王鈞超

（1．中國(guó)地質(zhì)大學(xué) （北京），北京100083；2．國(guó)家信息中心，北京100045）

礦業(yè)城市的興衰與礦產(chǎn)資源息息相關(guān)，依托資源而開發(fā)的產(chǎn)業(yè)在礦業(yè)城市的經(jīng)濟(jì)發(fā)展中占有重要地位，礦業(yè)城市的資源是我國(guó)工業(yè)發(fā)展的主要原料供應(yīng)者，在礦業(yè)城市鼎盛時(shí)期發(fā)揮著舉足輕重的作用。但是，礦業(yè)資源的開采和礦業(yè)城市的發(fā)展也帶來了嚴(yán)重的經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展困境和環(huán)境問題。

新型城鎮(zhèn)化是十八大以來我國(guó)提出的重點(diǎn)發(fā)展戰(zhàn)略，新型城鎮(zhèn)化有別于傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化，更加注重公平、集約、低碳、生態(tài)環(huán)保。城鎮(zhèn)化伴隨著工業(yè)化的發(fā)展而演進(jìn)，我國(guó)礦業(yè)城市長(zhǎng)期以來以工業(yè)化為主，城市化發(fā)展滯后。而工業(yè)化的發(fā)展只是帶來了短暫的虛假繁榮，城市基礎(chǔ)設(shè)施落后，公共設(shè)施供給不足，影響城市整體功能的發(fā)揮，城鎮(zhèn)化發(fā)展緩慢。礦業(yè)城市如何在礦產(chǎn)資源開采枯竭以后找到永續(xù)發(fā)展的動(dòng)力，在國(guó)家推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的大背景下，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)城市的可持續(xù)發(fā)展至關(guān)重要。

1 礦業(yè)城市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的障礙

1．1 城市建設(shè)資金缺口巨大

在城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村人口大量向城市轉(zhuǎn)移，農(nóng)民逐步市民化，這需要建設(shè)大量的配套設(shè)施，如城市公共服務(wù)及基礎(chǔ)設(shè)施，城市建設(shè)需要大量的資金投入，但地方政府財(cái)政壓力很大，財(cái)政收支難以達(dá)到平衡，有些礦業(yè)城市建設(shè)歷史欠賬較多，加上礦產(chǎn)資源開采接近枯竭、銀行貸款困難等因素，推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化資金壓力巨大，如焦作市城市建設(shè)資金缺口就達(dá)70多億元，僅基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)資金缺口就達(dá)15億元以上。有些礦業(yè)城市棚戶區(qū)、沉陷區(qū)改造負(fù)擔(dān)較重，如本溪市沉陷區(qū)面積達(dá)50．6萬(wàn)km2，受損民宅3萬(wàn)多戶；棚戶區(qū)有35大片，涉及居民7萬(wàn)多戶，需復(fù)墾70多萬(wàn)平方米土地，資金缺口達(dá)14億多元［1］。

1．2 歷史包袱重，城鎮(zhèn)化推進(jìn)困難

在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，礦業(yè)城市的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和管理職能大多由國(guó)有大型礦山企業(yè)承擔(dān)，企業(yè)幾乎管理著城市建設(shè)的各個(gè)方面，“企業(yè)辦社會(huì)”現(xiàn)象在礦業(yè)城市中較為普遍。隨著國(guó)企改革的不斷深入，企業(yè)管理社會(huì)的職能轉(zhuǎn)移給了地方政府，而這也造成了大量的歷史遺留問題，成為礦業(yè)城市建設(shè)的重大障礙和負(fù)擔(dān)。如雞西市從2001年開始，陸續(xù)接收了原雞西礦務(wù)局8個(gè)破產(chǎn)煤礦，共移交辦社會(huì)機(jī)構(gòu)347個(gè)，接收人員8500多人，然而，從2001年至今，由于國(guó)家破產(chǎn)補(bǔ)助資金基數(shù)偏低，加上補(bǔ)助政策過期，補(bǔ)助資金斷裂。據(jù)粗略統(tǒng)計(jì)，近幾年雞西市為解決這一歷史包袱已墊付資金14億多元［2］。礦業(yè)城市所依托的礦產(chǎn)資源日趨減少甚至枯竭，后續(xù)資源嚴(yán)重不足，接續(xù)產(chǎn)業(yè)跟不上，一些礦山企業(yè)在改制或關(guān)閉破產(chǎn)過程中造成大量工人下崗實(shí)業(yè)（表1），礦業(yè)城市的失業(yè)問題突出，再就業(yè)困難，社會(huì)保障壓力較大，新型城鎮(zhèn)化建設(shè)困難重重。

1．3 城鄉(xiāng)戶籍利益差異問題仍將持續(xù)

戶籍制度及其上附著的利益差別如教育、醫(yī)療、社保、就業(yè)等，一直是城鄉(xiāng)戶籍的最大差異［3］。城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制由來已久，雖然戶籍改革制度已經(jīng)出臺(tái)，但落實(shí)好這一政策，需要教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房保障等方面的配套政策，完善相關(guān)的法律法規(guī)，還需要大量經(jīng)費(fèi)作為保障。因此，在一定時(shí)期內(nèi)這一差異仍將存在。礦業(yè)城市在城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中面臨的社會(huì)保障壓力較大。據(jù)資料統(tǒng)計(jì)，僅嘉峪關(guān)一家礦企就有1．7萬(wàn)人離退休職工，每年需支付職工工資、保險(xiǎn)費(fèi)用達(dá)1．6億元，且呈逐年遞增趨勢(shì)。白銀市全市企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)、失業(yè)保險(xiǎn)、基本醫(yī)療保險(xiǎn)三項(xiàng)欠費(fèi)達(dá)3．8億元，已經(jīng)給城市建設(shè)帶來了沉重的負(fù)擔(dān)。

1．4 生態(tài)環(huán)境問題突出

礦業(yè)城市面臨的生態(tài)環(huán)境問題遠(yuǎn)比其它城市要大，長(zhǎng)期的礦產(chǎn)資源開采使得生態(tài)環(huán)境遭到破壞，地質(zhì)災(zāi)害頻發(fā)。礦產(chǎn)資源開采利用過程不可避免地占用大量土地，對(duì)周邊土壤、水質(zhì)、空氣造成不同程度的污染，影響當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)環(huán)境，見表2。雖然我國(guó)出臺(tái)了多種措施整治礦山地質(zhì)環(huán)境和生態(tài)建設(shè)，但礦山土地復(fù)墾率仍很低。礦山環(huán)境問題一直是礦業(yè)城市轉(zhuǎn)型發(fā)展的一大障礙，嚴(yán)重影響新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的推進(jìn)。

2 礦業(yè)城市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的主要任務(wù)

2．1 加大棚戶區(qū)改造力度，推進(jìn)礦業(yè)城市發(fā)展轉(zhuǎn)型

李克強(qiáng)總理在資源型城市與獨(dú)立工礦區(qū)可持續(xù)發(fā)展及棚戶區(qū)改造座談會(huì)上明確提出要“加大棚戶區(qū)改造力度，這也是解決城市‘二元結(jié)構(gòu)’矛盾的切入點(diǎn)?！笔杖敕峙湟廊皇钱?dāng)前社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)，城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和城鄉(xiāng)差距問題十分突出，礦業(yè)城市大多存在較多的棚戶區(qū)和工礦區(qū)，這些區(qū)域與繁華的城市中心地帶形成了強(qiáng)烈反差，居民生活困難。加大棚戶區(qū)改造力度，彌補(bǔ)歷史欠賬，解決困難居民的民生問題，促進(jìn)社會(huì)和諧，這也是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然要求。同時(shí)，棚戶區(qū)和工礦區(qū)改造，可以節(jié)約大量土地，緩解城鎮(zhèn)化建設(shè)的土地需求問題。

表2 礦業(yè)城市主要環(huán)境問題列表［4］

2．2 以戶籍改革為契機(jī)，推動(dòng)農(nóng)村居民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，實(shí)行均等化服務(wù)

2014年戶籍改革的全面實(shí)施意味著城鄉(xiāng)二元戶籍制度的終結(jié)，不再區(qū)分“農(nóng)業(yè)”與“非農(nóng)業(yè)”戶口性質(zhì)。農(nóng)民進(jìn)入城市后，需建立與之相適應(yīng)的配套服務(wù)。2014年戶籍改革已經(jīng)開始，城鄉(xiāng)二元戶籍制度將會(huì)改變。城鄉(xiāng)戶口統(tǒng)一登記，需建立與之相適應(yīng)的教育、醫(yī)療、就業(yè)、社保、住房等配套服務(wù)［5］。公共服務(wù)建設(shè)需要全方位、多元化的資金支持，城鎮(zhèn)化建設(shè)中配套服務(wù)的供給不是短期內(nèi)能夠完成的，加上地方政府融資平臺(tái)受到限制，因此應(yīng)建立長(zhǎng)效且可持續(xù)的融資機(jī)制。同時(shí)，應(yīng)改進(jìn)公共服務(wù)方式，創(chuàng)新公共服務(wù)體制，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)享有統(tǒng)一的公共服務(wù)，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化發(fā)展［6］。

2．3 培育替代產(chǎn)業(yè)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供后續(xù)動(dòng)力

要實(shí)現(xiàn)礦業(yè)城市的永續(xù)發(fā)展，必須積極尋求礦業(yè)以外的接續(xù)產(chǎn)業(yè)，在礦業(yè)開發(fā)到一定時(shí)期，應(yīng)努力挖掘潛在的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)，發(fā)展多元化產(chǎn)業(yè)，礦業(yè)與非礦產(chǎn)業(yè)共同發(fā)展。在發(fā)展礦業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的同時(shí)，積極挖掘非能礦產(chǎn)業(yè)的潛力，將礦業(yè)城市單一的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，發(fā)展成為多種產(chǎn)業(yè)協(xié)同發(fā)展的新型多功能城市，降低由單一產(chǎn)業(yè)尤其是能礦產(chǎn)業(yè)給城市發(fā)展帶來的風(fēng)險(xiǎn)，為礦業(yè)城市可持續(xù)發(fā)展提供保障。同時(shí)，多元產(chǎn)業(yè)的形成可大量吸納勞動(dòng)力就業(yè)，抵御因礦產(chǎn)開采枯竭造成的失業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供人力支撐。

2．4 以集約、生態(tài)、和諧、低碳為中心，建設(shè)集約高效、環(huán)境友好、和諧發(fā)展的宜居城市

新型城鎮(zhèn)化最突出的特點(diǎn)是以人為本，集約化、生態(tài)化、低碳化。礦業(yè)城市在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中必須以此為方向，做好功能區(qū)規(guī)劃，同時(shí)突出產(chǎn)業(yè)服務(wù)功能，加大生態(tài)宜居城市建設(shè)推廣力度。城市建設(shè)的重點(diǎn)應(yīng)放在多功能服務(wù)的提升上，必須改變過去粗放式的城市建設(shè)模式，對(duì)傳統(tǒng)的資源產(chǎn)業(yè)進(jìn)行現(xiàn)代化改造，根除環(huán)境污染源，建設(shè)適宜人居之所。

3 礦業(yè)城市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的路徑

礦業(yè)城市的發(fā)展具有明顯的階段性，即勘探期、前期開采與擴(kuò)大生產(chǎn)期、鼎盛期、衰退期到資源枯竭期，見圖1。礦產(chǎn)資源是不可再生資源，以礦業(yè)經(jīng)濟(jì)為支柱的城市在礦產(chǎn)資源枯竭以后，必然導(dǎo)致礦衰城竭［8］。在資源鼎盛期，礦業(yè)城市必須挖掘非礦產(chǎn)業(yè)的發(fā)展?jié)摿?，培育接續(xù)產(chǎn)業(yè)，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)城市的戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，為推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化奠定基礎(chǔ)。在建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的大背景下，要實(shí)現(xiàn)礦業(yè)城市的永續(xù)發(fā)展就必須在路徑選擇上更加優(yōu)化，傳統(tǒng)的城鎮(zhèn)化發(fā)展道路已不再適合，新型城鎮(zhèn)化更加注重自然生態(tài)、人文社會(huì)、和諧共生、經(jīng)濟(jì)持續(xù)等。礦業(yè)城市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)將得以優(yōu)化調(diào)整，城市的多功能將得到充分開發(fā)，城市空間運(yùn)用更加合理，城市內(nèi)涵更加豐富。因此，根據(jù)礦業(yè)城市的特點(diǎn)，在傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化的基礎(chǔ)上，提出了礦業(yè)城市在推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中的路徑優(yōu)化，見圖2。

3．1 路徑選擇

在工業(yè)化路線選擇方面，改變以往的傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展的老路，對(duì)傳統(tǒng)的礦業(yè)經(jīng)濟(jì)進(jìn)行循環(huán)經(jīng)濟(jì)改造，推進(jìn)低碳、環(huán)保型礦業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。在原有礦業(yè)的基礎(chǔ)上，發(fā)展多元產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，充分運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)和科技成果，重點(diǎn)發(fā)展前景廣闊、潛力巨大的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，如IT、信息技術(shù)、生物工程及新能源等，形成多功能城市服務(wù)主體。

圖1 礦業(yè)城市生命周期圖［7］

圖2 礦業(yè)城市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化路徑圖

在工業(yè)生產(chǎn)方式選擇方面，改變以往先污染、后治理的老路，擺脫傳統(tǒng)高能耗、高污染物排放的傳統(tǒng)生產(chǎn)方式，走清潔生產(chǎn)、環(huán)保高效、節(jié)能降耗的路子。在能礦產(chǎn)業(yè)發(fā)展過程中，利用循環(huán)經(jīng)濟(jì)走生態(tài)環(huán)保之路，減少生產(chǎn)和消費(fèi)過程中的污染物排放，最大限度地提高資源和環(huán)境的配置效率，緩解環(huán)境與經(jīng)濟(jì)發(fā)展之間的沖突。把清潔生產(chǎn)、資源綜合利用、生態(tài)設(shè)計(jì)、可持續(xù)消費(fèi)等融為一體，實(shí)現(xiàn)礦業(yè)城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展和協(xié)調(diào)發(fā)展［9］。

在城鎮(zhèn)發(fā)展路徑選擇方面，改變以往城市追求規(guī)模大、人口多的發(fā)展模式，注重礦業(yè)城市的可持續(xù)發(fā)展，以信息技術(shù)創(chuàng)新為推動(dòng)力，增強(qiáng)環(huán)境承載能力，建設(shè)宜居城市環(huán)境。解決好城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”問題，加大棚戶區(qū)改造力度，以擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)就業(yè)為落腳點(diǎn)，同時(shí)引導(dǎo)農(nóng)民市民化，做好民生工程，促進(jìn)社會(huì)和諧。

3．2 路徑優(yōu)化

礦業(yè)城市的新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)的是一個(gè)“新”字，是對(duì)傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式的改進(jìn)和提升，主要表現(xiàn)在以下三方面。

一是新型城鎮(zhèn)化強(qiáng)調(diào)的是經(jīng)濟(jì)社會(huì)環(huán)境和文化全面協(xié)調(diào)的城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，注重以人為本，把人的生產(chǎn)、生活的空間進(jìn)行轉(zhuǎn)換，而非傳統(tǒng)意義上的農(nóng)村人口的轉(zhuǎn)移，是向更高水平生活空間的轉(zhuǎn)移。積極探索發(fā)展礦業(yè)外的旅游、勞務(wù)輸出、生態(tài)健康等新型業(yè)態(tài)，解決城鎮(zhèn)化過程中的農(nóng)民和礦業(yè)部門下崗人員的就業(yè)問題。

二是新型城鎮(zhèn)化的手段是市場(chǎng)化。傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化是由政府主導(dǎo)，主要由土地、人力等生產(chǎn)要素推動(dòng)的城鎮(zhèn)化，而礦業(yè)城市的新型城鎮(zhèn)化要由市場(chǎng)主導(dǎo)，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，以戶籍制度改革、社會(huì)保障制度改革、行政管理制度改革等制度配套，推動(dòng)礦業(yè)城市協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)和城鎮(zhèn)融合發(fā)展。發(fā)揮市場(chǎng)的主導(dǎo)作用，企業(yè)將成為城鎮(zhèn)化建設(shè)的主角，尋找機(jī)會(huì)，整合資源，政府只是起引導(dǎo)作用，政府的干預(yù)將會(huì)減少。

三是城市功能內(nèi)涵的加強(qiáng)。要充分挖掘礦業(yè)城市的特色，不但要注重外在形象，更要注重歷史、文化等功能內(nèi)涵的開發(fā)，內(nèi)外優(yōu)勢(shì)結(jié)合，充分提升礦業(yè)城市的影響力，豐富礦業(yè)城市新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的內(nèi)涵。

4 礦業(yè)城市推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的政策建議

新型城鎮(zhèn)化推進(jìn)過程中，在戶籍制度、農(nóng)民進(jìn)城后的公共服務(wù)、土地利用、行政管理體制等方面，現(xiàn)行的體制機(jī)制存在很多問題，影響礦業(yè)城市新型城鎮(zhèn)化的順利推進(jìn)。首先，農(nóng)民落戶城市的“門檻”較高，落戶條件嚴(yán)格，農(nóng)民落戶的成本負(fù)擔(dān)機(jī)制不明確。雖然全國(guó)已經(jīng)建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶口登記制度，但是，相應(yīng)的配套政策還沒有跟上，教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等還未落實(shí)。其次，礦業(yè)城市由于長(zhǎng)期的礦產(chǎn)資源開采，受到破壞的土地較多，加上土地利用效率低，土地利用粗放，人均用地面積較少。同時(shí)，城市建設(shè)對(duì)土地的需求也在增長(zhǎng)，征用農(nóng)民土地，產(chǎn)生大量的失地農(nóng)民，由于對(duì)農(nóng)民的補(bǔ)償安置機(jī)制不夠完善，造成失地農(nóng)民的生活困難，影響社會(huì)和諧。最后，我國(guó)的行政管理體制使得有些城市享受不到該有的政策支持，比如在土地指標(biāo)方面，低等級(jí)城鎮(zhèn)獲取土地指標(biāo)較為困難，制約了礦業(yè)城市的發(fā)展。

新型城鎮(zhèn)化需要?jiǎng)?chuàng)新行政管理體制機(jī)制，充分釋放城鎮(zhèn)化的能量。首先，落實(shí)好國(guó)家出臺(tái)的戶籍制度改革內(nèi)容，逐步取消城鄉(xiāng)農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的限制。圍繞農(nóng)民進(jìn)入城市以后可能出現(xiàn)的問題，逐項(xiàng)出臺(tái)解決方案。解決好農(nóng)民進(jìn)城后的教育、醫(yī)療、住房、社保等問題，建立統(tǒng)一的、完善的公共服務(wù)體系。土地制度管理是體制機(jī)制創(chuàng)新的重點(diǎn)，要改變傳統(tǒng)的以擴(kuò)張城鎮(zhèn)規(guī)模和速度的城鎮(zhèn)化模式，強(qiáng)化土地管控，統(tǒng)籌利用好各類土地，提高土地利用效率。做好失地農(nóng)民的補(bǔ)償安置工作，建立完善的補(bǔ)償機(jī)制，減少社會(huì)不安定因素。改革城鎮(zhèn)行政管理體制，借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家經(jīng)驗(yàn)，從中國(guó)國(guó)情出發(fā)，制定出符合礦業(yè)城市實(shí)際的城鎮(zhèn)化建設(shè)行政管理制度。

［1］ 徐志強(qiáng)．加快老工業(yè)地區(qū)資源枯竭型城市改造［EB／OL］．http：／／news．sina．com．cn／c／2011－03－12／104522100971．shtml．

［2］ 歷史包袱沉重，資源枯竭城市轉(zhuǎn)型步履維艱［N］．經(jīng)濟(jì)參考報(bào)，2013－02－22．

［3］ 陳先森，吳天宏．戶籍制度改革與社會(huì)保障關(guān)系研究［J］．經(jīng)濟(jì)研究參考，2011（58）：30－37．

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［5］ 郭茜．論我國(guó)戶籍制度的改革［D］．蘇州：蘇州大學(xué)，2009．

［6］ 周明海．民生的關(guān)注與追尋――當(dāng)前基本公共服務(wù)均等化問題研究的主要觀點(diǎn)綜述［J］．蘭州學(xué)刊，2008（4）：87－91．

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