需求管理、公共交通優(yōu)先發(fā)展的要求，引導(dǎo)建立分區(qū)、分類、分時的差別化停車收費(fèi)結(jié)構(gòu)，實(shí)行從中心區(qū)向外圍由高到低、路內(nèi)高于路外、商業(yè)辦公高于居住、高峰期高于平峰期的級差價格。路內(nèi)停車收費(fèi)應(yīng)反映占用道路資源等綜合成本，采取停放時間越長、單位時段收費(fèi)越高的累進(jìn)計(jì)費(fèi)方式。實(shí)行政府定價或指導(dǎo)價的停車收費(fèi)應(yīng)建立動態(tài)調(diào)節(jié)與定期更新機(jī)制，將收費(fèi)價格與道路運(yùn)行水平、停車設(shè)施使用、公共交通服務(wù)、空氣環(huán)境質(zhì)量等掛鉤。

3.3 公開公正，政策出臺符合必要程序規(guī)定

遵循客觀規(guī)律、樹立政務(wù)誠信是未來交通需求管理政策制定與實(shí)施的必然方向，因此，對重大交通需求管理政策出臺程序應(yīng)進(jìn)行約束。各地應(yīng)通過地方立法，規(guī)定車輛限購、交通擁擠收費(fèi)等重大交通需求管理政策的出臺程序，特別是對公眾參與內(nèi)容、參與方式等提出明確具體的程序性規(guī)定[8]。例如，在地方道路交通安全管理?xiàng)l例中規(guī)定限牌政策的決策過程、提前公開征求公眾意見的時間、公示期間凍結(jié)新車上牌的配套措施等，避免政策面臨合理不合法的尷尬境地。

4 結(jié)語

法治即良法與守法的結(jié)合，包含兩重意義：一是所施行的法律是經(jīng)過良好編制的，二是已施行的法律是得到普遍服從的。交通需求管理政策邁向法治化是一個多方博弈的復(fù)雜過程，需要從國家到地方政府的有序推進(jìn)，也需要市民法治意識、公眾參與意識的不斷提高。

[1]邵源，宋家驊.大城市交通擁堵管理策略與方法：以深圳市為例[J].城市交通，2010，8(6)：1-7.Shao Yuan,Song Jiahua.Traffic Congestion Management Strategies and Methods in Large Metropolitan Area:A Case Study in Shenzhen[J].Urban Transport of China,2010,8(6):1-7.

[2]深圳市人居環(huán)境委員會.深圳市大氣PM 2.5來源研究[R].深圳：深圳市人居環(huán)境委員會，2015.

[3]深圳市人民政府.深圳市城市交通白皮書[R].深圳：深圳市人民政府，2012.

[4]深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心.深圳市停車發(fā)展政策及實(shí)施方案[R].深圳：深圳市城市交通規(guī)劃設(shè)計(jì)研究中心，2014.

[5]劉磊.我國大城市實(shí)施交通需求管理的法律體系構(gòu)想[D].濟(jì)南：山東大學(xué)，2009.

[6]新華網(wǎng)每日電訊.“單雙號限行常態(tài)化”有法律依據(jù)嗎？[EB/OL].2014[2015-01-10].http://news.xinhuanet.com/mrdx/2014-12/01/c_133824301.htm.

[7]財新網(wǎng).目的正當(dāng)不代表限行手段正當(dāng)[EB/OL].2014[2015-01-10].http://opinion.caixin.com/2014-12-15/100763243.html.

[8]顧大松.重大決策法治化的三個維度：以交通決策為例[J].群眾·決策資訊，2015，13(1)：33-36.