張　玲　周夢原

（云南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，云南　昆明　650221）

接受外國援助法律問題研究*
——基于越南的視角

張玲周夢原

（云南財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，云南昆明650221）

對國際非政府組織提供的援助進(jìn)行管理，是對國際非政府組織法律規(guī)制的一個(gè)重要組成部分，可充分發(fā)揮外援對社會(huì)發(fā)展起到的杠桿作用，亦可積極有效地實(shí)現(xiàn)對外援的引導(dǎo)和統(tǒng)籌。本文在對比分析越南對國際非政府組織援助法律規(guī)制體系的基礎(chǔ)上，結(jié)合印度、俄羅斯的相關(guān)制度，試提出中國對外援管理的法律框架，以彌補(bǔ)立法上的空白，完善我國的相關(guān)法律制度。

國際非政府組織援助越南法律制度

作為國際政治舞臺(tái)上舉足輕重的“第三種力量”，非政府組織在冷戰(zhàn)結(jié)束，全球化、信息化等多元發(fā)展的時(shí)代背景下迅速崛起，蓬勃發(fā)展。由于非政府組織的廣泛性和多元性，其呈現(xiàn)在世人面前的是一幅非常復(fù)雜的面孔。這其中既有積極投身于環(huán)保、衛(wèi)生、教育、扶貧等社會(huì)公共領(lǐng)域的慈善機(jī)構(gòu)，同時(shí)也有假借非政府組織的身份開展意識(shí)形態(tài)滲透和情報(bào)搜集等工作，引導(dǎo)其援助流向危害國家安全和社會(huì)穩(wěn)定的非法領(lǐng)域的政治組織?；趪H非政府組織的兩面性，如何盡可能地發(fā)揮國際非政府組織的積極作用，減少其消極影響，是目前各國對國際非政府組織管理的共同目標(biāo)。日前，中國共產(chǎn)黨第十八屆中央委員會(huì)第四次全體會(huì)議通過了《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》，《決定》明確，“加強(qiáng)在華境外非政府組織管理，引導(dǎo)和監(jiān)督其依法開展活動(dòng)”。此外，為規(guī)范境外非政府組織在中國境內(nèi)的活動(dòng)，保障其合法權(quán)益，促進(jìn)交流與合作，不久前國務(wù)院已提請全國人大常委會(huì)審議《境外非政府組織管理法》（草案）?？梢?，對國際非政府組織依法管理的框架設(shè)計(jì)已成為我國當(dāng)前最重要的社會(huì)管理目標(biāo)之一。

對國際非政府組織在一國境內(nèi)的活動(dòng)既可以基于身份，亦可以基于其開展的活動(dòng)進(jìn)行相應(yīng)的立法規(guī)制。一般來說，類似越南、俄羅斯等對國際非政府組織活動(dòng)比較敏感的國家，都在法律中明確要求國際非政府組織在進(jìn)入國內(nèi)開展活動(dòng)時(shí)必須進(jìn)行相應(yīng)的登記，獲得開展活動(dòng)所必需的法律身份和主體資格，政府通過對國際非政府組織身份的獲取、變更、延期、年審等要求對國際非政府組織實(shí)行管理，同時(shí)通過強(qiáng)化信息公布、現(xiàn)場調(diào)查、財(cái)務(wù)審計(jì)等管理手段實(shí)現(xiàn)對國際非政府組織的控制。考慮到國際非政府組織一旦被準(zhǔn)入，其開展的項(xiàng)目活動(dòng)不僅覆蓋面廣，而且可能橫跨或交叉很多領(lǐng)域，因此僅僅對國際非政府組織進(jìn)行身份管理還無法滿足政府的管理需求，如越南在身份管理之外還對國際非政府組織開展的援助活動(dòng)進(jìn)行規(guī)制。與我國傳統(tǒng)的但飽受詬病的對非政府組織登記時(shí)主管加業(yè)務(wù)主管的雙重管理模式不同，越南建立了對國際非政府組織身份主管和援助活動(dòng)主管的雙重管理模式，實(shí)現(xiàn)了對國際非政府組織進(jìn)行全面、有效管理的國家目標(biāo)。鑒于筆者之前已對越南在國際非政府組織身份管理方面做過探討①，因此本文著重關(guān)注越南對國際非政府組織援助活動(dòng)的管理制度。

一、越南對國際非政府組織的管理框架

越南對國際非政府組織的立法規(guī)制始于20世紀(jì)90年代中期。其后，越南一直不斷調(diào)整和完善國際非政府組織的管理制度，構(gòu)建了包括《在越南的國際非政府組織登記及運(yùn)作管理法令》、《促進(jìn)國際非政府組織援助的國家計(jì)劃》和《管理和利用國際非政府組織援助的法令》在內(nèi)的一系列法律法規(guī)，以應(yīng)對不斷發(fā)展變化的國際非政府組織的管理需求。其中《在越南的國際非政府組織登記及運(yùn)作管理法令》，主要是對在越南開展非營利目的發(fā)展援助和人道主義救援活動(dòng)的國際非政府組織提供登記及管理的法律框架，即對國際非政府組織的身份管理?！洞龠M(jìn)國際非政府組織援助的國家計(jì)劃》，主要規(guī)定國際非政府組織的援助必須與越南社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)以及扶貧助困的戰(zhàn)略規(guī)劃相一致，符合越南提出的行業(yè)指導(dǎo)和地域指導(dǎo)，這其實(shí)是對國際非政府組織準(zhǔn)入領(lǐng)域的具體要求。《管理和利用國際非政府組織援助的法令》②，是對國際非政府組織如何開展援助項(xiàng)目活動(dòng)具體的管理規(guī)定，創(chuàng)設(shè)了國際非政府組織援助項(xiàng)目申請、簽約、評估、審批、檢查以及評價(jià)的一系列管理流程。該規(guī)定不但為越南政府加強(qiáng)對國際非政府組織援助活動(dòng)管理提供了相應(yīng)的法律依據(jù)，同時(shí)也為國際非政府組織在越南開展援助活動(dòng)提供了更加清晰、透明的法律指引。

二、越南對國際非政府組織援助活動(dòng)的管理內(nèi)容

（一）援助活動(dòng)的原則

越南法律規(guī)定，國際非政府組織提供援助必須遵守越南相關(guān)法律規(guī)定，嚴(yán)格地履行捐助方的承諾，其援助不得侵害越南的政治穩(wěn)定、社會(huì)秩序、國家安全、國家利益，以及越南集體和個(gè)人的合法權(quán)益。另外，越南還規(guī)定了優(yōu)先使用國際非政府組織援助的領(lǐng)域，其中包括：農(nóng)業(yè)與農(nóng)村發(fā)展領(lǐng)域，特別是扶貧項(xiàng)目；衛(wèi)生健康、教育培訓(xùn)、勞動(dòng)就業(yè)等社會(huì)發(fā)展領(lǐng)域；環(huán)境和自然資源保護(hù)、減災(zāi)疾控領(lǐng)域；制度建設(shè)、技能提升、技術(shù)研發(fā)和人力資源開發(fā)領(lǐng)域，以及人道主義救援領(lǐng)域。

（二）援助活動(dòng)的主體

越南規(guī)定，每一項(xiàng)外國援助都有其相應(yīng)的捐助方和接受方，因此國際非政府組織無法單獨(dú)在越南境內(nèi)開展活動(dòng)，必須與越南的援助接收方開展合作。其中，捐助方包括為了支持越南社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和人道主義目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，尊重并服從越南法律，且具有良好信譽(yù)并愿意提供直接援助的國際非政府組織、其他外國組織和外國人（包括擁有外資的集團(tuán)和公司）、越南海外團(tuán)體。因此，雖然法令的名稱是《管理和利用國際非政府組織援助的法令》，但法令調(diào)整的卻不僅僅局限于國際非政府組織提供的援助，外國組織、外國公司、外國自然人提供的援助也同樣涵蓋在法令的調(diào)整范圍之中。

對于接受方，要求必須是依據(jù)越南法律所設(shè)立，并在功能、任務(wù)和活動(dòng)方面與所接受的國際非政府組織援助目的和內(nèi)容相關(guān)的組織，包括各級(jí)黨政機(jī)關(guān)，各類人民團(tuán)體，越南友協(xié)、科協(xié)、工商聯(lián)等組織的成員單位；包括自然科學(xué)、社會(huì)科學(xué)、人類學(xué)和科技領(lǐng)域的組織，非國有社會(huì)服務(wù)提供的實(shí)體，社會(huì)保障機(jī)構(gòu)，法律服務(wù)機(jī)構(gòu)和其他非營利組織在內(nèi)的社會(huì)組織及生產(chǎn)且提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的商業(yè)組織。越南法律對于捐助方所規(guī)定的范圍比較廣泛，但接收方的身份必須是組織或機(jī)構(gòu)，排除了自然人接受外國援助的情況。另外，普通的商業(yè)企業(yè)也不能成為援助接受方。與中國某些地方立法實(shí)踐所不同的是，越南的各級(jí)黨政機(jī)關(guān)可以成為援助接收方。

（三）援助形式

根據(jù)越南法律規(guī)定，國際非政府組織援助指的是為了支持越南發(fā)展和人道主義目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)而由捐助方提供的贈(zèng)款以及提供的非營利性援助。這里的援助其實(shí)涵蓋了國際非政府組織的兩類主要活動(dòng)方式：一是，國際非政府組織只向受贈(zèng)方提供資金、技術(shù)、專業(yè)知識(shí)等方面的援助，并不參與或不直接介入為使用援助而開展的項(xiàng)目活動(dòng)。二是，國際非政府組織在提供資金的同時(shí)，以自己為主或與相關(guān)合作伙伴共同參與到資金使用和項(xiàng)目實(shí)施中，與當(dāng)?shù)厣鐣?huì)產(chǎn)生更多的互動(dòng)與合作。因此，越南對于國際非政府組織援助的形式也分為兩種：一種是項(xiàng)目援助，即指那些為完成或?qū)崿F(xiàn)既定目標(biāo)，在中長期的時(shí)間內(nèi)或分幾個(gè)階段從不同的來源，采用不同的形式調(diào)配資源開展系列項(xiàng)目活動(dòng)的援助。在項(xiàng)目援助中，越南又分了兩類項(xiàng)目：第一類是投資項(xiàng)目，指在指定的時(shí)限內(nèi)對特定實(shí)物設(shè)施數(shù)量增加的創(chuàng)制、擴(kuò)展和提升，或?qū)μ囟óa(chǎn)品和服務(wù)的質(zhì)量維持和提升的項(xiàng)目活動(dòng)。第二類是技術(shù)援助項(xiàng)目，指那些旨在進(jìn)行能力建設(shè)和制度建設(shè)，或?yàn)闇?zhǔn)備實(shí)施項(xiàng)目而提供專業(yè)技術(shù)、培訓(xùn)、設(shè)備、供應(yīng)、數(shù)據(jù)、文檔、考察、專題討論、講座等技術(shù)投入的項(xiàng)目活動(dòng)。另一種是與項(xiàng)目援助相對的非項(xiàng)目援助，即以實(shí)物、現(xiàn)金或?qū)I(yè)知識(shí)形式（包括以專家志愿者的形式）來提供援助，包括緊急情況救助。所謂“緊急情況救助”，指在緊急的狀態(tài)下，發(fā)生緊急情況（例如自然或其他災(zāi)難）之后立即提供的，并且最長持續(xù)時(shí)間不超過緊急情況結(jié)束后3個(gè)月的援助項(xiàng)目。

總的來說，國際非政府組織若希望進(jìn)入越南開展實(shí)施項(xiàng)目援助或非項(xiàng)目援助，除了需要依據(jù)《在越南的國際非政府組織登記及運(yùn)作管理法令》取得相應(yīng)的活動(dòng)許可、項(xiàng)目辦公室許可或代表處許可的法律地位許可外，其擬開展的援助活動(dòng)還必須符合《管理和利用國際非政府組織援助的法令》，并經(jīng)過一系列審批手續(xù)被批準(zhǔn)的援助活動(dòng)。因而，越南所構(gòu)建的對國際非政府組織在越活動(dòng)的法律框架是一套全面而復(fù)雜的法律體系，為政府依法管理提供了多層次、綜合的管理措施和手段。

（四）援助管理的流程

對于國際非政府組織援助活動(dòng)的開展，越南法律規(guī)定了詳盡的管理流程。首先，由越南相關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，以及各級(jí)政府吸引外援的規(guī)劃來鼓勵(lì)、動(dòng)員外國非政府組織向越南提供援助，經(jīng)過部門間的磋商，達(dá)成援助意向后聯(lián)系和通知捐助方籌集相應(yīng)的資金。在國際非政府組織同意提供援助并完成項(xiàng)目準(zhǔn)備工作之后，越南政府再對援助項(xiàng)目進(jìn)行評估。評估的內(nèi)容主要包括：實(shí)施援助項(xiàng)目與具體發(fā)展目標(biāo)的相關(guān)性；項(xiàng)目實(shí)施的可行性；越南援助接受方作為該項(xiàng)目合作方的能力；預(yù)算分配的適當(dāng)性；捐助方和接受方的義務(wù)和責(zé)任，以及捐助方的法律地位和實(shí)施援助項(xiàng)目的預(yù)期效果及相關(guān)各方當(dāng)事人的意見等。通過評估后，由負(fù)責(zé)評估的機(jī)構(gòu)總結(jié)評估結(jié)果、整合相關(guān)意見、提交評估報(bào)告等待援助審批，待審批通過后，援助項(xiàng)目即可實(shí)施。為了保證國際非政府組織援助達(dá)到既定目標(biāo)，越南還建立了援助后評估制度，可隨時(shí)對國際非政府組織的援助項(xiàng)目進(jìn)行檢查和評估，便于政府對援助實(shí)施積極的監(jiān)管。

（五）獎(jiǎng)懲措施

為了更好地管理和使用國際非政府組織的援助項(xiàng)目，避免在國際非政府組織援助實(shí)施后違背援助的目的，偏離援助的宗旨，越南法律還規(guī)定了違規(guī)的懲罰措施。當(dāng)援助項(xiàng)目實(shí)施過程中接受方或捐助方違反了法律規(guī)定，該援助項(xiàng)目會(huì)被視為不合法而被取消。對于違規(guī)的組織和個(gè)人，根據(jù)違規(guī)行為的性質(zhì)和程度，也將施以相應(yīng)的紀(jì)律處分、行政處罰或刑事指控，以確保國際非政府組織援助項(xiàng)目能夠順利、有序地進(jìn)行。懲罰措施的制定，使得越南管理接受國際非政府組織援助的體系更加完善，也使整個(gè)監(jiān)管制度更加有效。

三、越南對國際非政府組織援助管理的效果和特點(diǎn)

經(jīng)過不斷努力，越南建立了完善的法律框架來管理國際非政府組織的援助，并取得了良好的效果。近幾年來，越南發(fā)展迅速，國際交流明顯增多，與世界各國建立起了理解、互信、互助的友好關(guān)系，國際非政府組織對越援助逐年遞增，為醫(yī)治戰(zhàn)爭創(chuàng)傷，減貧，發(fā)展衛(wèi)生、教育事業(yè)，解決社會(huì)問題，保護(hù)環(huán)境和應(yīng)對氣候變化做出了積極的貢獻(xiàn)。自1991年以來，在越南的國際非政府組織數(shù)量不斷增加，目前，越南已與900個(gè)國際非政府組織建立了關(guān)系，非政府組織對越援助累計(jì)30億美元［1］。據(jù)越南各友好組織聯(lián)合會(huì)人民援助協(xié)調(diào)委員會(huì)的初步統(tǒng)計(jì)，2013年，國際非政府組織已向越南提供了2.5億美元的援助，主要集中于經(jīng)濟(jì)社會(huì)、醫(yī)療、解決社會(huì)問題、教育培訓(xùn)、自然資源與環(huán)境等領(lǐng)域［2-3］。縱觀越南對援助管理的法律規(guī)定，體現(xiàn)出以下特點(diǎn)：

（一）全程性

越南的援助管理涵蓋了從援助的動(dòng)員、援助協(xié)議的協(xié)商和簽署、援助文件的準(zhǔn)備、評估和審批、援助活動(dòng)的實(shí)施以及援助活動(dòng)的監(jiān)督和評估各個(gè)階段。與很多僅重視項(xiàng)目事前審批的實(shí)踐不同，越南的管理體現(xiàn)出高度的全程管理的特點(diǎn)，對國際非政府組織援助的檢查和評估貫穿于整個(gè)項(xiàng)目實(shí)施過程中，且隨時(shí)可以進(jìn)行對援助的使用途徑、項(xiàng)目開展的實(shí)際效果等內(nèi)容進(jìn)行事中、事后監(jiān)管，減少了審批后疏于管理而導(dǎo)致援助項(xiàng)目的實(shí)施恣意妄為的可能性，確保了援助實(shí)施嚴(yán)守合同、遵紀(jì)守法、符合既定目標(biāo)并達(dá)到預(yù)期的效果。

（二）主動(dòng)性

越南對國際非政府組織的援助不是被動(dòng)的接受，而是主動(dòng)的應(yīng)對。比如，援助的啟動(dòng)是根據(jù)國家社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，在符合國家利用外援整體規(guī)劃的基礎(chǔ)上，由援助接受方根據(jù)實(shí)際需要向政府提出需求，政府部門不但要參與援助協(xié)議的協(xié)商談判和簽約，還要主導(dǎo)對援助項(xiàng)目的評估。援助實(shí)施過程中政府也會(huì)形成制度化的定期監(jiān)督檢查評估。

（三）區(qū)別性

考慮到不同援助類型的特點(diǎn)，越南法律對項(xiàng)目援助和非項(xiàng)目援助，特別是緊急情況救助的審批進(jìn)行了區(qū)分?？偟膩碚f，對于項(xiàng)目援助，政府側(cè)重于了解項(xiàng)目實(shí)施的長期短期目標(biāo)、援助的預(yù)期成果、具體的援助內(nèi)容、時(shí)間和地點(diǎn)，援助金額和構(gòu)成，預(yù)算和實(shí)施計(jì)劃等方面。而對于非項(xiàng)目援助，政府則主要考察援助的相關(guān)性，援助的管理執(zhí)行安排以及協(xié)調(diào)機(jī)制等內(nèi)容。緊急情況救助往往針對自然災(zāi)害等突發(fā)情況，這類救援時(shí)間緊迫，需求強(qiáng)烈，如果政府要求救援的實(shí)施要以履行復(fù)雜的審批程序?yàn)榍疤?，不免?huì)延誤救援的關(guān)鍵時(shí)機(jī)，影響災(zāi)害響應(yīng)的及時(shí)性和針對性，因此越南的緊急情況救助不以正常的審批流程為前提，而是當(dāng)災(zāi)難發(fā)生后，根據(jù)受災(zāi)當(dāng)?shù)厝松怼⒇?cái)產(chǎn)等損失的情況，最終由外國組織基于越南的緊急救助申請向受災(zāi)地區(qū)及時(shí)提供資金、物品、人力等援助。但緊急情況救助有一定的時(shí)間限制，如果在緊急情況結(jié)束3個(gè)月，援助項(xiàng)目還在繼續(xù)，就需要按照正常的流程和步驟經(jīng)審批后方可實(shí)施。

（四）嚴(yán)苛性

國際非政府組織赴越南開展活動(dòng)，不僅要取得相應(yīng)的身份許可，還需要取得援助活動(dòng)的許可。雙重許可本身就是一種比較嚴(yán)格的管理機(jī)制，而嚴(yán)格的審批制度、繁雜的管理流程在某種程度上也阻礙了國際非政府組織及時(shí)地向越南提供援助。

四、我國接受外援管理的實(shí)踐

境外非政府組織的復(fù)雜性和多樣性決定了政府很難適用統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行有效管理，因此對境外非政府組織在華活動(dòng)的管理是對中國政府的社會(huì)治理能力的一次巨大挑戰(zhàn)。目前，我國對國際非政府組織在華開展活動(dòng)的管理現(xiàn)狀雖然是國家層面立法缺乏，但地方層面勇于嘗試探索和實(shí)踐。

就國家層面而言，過去的30年里中國政府對境外非政府組織都秉持了“不支持、不反對、不取締”的所謂“三不”政策，體現(xiàn)在法律規(guī)制方面就是制度的空白和管理的缺失。在國家層面上除了《基金會(huì)管理?xiàng)l例》和《外國商會(huì)管理暫行規(guī)定》之外，鮮有對境外非政府組織進(jìn)行管理的相關(guān)立法，造成了大量的外國社團(tuán)游離于法律秩序之外，而且既有的規(guī)定也僅僅是對法律身份的賦予進(jìn)行規(guī)定，尚缺乏對其開展活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)管。就外國的援助而言，商務(wù)部曾印發(fā)《關(guān)于接受外國政府、國際組織無償援助的管理辦法》③，該管理辦法中所規(guī)定的援助僅指技術(shù)、設(shè)備、人員培訓(xùn)方面的援助，不包括資金援助，且規(guī)定的援助方也很有限，該辦法只是政府部門的規(guī)章，只適用于管理商務(wù)部接受外援的相關(guān)問題，不能廣泛適用。

就地方實(shí)踐而言，在國際非政府組織比較活躍的省份都較早進(jìn)行了嘗試性立法規(guī)制，比如2002年《西藏自治區(qū)接受境外非政府組織和個(gè)人贈(zèng)款援助項(xiàng)目管理暫行辦法》，2009年《甘孜藏族自治州接受境外非政府組織和個(gè)人捐贈(zèng)援助項(xiàng)目管理辦法》，2010年《臨夏回族自治州接受境外非政府組織和個(gè)人捐贈(zèng)援助項(xiàng)目管理暫行規(guī)定》，2011年《四川省有關(guān)組織和個(gè)人與境外非政府組織合作事項(xiàng)管理暫行辦法的通知》，以及2010年《云南省規(guī)范境外非政府組織活動(dòng)暫行規(guī)定》。地方實(shí)踐分為以下幾種類型：

（一）針對接受境外非政府組織捐贈(zèng)援助項(xiàng)目進(jìn)行管理，主要以甘孜、西藏和臨夏的規(guī)定為代表

首先，這些地方規(guī)定以審批或備案作為項(xiàng)目開展的前提條件，以政府外事部門為職能管理部門，但僅規(guī)范了以項(xiàng)目為依托的捐贈(zèng)和援助，缺乏對非項(xiàng)目援助方式的規(guī)范。其次，對捐贈(zèng)援助項(xiàng)目沒有進(jìn)行區(qū)分管理，忽視了類似緊急救援這類項(xiàng)目的特殊性。第三，缺乏對項(xiàng)目實(shí)施中和實(shí)施結(jié)束后的監(jiān)管規(guī)定。第四，對境外非政府組織沒有落地要求，即只負(fù)責(zé)批準(zhǔn)項(xiàng)目，不負(fù)責(zé)賦予境外非政府組織國內(nèi)活動(dòng)的法律身份。

（二）以與境外非政府組織合作的省內(nèi)單位為管理對象，規(guī)范省內(nèi)有關(guān)組織和個(gè)人與境外非政府組織開展各項(xiàng)活動(dòng)的相關(guān)規(guī)定，主要以四川為代表

雖然四川省區(qū)分了合作活動(dòng)還是合作項(xiàng)目，并實(shí)行了不同的報(bào)告或備案管理，但由于其管理的對象不是境外非政府組織，因此不要求境外非政府組織獲得當(dāng)?shù)氐姆缮矸?，同樣缺乏事中、事后的管理?/p>

（三）身份管理與項(xiàng)目管理相結(jié)合的模式，比較有代表性的是云南管理境外非政府組織的暫行規(guī)定

該規(guī)定明確了相關(guān)管理部門的職責(zé)，規(guī)范了備案程序和備案材料的格式及要求，為境外非政府組織開展活動(dòng)主體的資格進(jìn)行了確認(rèn)，對境外資金的往來提供了方便，對活動(dòng)開展情況進(jìn)行了有效監(jiān)管。就其內(nèi)容而言。首先，該規(guī)定是以境外非政府組織為管理對象。其次，明確了境外非政府組織的活動(dòng)界限。第三，建立了對境外非政府組織“集中管理、中外合作、雙重備案，三重負(fù)責(zé)”的準(zhǔn)入和監(jiān)管制度。類似越南，通過身份備案和項(xiàng)目備案，要求境外非政府組織開展項(xiàng)目活動(dòng)的必須在獲得法律身份的同時(shí)，還要獲得政府對其開展項(xiàng)目的認(rèn)同④，這是中國對境外非政府組織實(shí)施全面管理的首次嘗試，但缺點(diǎn)是該規(guī)定要求所有開展活動(dòng)的境外非政府組織都要取得法律身份后才能開展活動(dòng)，忽視了沒有長期駐在需求，僅提供臨時(shí)捐贈(zèng)或一次性項(xiàng)目活動(dòng)的組織需求。另外，該規(guī)定僅以項(xiàng)目的形式來界定境外非政府組織的各種活動(dòng)，但實(shí)際上境外非政府組織既有開展項(xiàng)目活動(dòng)的，也有僅僅從事捐贈(zèng)、會(huì)議、學(xué)術(shù)研討、考察交流等非項(xiàng)目活動(dòng)的，因此單一的管理模式并不適用于境外非政府組織的所有活動(dòng)。第四，對類似緊急情況援助沒有提供綠色通道，可能從法律上阻礙了人道主義救援的迅速開展。通過以上現(xiàn)狀分析，我國現(xiàn)有的對國際非政府組織的管理框架存在如下問題：

1、國家層面立法的缺乏。綜觀我國現(xiàn)行法律法規(guī)，我國目前既沒有對國際非政府組織在華活動(dòng)的管理規(guī)定，更沒有關(guān)于管理國際非政府組織提供援助的相關(guān)條文。立法上的空白使我國缺乏正式、具體并能廣泛適用的法律法規(guī)來規(guī)范國際非政府組織援助的管理，如現(xiàn)今一些基金會(huì)、外國商會(huì)向我國提供捐助并開展相關(guān)活動(dòng)，對此我國目前無法對這些外國組織提供的援助進(jìn)行有效的控制，而想要對其管理更是無法可依。即使一些地方已出臺(tái)了相關(guān)規(guī)定，也由于缺乏國家法律的引導(dǎo)和保障，使得地方實(shí)踐混亂不清，難以順利開展，效果不佳，所以迫切需要有明確、清晰的法律框架來規(guī)制相關(guān)問題。

2、管理思路和主旨模糊。從國際非政府組織管理的思路來看，越南主要采取的是引導(dǎo)和利用國際非政府組織對越的援助。俄羅斯主要采取的是限制的態(tài)度，對于涉及政治問題的組織、活動(dòng)是嚴(yán)格禁止的。我國在對國際非政府組織管理方面一直處于籠統(tǒng)、模糊的狀態(tài)，對于外援的管理更是不清不楚。一直以來，在管理國際非政府組織的法律制度長期缺位的情況下，我國政府在實(shí)踐中表現(xiàn)出一種對國際非政府組織“不承認(rèn)、不取締、不干預(yù)”的三不政策，這一政策的具體內(nèi)容是：中國不承認(rèn)在華國際非政府組織的法律地位，不取締已來華活動(dòng)的國際非政府組織，也不干涉他們的內(nèi)部事務(wù)，但他們不得危害中國的國家安全和社會(huì)穩(wěn)定［4］。我國的這種“三不”政策體現(xiàn)出我國政府對于國際非政府組織的一種消極且中立的態(tài)度，但這一態(tài)度未能解決我國在管理國際非政府組織上的困境?！叭弧闭呖此平o國際非政府組織在華開展活動(dòng)創(chuàng)造了很大的空間和自由，但實(shí)際上是我國對其管理嚴(yán)重缺失的一種表現(xiàn)，對于國際非政府組織而言沒有規(guī)范的制度保障，對于我國來說無法對其進(jìn)行系統(tǒng)的管理，從而會(huì)導(dǎo)致在華國際非政府組織處于一種松散的局面，會(huì)造成其在我國開展活動(dòng)隨意而混亂。也許“三不”政策的原意是高度關(guān)注、謹(jǐn)慎立法，留給職能部門更多的空間和靈活性，以應(yīng)對復(fù)雜多變的社會(huì)管理，但造成的實(shí)際效果卻是立法嚴(yán)重滯后，政府部門職責(zé)不清，對境外非政府組織在華活動(dòng)缺乏有效監(jiān)管，無法掌握境外非政府組織從事領(lǐng)域、活動(dòng)范圍、組織性質(zhì)、資金來源、使用情況等一系列基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，無法對境外非政府組織的活動(dòng)情況和社會(huì)影響進(jìn)行全面評估，無法甄別良莠不齊的境外非政府組織，也無法對從事違法犯罪活動(dòng)的境外非政府組織依法處置。

3、管理手段匱乏。由于我國沒有法律的規(guī)制，缺乏積極、有效的管理思路，使得我國規(guī)范國際非政府組織有關(guān)活動(dòng)的管理手段不全面、不完整、不具體，比如有的看重身份管理，有的看重活動(dòng)管理。另外，我國目前只重視國際非政府組織活動(dòng)事前的管理，而對一些組織進(jìn)入我國后實(shí)施登記給予身份及審批之后在我國活動(dòng)的開展、項(xiàng)目的進(jìn)行卻很少關(guān)注，并且沒有進(jìn)行有效的監(jiān)管，容易導(dǎo)致松散、混亂的局面。管理手段的不完善也是我國目前相關(guān)制度存在的一大問題。

五、完善我國外援管理制度的對策建議

管理思路上的混亂，管理依據(jù)上的缺失和管理手段上的匱乏顯然不符合我國正在努力構(gòu)建的規(guī)范有序、公開透明、便民高效的行政管理改革目標(biāo)。這些問題體現(xiàn)出了我國監(jiān)管制度上的灰色地帶，因此解決這些問題，建立相關(guān)的管理體系時(shí)不我待。

（一）完善立法

越南目前已通過立法，建立了較為完善的國際非政府組織管理制度，除了越南以外，縱觀世界其他國家，印度、俄羅斯也已建立了相應(yīng)的管理模式來規(guī)范接受國際非政府組織的援助。印度對于國際非政府組織開展活動(dòng)目前還未有相關(guān)規(guī)定，但印度中央政府對于獲取國外捐贈(zèng)的非政府組織已有較嚴(yán)格的法律，涉及外國捐贈(zèng)的非政府組織主要由始于1976年的《外國捐贈(zèng)管理法》（The Foreign Contribution（Regulation）Act）來監(jiān)管。目前，印度已建立起了以中央政府為管理主體，基于行政許可，以資金信息為抓手的涉外非政府組織管理體系，將境外慈善資源導(dǎo)向國內(nèi)扶貧、發(fā)展和社會(huì)服務(wù)等適當(dāng)?shù)念I(lǐng)域，并較為有效地預(yù)防了國外勢力借助非政府組織渠道干預(yù)國內(nèi)政治和商業(yè)秩序［5］。而俄羅斯于2012年7月13日，通過了“外國代理人”法案，該法案把從事政治活動(dòng)并接受外國資助的非政府組織界定為“外國代理人”，嚴(yán)格監(jiān)督他們的資金來源和去向，防止他們搞“顏色革命”，并且包含重罰或監(jiān)禁等懲罰性條款。顯然，俄羅斯通過該法案就是要從法律上規(guī)范各種非營利組織的行為，維護(hù)國家利益與安全，打擊任何損害國家利益的行為。接受境外捐贈(zèng)的，必須公開、透明，接受嚴(yán)格監(jiān)督［6］。由此可見，這些國家都已制定了具體的法律來規(guī)范國際非政府組織在該國的援助活動(dòng)。我國與越南、印度、俄羅斯同為發(fā)展中國家，規(guī)范我國接受外援的管理，當(dāng)務(wù)之急就是建立健全關(guān)于管理國際非政府組織提供援助的正式法律法規(guī)，彌補(bǔ)立法上的空白，比如制定我國的《外國捐助法》，通過立法使得外國援助進(jìn)入我國有法可依、有法必依，在援助活動(dòng)開展過程中也可以使我國對其有執(zhí)法的依據(jù)，避免我國接受外國援助的相關(guān)活動(dòng)一直游走在法律的邊緣，使國內(nèi)國外組織的行為任意妄為，無從管理。因此，立法是我國規(guī)范相關(guān)活動(dòng)，建立監(jiān)管體系的首要條件。

（二）區(qū)分身份管理和援助活動(dòng)管理

首先，對于長期在我國開展活動(dòng)的國際非政府組織，我們應(yīng)該通過審批許可制給予其相應(yīng)的身份，為他們在華活動(dòng)提供法律地位，此后對于其開展的援助活動(dòng)、項(xiàng)目可以進(jìn)行登記備案。越南對于活動(dòng)項(xiàng)目的進(jìn)行采取的是許可審批制，該制度需要經(jīng)過申請、評估，再由相關(guān)機(jī)關(guān)審批等一系列復(fù)雜的流程，往往會(huì)造成援助項(xiàng)目滯后，而登記備案制是指將援助項(xiàng)目依照法定程序報(bào)送有關(guān)機(jī)關(guān)備案，對符合法定條件的，有關(guān)機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)予以登記的法律性要求，該制度相對較為簡單，利于外國援助項(xiàng)目的及時(shí)開展。我國在很多方面需要外國的資金、技術(shù)、知識(shí)等，因此登記備案制更有助于吸引外國組織來華提供援助。對于一些臨時(shí)來華開展援助活動(dòng)的組織，我們可以僅對其活動(dòng)、項(xiàng)目進(jìn)行登記備案，而不需要經(jīng)過身份許可，進(jìn)一步為外援來華提供便捷。其次，在管理上我們應(yīng)當(dāng)區(qū)分項(xiàng)目和非項(xiàng)目援助，尤其是非項(xiàng)目援助中的緊急情況救助必須區(qū)別于其他項(xiàng)目活動(dòng)，對于緊急情況救助，我們應(yīng)當(dāng)盡量簡便管理流程，及時(shí)讓外國組織進(jìn)入我國為災(zāi)區(qū)提供援助，同時(shí)也可以規(guī)定援助持續(xù)的時(shí)間，在方便活動(dòng)的同時(shí)避免其脫離監(jiān)管。此外，我們應(yīng)促進(jìn)來華提供援助的國外組織與中方相關(guān)機(jī)構(gòu)的合作，共同開展援助項(xiàng)目，進(jìn)一步加強(qiáng)我國國內(nèi)機(jī)構(gòu)的能力建設(shè)，帶動(dòng)國內(nèi)非政府組織的發(fā)展。

（三）強(qiáng)調(diào)對外援的事中、事后監(jiān)管

在活動(dòng)經(jīng)過登記備案之后，對于援助項(xiàng)目在我國國內(nèi)的開展必須進(jìn)行有效的監(jiān)督，在援助項(xiàng)目和活動(dòng)進(jìn)行的過程中，以及項(xiàng)目開展結(jié)束后隨時(shí)對其進(jìn)行評估、檢查，進(jìn)一步保障援助活動(dòng)的順利開展。這里我們可以參考俄羅斯的制度，加強(qiáng)對我國國內(nèi)接受援助的組織和機(jī)構(gòu)的管理，一味地強(qiáng)化對外國組織的管理未必可行，但對我國的組織和機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管會(huì)大大提高管理的效率，也真正能實(shí)現(xiàn)管理的效果。除此之外，還可以確立懲罰性規(guī)定，對于在監(jiān)督過程中發(fā)現(xiàn)的違規(guī)違法行為進(jìn)行懲處，對于情節(jié)嚴(yán)重的可以取消該援助項(xiàng)目，并限制違規(guī)機(jī)構(gòu)或個(gè)人將來參與此類活動(dòng)。加強(qiáng)對援助活動(dòng)和項(xiàng)目的事中、事后監(jiān)管，是建立相關(guān)制度中尤為重要的環(huán)節(jié)。

（四）明確管理的思路和主旨

在制定法律、完善管理體系之前，必須明確我國管理的思路和主旨。越南的管理制度雖嚴(yán)格，但其政府采取開放、鼓勵(lì)的態(tài)度對待國際非政府組織，并運(yùn)用各種途徑積極吸引國際非政府組織來越開展援助項(xiàng)目，從而使得外援活動(dòng)在越取得了良好的成效。而俄羅斯則加強(qiáng)對國內(nèi)組織機(jī)構(gòu)的管理，大大限制了外國援助在俄發(fā)展，收獲的是西方的指責(zé)和批評。當(dāng)今世界全球化進(jìn)程不斷發(fā)展，世界各國在經(jīng)濟(jì)、政治、文化等方面都進(jìn)一步交流、融合，在開放、合作、共進(jìn)的大環(huán)境中，中國應(yīng)該加強(qiáng)對外交流，而國際非政府組織正是世界的一部分，我國政府應(yīng)積極鼓勵(lì)各國的非政府組織來華開展援助項(xiàng)目，并可以采取相應(yīng)的優(yōu)惠政策吸引國際非政府組織。政府還應(yīng)該支持國內(nèi)的一些組織、機(jī)構(gòu)，通過他們建立與別國非政府組織的聯(lián)系與合作，強(qiáng)化民間交往。與此同時(shí)，也要認(rèn)識(shí)到某些國際非政府組織帶來的負(fù)面影響，通過完善相關(guān)立法，構(gòu)建合理、有效的管理模式，強(qiáng)化管理手段，做到在鼓勵(lì)、支持、吸引國際非政府組織助力中國社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，對該類組織進(jìn)行有效的監(jiān)管，維護(hù)社會(huì)管理的平衡，保障政治統(tǒng)一，民生和諧。

注釋

①張玲，陳穎.越南管理國際非政府組織法律框架比較研究［J］.云南大學(xué)學(xué)報(bào)（法學(xué)版），2012（2）：193-198.

②Decree no.93/2009/ND-CP on the issuance of the regulation on management and utilization of aid from international non-governmental organizations，http：//www.ngocentre. org.vn/webfm_sed/2071，2009.

③外國政府和國際組織對華無償援助項(xiàng)目管理辦法［EB/OL］.中國網(wǎng)，http：//www.china.com.cn/policy/txt/2006-09/13/content_7157607.htm，2006-09-13.

④張玲，馬慧娟.社會(huì)管理創(chuàng)新下的云南省規(guī)制境外非政府組織［J］.中國公證，2012（5）：34-37.

［1］越南有效使用非政府組織援助［EB/OL］.http：//vovworld.vn/zh-CN/越南經(jīng)濟(jì)/越南有效使用非政府組織援助/125417.vov，2012-12-17.

［2］chenqiuhong.2013年國際非政府組織向越南提供2. 5億美元的援助［EB/OL］.http：//www.caexpo.com/news/info /number/2014/01/02/3612300.html，2014-01-02.

［3］越南舉行政府與國際非政府組織合作關(guān)系會(huì)議［EB/OL］.http：//cn.vietnamplus.vn/Home/越南舉行政府與國際非政府組織合作關(guān)系會(huì)議/201311/30268.vnplus，2013-11-28.

［4］謝曉慶.國際非政府組織在華30年：歷史、現(xiàn)狀與應(yīng)對［J］.東方法學(xué)，2011（6）：118-126.

［5］藍(lán)煜昕，張潮.從印度《外國捐贈(zèng)管理法》看涉外非政府組織管理［J］.人民論壇，2013（總第419）：252-253.

［6］李永全.俄羅斯為何依法約束“外國代理人”［N］.光明日報(bào)，2012-09-05.

Study on the Legal System about Accepting Foreign Aids：Based on the Perspective of Vietnam

ZHANG Ling，ZHOU Meng-yuan
（LawSchool，Yunnan University of Finance and Economics，Yunnan 650221，Kunming，China）

Managing assistance provided by the international non-governmental organizations（INGOs）is an important part of INGOs’legal regulation，which can either give full play to the leverage of foreign aid to social development，or can realize the guidance and plans of foreign aid as a whole effectively and positively.Based on the comparative analysis of the legal regulation system about INGOs’aid for Vietnam，India and Russia，this papertries to put forward the legal framework of foreign aid management in China，so as to fill a blank in Chineselegislation，also can improve the relevant legal system in China.

the international non-governmental organizations；aid；Vietnam；legal system

*本文系2010年國家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“境外非政府組織在華運(yùn)作的法律監(jiān)管問題研究”的階段性成果（項(xiàng)目編號(hào)10XFX023）。