徐向華林 彥

一、《立法法》修改的背景、主基調(diào)及修改重點(diǎn)

（一）《立法法》修改的背景

2000年《立法法》的制定主要基于以下三個(gè)背景：其一，1979年之后立法數(shù)量的積累客觀上形成了法制不統(tǒng)一的現(xiàn)象，要求從立法制度層面加以克服和消除；其二，建立和完善中國特色社會(huì)主義法律體系需要更為完備的立法體制頂層設(shè)計(jì)；其三，依法治國、建設(shè)社會(huì)主義法治國家，也需要在立法制度上提供必要的保障?！?〕參見顧昂然：《關(guān)于〈中華人民共和國立法法（草案）〉的說明》（2000年3月9日在第九屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上）。

15年后，《立法法》修改則是在不同的背景下展開?！?〕有關(guān)此次修法背景的介紹，另見武增：《2015年〈立法法〉修改背景和主要內(nèi)容解讀》，載《中國法律評(píng)論》2015年第1期。首先，修改《立法法》是落實(shí)全面推進(jìn)依法治國方略的需要。十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》（簡(jiǎn)稱《決定》）對(duì)我國未來的法治改革做出了一系列明確的部署。在第二部分“完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，加強(qiáng)憲法實(shí)施”，更對(duì)如何完善立法制度提出了一系列具體的建議?！稕Q定》進(jìn)一步提出，“完善立法體制”，“深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法”。在更微觀的層面，《報(bào)告》又提出“發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用”，“增強(qiáng)法律法規(guī)的及時(shí)性、系統(tǒng)性、針對(duì)性、有效性”，“依法賦予設(shè)區(qū)的市地方立法權(quán)”，“健全法律法規(guī)規(guī)章起草征求人大代表意見制度”，“完善法律草案表決程序，對(duì)重要條款可以單獨(dú)表決”〔3〕《中共中央關(guān)于全民推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》。等涵蓋立法原則、權(quán)限、程序、技術(shù)等諸多領(lǐng)域的改革項(xiàng)目清單。這些改革任務(wù)需要通過修改《立法法》加以實(shí)現(xiàn)。

其二，修改《立法法》是社會(huì)主義法律體系形成之后進(jìn)一步完善立法工作的必要前提。2010年之前，我國立法工作的重心依然是以解決無法可依，充實(shí)立法數(shù)量為主，其目的是為社會(huì)生活的各個(gè)方面提供一一對(duì)應(yīng)的規(guī)范清單。法律體系的形成主要通過立法的數(shù)量擴(kuò)張得以實(shí)現(xiàn)，2000年《立法法》也基本能適應(yīng)這樣的立法需求。在法律體系形成之后，立法工作的重心將轉(zhuǎn)向質(zhì)量的提升。誠如有學(xué)者指出，隨著中國立法步入精細(xì)化時(shí)代，“讓每一部法律都成為精品”便成為大勢(shì)所趨。〔4〕參見汪鐵民：《中國立法步入精細(xì)化時(shí)代》，載《中國人大》2014年第3期。隨著立法機(jī)關(guān)權(quán)威的提高，立法在國家治理中的作用越來越突出，社會(huì)對(duì)立法的關(guān)注度和要求也隨之強(qiáng)化，不同社會(huì)群體對(duì)立法需求漸趨多元、復(fù)雜且形成共識(shí)的成本也日益提高。因此，相對(duì)的立法體制顯然難以適應(yīng)新的社會(huì)需求。立法要實(shí)現(xiàn)更好的社會(huì)調(diào)控效果，就必須使其生產(chǎn)方式更為開放，這是后體系時(shí)代立法體制所必須實(shí)現(xiàn)的轉(zhuǎn)型。

（二）修改的主基調(diào)：微調(diào)為主

從修改的幅度來看，以制度微調(diào)為主，并非全面的修改。據(jù)筆者統(tǒng)計(jì)，本次共增加了17個(gè)條文，修改26個(gè)條文，刪除、拆分各1個(gè)條文?？偟男薷臈l文數(shù)為45，占《立法法》原有條文數(shù)（93）的48.40%。（詳見表1）因此，如李建國副委員長(zhǎng)所言，“這一次修改立法法是部分修改，不是全面修改”〔5〕李建國：《關(guān)于〈中華人民共和國立法法（草案）〉的說明》（2015年3月8日在第十二屆全國人民代表大會(huì)第三次會(huì)議上），載中國共產(chǎn)黨新聞網(wǎng)（http：／／cpc.people.com.cn／n／2015／0309／c64094-26658236.html，最后訪問時(shí)間2015-10-09）。。

從修改的內(nèi)容來看，并未對(duì)既有的立法體制進(jìn)行重大調(diào)整。2000年《立法法》所確立的立法體制并沒有實(shí)質(zhì)性的改動(dòng)，基本的立法制度框架仍然得以延續(xù)。在立法原則方面，遵循憲法、依照法定權(quán)限及程序、維護(hù)法制統(tǒng)一、從實(shí)際出發(fā)等重要原則得以保留。在立法權(quán)限方面，全國人大及其常委會(huì)、國務(wù)院、省級(jí)人大及其常委會(huì)這三類最重要的立法主體的立法權(quán)限并未發(fā)生根本性的、大幅度的調(diào)整，特別是后兩類機(jī)關(guān)。在立法程序方面，“三審制”仍然是全國人大常委會(huì)立法的標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范流程，統(tǒng)一審議也依然是其中重要的環(huán)節(jié)。在立法監(jiān)督方面，備案審查制度的基本架構(gòu)也依然維持不變。最后，立法技術(shù)并非本次修改的主要內(nèi)容。此次修改所做的絕大多數(shù)調(diào)整都是在2000年《立法法》所確定的立法體制框架之內(nèi)的加減法作業(yè)，并非將既有體系推倒重來。

表1 修改基本情況

（三）修改重點(diǎn)：全國人大常委會(huì)的立法程序

根據(jù)李建國副委員長(zhǎng)的說明，《立法法》修改主要包括以下六個(gè)方面，即“完善立法體制”“發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用”“深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法”“完善制定行政法規(guī)的程序”“加強(qiáng)備案審查”“對(duì)司法解釋的規(guī)范和監(jiān)督”等?！?〕見前注〔4〕，李建國發(fā)言。這并不能清晰反映立法工作的重點(diǎn)，統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)可能有助于更為直觀地反映事實(shí)。

事實(shí)上，本次《立法法》修改的側(cè)重點(diǎn)是非常明顯的。從內(nèi)容上看，立法原則部分共有4個(gè)條文被修改；權(quán)限部分修改的條文數(shù)為9條；立法監(jiān)督即備案審查部分共修改5個(gè)條文。以上三個(gè)部分修改量占整個(gè)修改條文總數(shù)的40%。立法程序部分修改的條文則達(dá)到27條，占修改條文總數(shù)的60%，其中有6個(gè)條文同時(shí)涉及立法技術(shù)問題。（詳見表2）顯而易見，立法程序是本次修改的重點(diǎn)領(lǐng)域?！?〕深度參與此次修法活動(dòng)的全國人大常委會(huì)法工委國家法室主任武增對(duì)修法的重點(diǎn)有不同的解讀。她認(rèn)為，重點(diǎn)仍然包括在“完善立法體制”“健全科學(xué)立法、民主立法的機(jī)制與程序”以及“維護(hù)法制統(tǒng)一”三個(gè)方面，立法程序的完善僅為重點(diǎn)之一。（詳見前注〔2〕，武增文。）苗連營教授則認(rèn)為，修法的重點(diǎn)是完善立法監(jiān)督制度。（詳見苗連營：《立法法重心的位移：從權(quán)限劃分到立法監(jiān)督》，載《學(xué)術(shù)交流》2015年第4期。）此前，鄭毅教授則提出，地方立法權(quán)改革應(yīng)當(dāng)成為修法重點(diǎn)。（參見鄭毅：《立法法修改應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注地方立法權(quán)改革》，載《檢察日?qǐng)?bào)》2014年6月9日，第6版。）

這種結(jié)構(gòu)分布實(shí)際上是制度微調(diào)的反映。眾所周知，立法制度中最重要的是立法權(quán)限的劃分，而權(quán)限的調(diào)整往往與政治體制改革密切相關(guān)且需要通過政治體制改革得以實(shí)現(xiàn)（如通過修改憲法等方式）。全國人大與其常委會(huì)立法權(quán)限的調(diào)整、全國人大與國務(wù)院間立法權(quán)限的重新配置、中央與地方立法權(quán)限的進(jìn)一步廓清，無一不需要通過更大范圍、更深層次的制度調(diào)整加以實(shí)現(xiàn)。全國人大常委會(huì)對(duì)此有著清醒的認(rèn)識(shí)：“對(duì)可改可不改的暫不改；……對(duì)認(rèn)識(shí)尚不統(tǒng)一的，繼續(xù)深入研究……”〔8〕見前注〔4〕，李建國發(fā)言。因此，此次修法在權(quán)限領(lǐng)域只做了部分調(diào)整，包括通過確立稅收法定壓縮國務(wù)院的稅收立法權(quán)、嚴(yán)格對(duì)授權(quán)立法的控制、釋放設(shè)區(qū)市的立法權(quán)等。

在權(quán)限調(diào)整存在困難的情況下，程序的完善則是一個(gè)相對(duì)容易的著力點(diǎn)。同時(shí)，將粗放型的程序框架做精細(xì)化處理也是“后體系時(shí)代”〔9〕“后體系化時(shí)代”指中國特色社會(huì)主義法律體系形成之后的立法時(shí)代。提高立法質(zhì)量的重要突破口和制度保障。此外，程序和技術(shù)的完善也是立法機(jī)構(gòu)走向成熟的必經(jīng)之路。

在程序部分，修改的重點(diǎn)也比較明顯。在27個(gè)條文中，只有4個(gè)條文涉及國務(wù)院以及地方人大的立法程序，其余23個(gè)（85.19%）條文全是涉及全國人大常委會(huì)的立法程序。

這樣的立法安排也在情理之中。首先，由于會(huì)期制度等因素的剛性制約，全國人大立法程序的調(diào)整空間極其有限，而細(xì)化全國人大常委會(huì)的立法程序則不會(huì)面臨同樣的障礙。其次，從權(quán)力分工以及過去的立法實(shí)踐角度來看，國務(wù)院及地方人大的立法程序主要依靠其自身進(jìn)行完善，不需要也不適合由全國人大為其事先設(shè)計(jì)完整細(xì)密的制度。最后，全國人大常委會(huì)要掌握立法主導(dǎo)權(quán)，立法能力建設(shè)必不可少。立法程序的完善則是其能力建設(shè)的重要組成部分。

表2 修改內(nèi)容的結(jié)構(gòu)分布

二、修正案的局限性

此次《立法法》修改以完善全國人大常委會(huì)立法程序?yàn)橥黄泣c(diǎn)和著力點(diǎn)，體現(xiàn)了立法者務(wù)實(shí)的態(tài)度，的確值得肯定。同時(shí)，一些具體的制度設(shè)計(jì)也應(yīng)該得到學(xué)界的首肯。例如，幾經(jīng)挫折之后最終確立稅收法定制度、〔11〕參見馮丁禹：《“辯法”四天 立法法“稅收法定”修訂逆轉(zhuǎn)背后》，載《南方周末》2015年3月19日（http：／／www.infzm.com／content／108344，最后訪問時(shí)間2015-10-09）。在賦予設(shè)區(qū)的市制定地方性法規(guī)的權(quán)限同時(shí)明確其立法權(quán)限范圍、〔12〕《立法法》（2015年）第72條第2款。引入單獨(dú)表決制度〔13〕參見《立法法》（2015年）第41條。等。

然而，不可否認(rèn)的是，本次修改活動(dòng)也留下一些疏漏之處。

（一）未解決長(zhǎng)期存在的一些問題

盡管完善程序是更可取的方式，其可實(shí)現(xiàn)程度相較選擇其他領(lǐng)域作為修改重點(diǎn)也更高。但這并不表明，我們對(duì)于立法體制上更為重要的課題可以無動(dòng)于衷。在立法權(quán)限配置方面，多年的制度實(shí)踐已經(jīng)暴露出不少問題。這些問題的長(zhǎng)期存在有損立法權(quán)威，有礙于形成一套科學(xué)合理、高效有序的立法體制。同時(shí)，社會(huì)各界，包括各級(jí)立法主體也不斷提出解決這些問題的建議。然而，這些建議并未在此次修改活動(dòng)中得到積極的回應(yīng)。

1.代表大會(huì)立法職能退化問題并未得到解決

憲法規(guī)定，全國人大是“最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)”〔14〕《憲法》第57條。，其負(fù)有修改憲法、制定和修改基本法律等最為重要的立法職權(quán)。在有立法權(quán)的地方，代表大會(huì)的地位也明顯高于常委會(huì)。然而，據(jù)學(xué)者研究表明，近30年來，全國人大的立法功能已日益弱化?！?5〕朱景文主編：《中國法律發(fā)展報(bào)告2010：中國立法60年——體制、機(jī)構(gòu)、立法者、立法數(shù)量》（上冊(cè)），中國人民大學(xué)出版社2011年版，第131～142頁。地方人大立法權(quán)的弱化則更為嚴(yán)重，省級(jí)人大幾乎沒有制定過地方性法規(guī)。〔16〕前注〔12〕，朱景文書，第447頁。這一現(xiàn)狀與人民代表大會(huì)的憲法地位是完全不相稱的，也有損于樹立某些重要立法的權(quán)威性。

既然發(fā)揮人大的主導(dǎo)作用已經(jīng)成為立法工作的一項(xiàng)重要原則，立法者應(yīng)當(dāng)通過更為具體的、體系性的措施確保這種主導(dǎo)作用的發(fā)揮。我們不能陷入這樣的誤區(qū)，即用發(fā)揮人大常委會(huì)的主導(dǎo)作用作為發(fā)揮人大主導(dǎo)作用的方式，甚至以前者完全取代后者。我們必須反思，在組織、人員結(jié)構(gòu)、規(guī)模、會(huì)期制度等剛性要素基本維持不變的情況下，為什么全國人大在履職所需物質(zhì)條件相對(duì)貧乏的20世紀(jì)70年代末、80年代能夠經(jīng)常性地從事立法活動(dòng)，而在物質(zhì)保障更為充分的今天卻面臨“無法可立”的窘境？我們也要反思，是否應(yīng)當(dāng)為代表大會(huì)配置起獨(dú)立的、完整的立法審議程序，而非在常委會(huì)完成實(shí)質(zhì)性審議任務(wù)之后承擔(dān)備書的功能？我們還要反思，邀請(qǐng)部分人大代表列席常委會(huì)會(huì)議、參與立法審議是否應(yīng)當(dāng)成為常態(tài)，此舉是“逐本”還是“逐末”？

2.全國人大及其常委會(huì)專屬立法權(quán)與國務(wù)院立法權(quán)關(guān)系依然模糊

眾所周知，《立法法》第8條是維護(hù)全國人大及其常委會(huì)立法權(quán)威、保障公民基本權(quán)利的重要制度工具。劃定全國人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)的目的不僅在于防止地方立法機(jī)關(guān)侵越中央的立法權(quán)，而且也意在防止國務(wù)院侵害全國人大及其常委會(huì)的法定立法權(quán)限。

然而，在《立法法》生效之后，國務(wù)院的不少立法活動(dòng)存在明顯的越權(quán)嫌疑。例如，《行政機(jī)關(guān)公務(wù)員處分條例》《地方各級(jí)人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》都涉及各級(jí)人民政府的組織和職權(quán)的事項(xiàng)，似乎不應(yīng)當(dāng)由國務(wù)院直接規(guī)定。再如，為社會(huì)詬病多時(shí)的《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》規(guī)定，收容教育的期限為6個(gè)月至2年?！?7〕《賣淫嫖娼人員收容教育辦法》第9條。這也是典型的限制人身自由的措施，本應(yīng)由法律進(jìn)行規(guī)定?！对V訟費(fèi)用繳納辦法》深刻地影響到訴訟制度的運(yùn)行，卻只是以行政法規(guī)的形式出現(xiàn)?！?8〕詳見林彥：《法律保留制度的現(xiàn)狀——基于詢問答復(fù)的考察》，載《憲法研究》（第十卷），四川大學(xué)出版社2009年版。上述事實(shí)表明，《立法法》第8條的立法目的并未得到實(shí)現(xiàn)。

當(dāng)然，國務(wù)院也并非“出師無名”。國務(wù)院“越權(quán)立法”的產(chǎn)生是《立法法》自身所造成的。2000年《立法法》規(guī)定，“行政法規(guī)可以就下列事項(xiàng)做出規(guī)定：……憲法第八十九條規(guī)定的國務(wù)院行政管理職權(quán)的事項(xiàng)”。〔19〕《立法法》（2000年）第56條第2款第2項(xiàng)。然而，《憲法》第89條有不少事項(xiàng)與《立法法》第8條明確列舉的事項(xiàng)存在交叉重合之處，包括“規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分”〔20〕《憲法》第89條第4項(xiàng)?！邦I(lǐng)導(dǎo)和管理經(jīng)濟(jì)工作”〔21〕《憲法》第89條第6項(xiàng)?！邦I(lǐng)導(dǎo)和管理民政、公安、司法行政和監(jiān)察等工作”〔22〕《憲法》第89條第8項(xiàng)?！肮芾韺?duì)外事務(wù)”〔23〕《憲法》第89條第9項(xiàng)?！邦I(lǐng)導(dǎo)和管理國防建設(shè)事業(yè)”〔24〕《憲法》第89條第10項(xiàng)。等。因此，當(dāng)國務(wù)院以上述職權(quán)為基礎(chǔ)行使立法權(quán)時(shí)不可避免地會(huì)與全國人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)產(chǎn)生沖突。

為了避免沖突，《立法法》修改過程中本應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步明確，國務(wù)院在行使職權(quán)立法權(quán)時(shí)不得侵犯全國人大及其常委會(huì)的專屬立法權(quán)。遺憾的是，這樣的規(guī)范并未被創(chuàng)造出來。

3.“地方性事務(wù)”的內(nèi)涵尚未被明確

2000年《立法法》的一大創(chuàng)舉就是引入“地方性事務(wù)”這一概念，并試圖進(jìn)一步厘清中央地方立法權(quán)限。然而，《立法法》并未為這一立法意圖的實(shí)現(xiàn)提供更為可操作的技術(shù)規(guī)范。由于缺乏明確的內(nèi)涵及外延界定，地方立法機(jī)關(guān)，尤其是省級(jí)人大常委會(huì)難以在立法程序啟動(dòng)前確信其立法行為是否處于法定權(quán)限之內(nèi)。

實(shí)踐中，地方立法機(jī)關(guān)往往通過詢問全國人大常委會(huì)法工委確認(rèn)其能否行使某一領(lǐng)域的立法權(quán)。然而，法工委又傾向于對(duì)《立法法》第8條各項(xiàng)內(nèi)容采取擴(kuò)張解釋，導(dǎo)致地方不少創(chuàng)新立法無法順利開展。創(chuàng)設(shè)假釋保證金、保外就醫(yī)保證金制度被界定為涉及犯罪與刑罰、訴訟制度而被叫停；賦予省級(jí)人民法院、人民檢察院地方性法規(guī)草案提案權(quán)則被認(rèn)為必定涉及訴訟制度而無法被植入地方立法；設(shè)立人防工程登記制度則被認(rèn)定為涉及民事法律基本制度……〔25〕詳見前注〔15〕，林彥文。

詢問答復(fù)的解釋口徑大大壓縮了地方立法的空間，挫傷了地方通過立法進(jìn)行制度創(chuàng)新的積極性。結(jié)果，不少地方立法機(jī)關(guān)只能通過大量抄襲復(fù)制上位法完成其立法任務(wù)，由此也帶來了大量的無效立法，造成立法資源的巨大浪費(fèi)。也正是在這種情況下，司法解釋得以“乘虛而入”，填補(bǔ)失之寬泛的法律規(guī)則所留下的空白。與此同時(shí)，很多需要個(gè)性化立法調(diào)整的地方性事務(wù)則長(zhǎng)久地被留置在規(guī)則真空中。

然而，尤其值得注意的是，省級(jí)人大常委會(huì)本是我國最為活躍的地方立法機(jī)關(guān)，豐富的立法經(jīng)驗(yàn)、突出的立法能力足以使它們成為中央立法機(jī)關(guān)的有益補(bǔ)充。充分發(fā)揮它們的積極性、主動(dòng)性對(duì)于構(gòu)建更為完善的法律體系至關(guān)重要。遺憾的是，這一議題并未在此次《立法法》修改中引起足夠的重視。

（二）改革的系統(tǒng)性不足

改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，立法也不例外。事實(shí)上，全國人大常委會(huì)也始終注意立法的整體性，力戒“頭痛醫(yī)頭、腳痛醫(yī)腳”“只見樹木不見森林”。此次《立法法》修改過程也在一定程度上貫徹了這一原則。例如，新法要求全國人大及其常委會(huì)“加強(qiáng)對(duì)立法工作的組織協(xié)調(diào)，發(fā)揮在立法工作中的主導(dǎo)作用”〔26〕《立法法》（2015年）第51條。。再如，新法規(guī)定，“對(duì)多部法律中涉及同類事項(xiàng)的個(gè)別條款進(jìn)行修改，一并提出法律案的，經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議決定，可以合并表決，也可以分別表決”。〔27〕《立法法》（2015年）第43條。

然而，此次修改活動(dòng)依然存在系統(tǒng)性不足的缺陷，具體表現(xiàn)如下：

1.一些制度缺乏組織法上的支撐

立法體制，特別是立法權(quán)限體制的改革往往涉及國家權(quán)力結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也是對(duì)人民代表大會(huì)制度的改革。因此，這種改革除了通過《立法法》得以實(shí)現(xiàn)之外，還需要在組織法上予以確認(rèn)，以確保規(guī)則的統(tǒng)一性和制度間的協(xié)調(diào)。然而，《立法法》的一些重要的制度改革仍然缺乏系統(tǒng)思維，未能一并在組織法上進(jìn)行調(diào)整，包括設(shè)區(qū)市立法權(quán)、全國人大常委會(huì)法工委在立法中所承擔(dān)的職能等。

眾所周知，本次《立法法》修改一大亮點(diǎn)是原則性賦予所有設(shè)區(qū)市的人大及其常委會(huì)、人民政府分別制定地方性法規(guī)、規(guī)章的權(quán)力。這是對(duì)設(shè)區(qū)市的重大賦權(quán)行為，無疑構(gòu)成組織法，乃至憲法意義上的重大制度調(diào)整。賦予省級(jí)人大及其常委會(huì)制定地方性法規(guī)的權(quán)力是在1982年通過修改憲法得以實(shí)現(xiàn)的。較大的市逐步獲得制定地方性法規(guī)的權(quán)力也是通過數(shù)次修改《地方組織法》得以完成的?！?8〕1982年修訂的《地方組織法》規(guī)定，較大的市人大及其常委會(huì)可以擬定地方性法規(guī)草案，提請(qǐng)省、自治區(qū)人大常委會(huì)審議制定。1995年，《地方組織法》進(jìn)一步規(guī)定，較大的市人大及其常委會(huì)可以制定地方性法規(guī)，報(bào)省、自治區(qū)人大常委會(huì)批準(zhǔn)后試行。2000年《立法法》則延續(xù)上述規(guī)定。因此，更為穩(wěn)妥的調(diào)整方式應(yīng)是在修訂《立法法》的同時(shí)修改《地方組織法》。

另一個(gè)需要組織法上協(xié)調(diào)的便是全國人大常委會(huì)法工委在立法中的作用?！度珖舜蠼M織法》規(guī)定，全國人大常委會(huì)可以根據(jù)需要設(shè)立“工作委員會(huì)”，〔29〕《全國人民代表大會(huì)組織法》第28條。但對(duì)這些委員會(huì)可以承擔(dān)哪些職能并未予以明確?！读⒎ǚā凡⑽囱永m(xù)《全國人大組織法》的規(guī)定，而是采用“工作機(jī)構(gòu)”這一稱謂，而事實(shí)上其所指代的就是全國人大常委會(huì)法工委。時(shí)至今日，法工委在《立法法》框架內(nèi)所承擔(dān)的立法功能越來越多、越來越重要。具體包括立法調(diào)研、〔30〕《立法法》（2015年）第16條第2款。就列入常委會(huì)會(huì)議議程的法律案聽取意見、〔31〕《立法法》（2015年）第36條第1款。收集整理常委會(huì)分組審議意見、〔32〕《立法法》（2015年）第38條。對(duì)法律草案中主要制度規(guī)范的可行性、立法時(shí)機(jī)、社會(huì)效果等進(jìn)行評(píng)估、〔33〕《立法法》（2015年）第39條。擬定法律解釋草案、〔34〕《立法法》（2015年）第47條。編制立法規(guī)劃和擬訂年度立法計(jì)劃并督促規(guī)劃及計(jì)劃的落實(shí)、〔35〕《立法法》（2015年）第52條第2款。起草法律草案、〔36〕《立法法》（2015年）第53條。開展立法后評(píng)估、〔37〕《立法法》（2015年）第63條。答復(fù)法律詢問、〔38〕《立法法》（2015年）第64條。參與法規(guī)備案審查以及開展主動(dòng)審查〔39〕《立法法》（2015年）第99條、第100條、第101條。這十項(xiàng)重要的職能。這些職權(quán)無論在數(shù)量上，還是在重要性上都超過《全國人大組織法》對(duì)專門委員會(huì)的賦權(quán)，〔40〕參見《全國人民代表大會(huì)組織法》第37條。似有“喧賓奪主”之嫌。然而，所有這些賦權(quán)和擴(kuò)權(quán)行為都缺乏組織法上的必要支持。

此次《立法法》修訂已經(jīng)開始在技術(shù)上強(qiáng)調(diào)體系化作業(yè)。在總結(jié)多年打包立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，《立法法》規(guī)定，“對(duì)多部法律中涉及同類事項(xiàng)的個(gè)別條款進(jìn)行修改，一并提出法律案的，經(jīng)委員長(zhǎng)會(huì)議決定，可以合并表決，也可以分別表決”?！?1〕《立法法》（2015年）第43條。但遺憾的是，此次修改活動(dòng)并未遵循這一原則。

2.不兼容的制度嵌入

《立法法》開宗明義地明確其立法目的是“為了規(guī)范立法活動(dòng)，健全國家立法制度，提高立法質(zhì)量”〔42〕《立法法》（2015年）第1條。。該法進(jìn)一步明確其適用范圍如下：“法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例的制定、修改和廢止，適用本法?！薄皣鴦?wù)院部門規(guī)章和地方政府規(guī)章的制定、修改和廢止，依照本法的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行?！薄?3〕《立法法》（2015年）第2條。然而，此次修改活動(dòng)嵌入的某些制度則與立法目的及適用范圍存在不協(xié)調(diào)之處。

首先，暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定是否屬于立法活動(dòng)值得進(jìn)一步討論。結(jié)合近幾年的實(shí)踐，《立法法》規(guī)定，全國人大及其常委會(huì)“可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定”?！?4〕《立法法》（2015年）第13條。然而，這類行為究竟是否屬于立法行為有待進(jìn)一步探討。暫時(shí)調(diào)整法律的部分規(guī)定與法律修改之間是何種關(guān)系？暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定與拒絕執(zhí)行法律的規(guī)定是否屬于同一性質(zhì)行為？全國人大常委會(huì)在做出這些決定的過程中是否需要遵循一般的立法程序？唯有回答上述問題之后，我們才可能準(zhǔn)確地把握此類行為的本質(zhì)屬性。在此基礎(chǔ)上，我們才有可能判定究竟是否將此類行為納入到《立法法》的框架之內(nèi)。在此之前，將這類行為倉促地嵌入《立法法》無疑會(huì)對(duì)既有的立法體系造成沖擊。

其次，將司法解釋納入《立法法》也將給體系的完整性、周延性帶來挑戰(zhàn)。此次《立法法》修改又一個(gè)“亮點(diǎn)”便是對(duì)最高人民法院、最高人民檢察院司法解釋行為進(jìn)行規(guī)范，這與2000年《立法法》形成鮮明的對(duì)比。但是，全國人大以“時(shí)機(jī)不成熟”為由將司法解釋拒之門外?！?5〕參見劉松山：《一部關(guān)于立法制度的重要法律（下）——〈立法法〉制定過程中爭(zhēng)論的主要問題及其解決方式》，載《中國司法》2000年第7期?！皶r(shí)機(jī)不成熟”的背后可能隱藏著對(duì)體系完整性的考慮，畢竟司法解釋長(zhǎng)期以來并不被視為立法行為，盡管某些類型的司法解釋已經(jīng)具有立法功能。〔46〕參見袁明圣：《司法解釋“立法化”現(xiàn)象探微》，載《法商研究》2003年第2期；陳林林、許楊勇：《司法解釋立法化問題三論》，載《浙江社會(huì)科學(xué)》2010年第6期。此后，在加強(qiáng)監(jiān)督的呼聲下，司法解釋被納入《監(jiān)督法》的調(diào)整范圍?！?7〕參見《監(jiān)督法》第31條、第32條、第33條。與聚焦備案審查的《監(jiān)督法》不同的是，《立法法》則是對(duì)司法解釋的發(fā)布主體、適用范圍進(jìn)行規(guī)范。盡管被置于“附則”部分，將司法解釋嵌入《立法法》是否意味著此類解釋行為已然被認(rèn)定為立法行為呢？如果答案是肯定的話，那么法院在審理案件過程中是否應(yīng)當(dāng)將司法解釋作為立法加以對(duì)待呢？無論立法者的用意如何，這一嵌入行為無疑與《立法法》第2條所確定的適用范圍產(chǎn)生明顯的沖突。對(duì)此，立法者理應(yīng)給出一個(gè)合理的解釋。