●周春英

建國(guó)65年來(lái)，隨著財(cái)稅體制的變遷，非稅收入規(guī)模經(jīng)歷了由少到多、管理制度由不規(guī)范到規(guī)范的演變過(guò)程。

非稅收入作為與稅收收入相對(duì)而存在的政府收入形式，其實(shí)在建國(guó)初期就已經(jīng)存在，是以預(yù)算外資金的方式存在和管理的。當(dāng)時(shí)國(guó)家實(shí)行高度集中的財(cái)政管理體制，預(yù)算外資金是為了給地方、部門和單位一定的機(jī)動(dòng)財(cái)力，處理和解決一些預(yù)算考慮不到的特殊需要而設(shè)立的，收入規(guī)模不大，項(xiàng)目也極少，僅限于兩方面：一是機(jī)關(guān)生產(chǎn)收入，主要包括行政事業(yè)單位的生產(chǎn)收入、屯墾部隊(duì)農(nóng)場(chǎng)機(jī)關(guān)與部隊(duì)的菜園收入，民政部門所屬的生產(chǎn)單位和勞改企業(yè)收入等，用于機(jī)關(guān)的零星開(kāi)支；二是鄉(xiāng)自籌資金，主要是公糧附加收入，用于農(nóng)村文教衛(wèi)生、行政經(jīng)費(fèi)和農(nóng)村公益事業(yè)等開(kāi)支。1951年政務(wù)院頒布《關(guān)于進(jìn)一步整頓城市地方財(cái)政的規(guī)定》，統(tǒng)一規(guī)定了各種附加的項(xiàng)目和比例：工商稅附加，比例在5%—10%的范圍內(nèi)；房地產(chǎn)稅附加，比率最高不得超過(guò)20%；公用事業(yè)附加，因地制宜，不作統(tǒng)一規(guī)定；農(nóng)業(yè)稅附加為20%。1952年，預(yù)算外資金達(dá)到了13.62億元，相當(dāng)于當(dāng)年國(guó)家預(yù)算收入的7.8%。

經(jīng)過(guò)三年國(guó)民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)時(shí)期，實(shí)現(xiàn)了財(cái)政經(jīng)濟(jì)狀況的根本好轉(zhuǎn)。1952年，針對(duì)地方部門預(yù)算外資金管理比較混亂的狀況，中央決定對(duì)預(yù)算外資金進(jìn)行整頓，政務(wù)院頒布了《關(guān)于統(tǒng)一管理機(jī)關(guān)生產(chǎn)》和《整頓鄉(xiāng)自籌的決定》，取消了各部門、各單位和部隊(duì)的生產(chǎn)收入，除民政生產(chǎn)事業(yè)、勞動(dòng)企業(yè)等以外的一切生產(chǎn)單位，一律作為國(guó)營(yíng)企業(yè)管理，其收入一律納入預(yù)算；對(duì)農(nóng)村的鄉(xiāng)自籌資金，按照“包、準(zhǔn)、禁”的原則進(jìn)行整頓，“包”就是把原來(lái)鄉(xiāng)自籌解決的開(kāi)支改為國(guó)家供給，由預(yù)算包起來(lái)；“準(zhǔn)”就是繼續(xù)允許地方征收7%以下的農(nóng)業(yè)稅附加，以解決農(nóng)村公益事業(yè)的開(kāi)支；“禁”就是除上述“包”、“準(zhǔn)”以外，禁止任何攤派。這次整頓，對(duì)于穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)秩序和減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，起到了重要作用，預(yù)算外資金的數(shù)量也相對(duì)減少。1953年，全國(guó)的預(yù)算外資金只有8.91億元，相當(dāng)于國(guó)家預(yù)算收入的4.2%。

但是，這種高度集中的管理辦法很快暴露了“統(tǒng)得過(guò)死”的弊端，不利于靈活及時(shí)、因地制宜地解決地方、部門和單位的特殊需要。為解決這一問(wèn)題，以后又允許企業(yè)建立各項(xiàng)專用基金，由企業(yè)自行管理，同時(shí)，為了調(diào)動(dòng)部門單位的積極性，決定把行政事業(yè)單位的一些零星分散收入放在預(yù)算外自收自支，如養(yǎng)路費(fèi)、養(yǎng)河費(fèi)、中小學(xué)雜費(fèi)等。到1955年底，預(yù)算外資金主要包括：國(guó)營(yíng)企業(yè)的專用基金，包括獎(jiǎng)勵(lì)基金、福利基金和大修理基金；工商稅附加；養(yǎng)路費(fèi)、養(yǎng)河費(fèi)、養(yǎng)房費(fèi)等；農(nóng)牧業(yè)稅附加；育林費(fèi)收入的50%；中小學(xué)雜費(fèi)收入；行政事業(yè)單位的零星雜項(xiàng)收入。隨著預(yù)算外資金的項(xiàng)目和范圍不斷擴(kuò)大，預(yù)算外資金數(shù)量也有所增長(zhǎng)。到1957年，全國(guó)預(yù)算外資金達(dá)26.33億元，相當(dāng)于國(guó)家預(yù)算收入的8.5%。

1958年，財(cái)政體制進(jìn)行了較大改革。財(cái)權(quán)大幅度下放，國(guó)家對(duì)企業(yè)實(shí)行全額利潤(rùn)分成和超計(jì)劃利潤(rùn)分成。還將四項(xiàng)費(fèi)用改由利潤(rùn)留成中抵支，四項(xiàng)費(fèi)用由預(yù)算內(nèi)轉(zhuǎn)為預(yù)算外，將城市公用事業(yè)附加收入也放入預(yù)算外，專用于城市維護(hù)。一些地區(qū)和部門自籌興辦的企業(yè)，利潤(rùn)不上繳預(yù)算。這樣，預(yù)算外資金迅速增加。當(dāng)時(shí)由地區(qū)部門負(fù)責(zé)管理的預(yù)算外資金達(dá)幾十種，其中有工商稅附加、農(nóng)業(yè)稅附加、城市公用事業(yè)附加、企業(yè)利潤(rùn)留成、農(nóng)林水利和交通方面的一部分事業(yè)收入、勤工儉學(xué)等文教事業(yè)收入、城市中的公用事業(yè)收入和機(jī)關(guān)特種資金等。到1960年預(yù)算外資金已達(dá)到117.78億元，相當(dāng)于國(guó)家預(yù)算收入的20.6%。

1961年，中央決定對(duì)經(jīng)濟(jì)實(shí)行“調(diào)整、鞏固、充實(shí)、提高”的方針，調(diào)整體制，對(duì)預(yù)算外資金進(jìn)行了清理整頓，采取了“納、減、管”的辦法，即有的納入預(yù)算，有的要減少數(shù)額，加強(qiáng)管理。從1961年起，國(guó)家調(diào)低了國(guó)營(yíng)企業(yè)利潤(rùn)留成比例。1962年以后，除個(gè)別部門以外，不再實(shí)行利潤(rùn)留成辦法，改為企業(yè)基金制度。經(jīng)過(guò)清理整頓，預(yù)算外資金的數(shù)額減少，比例下降。1963年預(yù)算外資金只有51.85億元，相當(dāng)于國(guó)家預(yù)算收入的15.1%；到1966年，預(yù)算外資金的絕對(duì)額雖有所上升，但相當(dāng)于國(guó)家預(yù)算收入的比例卻下降到14.5%。

“文化大革命”期間，企事業(yè)單位下放很多，財(cái)權(quán)也相對(duì)下放，預(yù)算外資金的規(guī)模又逐步擴(kuò)大，主要有：從1966年起，將一部分折舊基金留歸企業(yè)使用；從1970年起，縣辦“五小企業(yè)”在兩三年內(nèi)將實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的60%納入預(yù)算，40%留給縣財(cái)政。這一時(shí)期，各項(xiàng)財(cái)政制度遭到破壞，財(cái)政管理工作相當(dāng)混亂，擅自設(shè)立預(yù)算外項(xiàng)目，亂收費(fèi)，亂攤派，劃預(yù)算內(nèi)為預(yù)算外的現(xiàn)象相當(dāng)普遍，這也導(dǎo)致了預(yù)算外資金規(guī)模的擴(kuò)大。到1976年全國(guó)預(yù)算外資金達(dá)到了275.32億元，相當(dāng)于國(guó)家預(yù)算收入的35.5%。

經(jīng)過(guò)十年動(dòng)亂，國(guó)民經(jīng)濟(jì)積累問(wèn)題很多，1978年，在經(jīng)濟(jì)體制上進(jìn)行了一些調(diào)整。調(diào)整時(shí)期預(yù)算外資金也發(fā)生了比較大的變化，主要有：1978年1月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，改變了折舊基金全部留歸企業(yè)和主管部門的辦法，將折舊基金的50%留歸企業(yè)，50%上繳國(guó)家。1979年又規(guī)定將上繳國(guó)家的50%中的20%留歸地方財(cái)政統(tǒng)籌安排。

十一屆三中全會(huì)以后，我國(guó)進(jìn)入了貫徹開(kāi)放搞活、實(shí)行經(jīng)濟(jì)體制改革的新時(shí)期。在財(cái)政管理體制方面，改進(jìn)了預(yù)算管理體制，調(diào)整了中央與地方財(cái)力、財(cái)權(quán)的劃分，又進(jìn)而在利稅分流框架的基礎(chǔ)上進(jìn)行了第一步、第二步利改稅改革，推行了承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，初步確立了國(guó)家與企業(yè)的分配關(guān)系，并改革了行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理制度等。作為非稅收入主要承載形式的預(yù)算外資金的數(shù)量迅速增加，規(guī)模急劇膨脹。

在國(guó)營(yíng)企業(yè)方面，主要是：一是恢復(fù)了企業(yè)基金制度。1978年國(guó)務(wù)院規(guī)定，凡是全面完成國(guó)家下達(dá)的產(chǎn)量、品種、數(shù)量、原材料和動(dòng)力消耗、勞動(dòng)生產(chǎn)率、成本、利潤(rùn)、流動(dòng)資金占用等八項(xiàng)指標(biāo)及供銷合同的企業(yè)，可以按職工全年工資總額的5%提取企業(yè)基金；完成產(chǎn)量、品種、數(shù)量、利潤(rùn)等四項(xiàng)指標(biāo)及供銷合同的企業(yè)，可以按職工全年工資總額的3%提取企業(yè)基金。二是實(shí)行了利潤(rùn)留成制度。從1980年開(kāi)始實(shí)行利潤(rùn)留成制度，建立生產(chǎn)發(fā)展基金、職工福利基金和職工獎(jiǎng)勵(lì)基金。1981年，對(duì)國(guó)營(yíng)工、交企業(yè)和主管部門，根據(jù)不同情況實(shí)行多種形式的利潤(rùn)留成和盈虧包干辦法。三是提高企業(yè)折舊率，財(cái)政不再集中折舊基金。從1983年起，國(guó)家分步陸續(xù)提高了各類國(guó)營(yíng)企業(yè)的固定資產(chǎn)折舊率。1985年開(kāi)始，國(guó)家不再集中企業(yè)的折舊基金，全部留給企業(yè)使用，并改綜合折舊為分類折舊。四是先后進(jìn)行了兩步利改稅改革，并全面推行了承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制，使企業(yè)留利大幅度增加。

在行政事業(yè)單位方面，主要有：一是改革了行政事業(yè)單位的財(cái)務(wù)管理制度。1980年起，實(shí)行了“經(jīng)費(fèi)包干，結(jié)余留用”的辦法；二是增加了行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目，陸續(xù)開(kāi)征了教育費(fèi)附加、車輛購(gòu)置費(fèi)附加等；三是允許事業(yè)單位開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)、有償服務(wù)增加收入，鼓勵(lì)事業(yè)單位由全額向差額，差額向自收自支過(guò)渡，對(duì)一些收入比較固定的自收自支單位實(shí)行企業(yè)化管理制度。

這些改革和調(diào)整措施的實(shí)施，使地方、部門和企事業(yè)單位的預(yù)算外資金迅速增加。1978年，全國(guó)預(yù)算外資金為347.11億元，相當(dāng)于國(guó)家預(yù)算收入的31%；到1985年，達(dá)到1530.03億元，相當(dāng)于國(guó)家預(yù)算收入的83.3%；到1992年達(dá)到2878.59億元，相當(dāng)于國(guó)家預(yù)算收入的97.7%。

1992年12月，財(cái)政部頒布《企業(yè)財(cái)務(wù)通則》和《企業(yè)會(huì)計(jì)準(zhǔn)則》，進(jìn)行了企業(yè)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度的改革，從1993年7月l日起，實(shí)行新的財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)制度。根據(jù)《全民所有制工業(yè)企業(yè)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制條例》以及“兩制”的規(guī)定，財(cái)政部相應(yīng)調(diào)整了預(yù)算外資金的范圍和統(tǒng)計(jì)口徑，對(duì)原確定為企業(yè)預(yù)算外資金的部分，由企業(yè)自主支配使用，財(cái)政不再納入預(yù)算外資金的統(tǒng)計(jì)范圍。1993年，由于原來(lái)占預(yù)算外資金總量75%左右的國(guó)營(yíng)企業(yè)及主管部門的預(yù)算外資金不再納入預(yù)算外資金管理，由此導(dǎo)致預(yù)算外資金總量減少2/3，全國(guó)預(yù)算外資金為1432.54億元，相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入的30%。

為了取消以前中央與地方政府間的討價(jià)還價(jià)式的財(cái)政包干制度，建立起中央與地方明確和穩(wěn)定的收入分配機(jī)制，1994年國(guó)家進(jìn)行了分稅制改革。但是改革使地方政府喪失了真正意義上的稅收自主權(quán)，從上級(jí)政府獲得的轉(zhuǎn)移支付僅是“吃飯財(cái)政”，不能促使地方經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和為地方政府提供更多服務(wù)籌措資金。再加上我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的深入和政府職能的不斷轉(zhuǎn)變，國(guó)家財(cái)政包攬社會(huì)事務(wù)的格局逐步打破，一部分事業(yè)發(fā)展開(kāi)始引入市場(chǎng)機(jī)制，地方經(jīng)濟(jì)建設(shè)和相關(guān)事業(yè)發(fā)展也亟需資金。面對(duì)財(cái)政支出需求不斷擴(kuò)張的壓力和地方稅源有限的狀況，地方政府只能靠大力尋求預(yù)算外資金和制度外資金的方法實(shí)現(xiàn)自力更生，結(jié)果導(dǎo)致政府性收費(fèi)、政府性基金等非稅收入的超常增長(zhǎng)，為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了積極作用。但是，由于一些地方和部門在認(rèn)識(shí)上存在偏差，管理體制不配套，政府行為不規(guī)范，以及受部門和集團(tuán)利益驅(qū)動(dòng)，預(yù)算外收入急劇膨脹，特別是制度外資金，信息不透明，無(wú)據(jù)可查。因此，非稅收入不受正規(guī)財(cái)政管理約束而迅速增長(zhǎng)，亂收費(fèi)、亂攤派專項(xiàng)資金的問(wèn)題非常嚴(yán)重。圖1反映了1994年—2010年預(yù)算外資金的規(guī)模，其中，年平均91%的預(yù)算外收入屬于地方政府的收入。

總結(jié)近年來(lái)預(yù)算外資金情況，非稅收入呈現(xiàn)三大特點(diǎn)：

一是收費(fèi)項(xiàng)目過(guò)多，收費(fèi)主體多元化。我國(guó)法律法規(guī)和制度對(duì)預(yù)算外收入的項(xiàng)目類別有明確的規(guī)定。但是，當(dāng)時(shí)比較普遍的現(xiàn)實(shí)情況是：收費(fèi)政出多門、巧立名目、種類繁多。據(jù)統(tǒng)計(jì)，至1997年初，國(guó)家批準(zhǔn)的行政事業(yè)性收費(fèi)有371項(xiàng)，涉及企業(yè)的項(xiàng)目217項(xiàng)，其中，符合法律、法規(guī)規(guī)定和國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)的僅有91項(xiàng)。從收費(fèi)的批準(zhǔn)權(quán)限和使用情況看，據(jù)財(cái)政部等部門1996年所做的聯(lián)合調(diào)查發(fā)現(xiàn)，地方政府及其所屬部門越權(quán)設(shè)立的基金、收費(fèi)項(xiàng)目達(dá)3474個(gè)。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，截止到1998年，全國(guó)行政事業(yè)性收費(fèi)有5000多項(xiàng)。其中，屬于全國(guó)性和中央部門的政府性收費(fèi)有近300項(xiàng)，地方收費(fèi)項(xiàng)目各省情況不一，最多的省有400多項(xiàng)。經(jīng)過(guò)努力整頓后，2004年全國(guó)各種政府性基金有近500項(xiàng)，其中除40多項(xiàng)是經(jīng)國(guó)務(wù)院或財(cái)政部批準(zhǔn)設(shè)立的以外，其余基金項(xiàng)目均為各地區(qū)、各部門設(shè)立。根據(jù)財(cái)政部公布的 《2010年政府性基金預(yù)算編制情況》，目前納入政府性基金預(yù)算管理的基金共43項(xiàng)，其中按收入歸屬劃分，屬于中央收入的基金9項(xiàng)，屬于地方收入的有20項(xiàng)，中央與地方共享收入的共14項(xiàng)。

圖1 1994—2010年我國(guó)預(yù)算外資金規(guī)模 （單位：十億元）

圖2 政府性基金收入

圖3 地方財(cái)政收支占全國(guó)財(cái)政收支的比重

二是規(guī)模龐大。據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，1994年，全國(guó)各類政府基金收入或?qū)ｍ?xiàng)收費(fèi)收入為7291億元，其中預(yù)算內(nèi)的僅455億元，占6.24%；非稅收入相當(dāng)于當(dāng)期全國(guó)財(cái)政收入5218億 元 的 1.4倍 。1996年，全國(guó)各類收費(fèi)和基金收入為10709億元，其中預(yù)算內(nèi)的僅836億元，占 7.81%；非稅收入相當(dāng)于當(dāng)期全國(guó)財(cái)政收入7405億元的1.45倍。1998年全國(guó)各類收費(fèi)規(guī)模達(dá)2175億元，政府性基金收入規(guī)模為2392億元，二者合計(jì)4567億元，相當(dāng)于我國(guó)同期全國(guó)財(cái)政收入的46.2%。一些學(xué)者估計(jì)，游離于財(cái)政預(yù)算系統(tǒng)之外的預(yù)算外資金和制度外資金約占GDP的 11%—12%(Ma and Norregaard，1998)。

三是管理制度混亂，收支有失規(guī)范。非稅收入資金管理分散不統(tǒng)一：有些非稅收入的項(xiàng)目納入預(yù)算內(nèi)管理，受預(yù)算法約束；有些非稅收入的項(xiàng)目放在預(yù)算外管理，受行政法規(guī)約束；有些非稅收入的項(xiàng)目既不納入預(yù)算內(nèi)又不納入預(yù)算外管理，而是由征收主體自收自支、自行管理，幾乎沒(méi)有任何法律約束，即所謂制度外收費(fèi)。管理的缺位，必然造成收支的混亂和失控。另外，收費(fèi)管理體制也不順?，F(xiàn)行收費(fèi)管理是把收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)資金三位一體的收費(fèi)管理分為三塊，即收費(fèi)項(xiàng)目以財(cái)政部門為主會(huì)同行政事業(yè)單位確定；收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以物價(jià)部門為主會(huì)同財(cái)政部門確定；收費(fèi)資金由執(zhí)收部門管理使用，越權(quán)審批嚴(yán)重。

時(shí)任總理朱镕基在第九屆人大一次會(huì)議當(dāng)選總理當(dāng)天的中外記者招待會(huì)上說(shuō)：“目前存在的一個(gè)問(wèn)題是費(fèi)大于稅。很多國(guó)家機(jī)關(guān)在國(guó)家規(guī)定以外征收各種費(fèi)用，使老百姓不堪負(fù)擔(dān)，民怨沸騰，對(duì)此必須進(jìn)行改革?！敝醒腴_(kāi)始了清理工作，取締了一些不合理的收費(fèi)。截止1999年5月，中央部門宣布取消企業(yè)不合理收費(fèi)973項(xiàng)，省級(jí)取消4288項(xiàng)，地市以下政府累計(jì)取消21410項(xiàng)?？傆?jì)取消不合理的收費(fèi)26710項(xiàng)，涉及金額每年985億元。2010年，全國(guó)財(cái)政收入規(guī)模為83105億元，占GDP的20.3%；而預(yù)算外收入和政府性基金收入為42579億元，相當(dāng)于同期全國(guó)財(cái)政收入的51%，占GDP的10.4%，與學(xué)者們所估計(jì)的比重非常接近。

可見(jiàn)，在建國(guó)初期，由于受高度集中的財(cái)政管理體制的影響，非稅收入規(guī)模相對(duì)較?。皇粚萌腥珪?huì)后，隨著分權(quán)化改革，其規(guī)模開(kāi)始膨脹。非稅收入涉及范圍廣，來(lái)源多樣，數(shù)額龐大，在政府財(cái)政收入中所占比重很高，為支持特定基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展發(fā)揮了積極作用。在各國(guó)實(shí)踐中，收費(fèi)一直是除稅收以外政府收入的主要來(lái)源。根據(jù)國(guó)際經(jīng)驗(yàn)，在一國(guó)的全部財(cái)政收入中，非稅收入（主要是收費(fèi)收入）大體占15%左右，而中國(guó)的非稅收入?yún)s遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于這一比例，甚至在20世紀(jì)90年代中后期，非稅收入相當(dāng)于稅收的一倍多。作為一個(gè)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)體來(lái)說(shuō)，非稅收入規(guī)模如此之巨大，形成了國(guó)民收入的不正常分配格局，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展造成諸多嚴(yán)重的負(fù)面影響。

其一，收費(fèi)和養(yǎng)人惡性循環(huán)。一些部門機(jī)構(gòu)龐大臃腫，沒(méi)有經(jīng)費(fèi)來(lái)源，主要靠收費(fèi)養(yǎng)人，以致于許多政府部門甚至一些部門中的每個(gè)職能單位都有收費(fèi)項(xiàng)目，幾乎每增加一項(xiàng)業(yè)務(wù)，都要以經(jīng)費(fèi)不足為由要求收費(fèi)。

其二，嚴(yán)重?cái)_亂正常的國(guó)民收入分配秩序，侵蝕稅基。非稅收入過(guò)多，出現(xiàn)“三擠”，即費(fèi)擠稅、部門擠政府、地方擠中央。由于收費(fèi)多，稅費(fèi)不清，混淆了納稅人法定的納稅義務(wù)和稅外不合理負(fù)擔(dān)的界限，使個(gè)人和企業(yè)及整個(gè)社會(huì)實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)水平模糊不清，降低了稅收收入的增長(zhǎng)潛力。

其三，資金使用管理不規(guī)范，滋長(zhǎng)腐敗。一部分收費(fèi)資金沒(méi)有按規(guī)定實(shí)行規(guī)范化財(cái)政管理，長(zhǎng)期體外循環(huán)，缺乏必要的監(jiān)督和控制；有的部門和單位挪用收費(fèi)資金購(gòu)買高級(jí)小轎車，修建樓堂館所，超標(biāo)準(zhǔn)興建辦公用房和職工宿舍，甚至貪污私分，中飽私囊，揮霍浪費(fèi)，助長(zhǎng)了腐敗現(xiàn)象的滋生和蔓延。

其四，收費(fèi)膨脹為各級(jí)政府行為的非規(guī)范和隨意性提供了物質(zhì)條件，影響和阻礙中央政府全局性政策意圖的貫徹和宏觀調(diào)控的有效施行。大多數(shù)收費(fèi)帶有部門性、行業(yè)性和地方性，雖然也需要批準(zhǔn)，卻沒(méi)有稅收那么嚴(yán)格。費(fèi)的支出大多是各收費(fèi)部門根據(jù)需要自行安排，收費(fèi)資金使用部門化的趨勢(shì)日益嚴(yán)重，分散了財(cái)力，影響了財(cái)政對(duì)政府資源的合理配置，削弱了中央政府的宏觀調(diào)控能力。

其五，加重了納稅人的負(fù)擔(dān)。收費(fèi)增加了收費(fèi)對(duì)象的交易費(fèi)用，增加了社會(huì)成本，不利于增強(qiáng)企業(yè)的活力和增加居民消費(fèi)，也不利于改善投資環(huán)境和吸引外資。政府有關(guān)部門提供特殊服務(wù)，收取費(fèi)用本是合理的，但近年來(lái)，面向企業(yè)的各種收費(fèi)雜亂、重復(fù)、交叉，不僅增加了財(cái)務(wù)壓力，也挫傷了企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展的積極性。正如李克強(qiáng)總理所言，五花八門的收費(fèi)項(xiàng)目不僅增加了經(jīng)營(yíng)成本，更麻煩的是打亂了企業(yè)的市場(chǎng)預(yù)期和成本計(jì)算，嚴(yán)重影響了企業(yè)發(fā)展。

2011年，中國(guó)政府進(jìn)行新一輪的收支分類改革，所有項(xiàng)目的預(yù)算外收支和政府性基金收支都納入預(yù)算內(nèi)進(jìn)行管理，統(tǒng)稱為“政府性基金預(yù)算”。政府預(yù)算由一般公共預(yù)算、政府性基金預(yù)算、國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算、社會(huì)保障基金預(yù)算四部分組成。在一般公共預(yù)算收入中，包括了稅收收入和非稅收入兩大類。因此，2011年的政府性基金預(yù)算收入有了很大增長(zhǎng)，比2010年增長(zhǎng)了4578余億元（見(jiàn)圖1）。2014年，全國(guó)一般公共預(yù)算收入140370余億元，占全國(guó)GDP的22.1%；該年全國(guó)政府性基金收入為54114.7億元，占全國(guó)GDP的8.5%，相當(dāng)于全國(guó)一般公共預(yù)算收入的38.6%。如果加上一般公共預(yù)算收入中的非稅收入，政府性基金收入和非稅收入相當(dāng)于稅收收入的63.2%。在全國(guó)政府性基金收入中，地方政府性基金收入為50005.6億元，占全國(guó)政府性基金收入的92.4%。圖2反映了2007-2014年中央政府和地方政府的基金收入，與預(yù)算外收入一樣，其絕大部分收入由地方政府支配。

在我國(guó)，非稅收入膨脹一直是一個(gè)嚴(yán)重的、亟需解決的問(wèn)題。僅就非稅收入問(wèn)題本身，并不能抑制我國(guó)非稅收入的膨脹，從根源上說(shuō)，它受我國(guó)中央和地方政府間的財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分和財(cái)政分配模式的影響。1994年的分稅制改革取得了很大的成功，初步建立了適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的公共財(cái)政體制框架。但是，在這個(gè)體制下并沒(méi)有建立起完善的中央稅收體系及獨(dú)立自主的地方稅體系，中央與地方的財(cái)權(quán)、事權(quán)劃分不清晰，沒(méi)有形成科學(xué)、規(guī)范、有效的轉(zhuǎn)移支付制度，財(cái)權(quán)不斷集中中央，而地方各級(jí)政府所承擔(dān)的財(cái)政支出責(zé)任、事權(quán)并沒(méi)有得到相應(yīng)的調(diào)整和收縮。反映到財(cái)政上，則是地方政府財(cái)政收入在全國(guó)財(cái)政收入中所占的比重不斷下降，而其支出責(zé)任則不斷加重。如圖3所示，在地方財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入中的比重大幅下滑的情況下，關(guān)于中央和地方的事權(quán)與支出范圍劃分卻仍然沿襲改革之前的做法，地方財(cái)政支出在全國(guó)財(cái)政支出中的比重在1994年改革前后基本未變，至2000年前在70%左右徘徊，之后不斷攀升，2012年后占到了85%以上，使地方事權(quán)與收入能力不相匹配，從而使財(cái)政收支矛盾日益突出。面對(duì)不斷擴(kuò)大的支出需求，地方政府很難通過(guò)現(xiàn)行的稅制和稅權(quán)在短時(shí)期內(nèi)集聚大量的資金。在這樣一個(gè)大的財(cái)政經(jīng)濟(jì)背景下，各級(jí)政府財(cái)政收支都處于緊張運(yùn)行狀態(tài)，政府部門選擇了靠公共權(quán)力，通過(guò)稅外收費(fèi)來(lái)解決財(cái)力不足的問(wèn)題。20世紀(jì)80年代中期，中央相繼出臺(tái)了一些允許地方各級(jí)政府、部門和行政事業(yè)單位開(kāi)展多種經(jīng)營(yíng)和服務(wù)項(xiàng)目收費(fèi)的政策。于是，各級(jí)政府、部門和行政事業(yè)單位利用手中的權(quán)力或壟斷地位，相繼出臺(tái)了一系列稅外收費(fèi)的政策、辦法來(lái)籌集資金。

為了降低政府尤其是地方政府對(duì)非稅收入的依賴，必須按照健全社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和完善公共財(cái)政體制的要求，從財(cái)政體制著手進(jìn)行深化改革。

首先，中央政府應(yīng)該把更多的收入資源和收入權(quán)力讓渡給地方政府。1994年的分稅制改革使中央政府集中了越來(lái)越多的收入，也上收了更多的收入權(quán)力。實(shí)證研究已表明，這在一定程度上加重了地方政府對(duì)非稅收入的依賴。因此，在中央和地方之間的收入分配上，應(yīng)考慮授予地方政府充分的收入自主權(quán)，增加地方政府的收入份額，提高地方政府的財(cái)政自給能力，最重要的是要建立起完善的地方稅體系，培育各級(jí)地方政府的主體稅種，賦予地方政府一定的稅種開(kāi)征權(quán)、決定稅率和稅基等權(quán)力，從而保證地方政府有穩(wěn)定、可靠的收入來(lái)源。

其次，財(cái)權(quán)的分配要和事權(quán)的分配相結(jié)合。與收入分配改革同時(shí)進(jìn)行的是，要增加地方政府的支出規(guī)模，將更多的收入用于地方公共項(xiàng)目支出，提供更多的地方公共服務(wù)，還要增加地方政府在這些支出項(xiàng)目上的決定權(quán)，可以通過(guò)建立科學(xué)、規(guī)范、公平、公開(kāi)的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度，解決地方財(cái)力與事權(quán)的矛盾，解決公共服務(wù)均等化的問(wèn)題，消除因此導(dǎo)致的非稅收入膨脹現(xiàn)象。

第三，在賦予地方政府更多的財(cái)政自主權(quán)時(shí)，要健全對(duì)地方政府的監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制，約束地方政府更好地運(yùn)用收入和支出的資源和權(quán)力。只有從根源上解決我國(guó)的財(cái)政體制問(wèn)題，再加上把地方預(yù)算外收入逐步納入到預(yù)算管理，加強(qiáng)對(duì)政府收入的法治化管理，才能根治我國(guó)非稅收入問(wèn)題，真正規(guī)范我國(guó)的財(cái)政秩序。

第四，正稅清費(fèi)，進(jìn)一步推進(jìn)稅費(fèi)制度改革。事實(shí)上，我國(guó)針對(duì)治理亂收費(fèi)的文件早在十幾年前就有。1997年，國(guó)務(wù)院曾出臺(tái) 《關(guān)于治理向企業(yè)亂收費(fèi)、亂罰款和各種攤派等問(wèn)題的決定》；2010年，國(guó)務(wù)院組建減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)專項(xiàng)治理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并在全國(guó)范圍組織為中小企業(yè)減負(fù)大行動(dòng)。此后，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)展改革委等多次下發(fā)關(guān)于清理規(guī)范涉企行政事業(yè)性收費(fèi)的通知，若干為企業(yè)減負(fù)的文件不斷出臺(tái)。但亂收費(fèi)的行為屢禁不止，這既是管理不嚴(yán)、監(jiān)督不力所致，也與政府對(duì)市場(chǎng)干預(yù)仍然較多，稅費(fèi)關(guān)系沒(méi)有完全理順等有關(guān)。亂收費(fèi)實(shí)質(zhì)上“是政府權(quán)力的異化”，清理、整合和規(guī)范非稅收入，清理到期的基金項(xiàng)目，依法從嚴(yán)審批設(shè)立新的基金項(xiàng)目，嚴(yán)格控制基金規(guī)模，有助于規(guī)范政府行為，理順基本分配關(guān)系，建立以市場(chǎng)為主體的導(dǎo)向性機(jī)制，有利于改善經(jīng)營(yíng)環(huán)境，釋放企業(yè)活力和發(fā)展動(dòng)力，穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，也有利于優(yōu)化財(cái)政收入結(jié)構(gòu)，逐步建立起以稅收為主、非稅收入為輔的政府收入分配體系。

第五，非稅收入的自身改革。首先是從理論與實(shí)踐相結(jié)合的角度統(tǒng)一對(duì)非稅收入的認(rèn)識(shí)，諸如什么是非稅收入，與稅收的區(qū)別究竟是什么？為什么要收費(fèi)？非稅收入在政府收入中的定位及對(duì)社會(huì)管理和經(jīng)濟(jì)運(yùn)行究竟起什么調(diào)節(jié)作用？非稅收入的政策制定者和非稅收入征集者、使用者對(duì)這些問(wèn)題都應(yīng)有非常清晰、明確的理論認(rèn)識(shí)，使政策制定者和執(zhí)行者在思想認(rèn)識(shí)上統(tǒng)一，為規(guī)范與改革非稅收入打好理論基礎(chǔ)。其次，要根據(jù)受益與付費(fèi)直接相對(duì)應(yīng)的原則，“誰(shuí)受益，誰(shuí)付費(fèi)；多受益，多付費(fèi)”，來(lái)界定非稅收入的項(xiàng)目范圍和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。收費(fèi)應(yīng)遵循成本補(bǔ)償、收支平衡原則，如果總是收大于支，那就應(yīng)該降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。三是按照比較效率原則，將具有稅收性質(zhì)的收費(fèi)轉(zhuǎn)為稅收管理。在現(xiàn)行收費(fèi)項(xiàng)目中，有相當(dāng)一部分收費(fèi)是具有稅收特征的，即所謂的準(zhǔn)稅收性收費(fèi)，稅的管理、計(jì)劃性、透明度比費(fèi)好得多?？蓪⒄曰穑▽?shí)質(zhì)是繼補(bǔ)稅）轉(zhuǎn)入相關(guān)稅種或設(shè)立新稅種，統(tǒng)一納入稅收，實(shí)行法治管理?？梢苑滦?009年實(shí)施的廢除養(yǎng)路費(fèi)、過(guò)路費(fèi)、過(guò)橋費(fèi)、運(yùn)輸管理費(fèi)等六費(fèi)而開(kāi)征燃油稅的辦法，將部分政府性基金改成稅收。如民航發(fā)展基金和鐵路建設(shè)基金，只要買機(jī)票、火車票，就要交這個(gè)稅；再如農(nóng)網(wǎng)還貸資金，只要工廠、企業(yè)、商場(chǎng)、居民家里用電，交電費(fèi)時(shí)就要交這個(gè)稅；土地出讓金可以通過(guò)在持有和轉(zhuǎn)讓環(huán)節(jié)征收財(cái)產(chǎn)稅或物業(yè)稅的辦法來(lái)代替。四是按照規(guī)范、公開(kāi)、透明的原則，加強(qiáng)對(duì)非稅收入的管理。中央和地方政府要加強(qiáng)收費(fèi)項(xiàng)目的管理，對(duì)非稅收入的性質(zhì)、權(quán)屬關(guān)系、征收范圍、收支管理規(guī)范、功能與作用等基本問(wèn)題作出明確的法律規(guī)定，對(duì)依法合規(guī)設(shè)立的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金建立目錄清單制度，在財(cái)政部和地方各級(jí)財(cái)政部門的門戶網(wǎng)站上向社會(huì)進(jìn)行常態(tài)化公開(kāi)，并依法從嚴(yán)控制和審批新設(shè)立收費(fèi)基金項(xiàng)目，從根本上消除非稅收入管理失范、失控、混亂的現(xiàn)象。五是轉(zhuǎn)變政府職能。一些強(qiáng)制壟斷性的經(jīng)營(yíng)服務(wù)性收費(fèi)應(yīng)該取消，一些可以讓社會(huì)去做的服務(wù)應(yīng)該放給社會(huì)，有競(jìng)爭(zhēng)提供的服務(wù)會(huì)更好，政府不能過(guò)多干涉?，F(xiàn)在，一些政府部門與事業(yè)單位、中介組織沒(méi)有完全脫鉤，存在利益關(guān)聯(lián)、壟斷經(jīng)營(yíng)，往往會(huì)出現(xiàn)亂收費(fèi)的問(wèn)題。