王淑敏，楊　欣，李瑞康

(大連海事大學法學院，遼寧大連　116026)

上海自由貿(mào)易區(qū)實施“國際船舶登記制度”的法律問題研究

王淑敏，楊欣，李瑞康

(大連海事大學法學院，遼寧大連116026)

摘要:我國范圍內(nèi)現(xiàn)行的船舶登記制度對于處于開放前沿的上海自由貿(mào)易區(qū)并不適用。究其原因，這種嚴格的船舶登記制度不利于上海自由貿(mào)易區(qū)的繁榮和發(fā)展。因此借鑒特案免稅登記制度以及上海洋山、天津東疆保稅港區(qū)對于船舶登記制度的探索經(jīng)驗，上海自由貿(mào)易區(qū)實行國際船舶登記制度，摒棄嚴格船舶登記制度和開放船舶登記制度。在此基礎上提出符合上海自由貿(mào)易區(qū)特點的國際船舶登記制度的對策，具體包括對登記條件實行有條件的開放、解除單船融資租賃公司資本限制、完善配套法律法規(guī)、簡化登記手續(xù)和降低船舶登記稅費，為上海自由貿(mào)易區(qū)國際航運中心的建設和其他申請自由貿(mào)易區(qū)的地區(qū)提供示范作用。

關(guān)鍵詞:上海自由貿(mào)易區(qū)；國際船舶登記制度；保稅港區(qū)

現(xiàn)階段我國在全國范圍內(nèi)實行的嚴格船舶登記制度*實行嚴格船舶登記制度除要求申請登記的船舶具備保證安全航行的技術(shù)條件外，還強調(diào)船舶所有權(quán)和船員配備兩方面與登記國之間應當具有真正聯(lián)系。在嚴格船舶登記制度之下，船舶所有人的國籍、船舶的出資比例、船員的配備、船舶技術(shù)與安全狀況等諸多因素都受到嚴格的限制，同時禁止船舶國籍的雙重登記。，由于在國外進行船舶登記的稅費較低，登記條件也比較寬松，相比較之下我國船舶登記限制較多，稅費較高，效率低下，固守這一制度導致了大量船舶在國外注冊，原本應當懸掛五星紅旗的船舶大量流失的嚴重后果。[1]要扭轉(zhuǎn)這種局面，改變傳統(tǒng)的嚴格船舶登記制度成為航運經(jīng)濟發(fā)展的必然。

“國際船舶登記制度”*“國際船舶登記制度”的定義并未形成統(tǒng)一的定義。國際海事組織(IMO)對“國際船舶登記制度”的定義是“一國在其國內(nèi)另外設立的并設置與其本國船舶登記條件不同的船舶登記制度”；再比如英國學者文森特·鮑爾(Vicent J. G. Power)將“國際船舶登記制度”的概念界定為“一國在其本土設立的船舶登記處，通過在船舶所有權(quán)、船舶狀況、船員配備、航運管理等方面的特殊登記條件吸引特定國家船舶進行船舶國籍登記的制度形式?！惫P者認為，“國際船舶登記制度”是介于嚴格船舶登記制度和開放登記制度之間，突破原有船舶登記制度的一些限制性規(guī)定，而通過實施一些優(yōu)惠政策吸引本國船東所有的、從事國際航運業(yè)務的境外方便旗船和新建構(gòu)的船舶以及外國船東所有的國際航運船舶前來登記的寬嚴適度的新登記制度。以其自身的優(yōu)勢，[2-3]在世界上很多國家得到適用，在國際上有廣泛的實踐基礎。[4]但是由于我國的稅收主權(quán)和現(xiàn)有立法的限制，目前在國內(nèi)普遍實行“國際船舶登記制度”并不現(xiàn)實，會帶來很多負面影響。上海自由貿(mào)易區(qū)[全稱為中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)]于2013年9月正式成立，為我國船舶登記制度的轉(zhuǎn)型提供了契機。由于上海自由貿(mào)易區(qū)是在上海范圍內(nèi)劃定的實行特殊開放政策的狹小區(qū)域，將其作為我國實行“國際船舶登記制度”的試驗區(qū)可以大大減小負面影響，減少改革成本，降低改革風險。

《國務院關(guān)于印發(fā)中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》(簡稱《總體方案》)明確提出要在上海自由貿(mào)易試驗區(qū)內(nèi)探索實施“國際船舶登記制度”*參見《國務院關(guān)于印發(fā)中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案》第6條。?！吨袊?上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)國際船舶登記制度試點方案》(簡稱《試點方案》)*目前，該《試點方案》的具體文本尚未對外公布，筆者經(jīng)過綜合有關(guān)材料并分析判斷得出關(guān)于該《試點方案》的結(jié)論。也已獲得交通運輸部批復同意，[5]標志著中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)將正式開展國際船舶登記。但是，這些都只是一些框架性的規(guī)定，并不具備實際操作性，筆者將針對上海自由貿(mào)易區(qū)“國際船舶登記制度”的具體實施提出建設性建議。

一、上海自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)實行“國際船舶登記制度”的必要性分析

我國現(xiàn)有的船舶登記制度的局限性由來已久，對我國航運業(yè)的發(fā)展形成桎梏，要增強我國航運業(yè)的競爭力就必須改變原有的船舶登記制度。另外，國際航運中心的建設需要一系列政策的支持，要求船舶登記制度適應這一建設的需要。在上海自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)實行“國際船舶登記制度”也是為全國范圍內(nèi)革新船舶登記制度做準備，積累經(jīng)驗。

(一)吸引中資方便旗船舶回歸的需要

根據(jù)聯(lián)合國貿(mào)發(fā)會議2008—2013年Review of Maritime Transport發(fā)布的數(shù)據(jù)，中資外國籍船舶中的國際航運船舶從2008年1月的1 403艘到2013年1月增至2 648艘，平均每年遞增約200艘。同時注冊在外國籍的船舶載重噸所占比例也由59.03%增至64.79%。[6]該報告還指明，中國是全球擁有商船最多的國家，但中資船舶的價值卻是世界第四(610億美元)，中國擁有的老舊船舶數(shù)量在世界排名第三。而2013年在中國注冊登記的船舶僅有3 727艘，總噸位僅為688 861噸。[6]

表1　中國船隊數(shù)據(jù)表[7]

根據(jù)以上數(shù)據(jù)可以發(fā)現(xiàn)，大量的中資船舶流向外國進行船舶登記。這對我國的船隊建設、主權(quán)權(quán)利、稅收管轄、司法管轄以及航運安全造成了惡劣的影響。

但是，如果我國的船舶登記制度過于開放，則存在過高的風險。雖然極有可能迎來中資船舶的回歸，同時，也會引起大量非中資船舶的入籍。松散的管理政策將加劇船舶交通事故高發(fā)、船員利益得不到保證等方便旗船的弊病。這與中國建設航運強國的目標是相違背的。出于這樣的考慮，上海自由貿(mào)易區(qū)的優(yōu)勢也顯現(xiàn)出來，其面積小，政策效力范圍有限，經(jīng)濟環(huán)境寬松富有彈性，即使發(fā)生與預期相反的不利后果，也有能力及時采取措施進行修正。

縱使目前由于我國稅收制度和相關(guān)政策的限制，上海自由貿(mào)易區(qū)“國際船舶登記制度”在稅收的減免力度方面尚無法與方便旗國家相抗衡，但是綜合來看，“國際船舶登記制度”能夠取得總體最優(yōu)的效果?！皣H船舶登記制度”能夠保障船旗國與其所轄船舶之間具有真正聯(lián)系，因而受到國際組織與國際社會的廣泛認可，而方便旗則飽受爭議。所以，對于中資外籍國際航行船舶來講，選擇在上海自由貿(mào)易區(qū)進行注冊，當其在海外遭受利益侵害時能夠得到祖國及時、有效的外交與司法救濟，其面臨的各種風險均可降低。另外，“國際船舶登記制度”在船舶安全標準與日常監(jiān)管方面的管理均比方便旗國更加標準，避免其遭受海上重大的人員和財產(chǎn)損失，這也是對中資外籍船舶的重大吸引?？傊皣H船舶登記制度”對于船東來講能夠達到各方面因素的最佳配置。

(二)國際航運中心建設的必經(jīng)之路

在上海自由貿(mào)易區(qū)實行“國際船舶登記制度”不僅對上海自由貿(mào)易區(qū)本身的建設有益，同時也為廣東、天津、福建自由貿(mào)易試驗區(qū)以及全國其他地區(qū)正在申報的自由貿(mào)易區(qū)的船舶登記制度起到示范作用，為其將來實行船舶登記制度的改革開辟了道路。

1.上海國際航運中心建設的要求

國際航運中心是集港口泊位、各式聯(lián)運、集散中轉(zhuǎn)、商務金融、國際市場等功能為一體，具有很強輻射服務帶動作用的口岸城市。[8]上海國際航運中心的建設經(jīng)歷了二十多年的漫長過程，對上海乃至全國的經(jīng)濟建設起著舉足輕重的作用。

由于《加快國際航運中心建設“十二五”規(guī)劃》等一系列政策的支持，上海國際航運中心的建設在港口吞吐量和港口規(guī)模上都實現(xiàn)了較快增長。但是相較于世界上發(fā)展較好的倫敦、香港和新加坡的航運中心，上海港作為國際航運中心的地位仍然有待提升，甚至可以說仍然處在全球航運價值鏈的底端。究其原因，最重要的因素就是上海港的政策具有局限性，特別是受到我國嚴格船舶登記制度的制約。上海自由貿(mào)易區(qū)的設立為上海發(fā)展港口貿(mào)易，建設航運樞紐，改革離岸金融提供了很好的機遇，同時為上海國際航運中心描繪了更美好的未來。在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)進行船舶登記制度創(chuàng)新，吸引更多的中資方便旗船舶回歸，盡可能打破上海航運中心發(fā)展的瓶頸，這對于提高上海港作為國際航運中心的地位至關(guān)重要。

2.對在申請中的自由貿(mào)易區(qū)的示范作用

國務院于2009年頒布了《關(guān)于推進上海加快發(fā)展現(xiàn)代服務業(yè)和先進制造業(yè)，建設國際金融中心和國際航運中心的意見》(國發(fā)[2009]19號)，全國各地建設國際航運中心的大幕由此拉開。航運中心的建設與自由貿(mào)易區(qū)的申報是如影隨形的。自從上海自由貿(mào)易區(qū)醞釀以來，全國其他地區(qū)對于申報自由貿(mào)易區(qū)的熱度一直不減。時至今日，盡管上海自由貿(mào)易區(qū)三年的試驗期限尚未達到，多地就已出臺了自由貿(mào)易區(qū)申報方案。從天津、廈門、大連、青島等地的自由貿(mào)易區(qū)申請方案中可以看出，國際航運中心的建設與其自由貿(mào)易區(qū)的設立和建設是息息相關(guān)的。在申報自由貿(mào)易區(qū)的地區(qū)，各種類型的國際航運中心(主要包括青島國際航運中心、廣西北部灣區(qū)域性國際航運中心、大連東北亞國際航運中心等)的申報和建設也在火熱進行。[9]目前第二批自貿(mào)區(qū)已掛牌，多地也開始摩拳擦掌欲申報“第三批自貿(mào)區(qū)”。包括浙江蘇州、無錫，山東，遼寧，河南，四川，安徽合肥，廣西，云南等在內(nèi)的十余個地方均把申報自貿(mào)區(qū)列為2014年政府工作報告的重點工作，大連自由貿(mào)易區(qū)申辦已正式提上日程。[10]作為昔日特案免稅登記政策的試驗區(qū)之一，大連此次申請自由貿(mào)易區(qū)之后面臨的船舶登記制度的改革，也要借鑒上海自由貿(mào)易區(qū)實施“國際船舶登記制度”的經(jīng)驗，以順利進行東北亞國際航運中心建設。

航運業(yè)的發(fā)展直接影響著自由貿(mào)易區(qū)的建設和繁榮。上海在中國新一輪的改革開放版圖中無疑起到了先鋒示范作用，在上海自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)進行船舶登記制度的創(chuàng)新，不僅有利于上海國際航運中心國際地位的提升，也可為其他地區(qū)的船舶登記制度創(chuàng)新提供可復制的經(jīng)驗，為其他地區(qū)的國際航運中心建設掃平障礙。上海自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)實行船舶登記制度創(chuàng)新對這些申報的地區(qū)在由保稅港區(qū)向自由貿(mào)易區(qū)轉(zhuǎn)型的過程中遇到的船舶登記問題的解決有示范作用。

(三)嚴格船舶登記制度的缺陷

1.我國關(guān)于嚴格船舶登記制度的法律規(guī)定

我國現(xiàn)行的嚴格船舶登記制度相關(guān)的法律主要包括《中華人民共和國海商法》《中華人民共和國海上交通安全法》《中華人民共和國船舶登記條例》(簡稱《船舶登記條例》)等相關(guān)法規(guī)。其中，《船舶登記條例》是專門性的法律。這些法律對適用船舶所有權(quán)登記、適用船舶、船員配備、船籍港等方面有著嚴苛的限制規(guī)定，具體如下。

第一，在船舶所有權(quán)登記方面，依照《船舶登記條例》的規(guī)定，只有中國公民或中國法人才可擁有中國船舶。對于中外合資企業(yè)，中方投資總額不得低于50%。

第二，在適用船舶方面，根據(jù)《船舶登記條例》規(guī)定，以下四類可登記：一是在中華人民共和國境內(nèi)有住所或者主要營業(yè)所的中國公民的船舶。二是依據(jù)中華人民共和國法律設立的主要營業(yè)所在中華人民共和國境內(nèi)的企業(yè)法人的船舶。但是，在該法人的注冊資本中有外商出資的，中方投資人的出資額不得低于50%。三是中華人民共和國政府公務船舶和事業(yè)法人的船舶。四是中華人民共和國港務監(jiān)督機構(gòu)認為應當?shù)怯浀钠渌啊?/p>

第三，在船員配備方面，中國籍船舶上的船員應當由中國公民擔任，確需雇用外國籍船員的，應當報國務院交通主管部門批準。

第四，在船籍港方面，船舶登記港由船舶所有人依據(jù)其住所或者主要營業(yè)所所在地就近選擇，但是不得選擇兩個或兩個以上的船籍港。

2.嚴格船舶登記制度對于上海自由貿(mào)易區(qū)的不適應性

在嚴格船舶登記制度之下，船舶的登記條件受到嚴格的限制*這些登記條件包括船舶所有人的國籍、船舶的出資比例、船員的配備、船舶技術(shù)與安全狀況等方面，同時根據(jù)《船舶登記條例》，我國是禁止船舶國籍的雙重登記的。，同時還存在登記程序復雜，稅費沉重的問題。

上海自由貿(mào)易區(qū)具有境內(nèi)關(guān)外的特質(zhì)，這決定了區(qū)內(nèi)的規(guī)則必定不同于國內(nèi)的普遍規(guī)則。我國目前普遍實行的是嚴格船舶登記制度，這與自由貿(mào)易區(qū)開放、高效的要求相背離。

首先，對登記條件的嚴格的限制將很多中資船舶拒于門外。如前所述，我國對登記船舶所有人的國籍、中資比例有十分嚴格的要求，而上海自由貿(mào)易區(qū)則要求在各個行業(yè)內(nèi)進一步開放外資比例，擴大投資自由化。

其次，對其他條件的限制，如對船員配備、船齡等的限制則增加了在我國登記的船舶所有人的運營成本。

再次，嚴格船舶登記制度之下，登記手續(xù)復雜，效率低下。嚴格的登記條件的限制要求登記程序?qū)訉訉彶?，各個部門依次審批，延長了登記時間。與香港僅兩個小時的登記周期相比，我國的登記效率是十分低下的，這也與自由貿(mào)易區(qū)高效的價值追求不相符合。

最后，對船東來講，在我國進行船舶登記的稅費負擔非常沉重。在我國進行登記后，各項所得稅和增值稅的征收縮小了船東的利潤空間，對船東吸引力下降，不利于上海自由貿(mào)易區(qū)船隊規(guī)模的擴大。[11]

二、上海自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)實行“國際船舶登記制度”的可行性分析

(一)“國際船舶登記制度”與上海自由貿(mào)易區(qū)的定位相輔相承

之所以在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)對船舶登記制度進行創(chuàng)新，有一個重要原因就是自由貿(mào)易區(qū)的建設給船舶登記制度的創(chuàng)新創(chuàng)造了有利條件，一方面，自由貿(mào)易區(qū)自身的性質(zhì)與船舶登記制度的發(fā)展的價值取向是一致的，開放性和高效性都是二者的重要追求。另一方面，自由貿(mào)易區(qū)其他設施的建設、各項政策的配合是船舶登記制度的創(chuàng)新得以順利進行的重要條件。

1.定位于全面開放和高效的自由貿(mào)易區(qū)

自由貿(mào)易區(qū)作為中國改革開放的前沿，其很多政策都具有開創(chuàng)性的意義。自由貿(mào)易區(qū)的本質(zhì)要求其不管是在整體方案的制定上還是在具體政策的實行上都必須具有開放性和高效性的特點。在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)，貿(mào)易的便利化、投資的自由化以及行政的高效化都對現(xiàn)有的船舶登記制度提出了更高的要求，原有的過于嚴苛的登記條件和復雜的登記制度不適應自由貿(mào)易區(qū)發(fā)展的需要，反過來，自由貿(mào)易區(qū)的高效性和開放性也會促進船舶登記制度的改革過程。自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展離不開航運業(yè)的繁榮。投資的便利化是自由貿(mào)易區(qū)最本質(zhì)的價值追求，航運業(yè)也不應例外，在保證航運秩序的基礎上，改變過于嚴格的船舶登記制度，創(chuàng)新“國際船舶登記制度”在自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展過程中起著重要作用。自由貿(mào)易區(qū)的政策設計上給予航運業(yè)較大的稅收調(diào)整空間，有望通過接下來出臺的配套措施減輕船舶登記的沉重的稅費負擔。另外，在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)政府角色的轉(zhuǎn)變，服務型政府的建立，創(chuàng)新行政管理方式，提高行政效率，有利于克服傳統(tǒng)船舶登記制度之下登記效率低下的弊病。上海自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展有利于打破目前我國相關(guān)政策對船舶登記制度的局限，自由貿(mào)易區(qū)進行的一系列革新將為創(chuàng)新船舶登記制度形成助推力量。[12]

2.“國際船舶登記制度”適應了上海自由貿(mào)易區(qū)高效開放的需要

上海自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)船舶登記制度的變革既要照顧自由貿(mào)易區(qū)自身的經(jīng)濟特點，又不能忽視航運安全，一蹴而就地過渡到開放船舶登記制度。因而，上海自由貿(mào)易區(qū)首先通過對“國際船舶登記制度”進行試點，逐步推進我國船舶登記制度的改革。

“國際船舶登記制度”能一定程度上避免嚴格船舶登記的弊端，幫助突破其對登記條件的嚴苛限制，使船舶的登記條件變得更加寬松，[13]這大大擴大了登記船舶的范圍，也適應了自由貿(mào)易區(qū)對開放性的要求，展現(xiàn)了自由貿(mào)易區(qū)的開放姿態(tài)。登記條件的放寬帶來的是登記程序的簡化和登記周期的縮短，這也符合了自由貿(mào)易區(qū)對于高效性的要求。這些都有利于吸引船舶在我國登記，壯大我國的船隊規(guī)模，繼而進一步鞏固和提升我國作為國際海事組織(IMO)中A類理事國的航運大國地位，加快我國從航運大國邁向航運強國的步伐。另一方面，相對于開放船舶登記制度，“國際船舶登記制度”有利于我國對船舶進行有效管理，包括對國有航運資產(chǎn)進行有效管理并保證懸掛五星紅旗船舶的安全標準。綜上所述，實行“國際船舶登記制度”有利于提高我國航運綜合實力，提高上海港的國際地位。

3.具備與國際航運中心中配套的功能定位

在法制環(huán)境方面，自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展必將促進相關(guān)法律制度的進步。相關(guān)單位已經(jīng)在致力于完善自由貿(mào)易區(qū)的法律制度，應對自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展可能帶來的法律沖突問題，同時也積極制定配套的規(guī)范性文件，彌補可能出現(xiàn)的法律空白，避免出現(xiàn)法律缺位。法律環(huán)境不斷完善為船舶登記制度的改革提供了良好的制度保障。

航運金融環(huán)境方面也將出現(xiàn)有利于船舶登記制度發(fā)展的良好趨勢。金融改革是自由貿(mào)易區(qū)改革的一大亮點，自由貿(mào)易區(qū)金融改革的不斷推進，金融制度的不斷完善，必將促進航運金融的繁榮。由于航運屬于資本密集型行業(yè)，其資金高度國際化，如果投融資問題得不到解決，必將大大降低上海港對于船舶所有人的吸引力。因此，良好的航運金融環(huán)境，有利于促進船舶登記制度在自由貿(mào)易區(qū)的創(chuàng)新。

另外，《總體方案》放寬了國際船舶運輸企業(yè)的外資比例要求*根據(jù)《總體方案》，對于中外合資、中外合作國際船舶運輸企業(yè)的外資股比限制有所降低，要求國務院交通運輸主管部門制定相關(guān)管理試行辦法。允許中資公司擁有或控股擁有的非五星旗船，先行先試外貿(mào)進出口集裝箱在國內(nèi)沿海港口和上海港之間的沿海捎帶業(yè)務。。上海自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)試驗區(qū)對于從事沿海捎帶業(yè)務的船舶的要求也有所降低。很多中資船舶屬于方便旗船，按照原有的制度是不能進行此項業(yè)務的。這對于突破原來嚴苛的中外資金比例，開放船舶管理制度具有開創(chuàng)性的作用，是一個良好的開端。

(二)對保稅港區(qū)已有的船舶登記制度探索的借鑒

我國已在船舶登記制度領(lǐng)域做出了一系列的改革探索，這些探索從船舶登記制度的不同方面對我國原有的嚴格船舶登記制度進行了突破，呈逐步開放的趨勢。為上海自由貿(mào)易區(qū)實行“國際船舶登記制度”提供了借鑒意義。

保稅港區(qū)具有“準自由貿(mào)易區(qū)”的功能，享受著“境內(nèi)關(guān)外”的特殊政策，有著建設國際航運中心、國際物流中心和國際金融中心的目標。這些共通點表明保稅港區(qū)在創(chuàng)新船舶登記制度中的經(jīng)驗教訓可以為上海自由貿(mào)易區(qū)所借鑒。[14]

1.對“特案免稅登記制度”的借鑒

自2007年起實行的特案免稅登記政策是通過對某些種類的船舶回國登記免繳關(guān)稅和的進口環(huán)節(jié)增值稅來達到使中資外籍國際航行船舶歸籍的目的*詳見原交通部《關(guān)于實施中資國際航運船舶特案免稅登記政策的公告》。。它最初設定實行期限為兩年。經(jīng)過在上海、天津和大連三個港口的實行，在短期內(nèi)特案免稅登記政策確實起到了吸引中資外籍國際航行船舶回籍的作用，特案免稅登記政策曾先后兩次延長實行期限*參見交通運輸部《關(guān)于延長中資國際航運船舶特案免稅登記政策的公告》《關(guān)于在“十二五”期內(nèi)繼續(xù)實施中資方便旗船舶特案免稅登記政策的公告》。。但是不論從吸引外籍船舶的數(shù)量規(guī)模上還是從對我國航運業(yè)的長遠影響上來看，特案免稅登記政策都未能起到期待的效果，對船舶所有人沒有足夠的吸引力。[15]究其原因，一方面是特案免稅登記政策的目的是吸引中資外籍國際航行船舶回歸中國國籍，因此受惠的絕大多數(shù)是國有大型航運企業(yè)的船舶，其他類型的船舶被排除在外，適用面極其狹窄。另一方面，特案免稅登記制度著力解決船舶登記中的稅賦問題。而我國長期實行的嚴格登記制度的弊病由來已久，僅僅靠減輕稅賦來吸引船舶注冊顯得杯水車薪，不足以扭轉(zhuǎn)局面。[16]

因此，從各個方面來看，實行特案船舶登記制度沒能成功吸引中資外籍國際航行船舶回歸中國國籍。此政策是我國面對內(nèi)有嚴格船舶登記制度嚴重局限，外有方便旗國制度擠壓的情境之下所實行的一項臨時性的改良政策，是我國船舶登記制度發(fā)展過程中一次艱澀的嘗試。也充分說明，要實行真正適合我國國情，有利于上海自由貿(mào)易區(qū)航運業(yè)發(fā)展的船舶登記制度不能僅靠一兩項改良，而應全面審視我國船舶登記發(fā)展現(xiàn)狀，重新選擇、構(gòu)建適合我國的船舶登記制度。

2.對洋山保稅港區(qū)“保稅船舶登記”的借鑒

2011年12月，“中國洋山港”獲批成為我國新的船籍港，洋山保稅港區(qū)成為我國第一個開展“保稅船舶登記”的試點區(qū)域。保稅船舶登記業(yè)務在區(qū)內(nèi)的開展加快了我國船舶登記制度的改革進程，為懸掛“方便旗”的中資國際航運船舶回歸登記開辟新途徑。洋山保稅港區(qū)進行的“保稅船舶登記”是在特案免稅制度的基礎上，吸取了特案免稅登記制度的經(jīng)驗教訓，對船舶登記實行退稅保稅政策。[17]洋山保稅港區(qū)的保稅船舶登記依托洋山保稅港區(qū)，在保稅港區(qū)內(nèi)利用上海國際航運綜合試驗區(qū)的有利條件，進行制度創(chuàng)新，有利于促進“國際船舶登記制度”在中國的適用。洋山保稅港區(qū)船舶登記的創(chuàng)新為出口退稅和保稅船舶的登記問題提供了制度保障。但是洋山保稅港區(qū)的“保稅船舶登記”也存在著明顯的局限性，我國船舶登記的外資準入問題尚未有明顯改觀，也未能改變我國船舶登記手續(xù)復雜、周期漫長的弊病。

3.對東疆保稅港區(qū)“試點”的借鑒

按照《國務院關(guān)于天津北方國際航運中心核心功能區(qū)建設方案的批復》和《天津北方國際航運中心核心功能區(qū)建設方案》的要求，天津東疆保稅港區(qū)對保稅港區(qū)內(nèi)的船舶登記制度進行了探索，經(jīng)過反復研究形成了《天津東疆保稅區(qū)國際船舶登記制度創(chuàng)新試點方案》(簡稱《東疆試點方案》)并于2013年9月得到了交通運輸部的批復。天津東疆保稅港區(qū)成為我國“國際船舶登記制度”的第一個試點，我國船舶登記制度的創(chuàng)新邁出了實質(zhì)性的一步。[18]該試點方案對船舶登記制度的改革集中在以下幾個方面：一是突破了中資控股的股權(quán)比例，這改變了嚴格船舶登記制度下對于中外資比例的嚴格限制，有利于吸引投資，并且間接地為航運企業(yè)拓寬了融資渠道。二是延長了對船齡的要求。這有利于降低航運企業(yè)的運營成本，改進管理方式并提高管理水平。三是突破了雇傭外籍船員的限制。除了主要的崗位仍然要求是中籍船員之外，其他崗位均允許一定比例的外籍船員存在，降低了船東的勞動力成本。四是增加了船舶登記種類。將船舶融資租賃登記明確納入登記種類，為船舶融資租賃產(chǎn)業(yè)的發(fā)展開辟了道路。[19]

從以上改革措施來看，天津東疆實行的主要是“國際船舶登記制度”，在此基礎上進行了改良。天津東疆試點的改革可以說是我國船舶登記制度的破冰之旅，這表明我國告別了嚴格船舶登記制度的時代，向著更加開放，更加科學的船舶登記制度轉(zhuǎn)變，《東疆試點方案》的實施，是“國際船舶登記制度”在我國適用的一次嘗試，為我國上海自由貿(mào)易區(qū)進行船舶登記制度的創(chuàng)新積累了經(jīng)驗。特別是其中對于船舶登記條件的突破，即對于外資比例、船齡、外籍船員比例的限制降低以及首次對船舶融資租賃的明確規(guī)定都對上海自由貿(mào)易區(qū)實行“國際船舶登記制度”起到了先驅(qū)示范作用。

三、上海自由貿(mào)易區(qū)建立健全實施“國際船舶登記制度”的對策

如前所述，《總體方案》雖然對自由貿(mào)易區(qū)實施“國際船舶登記制度”做出了規(guī)定，但《總體方案》只是提出了實施的構(gòu)想，尚缺乏具體配套的制度。上海海事局《試點方案》已獲交通運輸部批復同意，確立了在自由貿(mào)易區(qū)實行“國際船舶登記制度”，其中大多也是框架性的規(guī)定，缺乏具體操作性。筆者將從立法和政策兩個方面對上海自由貿(mào)易區(qū)實施“國際船舶登記制度”提出建設性的對策。其中立法方面的對策包括：制定“上海自由貿(mào)易區(qū)船舶登記條例”和有條件地開放登記條件。政策方面的對策包括進一步簡化登記手續(xù)、降低稅費標準以及解除單船融資租賃公司資本限制。

(一)立法建議

1.“上海自由貿(mào)易區(qū)船舶登記條例”的制定

對于上海自由貿(mào)易區(qū)建立“國際船舶登記制度”成文的法律依據(jù)，僅能從《交通運輸部上海市人民政府關(guān)于落實中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)總體方案加快推進上海國際航運中心建設的實施意見》和《試點方案》中窺得一斑。由此可見，上海自由貿(mào)易區(qū)在船舶登記制度的立法方面存在空白，若要推進上海自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)船舶登記制度的徹底改變，進行相關(guān)的立法工作是必不可少的。

從自由貿(mào)易區(qū)自身的發(fā)展定位來說，搞自由貿(mào)易區(qū)不是爭取優(yōu)惠政策，而應當著力進行制度創(chuàng)新。[20]通過自由貿(mào)易區(qū)的成功試驗帶動全國性的改革，打破既有體制機制的壁壘。同時，上海自由貿(mào)易區(qū)的制度變革是為中國將來加入“跨太平洋戰(zhàn)略經(jīng)濟伙伴關(guān)系協(xié)議”(TPP)，參與制定和形成國際經(jīng)濟貿(mào)易新規(guī)則做準備。所以，僅靠一紙意見來暫時性的給予優(yōu)惠政策，放寬相關(guān)的船舶登記條件是遠遠不夠的，還需要更穩(wěn)定的法規(guī)對于船舶登記制度的變革予以支持。

從中國1994年頒布的《船舶登記管理條例》來看，20年間中國的經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生了翻天覆地的變化，其中諸多法規(guī)已不能適應當前上海自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展需要。改變原有的船舶登記制度的相關(guān)法規(guī)，建立起新的法律制度也是大勢所趨。根據(jù)《中華人民共和國立法法》的規(guī)定，地方享有一定的立法權(quán)，在上海自由貿(mào)易區(qū)的船舶登記制度創(chuàng)新中，上海市人大在自己的立法權(quán)限范圍內(nèi)，要積極制定地方性法規(guī)；對于屬于國家立法權(quán)限和范圍的，應通過法定程序，積極向國家立法機關(guān)提出立法建議。

2.登記附條件地開放

在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)注冊的船舶，要取得實質(zhì)性的進展，就必須對船舶的登記條件的限制進一步降低，實行有條件的開放政策。對比東疆保稅港區(qū)對船舶登記條件的突破，作為比保稅港區(qū)自由度更高的自由貿(mào)易區(qū)，筆者認為，自由貿(mào)易區(qū)設定的船舶登記條件至少不能比 《東疆試點方案》更加嚴格。

根據(jù)《試點方案》，上海自由貿(mào)易區(qū)正式開始實施“國際船舶登記制度”?！对圏c方案》中，對于登記主體、船齡、外籍船員雇傭以及增加船舶融資租賃這些登記條件的設置方面與《東疆試點方案》基本是保持一致的。

船舶登記制度應該兼顧效率與安全價值，一般來講，一國船舶登記條件的取舍應遵循有利于本國航運業(yè)的發(fā)展并確保水上安全的標準。船舶登記條件的設計應順應越來越開放的國際潮流，同時又要防止船舶登記限制的減少導致船舶登記制度滑向方便旗制度。[21]

在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)進行船舶登記，既要滿足航運安全的要求，又要保證登記條件不能太嚴苛，以滿足自由貿(mào)易區(qū)開放性和自由度的要求，在自由度和有效管理之間進行價值衡量，選擇最佳的寬松程度。因此，筆者認為，應當對船舶登記通常的限制性條件進行性質(zhì)上的劃分，大體可分為兩類：基于經(jīng)濟聯(lián)系上的限制以及基于水上安全的限制。基于經(jīng)濟聯(lián)系上的限制，即出于船旗國經(jīng)濟利益方面的考慮對在該國注冊船舶進行限制，比如出于保護本國航運企業(yè)的目的而限制登記船舶外資比例，以及出于保護本國船員目的而限制本國船員雇傭比例等。基于水上安全的限制指那些為了保證水上安全，維持航運秩序，防止航運違法行為而設定的限制條件。在上海自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)，由于經(jīng)濟的開放性，對基于經(jīng)濟聯(lián)系上的限制可以適當降低，尤其值得提出的是，在上海自由貿(mào)易區(qū)進行船舶注冊，要求申請以“中國洋山港”作為船籍港的五星旗船舶，其外資比例和船齡不應受到限制。對于船舶登記類型，也要根據(jù)自由貿(mào)易區(qū)的發(fā)展需要，增加登記種類，不應限于融資船舶登記。對于基于水上安全考慮的限制，則不能過于放松，以保證航運安全，維持航運秩序。

(二)政策建議

1.登記手續(xù)的進一步簡化

根據(jù)《試點方案》，上海自由貿(mào)易區(qū)船舶登記的登記程序和相關(guān)配套程序上將授權(quán)上海海事局進行優(yōu)化、完善，以切實提高國際船舶登記效率。

在提高登記效率這一點上，香港的船舶登記手續(xù)流程是很值得借鑒的。香港海事處通過普及電子政務，在全球分設辦事處，進行一站式服務等一系列高效措施，將船舶注冊的時間限制在兩個小時之內(nèi)。[22]在上海自由貿(mào)易區(qū)之內(nèi)進行船舶登記，要充分發(fā)揮自由貿(mào)易區(qū)作為開放前沿，注重效率的優(yōu)勢，對現(xiàn)有的繁雜的登記程序就行簡化，充分提高行政效率。緊追自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)進行政府角色轉(zhuǎn)型的步伐，使政府的登記機關(guān)切實為航運業(yè)的發(fā)展服務，創(chuàng)新注冊方式，提高服務質(zhì)量。

上海海事局應與上海綜合保稅區(qū)管委會、上海海關(guān)等部門，合作進行研究，形成一套具體可行、統(tǒng)一適用的標準化船舶登記制度操作流程，用以規(guī)范工作流程，使之做到標準明確、手續(xù)便捷、辦理高效。具體可以從以下方面進行優(yōu)化。

第一，在標準化登記流程的制定過程中，要注意開發(fā)國際船舶登記信息化系統(tǒng)，建立船舶登記信息平臺，為實現(xiàn)登記手續(xù)的開放、便捷、高效提供基礎。供船東查閱或下載進行船舶登記需要的文件、表格等所需材料，在信息平臺上及時公布有關(guān)船舶登記的通告以及法律規(guī)定變動情況。

第二，照顧國際時差的特殊情況，開通全天候的熱線電話，向船東提供技術(shù)支持和查詢服務。

第三，實行船舶登記檔案電子信息化管理，為已登記的船舶建立電子檔案，促進登記的高效性。[23]

第四，可以學習香港的做法，在世界上其他國家的主要城市設立辦事處，為世界其他地區(qū)需要到自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)進行注冊的船舶所有人提供便捷服務。

第五，與自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)其他審批或者備案處進行一站式服務，參照自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)政府辦事流程的“一口受理”機制，多個部門集中辦公，以減少各部門之間的拖延和推諉情況，提高登記效率。

另外，還應建立國際船舶登記質(zhì)量管理體系，及時與前來登記的船舶所有人進行互動交流，了解船東需求，有針對性地提高服務質(zhì)量，不斷改進標準化流程，從而使自由貿(mào)易區(qū)的船舶登記效率大大提高。

2.稅費標準的降低

在與我國距離相近的香港和新加坡，對船舶登記的稅負是很低的甚至是免稅的。而在我國大陸進行船舶登記船東則要背負沉重的稅收負擔。相對于其他實行方便旗的國家，我國在稅收方面更是沒有優(yōu)勢可言。

根據(jù)《總體方案》的精神，上海自由貿(mào)易區(qū)要利用稅收優(yōu)惠政策，促使船舶在上海注冊*《總體方案》第6條規(guī)定：充分發(fā)揮上海的區(qū)域優(yōu)勢，利用中資“方便旗”船稅收優(yōu)惠政策，促進符合條件的船舶在上海落戶登記。。要將其這一精神落到實處，就要全面下調(diào)原有登記制度下的稅費征收標準，增加對船東減免的稅種，增大減免優(yōu)惠幅度。除了關(guān)稅和進口環(huán)節(jié)的增值稅之外，企業(yè)所得稅、登記費和管理年費等稅費也要加以減免，從而降低企業(yè)的稅收負擔，幫助航運企業(yè)降低運營成本，吸引更多的船舶在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)注冊。[24]在洋山保稅港區(qū)“保稅登記政策”的基礎上繼續(xù)推進“保稅登記”和“出口退稅登記”的發(fā)展。充分利用上海自由貿(mào)易區(qū)“境內(nèi)關(guān)外”的政策環(huán)境，中資的外籍船舶回到自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)進行登記，延續(xù)特案免稅登記政策，對其進口關(guān)稅和進口增值稅進行減免。國內(nèi)船舶在自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)進行船舶登記視同船舶出口，享受出口退稅政策。

充分利用上海自由貿(mào)易區(qū)建設的契機，利用一系列的法規(guī)突破，在船舶登記上進行制度創(chuàng)新。同時利用先行先試的有利條件，積極研究出臺適合自由貿(mào)易區(qū)船舶登記的國際航運稅收體系，提出船舶登記稅收改革方案。

3.解除單船融資租賃公司的資本限制

船舶融資困難是造成中資船舶移籍外國的一個重要原因，很多航運企業(yè)因為融資困難不得不在國外進行貸款，在國外進行船舶建造，進而懸掛方便旗。[25-26]而造成這種惡性循環(huán)的重要原因之一就是我國船舶融資模式的單一問題。

推廣融資租賃、設立單船融資租賃公司是解決融資模式單一的重要辦法。單船融資租賃公司的運行模式是由金融租賃公司設立獨立封閉的特殊目的公司作為名義出租人，將其所有的單艘船舶作為租賃標的物，出租給承租人營運。這種模式有利于降低風險，降低稅收成本。但在中國境內(nèi)成立單船公司手續(xù)繁瑣，注冊資金、人員組成均有嚴格規(guī)定*比如，《金融租賃公司管理辦法》規(guī)定：金融租賃公司的最低注冊資本為1億元人民幣或等值的自由兌換貨幣，注冊資本為實繳貨幣資本。這條規(guī)定將諸多的中小企業(yè)攔在了融資租賃業(yè)務之外。。

對于融資租賃公司在上海自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)設立單機單船子公司的最低注冊資本不應設定限制*參見中國(上海)自由貿(mào)易區(qū)總體方案附件：《中國(上海)自由貿(mào)易試驗區(qū)服務業(yè)擴大開放措施》第一部分金融服務領(lǐng)域第3條融資租賃的開放措施。。而且，若融資租賃企業(yè)或金融租賃公司已在上海自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)注冊，那么應當對其在區(qū)內(nèi)設立的項目子公司給予融資租賃出口退稅。上海自貿(mào)區(qū)內(nèi)融資租賃業(yè)的優(yōu)惠政策既有利于大企業(yè)擴大業(yè)務范圍，又有利于中小企業(yè)加入融資業(yè)務的行列。同時，自貿(mào)區(qū)區(qū)內(nèi)融資租賃公司的興起為船東們拓寬了融資渠道，使船東愿意境內(nèi)造船、境內(nèi)租船、境內(nèi)登記。

四、結(jié)語

綜上所述，經(jīng)過特案免稅登記制度以及洋山保稅港區(qū)和東疆保稅港區(qū)的試點工作，我國船舶登記制度的改革發(fā)展到一個新的階段。綜合當今世界上的船舶登記模式的發(fā)展潮流以及我國航運業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀，國際船舶登記模式更適用于自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)的船舶登記。自由貿(mào)易區(qū)的開放性和高效性也為船舶登記制度的創(chuàng)造了良好條件。在“國際船舶登記制度”的基礎上對船舶登記制度進行優(yōu)化，需要審慎確定船舶登記條件的寬松度，簡化登記手續(xù)，提高登記效率，減輕船舶所有人的稅費負擔，同時完善船舶登記制度的周邊配套制度。上海自由貿(mào)易區(qū)在實行“國際船舶登記制度”的過程中，要把握好開放的程度，避免因為缺乏必要監(jiān)管而使其滑向方便旗登記，還要細化實施的具體事項，避免登記制度空洞，缺乏可操作性。另外，對于中資外籍國際航行船舶的歸籍，應當為其創(chuàng)造最方便的條件，避免在歸籍過程中設置過多障礙，增加船東成本。

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Study on the legal problems of implementing the international ship registration system in Shanghai Pilot Free Trade Zone

WANG Shu-min，YANG Xin，LI Rui-kang

(Law School，Dalian Maritime University，Dalian 116026，China)

Abstract：The current ship registration system for nationwide cannot be applied in Shanghai Pilot Free Trade Zone. Considering the practice of special tax-free case registration system, experience of Yangshan Free Trade Port Area and the Dongjiang Free Trade Port Zone of Tianjin on exploring the ship registration system, and the need to construct international shipping center, Shanghai Pilot Free Trade Zone should abandon strict ship registration system as well as open ship registration system and should implement the international ship registration system. According to the present situation of the development of Free Trade Zone in Shanghai, the international ship registration system should be innovated from the following aspects: conditional opening the conditions for registration, relaxing the capital limitation of single ship financing lease company, improving the supporting laws and regulations, simplifying the registration procedures and reducing the ship registration tax.

Key words：Shanghai Pilot Free Trade Zone；international ship registration system；free trade port area

中圖分類號:DF961.9

文獻標志碼：A

文章編號：2096-028X(2015)02-0103-10

作者簡介：王淑敏(1963-)，女，北京人，法學博士，大連海事大學法學院教授、博士生導師，國際海事法律研究中心成員，E-mail：sunnyw@163.com；楊欣(1990-)，女，山東青島人，大連海事大學法學院國際經(jīng)濟法專業(yè)博士研究生，E-mail:yangxinbetter@163.com；李瑞康(1991-)，女，湖北石首人，大連海事大學法學院國際經(jīng)濟法專業(yè)碩士研究生，E-mail：lrk_friend@163.com。

基金項目：中國法學會2014年度部級法學研究重點委托課題項目“促進東北地區(qū)現(xiàn)代物流業(yè)發(fā)展的法制保障研究”[CLS(2014)WT06]，遼寧省教育廳哲學社會科學重大基礎理論課題項目“地緣政治視閥下中國海外投資法律保護理論研究”(ZW2013007)，遼寧省哲學社會科學規(guī)劃基金項目“東北亞海上絲綢之路的法律問題研究”(L13BFX009)

收稿日期：2014-06-06

王淑敏，楊欣，李瑞康．上海自由貿(mào)易區(qū)實施“國際船舶登記制度”的法律問題研究[J]．中國海商法研究，2015，26(2)：103-112