何 靜

（東莞職業(yè)技術(shù)學(xué)院， 廣東 東莞 523808）

涉外民間組織的資金監(jiān)管研究

何 靜

（東莞職業(yè)技術(shù)學(xué)院， 廣東 東莞 523808）

資金是任何組織賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。資金監(jiān)管是一項(xiàng)政策性很強(qiáng)的系統(tǒng)工作，法律法規(guī)是政府監(jiān)管的依據(jù)。資金監(jiān)管是政府對(duì)涉外民間組織監(jiān)管的核心環(huán)節(jié)，可以防范涉外民間組織的負(fù)面影響。通過跨境資金流入渠道、組織實(shí)施項(xiàng)目數(shù)量、類型及構(gòu)成等情況，可以從總體上掌握涉外民間組織的資金運(yùn)作狀況，從而采取相應(yīng)的對(duì)策措施，實(shí)現(xiàn)政府對(duì)涉外民間組織的有效監(jiān)管。

涉外民間組織；跨境資金；資金運(yùn)作

Abstract：Funds are the foundation of any organization's survival and development.The funds regulation is a system work in strong policy,and the laws and regulations is the basis for government regulation.Financial regulation is the central link that the government regulates the foreign non-governmental organizations,and prevents the negative impact of foreign non-governmental organizations.You can grasp the capital operation status in general of foreign non-governmental organizations through the channels of cross-border capital flows,and number,type and composition of projects,etc.So as to take corresponding measures,to achieve the government effective supervision on foreign non-governmental organizations.

Keyword：foreign non-governmental organizations,cross-border capital,financial operations,supervision

相對(duì)于進(jìn)入中國(guó)大陸享受政策紅利且賺取巨量利潤(rùn)的大批跨國(guó)公司外資企業(yè)而言，涉外民間組織卻是遭受到諸多限制性門檻，他們連基本的合法性身份都不能獲得，更缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)和明確政策措施。但是，涉外民間組織卻在迅速發(fā)展，并在政治經(jīng)濟(jì)、文化教育、衛(wèi)生環(huán)保、扶貧救災(zāi)、農(nóng)村發(fā)展、社會(huì)福利、公益慈善等領(lǐng)域都產(chǎn)生了不同程度的影響。資金是組織賴以生存和發(fā)展的基礎(chǔ)。每年涉外民間組織在華活動(dòng)資金可達(dá)數(shù)億美元。[1]根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)，涉外民間組織是不能在中國(guó)大陸募集資金的。那么，涉外民間組織的資金通過什么渠道和方式進(jìn)入中國(guó)的？如何行使有效的資金監(jiān)管呢？這是政府監(jiān)管涉外民間組織的重要課題。

一、政府對(duì)涉外民間組織的資金管理的必要性

1.資金監(jiān)管是政府對(duì)涉外民間組織監(jiān)管的核心環(huán)節(jié)

所有組織開展活動(dòng)都離不開資金。涉外民間組織也不例外，通過資金運(yùn)作，實(shí)現(xiàn)組織的項(xiàng)目運(yùn)作和服務(wù)目標(biāo)。資金隨著項(xiàng)目走，通過對(duì)項(xiàng)目的評(píng)估又映射出組織的資金運(yùn)作情況，從一定意義上，監(jiān)管好了涉外民間組織的資金，也就監(jiān)管好了涉外民間組織的活動(dòng)。從監(jiān)管理論看，政府監(jiān)管的必要性來源于公共利益。在中國(guó)，社會(huì)穩(wěn)定與和諧就是最大的公共利益。隨著涉外民間組織的數(shù)量規(guī)模的劇增以及影響的擴(kuò)大，它在社會(huì)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)協(xié)調(diào)的功能也隨之增強(qiáng)，政府的監(jiān)管愈顯必要。中民慈善捐助信息中心發(fā)布的《美國(guó)NGO在華慈善活動(dòng)分析報(bào)告》顯示，自1988年至2009年，累積對(duì)華捐贈(zèng)資金超過千萬(wàn)美元的美國(guó)在華NGO超過10家，平均每年注入中國(guó)的捐贈(zèng)數(shù)量大約是2.95億美元。投入資金的82%流入了高等教育機(jī)構(gòu)、科研機(jī)構(gòu)及政府機(jī)構(gòu)，而流入民間非營(yíng)利組織的資金只有17%。我國(guó)接收美國(guó)NGO捐助總額超過100萬(wàn)美元的機(jī)構(gòu)超過95家。[2]

2.資金監(jiān)管可以防范涉外民間組織的負(fù)面影響

涉外民間組織活動(dòng)的目的受制于資金提供者的利益訴求，這容易導(dǎo)致其行為背離“非政治性”的目的和使命。一是某些涉外民間組織利用文化交流、捐資助學(xué)、項(xiàng)目培訓(xùn)等手段進(jìn)行意識(shí)形態(tài)領(lǐng)域的滲透，搜集我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)、科技、軍事情報(bào)，在國(guó)內(nèi)培養(yǎng)所謂的“持不同政見者”；二是個(gè)別具有宗教背景的涉外民間組織以慈善名義在邊遠(yuǎn)、貧困地區(qū)及少數(shù)民族聚居區(qū)進(jìn)行宗教滲透活動(dòng)，宣揚(yáng)宗教極端思想，灌輸宗教理論，爭(zhēng)奪信教群眾；三是少數(shù)組織以援助項(xiàng)目、扶持弱勢(shì)群體為名，抓住工人失業(yè)、農(nóng)民失地、城市拆遷等民眾切身利益的社會(huì)矛盾，制造輿論，混淆視聽，煽動(dòng)民眾同黨和政府產(chǎn)生對(duì)立情緒，甚至支持參與策劃街頭政治、民族分裂等活動(dòng)。這些活動(dòng)都對(duì)我國(guó)的國(guó)家安全和社會(huì)政治穩(wěn)定帶來了一定程度的威脅和危害。

3.資金運(yùn)作透明化有助于政府的日常監(jiān)控

涉外民間組織活動(dòng)資金使用情況的公開和透明，是涉外民間組織在我國(guó)進(jìn)行活動(dòng)合法與合理的根本保證。政府將其資金運(yùn)作納入監(jiān)管框架，才能更好地掌控涉外民間組織的活動(dòng)。只有涉外民間組織在我國(guó)的活動(dòng)資金收支渠道合法有效，才能保證其活動(dòng)具有合法性，只有其資金使用情況是具體可測(cè)的，才能明晰其活動(dòng)的目的性，只有其資金使用具體透明了，政府才能對(duì)其作用進(jìn)行評(píng)價(jià)和監(jiān)督，對(duì)潛在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行估測(cè)，只有通過對(duì)資金鏈條機(jī)制的監(jiān)督，政府才可以對(duì)一些敏感話題的監(jiān)測(cè)，明察外部世界對(duì)我國(guó)重要事件和領(lǐng)域的關(guān)注程度。

二、涉外民間組織的資金渠道及其運(yùn)作方式

由于缺乏統(tǒng)一的統(tǒng)計(jì)口徑和跟蹤數(shù)據(jù)，很難準(zhǔn)確掌握有多少個(gè)涉外民間組織在我國(guó)開展活動(dòng)，每年運(yùn)營(yíng)多少資金。但是，通過境外資金流入渠道、組織實(shí)施項(xiàng)目運(yùn)作數(shù)量、類型及構(gòu)成等情況，可以從總體上掌握涉外民間組織的資金運(yùn)作狀況。

1.涉外民間組織的項(xiàng)目運(yùn)作方式

（1）單獨(dú)操作項(xiàng)目，派專人常駐完成項(xiàng)目

涉外民間組織選擇以營(yíng)利性或非營(yíng)利性商業(yè)機(jī)構(gòu)在我國(guó)工商部門注冊(cè)登記成立。大多注冊(cè)為咨詢公司或外國(guó)企業(yè)常駐代表機(jī)構(gòu)，冠名為“咨詢公司”或“研究中心”，比選擇社團(tuán)組織注冊(cè)的門檻要低，且操作較為簡(jiǎn)單。如“綠色和平組織”1997年在香港設(shè)立辦事處，是在港合法注冊(cè)的非政府組織。2003年以“‘綠色和平’咨詢有限公司”在工商部門注冊(cè)登記，設(shè)立北京辦事處，負(fù)責(zé)在中國(guó)大陸的項(xiàng)目活動(dòng)，現(xiàn)改名為“北京和平天虹環(huán)境咨詢中心”。其重點(diǎn)要推動(dòng)政府對(duì)環(huán)境保護(hù)政策法規(guī)的完善，推廣“綠色和平”的理念。圍繞“推廣新能源”，努力推動(dòng)國(guó)外先進(jìn)新能源技術(shù)和資金進(jìn)入中國(guó)。其資金來源主要依靠“綠色和平”香港辦事處的撥款，通過香港匯豐銀行的賬戶轉(zhuǎn)匯。“英國(guó)救助兒童會(huì)”也是在工商部門注冊(cè)登記為外企，其性質(zhì)屬非營(yíng)利性的外國(guó)企業(yè)常駐代表機(jī)構(gòu)，1999年設(shè)立北京辦事處。他們關(guān)注的對(duì)象為弱勢(shì)兒童，促進(jìn)兒童在健康、教育和福利等方面的發(fā)展，積極倡導(dǎo)保護(hù)兒童的權(quán)益，促進(jìn)兒童權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。以直接干預(yù)、培訓(xùn)、調(diào)研和倡導(dǎo)宣傳等方式幫助處于邊緣的兒童和青少年。

（2）參與項(xiàng)目運(yùn)作

涉外民間組織不直接進(jìn)入中國(guó)，而是通過與中國(guó)政府或有關(guān)部門、事業(yè)單位、本土民間組織合作開展長(zhǎng)期或短期項(xiàng)目，既提供資金，也提供技術(shù)、管理及培訓(xùn)等服務(wù)。長(zhǎng)期項(xiàng)目大都在當(dāng)?shù)卦O(shè)立辦事處或項(xiàng)目辦公室，聘用當(dāng)?shù)貑T工；短期項(xiàng)目完成后大都撤走，不設(shè)立機(jī)構(gòu)，沒有專職人員常駐項(xiàng)目點(diǎn)，但是會(huì)經(jīng)常派人進(jìn)行指導(dǎo)和監(jiān)督。如“英國(guó)海外志愿服務(wù)社（VSO）”與教育部的教育國(guó)家交流協(xié)會(huì)簽訂協(xié)議，開展志愿教師活動(dòng)。VSO一直在選派國(guó)際志愿者到中國(guó)，由初始的從事英語(yǔ)教學(xué)工作，擴(kuò)大到現(xiàn)在的素質(zhì)教育、艾滋病等疾病防治、國(guó)內(nèi)志愿服務(wù)、國(guó)際志愿服務(wù)與交流等工作領(lǐng)域。其經(jīng)費(fèi)主要來源境外撥款，還有相關(guān)合作單位和機(jī)構(gòu)一定的資金支持。

（3）資金援助

涉外民間組織只提供資助，不參與項(xiàng)目實(shí)際運(yùn)作，根據(jù)項(xiàng)目執(zhí)行方提交的項(xiàng)目進(jìn)展和財(cái)務(wù)報(bào)告對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估。涉外民間組織尋找本地代理人負(fù)責(zé)項(xiàng)目的實(shí)施和管理，或定期現(xiàn)場(chǎng)查看項(xiàng)目實(shí)施效果。如成立于2000年的北京慧靈智障人士社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)的80%以上的捐贈(zèng)都來自于境外，包括德國(guó)、加拿大、意大利、澳大利亞等多個(gè)國(guó)家的基金會(huì)和企業(yè)，比如德國(guó)米蘇爾基金會(huì)從2003年開始與北京慧靈合作，每年為其提供60萬(wàn)元的經(jīng)費(fèi)，只是對(duì)項(xiàng)目提供建議，并不深入項(xiàng)目管理。[3]

2.涉外民間組織的資金來源

我國(guó)明確規(guī)定“境外基金會(huì)代表機(jī)構(gòu)不得在中國(guó)境內(nèi)募捐、接受捐贈(zèng)”，限制了涉外民間組織在中國(guó)境內(nèi)募集資金，除了少數(shù)大型基金會(huì)在中國(guó)的分支機(jī)構(gòu)，大部分涉外民間組織都面臨籌資的巨大壓力。這些組織的資金幾乎全都來源于海外。一是國(guó)外總部或國(guó)際成員組織的直接撥款，如福特基金會(huì)、能源基金會(huì)；二是由總部在國(guó)外為中國(guó)項(xiàng)目特別向公眾或某些企業(yè)籌資，如美國(guó)在華NGO第三大資金來源是美國(guó)政府資金，美國(guó)在華NGO的本國(guó)總部資金44%來自基金會(huì)、24%來自公眾捐款、16%為政府資金；[4]三是國(guó)內(nèi)機(jī)構(gòu)向國(guó)外的公益性基金會(huì)籌資，如樂施會(huì)；四是國(guó)內(nèi)小范圍籌資，比如和跨國(guó)公司合作，如世界自然基金會(huì)和宜家家居合作。

在西方發(fā)達(dá)國(guó)家，非政府組織最大的資金來源就是政府補(bǔ)貼和撥款。政府補(bǔ)貼，包括直接撥款、合約和補(bǔ)償?shù)刃问健Ｈ绲聡?guó)非政府組織收入的68%來源政府，法國(guó)則占到60%，其服務(wù)收費(fèi)的比例分別為28%和34%，民間捐贈(zèng)的比例分別為4%和7%。[5]

3.異?？缇迟Y金流入我國(guó)的主要途徑

由于我國(guó)經(jīng)常項(xiàng)目已經(jīng)可兌換而資本項(xiàng)目尚未完全開放，資本項(xiàng)目下的收支管制對(duì)異常境外資金的流入起到了明顯的遏制功效，行政性外匯管理監(jiān)管措施在資本項(xiàng)目下的管制效果更為明顯，這就加大了境外可疑、異?；蚍欠ㄙY金通過經(jīng)常項(xiàng)目注入的可能性。因此這些異?？缇迟Y金不能通過金融市場(chǎng)自由進(jìn)出，但其可以借道貿(mào)易、投資等實(shí)體經(jīng)濟(jì)路徑，披上合法的外衣流入我國(guó)，主要流入方式有資本賬戶、地下錢莊、經(jīng)常賬戶和現(xiàn)鈔攜帶等。我們不能武斷地認(rèn)為這些異常行為確定就是洗錢行為，因?yàn)榇嬖诹硪环N可能的解釋—一些合法的資金為了規(guī)避政府對(duì)非法組織（未登記注冊(cè)即非法）管理的規(guī)制策略。

（1）通過經(jīng)常賬戶流入

一是虛報(bào)進(jìn)出口價(jià)格。通過境內(nèi)的對(duì)外貿(mào)易企業(yè)高報(bào)出口價(jià)格的方式多收匯或者是通過低報(bào)進(jìn)口價(jià)格的方式少付匯，將利潤(rùn)向境內(nèi)輸送，使境外資金流入國(guó)內(nèi)。

二是假造貿(mào)易合同，出口預(yù)付款。先炮制出無(wú)貿(mào)易背景的假合作合同，國(guó)外進(jìn)口公司以“預(yù)付貨款”的名義將貨款提前進(jìn)入中國(guó)企業(yè)的賬戶，到帳后企業(yè)通過結(jié)匯變成人民幣存款。企業(yè)在出口時(shí)更多采用預(yù)收貨款方式，在進(jìn)口時(shí)更多使用延期付匯方式，以爭(zhēng)取享受利率和匯率的雙重好處。

三是通過“境內(nèi)交貨、境外收匯”的方式進(jìn)入。境外采購(gòu)商向境內(nèi)供貨商購(gòu)買商品，該商品在境內(nèi)使用，并由境外采購(gòu)商向境內(nèi)供貨商支付外幣貨款。這種交易方式只有資金流，沒有對(duì)應(yīng)的海關(guān)貨物流，只憑貿(mào)易合同等無(wú)法判定其真實(shí)的貿(mào)易背景，從而為熱錢的流入提供了渠道。

（2）通過資本賬戶流入

一是通過直接投資（FDI）進(jìn)入我國(guó)。主要是設(shè)立外商投資企業(yè)，特別是房地產(chǎn)和服務(wù)類的外商投資企業(yè)，實(shí)現(xiàn)資金的快速流入和結(jié)匯。該方式容易產(chǎn)生空殼企業(yè)或資本金違規(guī)結(jié)匯等現(xiàn)象。

二是通過企業(yè)間貨幣互換方式流入境內(nèi)。境內(nèi)外兩家企業(yè)可以通過銀行在境外簽訂貨幣互換協(xié)議，互換雙方彼此不進(jìn)行借貸，而是通過協(xié)議將貨幣賣給對(duì)方，并承諾在未來固定日期換回該貨幣，實(shí)現(xiàn)資金的變相流入。

三是通過QFII進(jìn)入中國(guó)。一方面可以通過QFII直接進(jìn)入中國(guó)證券市場(chǎng)，另一方面可以直接購(gòu)買中國(guó)公司的資產(chǎn)。

（3）通過個(gè)人項(xiàng)目的流入

個(gè)人熱錢流入途徑中最常見的是通過個(gè)人貿(mào)易項(xiàng)目進(jìn)行資金轉(zhuǎn)入，此外，還有以傭金、貿(mào)易中介、職工報(bào)酬、贍養(yǎng)費(fèi)用的名義流入。相對(duì)于企業(yè)投資等形式流入的熱錢，以個(gè)人名義流入的熱錢總額較小。

（4）通過地下錢莊流入

由于我國(guó)實(shí)行外匯管制，境外資金進(jìn)入我國(guó)需要經(jīng)過真實(shí)性審核或?qū)徟?，因此，一些?guó)際熱錢為實(shí)現(xiàn)投機(jī)套利或者洗錢的目的，通過地下錢莊“潛渡”我國(guó)。一些外資銀行或內(nèi)資銀行某種程度上也充當(dāng)了類似于地下錢莊的角色。境外投資者先將一筆外匯存入其外資銀行的離岸賬戶，然后該外資銀行在其中國(guó)的分行或代理行利用此為抵押，提供相應(yīng)金額的人民幣貸款，熱錢就此流入。

三、我國(guó)對(duì)涉外民間組織的資金監(jiān)管

由于我國(guó)屬政府主導(dǎo)型社會(huì)結(jié)構(gòu)，政府部門是經(jīng)濟(jì)社會(huì)組織的主要監(jiān)管主體。政府監(jiān)管的根本特征是依法監(jiān)管，主要有：審計(jì)監(jiān)管、捐贈(zèng)監(jiān)管、稅務(wù)監(jiān)管等。

1.審計(jì)監(jiān)管

審計(jì)監(jiān)管包含兩個(gè)方面：一是會(huì)計(jì)及審計(jì)法律法規(guī)。如《中華人民共和國(guó)會(huì)計(jì)法》、《中華人民共和國(guó)審計(jì)法》、《中華人民共和國(guó)公益事業(yè)捐贈(zèng)法》等相關(guān)法律法規(guī)規(guī)章。主要內(nèi)容包含非營(yíng)利性的約束、受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)支出比例約束和財(cái)務(wù)公開三個(gè)方面。

（1）非營(yíng)利性的約束。非營(yíng)利性是民間組織區(qū)別于企業(yè)等營(yíng)利性機(jī)構(gòu)的根本特征，是民間組織開展活動(dòng)的基本原則?！渡鐣?huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》中第四條規(guī)定：“社會(huì)團(tuán)體不得從事營(yíng)利性經(jīng)營(yíng)活動(dòng)”；《捐贈(zèng)法》第四條也指出：“不得以捐贈(zèng)為名從事營(yíng)利活動(dòng)”。

（2）受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)支出比例約束。《捐贈(zèng)法》第十七條規(guī)定：“公益性社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)將受贈(zèng)財(cái)產(chǎn)用于資助符合其宗旨的活動(dòng)和事業(yè)。對(duì)于接受的救助災(zāi)害的捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)用于救助活動(dòng)?；饡?huì)每年用于資助公益事業(yè)的資金數(shù)額，不得低于國(guó)家規(guī)定的比例”。

（3）財(cái)務(wù)公開制度。財(cái)務(wù)公開是指民間組織的財(cái)務(wù)賬目應(yīng)接受政府相關(guān)部門的監(jiān)管，同時(shí)應(yīng)向捐贈(zèng)人和社會(huì)公眾公開，接受社會(huì)的監(jiān)督。

二是金融監(jiān)管法律法規(guī)。如《現(xiàn)金管理暫行條例》、《中華人民共和國(guó)外資銀行管理?xiàng)l例》、《反洗錢法》等法律和制度體系。

在反洗錢方面，我國(guó)先后簽署并批準(zhǔn)了聯(lián)合國(guó)《禁毒公約》、《反腐敗公約》等一系列與反洗錢相關(guān)的國(guó)際公約，在《刑法》中明確規(guī)定了獨(dú)立的“洗錢罪”，頒布了《個(gè)人存款賬戶實(shí)名制規(guī)定》及《金融機(jī)構(gòu)反洗錢規(guī)定》、《人民幣大額和可疑支付交易報(bào)告管理辦法》、《金融機(jī)構(gòu)大額和可疑外匯資金交易報(bào)告管理辦法》(簡(jiǎn)稱“一規(guī)定兩辦法”)等金融機(jī)構(gòu)反洗錢行政法規(guī)規(guī)章，建立了存款賬戶實(shí)名制度、交易記錄保存制度、可疑交易報(bào)告制度等金融運(yùn)行中反洗錢的主要制度，初步建立起反洗錢法律和制度體系。[6]

2.捐贈(zèng)監(jiān)管

《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》第二十九條規(guī)定：“社會(huì)團(tuán)體接受捐贈(zèng)、資助，必須符合章程規(guī)定的宗旨和業(yè)務(wù)范圍，必須根據(jù)與捐贈(zèng)人、資助人約定的期限、方式和合法用途使用。社會(huì)團(tuán)體應(yīng)當(dāng)向業(yè)務(wù)主管單位報(bào)告接受、使用捐贈(zèng)、資助的有關(guān)情況，并應(yīng)當(dāng)將有關(guān)情況以適當(dāng)方式向社會(huì)公布”。第三十條規(guī)定：“社會(huì)團(tuán)體必須執(zhí)行國(guó)家規(guī)定的財(cái)務(wù)管理制度，接受財(cái)政部門的監(jiān)督；資產(chǎn)來源屬于國(guó)家撥款或者社會(huì)捐贈(zèng)、資助的，還應(yīng)當(dāng)接受審計(jì)機(jī)關(guān)的監(jiān)督”。

外匯管理部門通過“捐贈(zèng)外匯賬戶收支”進(jìn)行監(jiān)督管理。2009年12月25日，國(guó)家外匯管理局頒布《關(guān)于境內(nèi)機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)外匯管理有關(guān)問題的通知》中規(guī)定：境內(nèi)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過捐贈(zèng)外匯賬戶辦理捐贈(zèng)外匯收支；外匯指定銀行應(yīng)當(dāng)為境內(nèi)機(jī)構(gòu)開立捐贈(zèng)外匯賬戶，并納入外匯賬戶管理信息系統(tǒng)進(jìn)行管理。境外非政府組織境內(nèi)代表機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)外匯賬戶收支范圍是：境外非政府組織總部撥付的捐贈(zèng)項(xiàng)目外匯資金及其在境內(nèi)的合法支出。這一規(guī)定使政府可以適時(shí)監(jiān)控涉外民間組織所接受的每一筆海外資金，對(duì)于打擊涉外民間組織的營(yíng)利化行為具有重要意義，特別是對(duì)于打擊洗錢、金融詐騙等活動(dòng)具有重要作用。

3.稅法監(jiān)管

主要是指通過稅收政策及稅收手段的法律化，對(duì)非營(yíng)利組織進(jìn)行審時(shí)度勢(shì)的調(diào)節(jié)，根據(jù)其活動(dòng)是否符合法律和政策的要求，進(jìn)行積極的鼓勵(lì)、促進(jìn)或消極的限制、禁止，從而規(guī)范非營(yíng)利組織的活動(dòng)。[7]從稅法角度對(duì)作為稅收優(yōu)惠主體的民間組織進(jìn)行界定。具體包括：一是不以營(yíng)利為目的，為社會(huì)提供公益或互益性的服務(wù)活動(dòng)；二是必須是履行非營(yíng)利法人登記手續(xù)的；三是資金使用必須是與組織的宗旨相一致的用途；四是不得進(jìn)行利潤(rùn)分配；五是必須保持每年提供一定的服務(wù)活動(dòng)量，并保存完整的財(cái)務(wù)記錄。

但在具體實(shí)踐中，涉外民間組織是很難享有稅收優(yōu)惠政策，因?yàn)樯嫱饷耖g組織真正能夠在民政部門登記注冊(cè)成為非營(yíng)利法人組織（包括民間非企業(yè)組織）是很少的，多數(shù)組織是在工商管理部門登記的企業(yè)法人或不登記不注冊(cè)“游離”于體制外從事各種活動(dòng)。

四、國(guó)外對(duì)非政府組織的資金運(yùn)作管理

1.美國(guó)對(duì)非政府組織的資金運(yùn)作管理

為了防止欺詐行為，確保免稅優(yōu)惠不會(huì)被某些非政府組織鉆空子，并監(jiān)督非政府組織按照其預(yù)定宗旨分配和使用善款，美國(guó)政府對(duì)非政府組織進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管。首先是審查非政府組織的非營(yíng)利性，由國(guó)稅局進(jìn)行嚴(yán)格的資格審查，非政府組織必須滿足美國(guó)《國(guó)內(nèi)稅收條令》501（C）（3）條的規(guī)定：必須以非營(yíng)利為目的。

其次是監(jiān)督非政府組織的財(cái)務(wù)活動(dòng)。稅務(wù)管理是美國(guó)政府對(duì)非政府組織資金進(jìn)行監(jiān)管的最重要的手段，聯(lián)邦稅法以及美國(guó)各州對(duì)非政府組織設(shè)定了一系列稅收優(yōu)惠的條款,從資金上給予直接或間接的支持。擁有免稅資格的非政府組織每年要向美國(guó)稅務(wù)局提交報(bào)送990表，其內(nèi)容包括機(jī)構(gòu)理事、成員、收入和支出、項(xiàng)目活動(dòng)、內(nèi)容規(guī)章制度等。美國(guó)稅務(wù)局還會(huì)對(duì)非政府組織進(jìn)行突擊檢查，如果發(fā)現(xiàn)非政府組織存在不符合其宗旨的營(yíng)利行為或者不合規(guī)的財(cái)務(wù)支出，將取消非政府組織的免稅資格。任何人都有權(quán)查看免稅組織的原始申請(qǐng)文件及990表。[8]

2.英國(guó)對(duì)非政府組織的資金運(yùn)作管理

英國(guó)2006年《慈善法》明確了慈善委員會(huì)的法律地位，強(qiáng)化了對(duì)慈善機(jī)構(gòu)的政府規(guī)制。該法規(guī)定，除了豁免的或者其他特定的慈善組織外，任何慈善組織都應(yīng)進(jìn)行注冊(cè)。慈善委員會(huì)不會(huì)直接干涉慈善組織的內(nèi)部運(yùn)作，而是通過政策文件來規(guī)范慈善機(jī)構(gòu)的行為。例如，慈善委員會(huì)按照《托管人管理法》監(jiān)督慈善組織是否成立了托管理事會(huì)，對(duì)慈善組織資金的投資行為，以及慈善組織資金賬目管理和會(huì)計(jì)核算制度提出具體的要求和建議。

年度報(bào)表制度是監(jiān)管工作的核心。根據(jù)慈善組織的年度收入的不同，將其劃分為四個(gè)層次，并要求不同層次的慈善組織按其年度收入狀況填報(bào)不同的年度報(bào)表：上一財(cái)務(wù)年度收入為1萬(wàn)英鎊以下的（包括1萬(wàn)英鎊），填報(bào)藍(lán)色的《最新年度信息》；收入在1萬(wàn)英鎊至25萬(wàn)英鎊之間的（包括25萬(wàn)英鎊），填報(bào)紫色的《年度報(bào)表》；收入在25萬(wàn)英鎊至100萬(wàn)英鎊之間的（包括100英鎊），填報(bào)紅色的《年度報(bào)表》；收入超過一百萬(wàn)英鎊的，不僅要填報(bào)紅色的《年度報(bào)表》，還要填報(bào)《概要信息報(bào)表》。[9]

慈善委員會(huì)為了及時(shí)發(fā)現(xiàn)和確認(rèn)那些未能提供賬目和活動(dòng)信息，推行檔案計(jì)算機(jī)化，重點(diǎn)監(jiān)管慈善組織是否有違規(guī)籌款、挪用基金、內(nèi)部分歧影響到機(jī)構(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、把資金用于政治性活動(dòng)、逃稅漏稅等違規(guī)行為并進(jìn)行懲罰，以維護(hù)慈善事業(yè)的聲譽(yù)，確保以慈善名義獲得的資金款項(xiàng)用于慈善活動(dòng)。慈善委員會(huì)要求所有民間公益組織每年需提交托管人理事會(huì)的年度報(bào)告和財(cái)務(wù)管理報(bào)告。[9]對(duì)于無(wú)正當(dāng)理由而未提供年度報(bào)告的違法行為，慈善委員會(huì)對(duì)責(zé)任者提起訴訟，并隨時(shí)接受的任何公民的舉報(bào)。社會(huì)公眾有權(quán)獲得慈善機(jī)構(gòu)的年度賬目和財(cái)務(wù)報(bào)告。

五、建立涉外民間組織的資金監(jiān)管對(duì)策

1.強(qiáng)化資金賬戶管理

形成由民政部牽頭負(fù)責(zé)，以中央銀行等金融機(jī)構(gòu)為依托、政府相關(guān)部門相互配合的涉外民間組織資金監(jiān)管的工作機(jī)制。中國(guó)人民銀行依法履行“指導(dǎo)和部署金融業(yè)反洗錢工作，負(fù)責(zé)反洗錢資金監(jiān)測(cè)”的法定職責(zé)。

（1）應(yīng)盡快建立涉外民間組織在華活動(dòng)資金銀行監(jiān)管賬戶，嚴(yán)格審查涉外民間組織資金來源、流向和財(cái)稅活動(dòng)等情況，并向社會(huì)公布審查結(jié)果。特別注意涉外民間組織以別種組織形態(tài)進(jìn)行洗錢活動(dòng)，如，他們以營(yíng)利組織登記注冊(cè)并開展活動(dòng)，這種情況給資金管理帶來隱患。尤其是對(duì)宗教捐款的失控與失察不僅容易導(dǎo)致極端思想的泛濫，也可能被一些恐怖或極端組織鉆空子，從而導(dǎo)致一些非政府組織與政府的關(guān)系相當(dāng)緊張，甚至可能出現(xiàn)對(duì)抗。

（2）要加快規(guī)范、統(tǒng)一的境外資金出入信息監(jiān)測(cè)系統(tǒng)的建設(shè)，通過各部門的合理分工與配合，堵塞短期境外資金入境的渠道。要針對(duì)目前對(duì)境外資金缺乏系統(tǒng)統(tǒng)計(jì)的薄弱環(huán)節(jié)，抓緊建立一套規(guī)范的統(tǒng)計(jì)體系，加強(qiáng)對(duì)境外資金出入境規(guī)模和去向的跟蹤分析力度。

（3）嚴(yán)格執(zhí)行我國(guó)有關(guān)境外捐贈(zèng)的規(guī)定，以資金賬戶管理為抓手，加強(qiáng)境內(nèi)外“捐贈(zèng)外匯賬戶”管理，尤其是對(duì)涉外民間組織境內(nèi)代表機(jī)構(gòu)捐贈(zèng)外匯賬戶收支范圍的確認(rèn)。加強(qiáng)涉外民間組織的經(jīng)常項(xiàng)目外匯賬戶、資本金賬戶、資產(chǎn)變現(xiàn)賬戶、再投資專用賬戶、外債賬戶劃入的管理。入口的注冊(cè)和前置審批制度有利于給予相關(guān)組織接收境外資源以合法性，并將其納入管理視野。但在清晰界定合法領(lǐng)域的基礎(chǔ)上，可以簡(jiǎn)化入口程序，而基于資金賬戶的狀態(tài)和行為監(jiān)管應(yīng)更嚴(yán)格。

2.界定涉外民間組織的資金使用領(lǐng)域

我國(guó)要加快修改完善《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，所有涉外民間組織都必須強(qiáng)制備案，視其組織性質(zhì)、活動(dòng)范圍、資金量規(guī)模、項(xiàng)目時(shí)間長(zhǎng)短等決定組織是否需要登記注冊(cè)，以獲取合法性地位。進(jìn)一步明確涉外民間組織在我國(guó)設(shè)立機(jī)構(gòu)的規(guī)范，規(guī)定其允許活動(dòng)范圍和不允許活動(dòng)范圍（如涉及國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定）及相應(yīng)的處罰措施，并建立重點(diǎn)項(xiàng)目和大額資金的審核制度。要明確涉外民間組織資金使用領(lǐng)域的限制。鼓勵(lì)和引導(dǎo)涉外組織主要從事扶貧、醫(yī)療、環(huán)保、教育、文化、慈善等活動(dòng)，對(duì)于真心實(shí)意幫助我國(guó)現(xiàn)代化建設(shè)和改革開放事業(yè)的涉外民間組織，要給予其開展活動(dòng)的便利，保護(hù)它們的合法權(quán)益；對(duì)于危害中國(guó)國(guó)家安全或者具有潛在威脅的涉外民間組織，要加強(qiáng)監(jiān)控，必要時(shí)予以取締。

3.完善涉外民間組織的財(cái)務(wù)信息披露制度

根據(jù)我國(guó)《民間非營(yíng)利組織會(huì)計(jì)制度》的規(guī)定，完善財(cái)務(wù)信息披露制度。應(yīng)定期向登記機(jī)關(guān)、財(cái)政及稅務(wù)部門提交財(cái)務(wù)報(bào)告和年度工作報(bào)告，包括會(huì)計(jì)報(bào)表、會(huì)計(jì)報(bào)表附注和財(cái)務(wù)情況說明書。加強(qiáng)對(duì)涉外民間組織的資金流向和財(cái)務(wù)狀況等實(shí)施全過程跟蹤和監(jiān)控，以現(xiàn)金流量監(jiān)控為重點(diǎn)，加強(qiáng)對(duì)現(xiàn)金流量的控制，實(shí)施大額資金的跟蹤監(jiān)控。由政府部門對(duì)財(cái)務(wù)信息進(jìn)行審核后，以各種方式向社會(huì)公眾公布，尤其是涉外民間組織的資金來源、開支等要厲行公開，便于接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，要加強(qiáng)財(cái)務(wù)信息真實(shí)性的審核，建立對(duì)財(cái)務(wù)信息真實(shí)性審核評(píng)估機(jī)制，發(fā)揮審計(jì)部門的審計(jì)監(jiān)督作用，并建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)信息失真懲罰制度。

[1]唐紅麗.主動(dòng)應(yīng)對(duì)其對(duì)我國(guó)國(guó)家安全的威脅和挑戰(zhàn)草根[N].中國(guó)社會(huì)科學(xué)報(bào)，2014-05-14.

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[9]徐彤武.慈善委員會(huì)——英國(guó)民間公益性事業(yè)的總監(jiān)管[EB/OL].2007-06-15.http://www.chinalaw.gov.cn/article/dfxx/zffzyj/200706/2007060 0057239.shtm l.

責(zé)任編輯：楊昌勇

Research on the Regulation of Foreign Non-governmentalOrganizations’Funds

HE Jing
（Dongguan Polytechnic,Dongguan Guangdong,523808，China）

1009—0673（2015）03—0095—06

D632.9

A

2015—05—09

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金資助項(xiàng)目“中國(guó)涉外民間組織的政府管理研究”（項(xiàng)目編號(hào)：12BZZ047）的研究成果之一。

何靜（1965— ），男，湖北來鳳人，東莞職業(yè)技術(shù)學(xué)院高級(jí)經(jīng)濟(jì)師，碩士，研究方向：經(jīng)濟(jì)管理、公共管理。