張潤麗，王 文，姚 震

（中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，北京100037）

1 研究背景

1．1 經(jīng)濟學意義上的地質(zhì)調(diào)查需求

從經(jīng)濟學意義上講，經(jīng)濟社會發(fā)展對地質(zhì)調(diào)查的有效需求是一個經(jīng)濟學的概念。它集中表現(xiàn)為對地質(zhì)調(diào)查需要的經(jīng)費、投資的支付能力，而不是一種愿望式要求。其中包括兩大內(nèi)容：一是經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)展對地質(zhì)調(diào)查的需要。這種需要是實際存在的，表現(xiàn)在諸多方面，有的很緊迫，有的則具有長遠性；二是地質(zhì)調(diào)查的開展需要經(jīng)費和投資，而這些經(jīng)費和投資，由于其成果是公益產(chǎn)品，不可能通過市場解決，只能依靠財政出資，有了出資地質(zhì)調(diào)查的需要就能化為需求，這個需求就是政府對地質(zhì)調(diào)查在經(jīng)費和投資上的保障能力［1］?？傊?，經(jīng)濟社會發(fā)展對地質(zhì)調(diào)查的需求是公益性地質(zhì)調(diào)查工作可持續(xù)發(fā)展的根本動力，地質(zhì)調(diào)查的供給與需求相對應，是實現(xiàn)公益性地質(zhì)調(diào)查需求的生產(chǎn)能力的保證。當前我國進入經(jīng)濟發(fā)展“新常態(tài)”需要各行各業(yè)積極適應與調(diào)整，地質(zhì)調(diào)查工作也需要完善戰(zhàn)略布局與結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整，適應國家戰(zhàn)略需求，積極擔當和發(fā)揮好基礎(chǔ)性、先行性作用。

1．2 可持續(xù)發(fā)展理念下的地質(zhì)調(diào)查工作發(fā)展

可持續(xù)發(fā)展理念從系統(tǒng)論的角度而言，是從整體上把握和解決人口、資源、環(huán)境與發(fā)展的問題，其側(cè)重點會隨著國家經(jīng)濟發(fā)展程度的不同而有所不同，發(fā)達國家更側(cè)重環(huán)境保護，發(fā)展中國家是以發(fā)展為中心，同時解決好環(huán)境保護問題?？沙掷m(xù)發(fā)展從理念變?yōu)樾袆?，實現(xiàn)取決于決策的科學化，只有在中央和地方及各行業(yè)各部門的發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策中貫徹落實可持續(xù)發(fā)展的各項要求，才能有效地實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略［2］。中共十七大報告首次明確提出生態(tài)文明建設(shè)，這是經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的必然要求，是創(chuàng)造性地回答怎樣實現(xiàn)我國經(jīng)濟社會與資源環(huán)境可持續(xù)發(fā)展問題所取得的最新理論成果。中共中央、國務院今年頒布了《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，確定了我國生態(tài)文明建設(shè)的總體要求、時間表和路線圖。地質(zhì)調(diào)查工作作為事關(guān)國家資源安全、環(huán)境保護和生態(tài)管護等經(jīng)濟社會發(fā)展方方面面的一項基礎(chǔ)性、公益性工作，在提高人類對自然規(guī)律認識以及保障能源資源、減災防災等方面作出了重要貢獻，必將在加快推進生態(tài)文明建設(shè)中繼續(xù)發(fā)揮重要支撐作用。

2 地質(zhì)調(diào)查科學發(fā)展問題樹分析

2．1 問題樹分析法簡介

問題樹分析是在目前歐洲使用較為廣泛的一種現(xiàn)狀與戰(zhàn)略分析方法（圖1）。它是一種包括各個影響因素、決策者和受益者以及未來執(zhí)行者等群體在內(nèi)的討論形式，著重考慮復雜狀況的主要方面，出發(fā)點是現(xiàn)在的各種問題。問題樹主要用來分析不同利益主體所面臨的不同問題，歸納出核心問題，按照因果關(guān)系分析產(chǎn)生的原因和導致的結(jié)果及其內(nèi)在關(guān)系［3］。之后，運用相關(guān)的方法，對方案進行合理性、可行性分析，提出決策建議方案。

圖1 問題樹示意圖

2．2 地質(zhì)調(diào)查科學發(fā)展問題樹

通過大量實地調(diào)研、座談研討等形式，比較全面地收集分析了影響地質(zhì)調(diào)查可持續(xù)發(fā)展的諸多問題。用問題樹的方法進行歸納和邏輯化，形成地質(zhì)調(diào)查可持續(xù)發(fā)展問題樹。由圖2可見，地質(zhì)調(diào)查可持續(xù)發(fā)展的核心問題存在于戰(zhàn)略規(guī)劃、體制機制、人才隊伍和制度保障等四個方面，由這四個核心問題，主要產(chǎn)生9個方面的結(jié)果，再通過對這4個核心問題及其產(chǎn)生的結(jié)果進行分析，可以探究出10方面的原因，由問題表征出的9個方面的結(jié)果是現(xiàn)實比較容易感覺和認識的，而10個方面的原因是改進的抓手。針對產(chǎn)生問題的原因，研究提出改進的政策措施，從而保障地質(zhì)調(diào)查工作科學發(fā)展。

3 經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)背景下地質(zhì)調(diào)查科學發(fā)展影響因素重點分析

當前國家經(jīng)濟發(fā)展進入新常態(tài)，中央提出“三個發(fā)展”的新要求，國家財稅體制進行重大改革與調(diào)整，市場與政府的邊界逐漸清晰，系列國家戰(zhàn)略構(gòu)想付諸實施，績效管理作為公共管理變革的核心工具，深入推進生態(tài)文明建設(shè)，在更高層面對地質(zhì)調(diào)查工作提出了新的任務和新的要求，影響地質(zhì)調(diào)查科學發(fā)展的主要因素也會有所變化或相關(guān)度發(fā)生變化。

3．1 需求因素

以中高速、優(yōu)結(jié)構(gòu)、新動力、多挑戰(zhàn)為主要特征的新常態(tài)，正深刻改變中國經(jīng)濟的面貌［4－5］。在經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)下，能源和其他重要礦產(chǎn)資源的需求總量仍將處于高位，增長速度將放緩，需求結(jié)構(gòu)將隨著經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整而發(fā)生重大變化，同時也要求地質(zhì)調(diào)查工作實行戰(zhàn)略性結(jié)構(gòu)調(diào)整（表1）。

3．2 發(fā)展規(guī)劃

發(fā)展規(guī)劃作為一種公共政策，具有戰(zhàn)略性、前瞻性、導向性等特點，是對國家、行業(yè)、企業(yè)未來整體性、長期性、基本性問題的考量和實現(xiàn)科學發(fā)展進行而設(shè)計的整套行動方案。對地質(zhì)調(diào)查工作而言，其自身發(fā)展規(guī)律和產(chǎn)品的特點決定了地質(zhì)工作發(fā)展也需要一種整體性、長遠性、基本性的謀劃和決策，必須進行多角度、多層面、多學科、多方法的分析和謀劃［9］。地質(zhì)調(diào)查需求是通過戰(zhàn)略、規(guī)劃、計劃和項目來具體落實。發(fā)展規(guī)劃體系是否科學有效，直接決定了地質(zhì)調(diào)查能否滿足經(jīng)濟社會發(fā)展需求，關(guān)系到對地質(zhì)調(diào)查投入能不能有效地解決實際需要。如果目標、項目選的不準確，投入的調(diào)查經(jīng)費就不能得到預期的效果，這都將影響地質(zhì)調(diào)查的可持續(xù)發(fā)展。

3．3 體制機制

體制一般是指管理系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和組成方式，機制是指一個組織體系中各因素的結(jié)構(gòu)、功能及相互生影響的作用機理及其運行方式。地質(zhì)工作的管理體制應是指地質(zhì)工作管理機構(gòu)、權(quán)責關(guān)系及運行方式。機制應用在地質(zhì)工作中，指的是在地質(zhì)工作體制框架內(nèi)，能使地質(zhì)工作正常、健康有序運行的方法、手段、環(huán)節(jié)的總和［10］。如地質(zhì)工作經(jīng)濟運行機制，反映的就是地質(zhì)工作投入產(chǎn)出之間的關(guān)系；地質(zhì)工作項目機制，主要反映項目的運作方式。地質(zhì)調(diào)查工作管理體制和運行機制從根本上決定了地質(zhì)調(diào)查工作的效率和效益。

圖2 地質(zhì)調(diào)查可持續(xù)發(fā)展問題樹示意圖

3．4 隊伍因素

公益性地質(zhì)工作具有很強的探索性和實踐性，向社會提供公共產(chǎn)品和服務，由政府投入，滿足國家的整體利益和社會公眾的利益，因此需要有一支穩(wěn)定的公益性專業(yè)隊伍來承擔，也就是說地質(zhì)調(diào)查工作的特點決定了要有專門隊伍，而隊伍的整體水平直接決定了地質(zhì)調(diào)查工作的質(zhì)量和效果。人才是地質(zhì)調(diào)查事業(yè)科學發(fā)展的第一推動力，是地質(zhì)調(diào)查隊伍建實建強的關(guān)鍵。中國地質(zhì)調(diào)查局成立以來，通過國土資源大調(diào)查、海洋地質(zhì)調(diào)查等重大項目的實施，較大地改善了公益性隊伍的技術(shù)裝備和基地的工作條件，促進了調(diào)查與科研的結(jié)合，提升了隊伍的能力，培養(yǎng)了一大批優(yōu)秀人才。

3．5 制度因素

本文所指的制度是指要求一個組織集體共同遵守的辦事規(guī)程或行動準則。地質(zhì)調(diào)查工作從定位、組織結(jié)構(gòu)、工作投入、工作成果、外部條件等方方面面都需要相關(guān)的制度加以保障。一方面必須用法規(guī)制度的形式明確地質(zhì)調(diào)查工作在經(jīng)濟社會發(fā)展中的重要作用及其在政府宏觀管理中的地位，另一方面就是國家經(jīng)濟社會發(fā)展對地質(zhì)調(diào)查工作的常態(tài)需求和地質(zhì)調(diào)查工作成果的公益性，需要有相應的制度對地質(zhì)調(diào)查工作的投資實現(xiàn)長期性和穩(wěn)定性。保障地質(zhì)調(diào)查工作的制度應包括法律、政策及標準等，標準是技術(shù)要領(lǐng)和工作前提，政策是指導和調(diào)控，管理是手段，法律是保障條件，它們是一個整體。

3．6 工作效果

績效管理是一種新型的管理理念和管理模式，是以績效管理目標為導向，以績效評估為手段，對履行職能、完成任務、實現(xiàn)發(fā)展目標過程和效果的綜合評價，并根據(jù)評價結(jié)果進一步改進工作、提高效能的管理理念和管理方式［11］。地質(zhì)調(diào)查是財政支出的一個重要領(lǐng)域，開展地質(zhì)調(diào)查工作的績效考評非常必要。地質(zhì)調(diào)查能否實現(xiàn)持續(xù)發(fā)展關(guān)鍵是要看政府對地質(zhì)調(diào)查的投入是否有成效，地質(zhì)調(diào)查工作提供發(fā)的產(chǎn)品和服務是否滿足國家和社會的需要。

表1 經(jīng)濟發(fā)展新常態(tài)的新變化對地質(zhì)調(diào)查的新需求［6－8］

4 結(jié) 論

根據(jù)影響地質(zhì)調(diào)查可持續(xù)發(fā)展的主要因素分析，確定需求拉動、發(fā)展規(guī)劃、體制機制、隊伍因素、制度因素、工作效果等6個因素為主要因素，我們可以把影響地質(zhì)調(diào)查可持續(xù)發(fā)展的主要因素系統(tǒng)概括為如下模型（簡稱六因素作用模型，圖3）。

圖3 地質(zhì)調(diào)查科學發(fā)展六因素作用模型

其中：經(jīng)濟社會發(fā)展的需求拉動是外部因素；發(fā)展規(guī)劃是內(nèi)部因素，通過自身努力能夠大幅度改進完善；工作效果是各種因素綜合作用的結(jié)果；體制機制、隊伍因素和制度因素可以通過自身努力得到部分改進，最終需要通過外部因素的變化才能徹底完善。

運用這樣的六因素作用模型，對我國地質(zhì)調(diào)查可持續(xù)發(fā)展狀況進行評估，結(jié)論：中國地質(zhì)調(diào)查局成立后，在業(yè)務建設(shè)、體制機制建設(shè)、隊伍建設(shè)、制度建設(shè)等方面取得重大進展，為地質(zhì)調(diào)查可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實的基礎(chǔ)。但是，在經(jīng)濟發(fā)展的新常態(tài)下，必須對影響地質(zhì)調(diào)查可持續(xù)發(fā)展的因素進行科學判斷（圖4），在需求因素方面，要研判國家的綜合國力，區(qū)分需求的長期穩(wěn)定性和變化性；在發(fā)展規(guī)劃方面，要確定好宏觀績效目標、構(gòu)建規(guī)劃執(zhí)行體系和業(yè)務體系；在體制機制方面，要圍繞新形勢新需求，完善職責定位、組織機構(gòu)及隸屬關(guān)系、構(gòu)建激勵約束機制等；在隊伍因素方面，要提高隊伍的核心能力并完善各類隊伍的協(xié)作機制；在制度因素方面，要研究地質(zhì)調(diào)查的法律法規(guī)體系、政策體系和標準體系等；在工作效果方面，要研究產(chǎn)品和服務的滿足需求程度，在國家層面的決策話語權(quán)和社會層面的大眾認可度。當前應針對這些影響可持續(xù)發(fā)展的關(guān)鍵問題，重點深入研究建立精干高效的地質(zhì)調(diào)查管理體系、有機銜接的地質(zhì)調(diào)查運行機制體系和與績效管理相適應的業(yè)務體系和隊伍體系。

圖4 地質(zhì)調(diào)查工作可持續(xù)發(fā)展影響因素一覽圖

［1］ 高鴻業(yè)．西方經(jīng)濟學［M］．北京：中國經(jīng)濟出版社，1998：24－27．

［2］ 張鐵鋼．探析我國經(jīng)濟與環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展［J］．商場現(xiàn)代化，2013（5）：151．

［3］ 甄霖．“問題樹分析法”——區(qū)域發(fā)展研究的有效分析方法［J］．科研管理，2000（5）：104－105．

［4］ 習近平．謀求持久發(fā)展，共筑亞太夢想— —在亞太經(jīng)合組織工商領(lǐng)導人峰會開幕式上的演講［N］．人民日報，2014－11－10．

［5］ 國家行政學院經(jīng)濟學教研部．中國經(jīng)濟新常態(tài)［M］．北京：人民出版社，2015：8．

［6］ 張占斌，周躍輝．兩個百年戰(zhàn)略節(jié)點與中國經(jīng)濟強國夢研究［J］．中共黨史研究，2014（1）：32－46．

［7］ 王一鳴．適應新常態(tài)，必須轉(zhuǎn)機制［N］．人民日報，2014－09－01．

［8］ 劉世錦．在改革中形成增長新常態(tài)［M］．北京：中信出版社，2014．

［9］ 張潤麗，王文．對我國地質(zhì)調(diào)查開展戰(zhàn)略研究的思考［J］．中國礦業(yè)，2010（7）：4－6．

［10］ 王文，王希凱，張潤麗．我國地質(zhì)工作管理體制和運行機制研究［M］．北京：地質(zhì)出版社，2011．

［11］ 包國憲，文宏，王學軍．基于公共價值的政府績效管理學科體系構(gòu)建［J］．中國行政管理，2012（5）：98－100．

［12］ 王文，張潤麗，姚震．地質(zhì)調(diào)查可持續(xù)發(fā)展綜合研究成果報告［R］．中國地質(zhì)調(diào)查局發(fā)展研究中心，2013．