蔣銀華

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論政治體制改革背景下中國司法改革的路徑選擇*

蔣銀華

*本文是國家社科基金重大項目“我國司法體制改革評價指標體系研究”(11&ZD055)、國家社科基金一般項目“憲法視角下人權(quán)司法保障研究”(14BFX023)的階段性成果。

摘要作為我國改革開放以來的一項重要任務(wù)，政治體制改革在國家政治發(fā)展中扮演著重要角色。但隨著政治體制改革全面深化期的到來，它愈加需要尋找到某種制度突破口，以便全面推動政治體制改革的發(fā)展。司法體制改革作為政治體制改革的重要組成部分，無論是從政治實力還是從權(quán)力配置角度來看，它都具備成為改革突破口的條件。而在全面深化政治體制改革背景下，能夠承載起司法體制的質(zhì)性變革的核心要素則是司法權(quán)的優(yōu)化配置。因此，政治體制改革應(yīng)當以司法權(quán)的優(yōu)化配置為制度拐點，重構(gòu)政治權(quán)力的分配模式。

關(guān)鍵詞政治體制改革；司法改革；司法權(quán)；權(quán)力配置

自改革開放以來，政治體制改革一直是我國執(zhí)政黨努力完成的歷史任務(wù)。然而，30多年的改革經(jīng)驗表明，我國政治體制改革受到社會、經(jīng)濟、文化等綜合性因素的影響。這也導(dǎo)致我國的政治體制改革在社會轉(zhuǎn)型時期所取得的成就十分有限。在這種情況下，我們有必要從新近30年的政治體制改革模式變遷中汲取某些有益的經(jīng)驗，并以某些影響政治體制改革的共性因素作為突破口，來探尋中國政治體制改革的內(nèi)在規(guī)律?；诖耍疚臄M從政治體制改革與司法體制改革的關(guān)系入手，通過分析二者在改革開放以來30多年中的改革經(jīng)驗，以探尋中國司法體制改革，乃至政治體制改革的出路。

一、政治體制改革模式變遷與司法改革

自1978年改革開放以來，政治體制改革就成為我國實現(xiàn)國家治理模式現(xiàn)代化的主要措施。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，30年多年來的政治體制改革已經(jīng)取得了可喜的成就，但距離現(xiàn)代法治國家的目標仍有相當長的一段距離。而且，政治體制改革需要慎之又慎、穩(wěn)之又穩(wěn)，這就導(dǎo)致我國的政治體制改革發(fā)展緩慢，且阻力較大。從世界各國政治體制改革的成功經(jīng)驗來看，一個國家在推行政治體制改革中，往往需要遵循某種政治變革的基本框架。它或者表現(xiàn)為“經(jīng)濟引導(dǎo)——政治深化”的改革模式，或者表現(xiàn)為以“黨政分立”為目標的模式，抑或以“政治機構(gòu)改革”等內(nèi)部政治形態(tài)的完善為目標的改革模式。

我國政治體制改革的歷史進程表明，自1978年改革開放以來，政治體制改革一直是我國執(zhí)政黨的一項重要任務(wù)。而且，受到基本國情的影響，我國的政治體制改革經(jīng)歷了多種改革模式的變遷。具體說來，自1978年第十一屆三中全會開始，我國便以“實現(xiàn)四個現(xiàn)代化、建設(shè)與生產(chǎn)關(guān)系相適應(yīng)的上層建筑”為目標，實施政治組織形式方面的改革。我們可以將這一時期的政治體制改革模式稱為“生產(chǎn)關(guān)系與制度設(shè)計相匹配”改革模式。而從黨的十二大、十三大開始，民主化政治改革開始成為我國政治體制改革的核心內(nèi)容，并對以后的政治改革產(chǎn)生了深遠的影響。除此之外，在這一階段的政治改革中，“法制”開始在政治體制改革中嶄露頭角，并在國家權(quán)力制度建構(gòu)中呈現(xiàn)出社會主義法制特色。尤為重要的是，該改革模式(我們可以稱之為“民主法制模式”)否定了傳統(tǒng)的西方權(quán)力配置模式，即“三權(quán)分立、相互制衡”模式，主張按照中國的實際情況，建構(gòu)具有社會主義特色的法律制度，我國司法體制的基本架構(gòu)也在這一改革模式下初顯雛形。而黨的十四大則在總結(jié)政治體制改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，反思政治體制改革與經(jīng)濟發(fā)展之間的關(guān)系，并提出“經(jīng)濟體制改革與政治體制改革并行”的改革模式。在該改革模式下，經(jīng)濟體制改革成為引導(dǎo)、推進政治體制改革的重要推動力，也在一定程度上左右了政治體制的內(nèi)部結(jié)構(gòu)。黨的十五大、十六大清晰地認識到法治對于政治體制改革、經(jīng)濟體制改革的重要性，開始在我國推行法治國家的建設(shè)。同時我黨也將民主政治與法治國家建設(shè)相結(jié)合，主張在借鑒人類政治文明成果、尊重中國基本國情的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)、借鑒、發(fā)展西方的政治制度模式。由此觀之，這一時期的政治體制改革開始從“經(jīng)濟體制改革與政治體制改革并行”的改革模式向“法治模式”轉(zhuǎn)型，并具有了法治國家建設(shè)的宏觀架構(gòu)。而黨的十七大在順應(yīng)國際新形勢以及我國基本國情的前提下，重審了民主政治與經(jīng)濟體制改革的重要性，并在依法治國、建設(shè)社會主義法治國家的基礎(chǔ)上，提出黨在政治改革中的領(lǐng)導(dǎo)作用。我們可以將之歸結(jié)為“執(zhí)政黨建設(shè)與國家法治化改革”改革模式。而從2012年黨的十八大以來，我國在政治體制改革模式上開始突出制度建設(shè)在政治改革中的積極作用，同時在堅持人民民主、依法治國、建設(shè)社會主義法治國家等改革方向的基礎(chǔ)上，著重提出“完善基層民主制度，建立健全權(quán)力運行制約和監(jiān)督體系”。由此可以看出，自黨的十八大以來，我國在政治體制改革上開始推行“政治民主與權(quán)力制約”改革模式。

無論上述改革模式在改革方法和內(nèi)容上有何區(qū)別，但從本質(zhì)上來看，為了保證國家政治、經(jīng)濟、社會、文化的穩(wěn)定性，我國政治體制改革需要遵循某種政治體制發(fā)展規(guī)律，并勇于從歷史中學(xué)習(xí)、借鑒有益的改革經(jīng)驗，推動我國的政治體制改革平穩(wěn)、健康地開展。這種政治推動作用與政治革命不同，它屬于一個國家政治體制的溫和式變動，往往是在不觸動該國基本政體的前提下引發(fā)的制度性變遷。這也是當前世界各國政治體制改革蔚然成風(fēng)的主要原因。

一般認為，政治體制改革模式的變遷屬于政治系統(tǒng)的過程性變化，它必然觸及各種既得利益者的權(quán)力配置結(jié)構(gòu)，并且其改革結(jié)果是建構(gòu)一種“同各種境遇狀況、各種利益等等達成妥協(xié)的”狀態(tài)。①根據(jù)美國學(xué)者戴維·伊斯頓的觀點，政治系統(tǒng)是指“維系一個社會政治生活正常運行的有機體，由系統(tǒng)組織、系統(tǒng)成員以及組織的能力和成員的權(quán)威性影響力等要素組成”。②而政治系統(tǒng)的變遷則是一種政治系統(tǒng)轉(zhuǎn)化為另一種政治系統(tǒng)的過程。對于政治體制改革而言，改革模式的變遷同樣體現(xiàn)為政治系統(tǒng)的變化，而且這種變化內(nèi)部也存在著某種規(guī)律性。我們可以將政治體制改革模式視為政治組織形式在絕對變化與相對靜止樣態(tài)上的統(tǒng)一，改革構(gòu)成政治體制變化的一種具體表現(xiàn)，而各國政治改革所凝聚的常規(guī)模式則展現(xiàn)出它相對靜止的一面。雖然司法體制改革模式并不屬于完整意義上的政治系統(tǒng)，但它卻構(gòu)成政治系統(tǒng)中的核心組成部分之一。司法體制改革的成就不僅凸顯政治體制改革的進步，而且也影響著政治體制改革的整體成效。在尼古拉斯·盧曼看來，政治系統(tǒng)、法律系統(tǒng)與社會系統(tǒng)之間具有密切的聯(lián)系，任何相關(guān)聯(lián)系統(tǒng)的變化都將引起其他系統(tǒng)的伴隨性變化。美國政治學(xué)家加布里埃爾·A.阿爾蒙德則進一步論證了政治系統(tǒng)變化對于整個政治體制意義。他認為，將政治系統(tǒng)的變化視為政治體制變遷的一種主要表現(xiàn)形式，并且認為政治系統(tǒng)發(fā)生變化的原因主要源自于政治系統(tǒng)本身所獲得的額外職能。③尼古拉斯·貝利對盧曼與阿爾蒙德的理論進行了反思，提出政治系統(tǒng)與社會系統(tǒng)的邊界變化必然導(dǎo)致政治系統(tǒng)的職能變化，而且伴隨著政治系統(tǒng)的職能擴張、減少乃至重組，政治系統(tǒng)都將面臨政治體制模式變遷的可能。④因此，在社會轉(zhuǎn)型期，政治系統(tǒng)的變遷不僅需要順應(yīng)社會變遷，同時也應(yīng)當明晰一個國家究竟需要何種改革模式。

政治體制改革模式的選擇是由一個國家的基本國情決定的，而且主要通過經(jīng)濟發(fā)展態(tài)勢以及社會公眾的基本需求來加以反映。從我國社會經(jīng)濟發(fā)展現(xiàn)狀來管窺政治體制改革就可以發(fā)現(xiàn)，政黨之間的政治觀念差異并不構(gòu)成我國政治體制改革的基本矛盾，相反，我國各政黨緊密團結(jié)在以共產(chǎn)黨為領(lǐng)導(dǎo)核心的社會主義政治體制下，并積極協(xié)助執(zhí)政黨實行行政體制改革、司法體制改革，甚至在經(jīng)濟體制改革中也扮演著極其重要的作用。因此，傳統(tǒng)上認為“政治體制改革源自于政黨之間政治觀念差異”的論斷在我國并不具備學(xué)說市場。那么，我國政治體制改革緣起于何處呢？透過中國的基本國情來看，“經(jīng)濟引導(dǎo)——政治深化”改革模式符合我國改革開放之初，以及未來很長時間內(nèi)的一項重要改革模式。但是隨著政治體制改革的逐步深化，我國已經(jīng)進入改革的“攻堅期”、“深水期”。單純的遵從經(jīng)濟發(fā)展方向的引導(dǎo)已經(jīng)不足以有效保證我國政治體制的先進性。按照第十二屆全國人大二次會議的精神，當前中國的各項改革應(yīng)當沖破傳統(tǒng)觀念，以經(jīng)濟體制改革作為政治體制改革的指引，并勇于打破現(xiàn)行政治利益分配模式，全面深化政治體制改革。因此，除“經(jīng)濟引導(dǎo)——政治深化”改革模式之外，“黨政分立”改革模式，以及“政治機構(gòu)改革”模式都應(yīng)當成為我國政治體制改革中重要組成部分——事實情況的確如此——可以說，最適宜當下我國政治體制改革的模式應(yīng)當是一種混合型模式。為此，奧斯特羅姆認為，“正確的憲政形式將阻止政治權(quán)力被粗暴地使用。”⑤當然，政治體制改革的存在并非意在說明我國政治組織形式的不適當性，也不在于表明我國政治矛盾的多樣化，而是為了體現(xiàn)我國執(zhí)政者在保持先進性上的勇氣和決心。改革開放以來的30多年的改革經(jīng)驗已經(jīng)證明，我國的政治體制是隨著社會、經(jīng)濟、文化的發(fā)展而持續(xù)變遷的，這一方面是由我國的基本國情決定的，另一方面則來自于共產(chǎn)黨卓越的政治洞見。在當下政治體制改革的“攻堅期”，我們?nèi)耘f需要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，肯定國家的改革決定。

對于司法體制改革而言，政治體制改革模式的變遷將新的改革理念、改革因素以及改革目標引入到司法體制中來。這種全新的改革模式變化更具有現(xiàn)代法治氣息，并擁有更加旺盛的生命力和優(yōu)越性，也能夠比較徹底地割斷新舊兩種國家治理秩序之間的關(guān)聯(lián)性。也就是說，在政治體制改革模式變遷前后，司法機關(guān)將面臨兩種差異較大的國家治理模式。其中，司法體制改革的成果既是全新國家治理模式的制度起因，同時也是對舊有國家治理模式的揚棄。這里，不免有學(xué)者提出以下質(zhì)疑：政治體制改革模式變遷所引發(fā)的新舊秩序差異，雖然能夠?qū)崿F(xiàn)政治改革的目的，但對于司法體制的穩(wěn)定性而言，是否將產(chǎn)生難以抑制的負面影響？顯然，這一質(zhì)疑是關(guān)于司法穩(wěn)定性與改革正當性之間相互關(guān)系的思考。無論我們是否承認，改革都將對司法體制的穩(wěn)定性帶來一定的影響。而且，我國當下已經(jīng)越過了“穩(wěn)定壓倒一切”的階段——即便國家一再強調(diào)政治穩(wěn)定的重要性——司法體制存在的主要意義在于保障公民的基本權(quán)益。因此，在司法穩(wěn)定性與改革正當性之間，政治的穩(wěn)定程度已經(jīng)遠遠超越改革所能帶來的負面影響，并且在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，基于憲政與法治理念實施的司法改革，不僅不會影響現(xiàn)有的政治穩(wěn)定，而且還有利于我國政治格局的合理化、科學(xué)化。

在司法改革中，政治體制改革所催生的改革模式變遷，體現(xiàn)出政治不穩(wěn)定的制度表象，但實際上，改革模式所觸發(fā)的改革正當性與司法體制的穩(wěn)定性之間矛盾并非是不可調(diào)節(jié)的。從改革開放以來的政治體制改革實踐可以發(fā)現(xiàn)，政治體制改革的每次轉(zhuǎn)向均在司法層面有所表現(xiàn)，但司法體制的穩(wěn)定性與改革之間的矛盾卻從未爆發(fā)。其中的深層次原因可以歸結(jié)為我國政治體制深厚的穩(wěn)定性。由此推之，即便面臨政治體制改革模式的較大變化，司法體制改革在深厚的政治底蘊下，仍將能夠保持自身的穩(wěn)定性。但值得注意的是，為了保證改革的低風(fēng)險、高效率，無論是政治體制的整體性改革還是司法體制的局部改革，改革者均應(yīng)當遵循兩種改革理念：一是堅持一種漸進式的改革進路。這種改革進路不僅有利于保護已有的改革成果，而且能夠在社會、經(jīng)濟、文化發(fā)展過程中適時地做出調(diào)整，以適應(yīng)社會發(fā)展的總體需求；二是應(yīng)當選擇政治體制中的薄弱環(huán)節(jié)作為突破口，以便于松動現(xiàn)行權(quán)力分配方式。

二、政治體制改革背景下司法改革的目標設(shè)定

改革開放以來，政治體制改革一直是我國政治創(chuàng)新中的一項重要任務(wù)。在當下的中國社會，它尤其表現(xiàn)為在中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，依照憲法和法律的規(guī)定，對某些同基本政治體制不相適應(yīng)的政治制度進行改革的活動。一般來說，政治體制改革主要分為行政體制改革和司法體制改革。它從行政與司法兩種政治端點出發(fā)，試圖從整體上實現(xiàn)政治體制改革的歷史任務(wù)。實踐證明，這種改革進路雖然是可取的，但未必是最有效的。盡管行政體制改革與司法體制改革均獲得了一定的成績，但并未從本質(zhì)上改變當下中國政治體制與社會發(fā)展之間的矛盾。因此，我國的政治體制改革可以雙管齊下，但必須有所側(cè)重，例如選取某個政治力量作為突破口，以局部改革帶動整體改革的方式推動我國政治體制的總體發(fā)展。

在我國，司法體制改革常常被視為政治體制改革的伴生性問題。但是，隨著改革開放的深化以及社會、經(jīng)濟、文化的迅猛發(fā)展，司法體制改革與政治體制改革之間的此種伴生性關(guān)系有所松動，司法改革的獨特意義以及具體成效日益在國家政治體制改革中扮演起重要角色。因此，有學(xué)者認為，司法改革是我國政治體制改革的重要組成部分，而且是政治體制改革實現(xiàn)質(zhì)性飛躍的突破口。⑥此種論斷的得出是由我國司法體制的獨特地位決定的。一方面，雖然現(xiàn)代法治國家將司法體制、立法體制、行政體制視為相互獨立、相互制衡的政治體制組織形式，但我國的司法體制長期處于政治體制的邊緣，遠遠無法與立法體制、行政體制的重要性相等同。因此，既然政治體制改革在于調(diào)整既得利益者之間的權(quán)力分配方式，那么，司法體制作為三者之中較為孱弱的政治力量，理當成為整個國家政治體制改革的突破口。另一方面，司法權(quán)作為保障公民權(quán)利、實現(xiàn)社會正義的重要權(quán)力，理應(yīng)成為國家與社會公眾之間相聯(lián)系的政治紐帶。但是，由于我國司法體制本身的制度性缺陷，例如：司法機關(guān)的行政化、司法不獨立、執(zhí)行難等現(xiàn)象，導(dǎo)致司法體制的價值難以有效的發(fā)揮。而且，從法治發(fā)展的歷史經(jīng)驗來看，司法權(quán)及其運行體制的完備化是任何法治國家或有法治理想的國家所必須具備的條件，司法功能的發(fā)揮有助于推動立法體制改革、行政體制改革的開展。恰是因此，博登海默才高度肯定了司法體系在法律體系中的重要作用。他認為，法律體系的價值不僅在于制定的良好的法律，同樣也需要該法律得到切實執(zhí)行。⑦

正是基于上述背景，我國的司法體制改革不可避免地成為我國全面深化政治體制改革的制度拐點。但值得注意的是，作為政治體制改革的制度拐點，司法體制改革的核心任務(wù)是優(yōu)化司法權(quán)的配置、實現(xiàn)司法權(quán)的良性運作。這在前三次司法體制改革“五年改革綱要”體現(xiàn)的尤為明顯。因此，對于全面深化政治體制改革而言，我國不僅要抓住司法體制改這一突破口，更要注重司法改革的核心問題——司法權(quán)的優(yōu)化配置，并以此為契機推動立法權(quán)、行政權(quán)的改革，最終實現(xiàn)全面深化政治體制改革的宏偉目標。

以司法體制改革作為中國政治體制改革的突破口，不僅有利于縮減改革成本和改革風(fēng)險，還有助于從司法體制內(nèi)部改進行政權(quán)的分配。然而，司法改革對于政治體制改革而言，最為重要的是為政治改革提供了有效的監(jiān)督和懲罰機制。試想，在政治體制的改革者無須關(guān)注改革效果好壞而傾心于實驗性改革的情況下，某些改革措施的出臺可能缺乏理性或?qū)嵶C根據(jù)。如此，改革效果的好壞、改革“成本—收益”的比率以及改革的風(fēng)險勢必難以得到有效控制。因此，司法改革不僅承載著司法體制自身的發(fā)展，而且也是對政治體制改革一種呼應(yīng)。此外，司法改革賦予了以憲政為基礎(chǔ)的政治體制更多的活力。在以公平、正義為核心的法治理念下，完備的司法體制不僅在于保障法律的適用，更為重要的是在法律實施過程中展現(xiàn)法律的靈活性和對個案正義的追尋。申言之，良好的立法僅為社會公眾提供了可供遵守的行為準則，但無法體現(xiàn)法律的權(quán)威以及懲罰性。只有當司法機關(guān)適用法律之時，法律的作用才得以真正凸顯。這并不是否認立法的規(guī)范意義，而是在于說明司法體制的完備性保障了法律系統(tǒng)的良好運轉(zhuǎn)，從而使紙面上法律能夠成為一個動態(tài)的、立體的、可觸摸的法律。

以司法改革推動政治體制的總體改革，是我國當下的具體國情所決定的。雖然司法體制同行政體制一樣，存在多種亟待解決的制度困境。但一如前述所言，以司法體制為改革突破口，主要在于它具有其他權(quán)力結(jié)構(gòu)改革所不具備的優(yōu)勢，同時也能夠以最小的制度傷害來保障政治體制本身的穩(wěn)定性。因此，有學(xué)者認為，“其他突破口選擇與司法體制改革作為我國政治體制改革的突破口的不同點在于：前者具有試驗性、風(fēng)險性、改革成果的不確定性；而后者具有規(guī)律性、平穩(wěn)性和結(jié)果的必然性，其收益最大，風(fēng)險最小?！雹嗯c司法體制改革相比，當前的行政體制改革面臨著諸多的利益矛盾，其中尤以既得利益者的權(quán)力分配最為強烈。因此，在保持政治、社會、經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展的條件下，以司法體制作為政治體制改革的突破口，不僅有利于監(jiān)督、制裁行政機關(guān)及其工作人員的違法、瀆職行為，也有助于抑制權(quán)力部門的腐敗行為?？梢哉f，司法體制改革的優(yōu)先推行為政治體制改革提供了強勢的懲罰機制，它既能夠解決“權(quán)利—權(quán)力”的矛盾關(guān)系，也能夠在政治體制內(nèi)部形成一種完備的監(jiān)督或制約機制。而且，由于司法權(quán)的被動性，司法權(quán)威的樹立非但不會成為社會的隱憂，相反，它同公眾的法治理想一起，構(gòu)筑起一道防范其他國家權(quán)力異變或?qū)Ｖ苹闹萍s機制，有利于政治體制改革沿著法治主義的目標發(fā)展。

盡管承受著來自體制內(nèi)部與外部的雙重壓力，司法改革的目標仍應(yīng)當與政治體制改革的總體目標保持一致。然而，這并不否定司法體制改革在具體目標設(shè)定上的獨特性。從當前的政治體制改革的具體目標與司法體制的關(guān)系來看，調(diào)整司法機關(guān)與其他權(quán)力機關(guān)的關(guān)系，增強司法機關(guān)的運行效率，發(fā)揮社會主義司法體制的民主優(yōu)勢，以及建立和健全提升司法公正、公信力的司法制度，構(gòu)成當前司法體制改革的主要目標。為實現(xiàn)上述目標，司法機關(guān)應(yīng)當率先從司法獨立、司法權(quán)威的制度化保障出發(fā)，來探尋司法改革之于政治體制改革的關(guān)系。

其一，司法獨立構(gòu)成政治體制改革與司法改革之間的重要銜接點，也是政治體制改革為司法改革所預(yù)設(shè)的改革目標。眾所周知，當下司法體制存在的最主要問題就在于司法的不獨立。按照我國《憲法》第126、131條之規(guī)定，人民法院、人民檢察院“依照法律規(guī)定獨立行使審判權(quán)，不受行政機關(guān)、社會團體和個人的干涉。”但是，由于我國司法機關(guān)的地位相對低下，司法權(quán)經(jīng)常遭受來自其他權(quán)力機關(guān)的干涉。盡管憲法將行政機關(guān)、社會團體及個人的司法干預(yù)行為認定為“違法”行為，然而司法不獨立的現(xiàn)實障礙卻反應(yīng)為：受賄、上級法院的指示、人情等因素對司法機關(guān)的審判或檢察職權(quán)的影響更為頻繁和嚴重。按照培根的觀點，“一次不公的判決比多次不平的舉動為禍尤烈，因為這些不平的舉動不過弄臟了水流，而不公的判決則把水源敗壞了。”⑨外部干涉所引發(fā)的司法不公正、司法不獨立現(xiàn)象將整個司法體制推向了具有惡屬性的國家機器，由此向社會公眾展示了司法的制度性缺陷，例如司法公正監(jiān)督機制的缺失或無效率、司法權(quán)運行不透明等。通過“國家權(quán)力運行—社會需求”的信息反饋機制，該現(xiàn)象在社會內(nèi)部形成一種強烈的改革意愿，即國家試圖通過司法體制改革，乃至政治體制改革扭轉(zhuǎn)社會公眾對執(zhí)政黨及國家政權(quán)的態(tài)度，而社會公眾則期望以改革的方式調(diào)整社會與司法的互動關(guān)系，并有效地保障公民權(quán)利的實現(xiàn)。但值得注意的是，社會公眾所擬想的司法改革并不涉及司法體制的制度性變革，而僅局限于對個案正義的堅持。由此，司法內(nèi)部改革動力與外部改革需求的融合構(gòu)成了當下中國司法體制實行改革的主要推動力?？梢哉f，司法獨立為司法體制改革，乃至政治體制改革提供了一個中道的權(quán)衡。

其二，樹立司法權(quán)威構(gòu)成司法體制改革所預(yù)設(shè)的又一目標。倘若僅承認司法機關(guān)的獨立性尚不足以保障司法改革的實際成果。為了有效實現(xiàn)司法機關(guān)在社會生活、政治生活中的“正義守護者”的角色，司法機關(guān)當然應(yīng)將樹立司法權(quán)威作為改革的重要目標。具言之，司法權(quán)威是司法結(jié)果得到公眾信服的根本。它源于司法公正的社會反饋，并由社會公眾對司法機關(guān)權(quán)力行使的認可匯集而成。在某種意義上說，司法公信力是社會公眾視角下的司法權(quán)威，而司法權(quán)威則是司法職權(quán)的行使展露出來的公信力。美國法學(xué)家范德比特認為，法院的工作令公眾直接感受到法律的嚴酷性，公民對法律的尊重有利于彌補其他國家權(quán)力機關(guān)的制度缺陷。⑩當下我國的司法機關(guān)對社會公眾而言缺乏公信力，在政治體制內(nèi)部又缺乏強勢的權(quán)力。這樣，即便獲得了充分的獨立性，也難以保證司法公正、個案正義的提升。因此，除了對司法獨立的追求之外，司法機關(guān)也應(yīng)當將司法權(quán)威作為司法體制改革的重要內(nèi)容。

司法體制改革目標的內(nèi)容雖然展現(xiàn)了其與政治體制改革目標的殊異性，但在改革策略上，司法體制改革卻與政治體制改革保持了高度一致。這種改革策略上的一致性主要表現(xiàn)在以下兩個方面：一是司法體制改革應(yīng)當同政治體制改革一樣，堅持穩(wěn)步的漸進式改革。政治體制是國家基本的政治組織形式，反映一個國家的權(quán)力結(jié)構(gòu)及管理方式。因此，對于一個處于快速發(fā)展中的國家而言，即便需要通過政治體制改革來消除某些阻礙社會、經(jīng)濟發(fā)展的制度性因素，也需要在保證社會、經(jīng)濟平穩(wěn)發(fā)展基礎(chǔ)上進行改革。司法改革的目標設(shè)定同樣應(yīng)當遵循這一規(guī)律。而且法律發(fā)達史的實踐證明，司法改革作為法律體系自我進化的表現(xiàn)形式之一，首先應(yīng)當尊重社會、經(jīng)濟的發(fā)展規(guī)律。既然司法改革的目標旨在推動社會和經(jīng)濟的發(fā)展，保障公民的合法權(quán)益。那么，就某些調(diào)整社會關(guān)系、經(jīng)濟關(guān)系的改革而言，司法機關(guān)應(yīng)當堅持以改革的必要性、平穩(wěn)性以及漸進性為準則來推動改革事業(yè)的前進。這不僅有利于減少司法改革的風(fēng)險，同時也能在社會穩(wěn)定、經(jīng)濟發(fā)展的基礎(chǔ)上實現(xiàn)同政治體制改革的接軌。二是應(yīng)當重視改革對于提升司法體制的運行效率和可操作性的實際效用。從我國政治體制改革的時代背景，當前我國的政治組織形式既存在權(quán)責(zé)界限模糊的弊端，也具有機構(gòu)冗余、運行效率低下的缺陷。作為政治體制的重要組成部分，司法體制同樣未能避免上述缺陷的發(fā)生。事實上，由于制度建構(gòu)邏輯的一致性，無論是立法體制、行政體制還是司法體制均存在運行效率低下、制度的可操作性差的缺陷。為此，司法體制改革同行政體制改革一樣，在制度改革上應(yīng)當注重提升自身的運行效率和可操作性。為了實現(xiàn)司法體制的公正性和高效性，司法權(quán)的優(yōu)化配置勢必成為司法改革中的關(guān)鍵點，同時也是檢驗司法體制改革，乃至政治體制改革成效的重要指標。因此，以政治體制改革為大背景來評價司法體制改革的具體成效，首先應(yīng)當以完善司法權(quán)配置為目標。

三、政治體制改革背景下司法權(quán)的優(yōu)化配置

自1999年最高人民法院實施司法體制改革以來，司法權(quán)的合理配置一直是我國司法改革中的核心問題。如果將人權(quán)保障能力作為衡量一個國家司法水平高低的客觀標準的話，那么，司法權(quán)的合理配置就是其中的基本觀測點之一。從我國已經(jīng)完成的三次司法改革來看，司法權(quán)的配置問題是司法機關(guān)內(nèi)部以及司法機關(guān)與其他權(quán)力機關(guān)之間最為突出的矛盾。一方面，在法治理念下，司法機關(guān)為了實現(xiàn)司法獨立、樹立司法權(quán)威，必須率先理順司法權(quán)的配置問題。這是司法體制得以完善的制度基礎(chǔ)，也是司法機關(guān)保障公民權(quán)利、體現(xiàn)法治價值的基本要求。換句話說，司法權(quán)的配置問題關(guān)乎政治體制的具體實現(xiàn)。在缺乏完備的司法制度的國家，政治體制是徒有其形而未有其實質(zhì)內(nèi)涵的“空殼”。人權(quán)的司法保護只是落實于紙面的文字，而無法在司法實踐中觸及。因此，在現(xiàn)代法治國家，司法權(quán)的配置問題被認為是體現(xiàn)一個國家法治水平的標志性象征，也是法治國家必須解決并不斷完善的問題。另一方面，完備的政治體制要求立法權(quán)、行政權(quán)與司法權(quán)之間形成穩(wěn)定的、相互制衡的權(quán)力結(jié)構(gòu)。任何一種權(quán)力的弱化都將為另外兩種國家權(quán)力提供權(quán)力擴張的空間。孟德斯鳩認為，“一切有權(quán)力的人都容易濫用權(quán)力，這是萬古不移的一條經(jīng)驗。有權(quán)力的人們使用權(quán)力一直到遇到界限的地方才休止。”按照這一邏輯，司法權(quán)在國家政治體制中的弱化，將成為立法權(quán)與行政權(quán)爭奪權(quán)力的“戰(zhàn)場”。事實上，我國行政權(quán)對司法空間的侵占歷來都是司法改革的重心，只不過在司法權(quán)弱小且改革力度有限的情況下，三種國家權(quán)力的相互制衡仍是一種理想的狀態(tài)。恰是因此，司法權(quán)的合理配置不僅是關(guān)乎司法體制內(nèi)部各機構(gòu)之間的職權(quán)分配問題，同時也是司法權(quán)與立法權(quán)、行政權(quán)爭奪權(quán)力空間、實現(xiàn)相互獨立、相互制衡的理想狀態(tài)的問題。

在司法體制改革中，司法權(quán)的合理配置顯得尤為重要。但是，在探討司法權(quán)的配置問題之前，我們有必要揭示兩種傳統(tǒng)上關(guān)于司法權(quán)配置的認知誤區(qū)：第一個誤區(qū)是：只要合理的配置司法權(quán)，就能夠改變司法權(quán)孱弱的現(xiàn)狀。這一認知錯誤在于將權(quán)力的制度化配置看做權(quán)力規(guī)范化的完美解決方案，卻忽視了人在權(quán)力實施過程中的能動性和自主性。由于權(quán)力實施者往往將個人主觀意愿強加于制度之中，由此導(dǎo)致權(quán)力的制度化安排總是呈現(xiàn)出某些不同于制度設(shè)置初衷的副作用。進一步來講，即使按照憲政理念來配置司法權(quán)，司法權(quán)的運行仍將體現(xiàn)某些制度性弊端。這是當下制度設(shè)計者的智識能力無法避免的。因此，任何關(guān)于司法權(quán)配置的方案都不是完美無瑕的，國家及社會公眾應(yīng)當適度的容忍司法權(quán)配置中的某些不足之處。第二個誤區(qū)是保障人權(quán)構(gòu)成司法權(quán)配置的基本準則，同時也是司法權(quán)配置科學(xué)與否的檢驗標準。這并非一個假命題，但過分強調(diào)了人權(quán)保障在司法權(quán)配置的作用。事實上，將人權(quán)保障作為司法權(quán)配置的基本準則，更多的是在體現(xiàn)國家意志形態(tài)對人民主權(quán)、民主政治的貫徹。與其說這是國家權(quán)力對公民權(quán)利的順從，不如說是國家實現(xiàn)社會控制的一種“修辭”。從根本上來看，司法權(quán)的配置主要體現(xiàn)為司法權(quán)的規(guī)范化，它既表現(xiàn)為司法權(quán)的自由行使，也表現(xiàn)為其他權(quán)力以及公民權(quán)利對司法權(quán)的限制。因此，過分強調(diào)人權(quán)保障在司法權(quán)配置中的作用，有可能導(dǎo)致“訴訟爆炸”現(xiàn)象的出現(xiàn)。試想，在人權(quán)保障無法客觀量化的前提下，司法權(quán)配置的科學(xué)與否又如何能以人權(quán)保障力度來加以衡量。故此，人權(quán)保障實際上只是司法權(quán)合理化配置的附帶性結(jié)果，其真正目的在于實現(xiàn)權(quán)力運行的有序化。當然，如此判斷并不在于否認人權(quán)保障在司法體系中的作用，而是意在說明，人權(quán)保障無法成為權(quán)力配置的可驗證性實體標準，畢竟權(quán)力總是以權(quán)利的對立者存在的。即便再完美的理論遐想，也無法在實踐中超越公權(quán)力與私權(quán)利之間的矛盾。

誠然，政治體制為司法權(quán)的合理配置提供了一個規(guī)范框架，以便于司法權(quán)的配置能夠在法治背景下得以完成。倘若缺乏法治根基，司法權(quán)的權(quán)力來源就將受到質(zhì)疑。而且，無論其具體配置方式及運行效果如何，司法權(quán)的正當性都將無從談起。換句話說，司法權(quán)的配置應(yīng)當體現(xiàn)法治的基本精神。具體說來，現(xiàn)代法治國家中司法權(quán)的配置問題，意在實現(xiàn)司法體制內(nèi)部的權(quán)力配置與監(jiān)督的規(guī)范化、有序化。這是因為：司法權(quán)是建立在“惡”屬性的權(quán)力基礎(chǔ)之上的，司法權(quán)同行政權(quán)一樣預(yù)示著一種“必要的惡”，它天然具有膨脹的屬性，并且在行使自身的支配力的過程中永遠無法自行的停止。正如博登海默所指出的那樣，“權(quán)力在社會關(guān)系中代表著能動而易變的原則。在它未受控制時，可將它比作自由流動、高漲的能量，其效果往往具有破壞性?！睘榇耍瑱?quán)力的“惡”屬性需要獲得某種權(quán)力的約束，以便國家權(quán)力體系能夠通過自身的約束性解決權(quán)力的破壞性。從政治制度發(fā)展的歷史經(jīng)驗來看，權(quán)力所帶來的政治體制的“惡”屬性并不是無限蔓延的，權(quán)力的出現(xiàn)同樣也導(dǎo)致了權(quán)力的分化和制衡。即便司法權(quán)與行政權(quán)都具有“惡”的屬性，但從國家權(quán)力體系的總體運行狀況來看，權(quán)力之間的彼此對立，恰恰緩解了各自的“惡”。而且，“行政必須與立法相分離……審判必須與行政相為離。實際上，這兩個分離恰恰是法治理想的核心。”由此看來，政治體制改革背景下的司法權(quán)合理配置問題可以歸結(jié)為一種規(guī)制權(quán)力“惡”屬性的問題。

那么，司法權(quán)作為現(xiàn)代法治國家中一項重要的國家治理權(quán)力，應(yīng)當以何種方式來實現(xiàn)自身的合理化配置呢？這一問題顯然沒有固定的、唯一的答案。既然國家權(quán)力及其政治組織形式并非恒久不變的，那么，司法權(quán)的配置方式當然也非固定不變且模式如一的。從國內(nèi)外法治經(jīng)驗來看，司法權(quán)的配置經(jīng)歷了一個從權(quán)力集中到權(quán)力分化的演變過程。這一分化主要體現(xiàn)在審判權(quán)、檢察權(quán)與偵查權(quán)的分離與制衡上，并且這種分化內(nèi)涵了政治組織形式的民主化、科學(xué)化要求。因此可以說，實現(xiàn)現(xiàn)代司法權(quán)合理配置的內(nèi)在要求就在于滿足憲政體制對于權(quán)力的分化、制衡、民主、科學(xué)等法治精神。而且，黨的十八屆三中全會已經(jīng)明確指出，司法改革的深度推行，其目標之一就是“加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，維護人民權(quán)益，讓人民群眾在每一個司法案件中都感受到公平正義”。由此觀之，在我國政治體制改革的深化期，十八屆三中全會已經(jīng)為當下中國的司法改革(包括司法權(quán)配置)制定了目標和任務(wù)，那就是建立以公正、高效、權(quán)威的司法權(quán)配置模式，以保障司法公平、正義等價值目標的實現(xiàn)。因此，我國當下的司法權(quán)配置模式改革應(yīng)當在權(quán)力的擴張本性與權(quán)利的限制中，尋找到一種均衡化的權(quán)力配置方案，以實現(xiàn)國家權(quán)力與公民權(quán)利之間的和諧、有序。

考察我國司法權(quán)的配置模式不難發(fā)現(xiàn)，審判權(quán)、檢查權(quán)以及偵查權(quán)的權(quán)力分化模式實現(xiàn)了司法權(quán)內(nèi)部的穩(wěn)定與制衡。但是，子權(quán)力實施效果之和并不一定優(yōu)于司法權(quán)的整體運行效果。盡管我國按照權(quán)力內(nèi)容和實現(xiàn)階段的不同，將司法權(quán)分別分離于法院、檢察院以及公安部門。但是公允的說，司法權(quán)的三種子權(quán)力看似是建構(gòu)在平衡且相互制約的制度之上，事實上，該種權(quán)力分配所達到的制度效果嚴重違背了基本的司法規(guī)律，由此導(dǎo)致了審判權(quán)過渡依賴于檢察權(quán)、偵查權(quán)，降低了司法權(quán)的整體效能。因此，為了改變當前司法權(quán)配置模式的低效性，推動司法公平、正義的實現(xiàn)，我國司法權(quán)配置模式的改革應(yīng)當遵從《人民法院第四個五年改革綱要(2014-2018)》的基本精神，以審判中心主義為基本理念，充分肯定審判權(quán)在司法體制中的核心作用，并積極發(fā)揮偵查權(quán)、檢查權(quán)在案件審判過程中的具體權(quán)能。從而實現(xiàn)三種司法權(quán)之間良性互動。

四、結(jié)語

政治體制改革模式變遷為中國的司法改革注入了全新的政治理念，使得司法機關(guān)必須重新審視司法體制、司法改革以及司法權(quán)之間的相互關(guān)系。以司法體制改革作為政治體制改革的突破口，是對當前中國政治組織形式的重大發(fā)展，同時也是我國執(zhí)政黨正視“依法治國”的顯著體現(xiàn)。它在實際改革中仍然會遇到各種阻礙——如既得利益者的權(quán)力分配難題、司法權(quán)的保障問題等——但其對我國整體的政治體制改革而言，卻具有無比深遠的影響。當然，政治體制改革背景下的司法體制改革，并非盲目的遵照當下政治體制改革模式來制定自身目標。按照構(gòu)建司法體制的基本規(guī)律，司法權(quán)構(gòu)成司法體制以及司法改革的核心問題。無論是司法機關(guān)的內(nèi)部分權(quán)，還是調(diào)整司法機關(guān)同立法機關(guān)、行政機關(guān)的相互關(guān)系，其最終都需要以司法權(quán)的優(yōu)化配置為基本保障。因此，在全面深化政治體制改革的當下，我國應(yīng)當尊重司法規(guī)律，以保障人權(quán)與限制權(quán)力為基本目標來重構(gòu)司法權(quán)的運行方式，從而真正地推動司法體制改革，乃至政治體制改革的進步。

①【英】卡爾·波普爾：《開放社會及其敵人》第1卷，鄭一鳴等譯，中國社會科學(xué)出版社1999年版，第295頁。

②徐湘林：《從政治發(fā)展理論到政策過程理論——中國政治改革研究的中層理論建構(gòu)探討》，《中國社會科學(xué)》2004年第3期。

③Gabriel Almond. Political Development. Little, Brown and Company, 1970.166-168.

④Nicholas Berry. Political Configurations: An Analysis of the Political System in Society， Goodyear Publishing Company, Inc., 1972，p.49.

⑤【美】道格拉斯·C.諾斯：《制度、制度變遷與經(jīng)濟績效》，劉守英譯，上海三聯(lián)出版社1994年版，第83頁。

⑥⑧參見章武生《我國政治體制改革的最佳突破口：司法體制改革》，《復(fù)旦學(xué)報》(社會科學(xué)版)2009年第1期。

⑦參見【美】博登海默《法理學(xué)——法律哲學(xué)和方法》，張智仁譯，上海人民出版社1992年版，第220頁。

⑨【英】培根：《培根論說文集》，水天同譯，商務(wù)印書館1983年版，第193頁。

⑩Arthur T. Vanderbilt. The Challenge of Law Reform， Princeton University Press, 1955,pp.4-5.

〔責(zé)任編輯：未易〕

注：

On the Route Choice of China’s Judicial Reform

under the Background of the Political System Reform

JiangYinghua

Abstract:As a vital task of China’s reform and opening, the reform of political system played an important role in the development of Chinese politics. With the reform of political system becoming deeper and wider, it needs a breach to promote the development of political reform comprehensively. The reform of judicial system, as an important component of political reform, has the conditions to become the breach, no matter it’s considered from the view of political power or the view of power disposition. In the judicial system, the core factor of a qualitative reform is the optimal disposition of judicial power at present. Therefore, the reform of political system should take the allocation-optimizing of judicial power as its breach and reconstruct the allocation model of political power.

Key words:the reform of political system; the reform of judicial system; judicial power; power disposition

作者簡介蔣銀華，廣州大學(xué)法學(xué)院教授、博士廣州 510006

DOI:10.15937/j.cnki.issn 1001-8263.2015.12.012

中圖分類號D926

文獻標識碼A

文章編號1001-8263(2015)12-0083-07