柳建啟

(廣東技術(shù)師范學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 廣州 510400)

論地方立法前評(píng)估的必要性
——以廣州市學(xué)生校外托管立法為例

柳建啟

(廣東技術(shù)師范學(xué)院 政法學(xué)院，廣東 廣州 510400)

立法前評(píng)估是一項(xiàng)提高立法質(zhì)量的有效措施。當(dāng)前廣州市學(xué)生托管行業(yè)處于無人監(jiān)管、無序競(jìng)爭(zhēng)、學(xué)生無安全保障的狀況，市民要求立法的呼聲頗高。立法前評(píng)估能夠分析法律的供求關(guān)系，預(yù)測(cè)立法的成本效益及可能產(chǎn)生的影響，為立法決策提供重要參考依據(jù)。

學(xué)生托管；立法前評(píng)估；必要性

立法評(píng)估既包括立法前評(píng)估也包括立法后評(píng)估。立法后評(píng)估近幾年在我國研究相對(duì)較多，它側(cè)重于評(píng)估檢驗(yàn)已公布實(shí)施法律的實(shí)踐效果，為法律的修改或廢除提供參考依據(jù)；而立法前評(píng)估側(cè)重于在立法表決通過前進(jìn)行分析和評(píng)估，為立法部門制定法律提供參考，這方面的研究相對(duì)較少?！稄V州市學(xué)生校外托管機(jī)構(gòu)管理辦法》正處于立法論證、征集意見階段，文章以本部規(guī)章草案為例，論述地方立法前評(píng)估的必要性。

一、廣州市學(xué)生校外托管的現(xiàn)狀

近年來,中小學(xué)生校外托管服務(wù)機(jī)構(gòu)如雨后春筍般涌現(xiàn)，但托管市場(chǎng)無證經(jīng)營、無序競(jìng)爭(zhēng)、無人監(jiān)管、學(xué)生安全無保障問題較突出。2014年5月，我們組織大學(xué)生向廣州市白云區(qū)、越秀區(qū)、荔灣區(qū)、天河區(qū)、海珠區(qū)、黃埔區(qū)六個(gè)主城區(qū)發(fā)放1200份調(diào)查問卷，回收有效問卷1180份，并向分布在這六個(gè)區(qū)的12個(gè)校外托管機(jī)構(gòu)訪談獲得的真實(shí)情況，介紹當(dāng)前廣州市學(xué)生校外托管機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀。第一，多數(shù)托管機(jī)構(gòu)是無證經(jīng)營，基本處于政府的脫管狀態(tài)。理論上講，教育、工商、消防、衛(wèi)生、交通、物價(jià)、稅務(wù)等多個(gè)政府部門都可以監(jiān)督學(xué)生校外托管機(jī)構(gòu)，但沒有法律明確規(guī)定誰主管、誰協(xié)管，最終造成無人管的狀態(tài)。以至于無證經(jīng)營現(xiàn)象嚴(yán)重，正如有托管所工作人員向南方都市報(bào)記者表示“越秀這邊沒有一家是有營業(yè)執(zhí)照的，有的都是掛靠在外面的。”[1]那么到底應(yīng)當(dāng)由哪個(gè)部門來主管這些托管機(jī)構(gòu)？在我們的調(diào)查中，認(rèn)為托管機(jī)構(gòu)的政府管理部門主要集中在教育局和工商局，而認(rèn)為應(yīng)當(dāng)由教育局作為主管機(jī)關(guān)的比例最高，達(dá)到 80.9%。(見下圖一)

圖一：廣州市托管機(jī)構(gòu)的主管部門調(diào)查

第二，托管機(jī)構(gòu)存在食品安全、交通安全、消防安全隱患。托管機(jī)構(gòu)沒有辦理衛(wèi)生許可證、食品安全無人監(jiān)控，在調(diào)查中高達(dá)58%的家長(zhǎng)對(duì)安全衛(wèi)生表示擔(dān)憂(見下圖二)。場(chǎng)所較狹小，沒有相應(yīng)的消防實(shí)施，存在火災(zāi)隱患。學(xué)生往返于學(xué)校、托管機(jī)構(gòu)和家庭之間的路上缺乏安全保障。

第三，托管機(jī)構(gòu)從業(yè)人員配備不足，而且參差不齊。很多托管機(jī)構(gòu)的工作人員是由開辦者本人及其家庭成員構(gòu)成，有的聘請(qǐng)了少量的大學(xué)畢業(yè)生或退休人員。但這些工作人員普遍沒有辦理健康證，或沒有教師資格證，托管質(zhì)量難以保證，在我們的調(diào)查中有67%的人認(rèn)為托管機(jī)構(gòu)從業(yè)人員素質(zhì)良莠不齊(見下圖二)。從業(yè)人員素質(zhì)高低必然導(dǎo)致托管中心在管理學(xué)生生活，輔導(dǎo)學(xué)生學(xué)習(xí)等方面力不從心。以至于有的托管機(jī)構(gòu)管的很嚴(yán)，出現(xiàn)對(duì)學(xué)生的打罵現(xiàn)象，學(xué)生認(rèn)為象進(jìn)了監(jiān)獄一樣；有的打著尊重孩子個(gè)性發(fā)展的旗號(hào)，對(duì)學(xué)生放任不管，在休息時(shí)間出現(xiàn)“擾民”的現(xiàn)象。

圖二：廣州市學(xué)生校外托管機(jī)構(gòu)存在的問題調(diào)查

第四，托管機(jī)構(gòu)的場(chǎng)所存在隱患，從調(diào)查情況來看，大多數(shù)托管機(jī)構(gòu)設(shè)立在學(xué)校周邊的居民住宅樓內(nèi)，這些場(chǎng)所往往空間較小，沒有必要的活動(dòng)空間，而且時(shí)常有鄰居投訴學(xué)生擾民。另外還有一些托管機(jī)構(gòu)設(shè)在地下室、倉庫、廠房等建筑物內(nèi)。從調(diào)查情況看，90%以上的人都認(rèn)為托管機(jī)構(gòu)不應(yīng)設(shè)立在地下(半地下)室、倉庫、廠房、違法或危險(xiǎn)建筑內(nèi)。

二、立法前評(píng)估的定位

立法前評(píng)估與立法后評(píng)估在評(píng)估的對(duì)象、內(nèi)容、標(biāo)準(zhǔn)、目的等方面均不同。立法前評(píng)估對(duì)象是針對(duì)法律草案或低位階的規(guī)范性文件(計(jì)劃上升為高位階的法律)，評(píng)估內(nèi)容主要是分析立法的必要性、可行性、合法性、協(xié)調(diào)性、可操作性等項(xiàng)目，論證立法對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境可能產(chǎn)生的影響。評(píng)估擬制定的法律中爭(zhēng)議較大的關(guān)鍵制度、規(guī)則和措施，力爭(zhēng)從立法源頭上對(duì)這些制度和規(guī)則所涉及的利益關(guān)系進(jìn)行調(diào)整，力爭(zhēng)達(dá)到立法公正與效率的平衡。[2]

立法前評(píng)估只是一個(gè)為立法作決策的工具，它綜合系統(tǒng)地分析立法行為可能產(chǎn)生的影響，向決策者溝通信息。其目的是為決策者和公眾提供強(qiáng)有力的信息,為立法部門在立與不立、如何立等方面的問題做出決策提供重要參考依據(jù)，希望在備選方案中選擇最優(yōu)方案，能夠?qū)⒁贫?或正在制定)的法律、準(zhǔn)備上升為高位階的法律的立法質(zhì)量提前把關(guān)，最終達(dá)到提高立法的科學(xué)性和民主性。

三、立法前評(píng)估的必要性

(一)科學(xué)立法、民主立法的立法環(huán)境要求立法前評(píng)估

在我國全面建設(shè)法治國家背景下，在立法環(huán)境、社會(huì)關(guān)系日益復(fù)雜化的新時(shí)期，僅憑立法部門一己之力，很難確保立法的科學(xué)性。立法前評(píng)估以立法機(jī)關(guān)為主導(dǎo)，多方參與為基礎(chǔ)，委托有理論優(yōu)勢(shì)的科研院所和有豐富實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的實(shí)務(wù)部門進(jìn)行評(píng)估，能夠?qū)α⒎ǖ谋匾?、可行性、合法性、協(xié)調(diào)性、可操作性等內(nèi)容做出全面的評(píng)判，能夠調(diào)動(dòng)起社會(huì)多方面的力量參與立法，發(fā)揮眾人才智，有助于增強(qiáng)立法工作的科學(xué)性。同時(shí)，立法前評(píng)估還體現(xiàn)了專家學(xué)者、社會(huì)公眾的深入?yún)⑴c，充分反映民意，帶動(dòng)他人關(guān)注立法、參與立法，促進(jìn)了立法的民主性。地方立法實(shí)施立法前評(píng)估，可以防范有關(guān)部門的利益干預(yù)，有效協(xié)調(diào)和平衡各部門之間的利益之爭(zhēng)。

2011年國務(wù)院新聞辦公室在《中國特色社會(huì)主義法律體系》白皮書中提出， “建立健全立法前論證和立法后評(píng)估機(jī)制，不斷提高立法的科學(xué)性、合理性，進(jìn)一步增強(qiáng)法律法規(guī)的可操作性。”雖然文字表述使用的是“立法前論證”，但本質(zhì)上與立法前評(píng)估趨同，這可以視同是官方對(duì)立法前評(píng)估的認(rèn)可。另外，全國人大常委會(huì)在總結(jié)旅游法立法前評(píng)估的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，在2013年表決通過《特種設(shè)備安全法》、《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》修正案之前也開展了立法前評(píng)估。根據(jù)《廣東省人大常委會(huì)立法評(píng)估工作規(guī)定(試行)》(2013年7 月頒布)的要求,對(duì)于新制定、全面修訂以及對(duì)重大制度作修改的法規(guī)案應(yīng)當(dāng)開展立法前評(píng)估?？梢姀V東省以立法的形式肯定了立法前評(píng)估。而且在2013年度廣東省人大常委會(huì)立法中得以貫徹。如2013年11月13日，廣東省人大常委會(huì)召開《廣東省道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例(修訂草案修改稿)》表決前評(píng)估會(huì)，邀請(qǐng)立法咨詢專家、省人大代表、行業(yè)協(xié)會(huì)代表及省人大常委會(huì)、省政府有關(guān)部門負(fù)責(zé)人參加會(huì)議。[3]85同樣的表決前評(píng)估在《廣東省安全生產(chǎn)條例》、《廣東省建設(shè)工程質(zhì)量管理?xiàng)l例》等法規(guī)立法中得以實(shí)施。

實(shí)踐證明，立法前評(píng)估是提高立法質(zhì)量的有效措施，能夠把正向思維和逆向思維有機(jī)結(jié)合起來，既考慮到了法律執(zhí)行部門的需求，又充分體現(xiàn)了對(duì)法律適用對(duì)象、專家學(xué)者等方面意見的重視，有利于提高立法質(zhì)量、增強(qiáng)法律的可執(zhí)行性、推動(dòng)法律有效實(shí)施。

全國人大、廣東省人大在立法活動(dòng)中都開展立法前評(píng)估并且取得良好的效果，廣州市政府制定《廣州市學(xué)生校外托管機(jī)構(gòu)管理辦法》應(yīng)借鑒優(yōu)秀的立法經(jīng)驗(yàn)，開展立法前評(píng)估工作，提高立法質(zhì)量，促進(jìn)立法的科學(xué)性與民主性。

(二)預(yù)防法律沖突現(xiàn)象需要進(jìn)行立法前評(píng)估

法律沖突是指“兩個(gè)或兩個(gè)以上的不同的法律同時(shí)調(diào)整一個(gè)相同的法律關(guān)系而在這些法律之間產(chǎn)生矛盾的社會(huì)現(xiàn)象?！盵4] 85本文中的法律沖突現(xiàn)象限于一國內(nèi)不同時(shí)期和不同部門所制定的法律之間發(fā)生矛盾和沖突的現(xiàn)象。

據(jù)有關(guān)資料顯示，截止2011年8月底，全國地方性法規(guī)達(dá)到8600多部。[5]14占法律法規(guī)總數(shù)的 90%左右。僅廣東一省, “經(jīng)省人大及其常委會(huì)審議制定和批準(zhǔn)地方性法規(guī)就達(dá) 480多件，地方性立法數(shù)量為全國各省之最?！盵6]還不包括省政府、經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府、較大市政府出臺(tái)的規(guī)章和規(guī)范性文件。理論上講，任何一項(xiàng)立法工作，都應(yīng)當(dāng)考慮與法律體系中其他法律相協(xié)調(diào),避免產(chǎn)生相互矛盾和沖突。但事實(shí)上地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章之間的沖突現(xiàn)象比較突出。我國是一個(gè)單一制國家, 保障國家法制的統(tǒng)一十分重要。對(duì)地方性法規(guī)或規(guī)章進(jìn)行立法前評(píng)估, 既是提高地方立法質(zhì)量的有效途徑, 也是維護(hù)國家法制統(tǒng)一的有效措施。

在我國，多個(gè)部門享有立法權(quán)或被授予立法權(quán)，部門之間缺乏溝通協(xié)調(diào)，不同部門制定的法律之間會(huì)發(fā)生沖突。而且隨著社會(huì)關(guān)系的發(fā)展變化，在一定時(shí)期、一定地區(qū)施行的法律也會(huì)隨之變化，這樣，新法與舊法也會(huì)產(chǎn)生沖突。盡管《立法法》規(guī)定了法律適用中的一些沖突處理原則、規(guī)則，但這些處理辦法都是立法后的一種補(bǔ)救措施，需要將這些法律適用問題送到法律制定機(jī)關(guān)、國務(wù)院、全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)進(jìn)行裁決，耗時(shí)又費(fèi)力。如果在立法前進(jìn)行評(píng)估，從源頭上預(yù)防這些矛盾和沖突的產(chǎn)生，就盡可能減少事后的一些立法衍生成本。

(三)分析立法的供求狀況，力求達(dá)到供求平衡

法律作為一種公共產(chǎn)品，同樣會(huì)受到市場(chǎng)規(guī)律供求關(guān)系的影響。地方社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要立法保障，地方立法則需要從本地區(qū)實(shí)際出發(fā)，為本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)服務(wù)。這種緊密互動(dòng)且相互制約的關(guān)系，可以用法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的“法律供給--需求”理論加以分析。

所謂法律供給，“是指國家機(jī)關(guān)強(qiáng)制或意愿進(jìn)行的立法、司法、執(zhí)法等活動(dòng)的總稱?！盵7]法律需求則是指人們購買法律的主觀愿望和客觀能力，是人們對(duì)于現(xiàn)存的和尚未設(shè)定的法律資源的肯定性要求和現(xiàn)實(shí)行為。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)原理，法律的需求決定法律供給，當(dāng)人們?cè)谏钪衅惹行枰勺鳛檎{(diào)整手段來維護(hù)秩序時(shí)，法律供給就應(yīng)當(dāng)產(chǎn)生。而且，在理想的法律供求相適應(yīng)圖景(人類知識(shí)總量遞增和行為模式優(yōu)化)下，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活的不斷發(fā)展，市場(chǎng)主體對(duì)相關(guān)的權(quán)利、義務(wù)、責(zé)任、程序等法律資源的需求就愈加廣泛，而立法或執(zhí)法機(jī)關(guān)的法律供給水平也就隨之提高(法制越健全)。進(jìn)而，“法律的供求關(guān)系還體現(xiàn)出從均衡(相對(duì)適應(yīng))到非均衡(相對(duì)不適應(yīng))，再從非均衡到新的均衡之動(dòng)態(tài)演進(jìn)規(guī)律?！盵8]但在現(xiàn)實(shí)世界中，法律供求關(guān)系很難達(dá)到完全均衡，即法律產(chǎn)品完全“適銷對(duì)路”的可能性甚微。常見的情況要么是法律供過于求，形成浪費(fèi)，造成法律價(jià)格下跌或人們消費(fèi)法律的意愿下降；要么是法律供不應(yīng)求，形成短缺，造成法律價(jià)格上升或交易成本高昂。與此同時(shí)，法律供給還符合邊際效用遞減規(guī)律，即：法律越多，從新法律中獲得的效用就越少；法律朝令夕改或同一種法律供給過多，其效用遞減，人們守法的積極性就越小。

將上述法律供求理論適用于托管機(jī)構(gòu)管理立法當(dāng)中，其理想狀態(tài)是托管行業(yè)法律法規(guī)的供應(yīng)應(yīng)該完全合乎社會(huì)生活的需要，合乎經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展對(duì)托管工作的要求。但在實(shí)踐中可能會(huì)出現(xiàn)托管機(jī)構(gòu)管理立法的兩種供求不平衡狀態(tài)：一是立法供不應(yīng)求。二是基于有限理性和部門利益而導(dǎo)致立法的結(jié)構(gòu)-功能失衡。立法機(jī)關(guān)并非全知全能，其立法活動(dòng)是在“有限理性”的基礎(chǔ)上進(jìn)行的，在實(shí)際立法(特別是行政立法而不是人大立法)過程中，行政部門可能更多考慮其部門利益的最大化或者(管理、監(jiān)督)權(quán)力最大化?！稄V州市學(xué)生校外托管機(jī)構(gòu)管理辦法》作為廣州市政府的一項(xiàng)行政立法，對(duì)該行政立法項(xiàng)目的必要性進(jìn)行立法前評(píng)估，核心是評(píng)價(jià)市場(chǎng)是否失靈，是否存在令人信服的公眾需求。因?yàn)橹挥惺袌?chǎng)失靈時(shí)政府規(guī)制才是必要的，只有存在公眾立法需求時(shí)，政府提供立法供給才會(huì)達(dá)到供需平衡。如果不能充分證明政府干預(yù)是正當(dāng)?shù)?，則要證明政府干預(yù)、修正市場(chǎng)失靈可以帶來的利益大于成本。

近年來隨著城市化的快速發(fā)展，很多大城市市民的工作場(chǎng)所與住所距離不斷加大，導(dǎo)致上班族中午不能回家，晚上又回家較晚，這使得沒有老人照顧子女的家庭面臨一個(gè)難題，子女的午飯午休、子女放學(xué)接送及作業(yè)輔導(dǎo)等沒有時(shí)間兼顧。又由于社區(qū)服務(wù)功能的滯后、學(xué)校對(duì)中小學(xué)生教學(xué)管理的單一性等原因，一個(gè)龐大的中小學(xué)生校外托管市場(chǎng)應(yīng)運(yùn)而生。托管機(jī)構(gòu)集吃、住、學(xué)習(xí)輔導(dǎo)等為一體，在很大程度上緩解了家長(zhǎng)的后顧之憂。但在我們的調(diào)查中，有97.1%的調(diào)查者認(rèn)為校外托管機(jī)構(gòu)出現(xiàn)的問題繁多。大多數(shù)托管機(jī)構(gòu)沒有辦理相關(guān)的證照，無序競(jìng)爭(zhēng)的情況較多，價(jià)格混亂，沒有政府指導(dǎo)價(jià)格，從業(yè)人員素質(zhì)良莠不齊，安全衛(wèi)生條件較差，監(jiān)管主體缺位，監(jiān)管規(guī)范缺失等等。這些問題的產(chǎn)生與市場(chǎng)調(diào)控失靈有關(guān)。而這些問題涉及工商、教育、公安、消防、衛(wèi)生、物價(jià)、稅務(wù)、街道和社區(qū)等多部門、單位。正是因?yàn)榇嬖诙鄠€(gè)部門可以監(jiān)管，但沒有一個(gè)主管部門，沒有規(guī)定協(xié)管部門，所以就出現(xiàn)無人監(jiān)管的現(xiàn)狀，托管學(xué)生的權(quán)益得不到保障，解決家長(zhǎng)后顧之憂的行業(yè)最后又成了家長(zhǎng)的后顧之憂。所以對(duì)校外托管機(jī)構(gòu)管理立法的呼聲日益高漲。可見，托管行業(yè)的運(yùn)行存在市場(chǎng)失靈需要政府干預(yù)，而且公眾的立法呼聲較高，即存在較大的立法需求，這正是通過立法前評(píng)估而發(fā)現(xiàn)的立法供求狀況。

(四)預(yù)測(cè)立法的成本效益，力求客觀全面準(zhǔn)確

在立法實(shí)務(wù)中，無論是何種立法都會(huì)消耗各種資源。這些資源既有直接的實(shí)際耗費(fèi)，又有間接的消耗。既包括貨幣性的消耗又包括非貨幣性的消耗。例如人力、物力、時(shí)間、精力、利益損失等。任何資源都是有限的，學(xué)生校外托管機(jī)構(gòu)管理立法不僅是一個(gè)法律問題，也是一個(gè)經(jīng)濟(jì)學(xué)問題，建議從經(jīng)濟(jì)學(xué)角度，預(yù)測(cè)立法成本效益，分析確認(rèn)托管機(jī)構(gòu)管理立法是否切實(shí)可行。

預(yù)測(cè)立法成本指預(yù)測(cè)立法、執(zhí)法、守法的總體成本，應(yīng)考慮直接成本、間接成本和邊際成本。就托管機(jī)構(gòu)管理立法而言，立法成本所涉及的主要是法律部門、相關(guān)管理部門以及托管機(jī)構(gòu)和被托管人所負(fù)擔(dān)的立法程序成本、執(zhí)法成本和守法成本。對(duì)于法律部門來說(包括立法和執(zhí)法部門)，立法成本包括立法調(diào)研、規(guī)劃、立項(xiàng)、起草、評(píng)估論證、表決等程序成本，組織宣傳、人員培訓(xùn)等立法衍生成本，執(zhí)法成本及執(zhí)法監(jiān)督成本等。對(duì)于托管機(jī)構(gòu)而言，守法成本包括因立法可能增加的工作負(fù)荷和費(fèi)用負(fù)擔(dān)，如嚴(yán)格控制師生比例而增加教師產(chǎn)生的成本。規(guī)范食品、治安、交通、消防等安全問題而增加的費(fèi)用。對(duì)于被托管者而言，守法成本包括立法后可能導(dǎo)致依賴法律維權(quán)發(fā)生的成本，比如申請(qǐng)投訴時(shí)產(chǎn)生的通訊費(fèi)、交通費(fèi)、誤工費(fèi)、證據(jù)收集費(fèi)用及材料費(fèi)等，因法律實(shí)施產(chǎn)生糾紛所發(fā)生的司法救濟(jì)及訴訟成本等。[9]此外，還應(yīng)考慮立法邊際成本，即放棄其他非立法方案，選擇立法方案而承擔(dān)的成本。立法不是解決問題的唯一辦法，即使存在市場(chǎng)失靈或公眾需求，還應(yīng)考慮一些可供選擇的替代方案，這些替代方案包括利用司法、政府補(bǔ)貼、運(yùn)用經(jīng)濟(jì)刺激的手段、修訂現(xiàn)行法規(guī)以及地方政府的干預(yù)等。比較各方案，選擇最優(yōu)方案放棄次優(yōu)方案而承擔(dān)的成本。

預(yù)測(cè)立法效益是指預(yù)測(cè)擬立法律實(shí)施后產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益，具體包括法律實(shí)施后在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、創(chuàng)新、就業(yè)、社會(huì)安全和公正、糾紛解決、維持社會(huì)秩序等方面節(jié)約或減少的開支。托管機(jī)構(gòu)管理立法中產(chǎn)生的效益可從以下幾個(gè)方面進(jìn)行分析：一是立法后為托管行業(yè)提供可以遵循的制度規(guī)則，可能使托管市場(chǎng)交易成本降低、違法成本降低(因有規(guī)則可循而使違法概率可能降低)；二是立法后托管市場(chǎng)生態(tài)環(huán)境的優(yōu)化，消費(fèi)者對(duì)托管機(jī)構(gòu)信賴度的提升帶來托管市場(chǎng)的繁榮進(jìn)而給社會(huì)帶來的經(jīng)濟(jì)效益。三是立法后可能使監(jiān)管部門分工明確、協(xié)調(diào)加強(qiáng)、監(jiān)督資源合理配置而提高效率等。

(五)預(yù)測(cè)立法后的影響，力求全面反映正面和負(fù)面影響

地方立法前評(píng)估預(yù)測(cè)立法后的影響應(yīng)主要圍繞經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化、就業(yè)、環(huán)境的產(chǎn)生的影響進(jìn)行分析，既要分析正面又要分析負(fù)面的影響?！稄V州市學(xué)生校外托管機(jī)構(gòu)管理辦法》立法可能產(chǎn)生的正面影響主要有: 第一，規(guī)范的托管機(jī)構(gòu)能夠解決父母的后顧之憂。孩子有了安全放心的托管機(jī)構(gòu)代為照顧，父母可以安心工作，不再為午休、放學(xué)放假后的無人照顧而煩腦。第二，規(guī)范的托管機(jī)構(gòu)能夠?yàn)楹⒆犹峁┮粋€(gè)群體生活的空間，不致于一個(gè)人孤孤單單呆在家里，有利于孩子身心健康的發(fā)育，有助于孩子良好性格的培養(yǎng)。第三，規(guī)范的托管機(jī)構(gòu)有專業(yè)老師輔導(dǎo)作業(yè)，能夠?yàn)楹⒆觽兇鹨山饣?，有利于孩子學(xué)習(xí)成績(jī)的提高。第四，托管機(jī)構(gòu)能夠增加國家的稅收收入。按我國現(xiàn)行稅制，托管行業(yè)應(yīng)納營業(yè)稅，由營業(yè)稅而產(chǎn)生兩個(gè)附加稅(城建稅和教育費(fèi)附加)，另外還有企業(yè)所得稅或個(gè)人所得稅等稅收。第五，明確各政府部門的權(quán)力與職責(zé)，對(duì)托管機(jī)構(gòu)的監(jiān)管既有分工又有協(xié)作，促進(jìn)該行業(yè)的良性發(fā)展。第六，托管機(jī)構(gòu)能促進(jìn)大學(xué)生的就業(yè)(尤其是師范類的學(xué)生)。近些年來，師范院校本科生就業(yè)較難，女生尤其突出，規(guī)范并壯大托管行業(yè)的發(fā)展，有利于緩減師范生的就業(yè)困難。

立法產(chǎn)生的負(fù)面影響主要有，第一，增加立法成本，增加政府財(cái)政負(fù)擔(dān)。第二，由于托管機(jī)構(gòu)經(jīng)營成本增加，直接導(dǎo)致托管費(fèi)用增加，增加學(xué)生父母的負(fù)擔(dān)。第三，設(shè)置審批程序可能會(huì)導(dǎo)致行政部門的權(quán)力尋租。第四，制定的法律難以執(zhí)行，使得法律成為一紙空文。

小結(jié)

立法前評(píng)估是對(duì)立法時(shí)機(jī)是否成熟、立法內(nèi)容是否可行、立法效果如何等內(nèi)容做出客觀評(píng)價(jià)和科學(xué)預(yù)測(cè)，提前發(fā)現(xiàn)可能存在的問題、分析問題產(chǎn)生的根源，提出解決問題的對(duì)應(yīng)方案，為立法機(jī)關(guān)的科學(xué)決策提供重要依據(jù)，提升立法的前瞻性、科學(xué)性、民主性和可行性，提高立法質(zhì)量。廣州中小學(xué)生校外托管立法時(shí)機(jī)是否成熟，內(nèi)容是否可行，可能存在哪些問題及風(fēng)險(xiǎn)，需要通過立法前評(píng)估提供重要決策信息。

立法前評(píng)估應(yīng)該常態(tài)化、制度化和標(biāo)準(zhǔn)化，在國家立法和地方立法工作中應(yīng)當(dāng)廣泛實(shí)施，而且應(yīng)建立立法前評(píng)估指標(biāo)體系，將評(píng)估工作定量化、精細(xì)化和指標(biāo)化，同時(shí)參與立法前評(píng)估的主體應(yīng)多樣化，盡量多吸納一些法律理論界和實(shí)務(wù)界的專業(yè)人士以及相關(guān)專業(yè)人士、利益相對(duì)人參與，以使立法前評(píng)估工作更為科學(xué)和專業(yè)，為法律的制定提供準(zhǔn)確的參考依據(jù)。

[1]鄺蔚丹．校外托管 你覺得該怎么管[N]．南方都市報(bào)，2014-04-19．

[2]席濤．立法評(píng)估:評(píng)估什么和如何評(píng)估(上)--以中國立法評(píng)估為例[J]．政法論壇，2012，(5)：64 ．

[3]潔芬．省人大常委會(huì)開展《廣東省道路運(yùn)輸管理?xiàng)l例》表決前評(píng)估[J]．人民之聲，2013，(11)：16．

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[6]林霞虹．粵地方性立法數(shù)量全國最多[N]．廣州日?qǐng)?bào)，2008-09- 19．

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[9]俞榮根．地方立法前質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究[J]．法治研究，2013，(5)：7．

責(zé)任編輯：林 衍

On the Necessity of Evaluation before Local Legislation-Taking the Legislation of Off-campus Student Custody in Guangzhou City

Liu Jian-qi

(Guangdong Polytechnic Normal University, Guangzhou 510400, China)

The evaluation procedure before legislation is an effective measure to improve the quality of legislation. At present off-campus student custody in Guangzhou city has the status quo of lacking supervision, disorderly competition and no safety guarantee. Therefore, the residents of Guangzhou city call for legislation. The evaluation before legislation can analyze the legal demand and supply, predicate the cost-effectiveness of legislation and possible influence, which can provide reference for legislative decision.

student custody; evaluation before legislation; necessity

2015-02-13

廣州市哲學(xué)社會(huì)科學(xué)2014年規(guī)劃項(xiàng)目(項(xiàng)目編號(hào)：14Y19)

柳建啟(1974-)，男，湖北咸寧人，法學(xué)博士，廣東技術(shù)師范學(xué)院政法學(xué)院講師，從事立法學(xué)研究。

DF01

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1009-3745(2015)02-0030-06