◎石月華

完善預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制的建議

◎石月華

預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控是國庫集中支付有效實施的保障和手段，是預算執(zhí)行管理的重要內(nèi)容。加快建立預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制，增強財政管理透明度，有利于提高財政資金使用的安全性、規(guī)范性、有效性，有利于推進財政管理的科學化、精細化。本文對預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制的總體情況進行闡述，并對進一步完善預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制提出對策建議。

預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制是按照公共財政管理和現(xiàn)代國庫管理制度的發(fā)展要求，以國庫單一賬戶體系為基礎(chǔ)，以信息化技術(shù)為支撐，以動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)為平臺，通過事前警示、事中監(jiān)控和事后查處等一系列監(jiān)控運行機制，對財政預算執(zhí)行進行實時、動態(tài)、全方位和多層次的監(jiān)管，實現(xiàn)警示、糾偏和規(guī)范作用，以增強預算執(zhí)行的約束性，提高財政資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性的管理活動。

預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制的總體情況

建立信息系統(tǒng)。建立起動態(tài)監(jiān)控信息系統(tǒng)，實現(xiàn)實時監(jiān)控、智能預警、綜合查詢、監(jiān)控分析四大功能。實時監(jiān)控，即對財政資金支付活動進行全過程動態(tài)監(jiān)控。智能預警，即監(jiān)控系統(tǒng)按照預先設(shè)定的預警規(guī)則對財政資金支付信息進行自動排查，對違反預警規(guī)則的財政資金支付活動進行自動報警。綜合查詢，即由監(jiān)控系統(tǒng)自動對財政資金支付數(shù)據(jù)分類、匯總、統(tǒng)計，為財政監(jiān)管和分析工作提供完整、準確的數(shù)據(jù)資料。監(jiān)控分析，即對監(jiān)控過程中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)和不規(guī)范活動進行綜合分析，提出解決問題的對策和建議，促進預算編制和執(zhí)行更加科學合理。

確定監(jiān)控范圍。將預算單位的國庫集中支付改革資金納入監(jiān)控范圍，對財政資金支付申請、審核、支付、清算每一筆明細信息進行監(jiān)控。如付款人、付款金額、付款方式、預算科目、支付方式、收款人、收款人賬號等內(nèi)容。

制定預警規(guī)則。分為三級預警，一級預警為疑是違反相關(guān)制度或影響到資金支付安全的預警（紅色顯示）；二級預警為疑是違規(guī)使用財政性資金或操作會影響到資金正常支付的預警（黃色顯示）；三級預警為業(yè)務操作不規(guī)范等核實性預警（藍色顯示）。具體包括資金用途控制、收款人控制、銀行賬戶控制、公務卡使用控制、現(xiàn)金控制等規(guī)則。

確定工作流程。一是電話核查。當監(jiān)控系統(tǒng)出現(xiàn)預警信息后，由財政部門與預算單位通過電話核查方式核實財政資金支付的具體情況和詳細資料，并依據(jù)有關(guān)規(guī)定做出相應處理。二是實地核查。當電話核查方式無法確定支付申請是否符合規(guī)定時進行實地核查，并將核查情況及處理意見上報有關(guān)領(lǐng)導，同時監(jiān)督預算單位進行整改。三是重點核查。針對疑似違紀違規(guī)問題的，移交監(jiān)督檢查部門按照法定檢查程序進一步核查。四是信息反饋。通過分析報告和信息反饋、重大問題專題核查報告，及時反饋預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控的有關(guān)信息。

完善預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控機制的建議

完善動態(tài)監(jiān)控相關(guān)法律法規(guī)。雖然現(xiàn)行預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控管理體現(xiàn)了先進的財政監(jiān)督基本理念，并且可以在較小的管理成本下發(fā)揮較大的成效，但與其他監(jiān)督相比，財政監(jiān)督缺乏更高層次的法律保障。審計部門的監(jiān)督有《審計法》，稅務部門的監(jiān)督有《稅收征管法》，而財政監(jiān)督的依據(jù)目前分散于《會計法》、《預算法》等法律中，目前系統(tǒng)全面的法規(guī)制度只有《財政違法行為處罰處分條例》、《財政檢查工作辦法》。財政監(jiān)督的法律級次比審計監(jiān)督、稅務監(jiān)督低，一定程度上降低了財政監(jiān)督的威懾力，影響了財政監(jiān)督效益的發(fā)揮，并且成為財政監(jiān)督長遠發(fā)展的主要障礙。因此，需要提高財政監(jiān)督的法律地位，并且通過立法明確財政監(jiān)督的職能定位，分清各監(jiān)督主體的監(jiān)控職責，監(jiān)督工作做到有法可依，規(guī)范監(jiān)督行為。

深化國庫集中支付改革，不斷擴大動態(tài)監(jiān)控的范圍。深化國庫集中收付制度改革，逐步將所有財政性資金和所有財政資金使用單位納入改革范圍，財政資金收付通過國庫系統(tǒng)，財政部門可以實時掌握每筆財政資金，實現(xiàn)事前、事中、事后全過程動態(tài)監(jiān)控，并且財政資金按規(guī)定在國庫單一賬戶體系內(nèi)規(guī)范運作，實行有效的監(jiān)控。可考慮結(jié)合金財工程信息化大平臺和財稅庫行橫向聯(lián)網(wǎng)等工作，發(fā)揮動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)與相關(guān)信息化系統(tǒng)信息共享的數(shù)據(jù)優(yōu)勢，探索將非稅收入收繳、財政專戶管理資金支出，其他專戶直接撥付等財政性資金納入動態(tài)監(jiān)控范圍，實現(xiàn)監(jiān)控系統(tǒng)與銀行賬戶審批管理系統(tǒng)、代理銀行資金支付結(jié)算系統(tǒng)、人民銀行清算系統(tǒng)的聯(lián)動，進一步增強發(fā)現(xiàn)問題、實時監(jiān)控的能力。將動態(tài)監(jiān)控從只針對國庫資金支付向各預算單位的所有資金活動延伸，從根本上保證財政資金收支安全和規(guī)范運行。

進一步完善動態(tài)監(jiān)控系統(tǒng)。為進一步提高預算執(zhí)行效率和質(zhì)量,應盡快建立覆蓋各級財政的一體化動態(tài)監(jiān)控體系。一是健全預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控運行機制,按照完善操作、優(yōu)化流程、提高效率、確保安全的原則建立健全預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控運行機制，理順監(jiān)控職責，完善監(jiān)控手段,對財政資金支付的申請、審核、支付及核算整個流程進行全面跟蹤，真正形成事前、事中有效控制、事后跟蹤問效的資金支付使用監(jiān)控模式。二是完善動態(tài)監(jiān)控預警規(guī)則，加強重點監(jiān)管。要在加強日常監(jiān)控的基礎(chǔ)上，突出監(jiān)控重點，按照中央“八項規(guī)定”以及黨中央、國務院關(guān)于厲行節(jié)約等一系列規(guī)定精神，強化對預算單位出國（境）費、接待費、公車購置及運行維護費和會議費等經(jīng)費的監(jiān)控，發(fā)現(xiàn)問題及時糾正和規(guī)范，確保中央的一系列規(guī)定落到實處。三是加大人工核查力度，結(jié)合系統(tǒng)自動預警，進一步加強人工核查力度，健全問責機制，提高核查的針對性和敏感性，迅速糾正問題，提高核查效率效果。四是加強動態(tài)監(jiān)控和數(shù)據(jù)分析。立足財政綜合數(shù)據(jù)支出監(jiān)控平臺“大數(shù)據(jù)”系統(tǒng)，充分挖掘數(shù)據(jù)信息，加強分析利用，為決策提供參考，促進預算管理。

推廣公務卡的使用。進一步推廣公務卡制度，實行公務卡強制結(jié)算目錄，讓預算單位在有刷卡環(huán)境的條件下優(yōu)先使用公務卡進行結(jié)算，這樣一方面可減少取現(xiàn)的頻率，同時也對預算單位公務卡消費實行實時監(jiān)控創(chuàng)造有利條件。在增加財政收支透明度的同時，也增加單位使用財政資金的透明度，進一步增強財政預算管理能力。隨著條件的成熟，可將預算執(zhí)行動態(tài)監(jiān)控推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)級財政，從而建立起一套自上而下、全方位的財政資金監(jiān)督體系。

（作者單位：中央財經(jīng)大學）