汪 莉

(天津市教育科學(xué)研究院，天津 300191)

教育管理與評(píng)價(jià)

中小學(xué)法律顧問(wèn)聘任模式與運(yùn)行機(jī)制探究

汪 莉

(天津市教育科學(xué)研究院，天津 300191)

中小學(xué)法律顧問(wèn)制度的有序運(yùn)行對(duì)于推進(jìn)中小學(xué)依法治校具有重要作用，國(guó)家倡導(dǎo)中小學(xué)校通過(guò)聘任法律顧問(wèn)推進(jìn)依法治校相關(guān)工作。根據(jù)聘任主體的不同，中小學(xué)法律顧問(wèn)的運(yùn)行機(jī)制主要有行政部門主導(dǎo)模式、學(xué)校主導(dǎo)模式和行政部門指導(dǎo)下的學(xué)校主導(dǎo)模式。目前，中小學(xué)法律顧問(wèn)制度在法治環(huán)境、主體意識(shí)、保障機(jī)制方面仍存在不利因素，建議在優(yōu)化聘任模式、健全程序保障、明確工作機(jī)制等方面進(jìn)行優(yōu)化提升。

中小學(xué)法律顧問(wèn)；聘任模式；運(yùn)行機(jī)制；依法治校

《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》對(duì)學(xué)校法律顧問(wèn)的工作范圍界定為“在學(xué)校的決策、管理過(guò)程中要發(fā)揮參謀和助手作用，對(duì)學(xué)校出臺(tái)的有關(guān)管理措施、對(duì)外簽訂的合同、實(shí)施改革方案等，要進(jìn)行合法性評(píng)估、論證?！睂?shí)踐證明，中小學(xué)法律顧問(wèn)制度的有序運(yùn)行，可以助力于學(xué)校師生的法治理念和法律意識(shí)的培養(yǎng)、學(xué)校治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化、學(xué)校章程制定及其他規(guī)章制度的建立、學(xué)校辦學(xué)行為規(guī)范化、學(xué)校師生合法權(quán)益的保障和維護(hù)、校內(nèi)糾紛解決機(jī)制和突發(fā)事件應(yīng)急機(jī)制的建立等工作，對(duì)于推進(jìn)中小學(xué)依法治校工作具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。2013年《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》和2014年《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》分別提出了“普遍建立法律顧問(wèn)制度”、“積極推行政府法律顧問(wèn)”的要求，進(jìn)一步為我國(guó)中小學(xué)法律顧問(wèn)制度的深入實(shí)踐和逐步完善提供了政策支持和方向指導(dǎo)。

一、我國(guó)中小學(xué)法律顧問(wèn)制度的運(yùn)行機(jī)制

由于行政區(qū)域、學(xué)校性質(zhì)、辦學(xué)情況等多方因素的差異，我國(guó)各地區(qū)中小學(xué)法律顧問(wèn)的運(yùn)行模式各不相同，具有區(qū)域化、多樣化、差異化等特點(diǎn)。根據(jù)中小學(xué)法律顧問(wèn)聘任主體的不同，可以分為行政部門主導(dǎo)模式、學(xué)校主導(dǎo)模式和行政部門指導(dǎo)下的學(xué)校主導(dǎo)模式三種。

1.行政部門主導(dǎo)模式

行政部門主導(dǎo)模式是指由地方政府或地方教育、司法行政部門選拔或聘任有資質(zhì)的律師作為所在行政區(qū)域內(nèi)的中小學(xué)法律顧問(wèn)，并將聘任的律師具體分配到行政區(qū)域內(nèi)的各個(gè)中小學(xué)校，實(shí)現(xiàn)“一校一顧問(wèn)”的法律顧問(wèn)模式。此種模式下，教育、司法行政部門牽頭負(fù)責(zé)學(xué)校法律顧問(wèn)配備工作。司法行政部門對(duì)律師、基層法律工作者擔(dān)任法律顧問(wèn)工作行使指導(dǎo)、管理和監(jiān)督職能，對(duì)法律顧問(wèn)的工作納入年度考核內(nèi)容。教育行政部門對(duì)學(xué)校法律顧問(wèn)工作開(kāi)展情況和工作實(shí)效進(jìn)行檢查、督導(dǎo)。行政部門主導(dǎo)模式下的中小學(xué)法律顧問(wèn)運(yùn)行機(jī)制具有效率高、普及廣、靈活性不強(qiáng)、對(duì)程序正義的要求較高等特點(diǎn)。

2.學(xué)校主導(dǎo)模式

學(xué)校主導(dǎo)模式是指中小學(xué)自主選擇和聘任具有資質(zhì)的律師作為學(xué)校的法律顧問(wèn)的模式。在這種模式下，學(xué)校和律師事務(wù)所(或律師)作為顧問(wèn)法律關(guān)系的雙方主體，一般以簽訂顧問(wèn)合同的形式明確約定雙方的權(quán)利、義務(wù)、工作機(jī)制、違約責(zé)任和糾紛解決途徑等內(nèi)容。學(xué)校與法律顧問(wèn)是民法意義上的平等主體，雙方的行為方式應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格依照以顧問(wèn)合同的規(guī)定予以執(zhí)行。學(xué)校和法律顧問(wèn)均有權(quán)依據(jù)合同對(duì)對(duì)方主體進(jìn)行監(jiān)督或追責(zé)。對(duì)于中小學(xué)校而言，學(xué)校主導(dǎo)模式下的中小學(xué)法律顧問(wèn)制度具有自主性強(qiáng)、靈活性高等特點(diǎn)。其局限在于，此種模式下中小學(xué)校是否能夠及時(shí)、有效聘任法律顧問(wèn)，很大程度上依賴于校長(zhǎng)對(duì)法律顧問(wèn)的認(rèn)可程度，或者說(shuō)是校長(zhǎng)個(gè)人依法治校的理念意識(shí)是否建立。

3.行政部門指導(dǎo)下的學(xué)校主導(dǎo)模式

行政部門指導(dǎo)下的學(xué)校主導(dǎo)模式是指由地方教育、司法行政部門按照一定的公開(kāi)化、透明化的程序遴選出具有資質(zhì)的律師事務(wù)所，并向轄區(qū)內(nèi)的學(xué)校推薦，指導(dǎo)學(xué)校單獨(dú)或聯(lián)合聘請(qǐng)法律顧問(wèn)，最后由學(xué)校與律師事務(wù)所簽訂顧問(wèn)協(xié)議，聘請(qǐng)?jiān)撀蓭熓聞?wù)所的律師作為學(xué)校法律顧問(wèn)的模式。

行政部門指導(dǎo)下的學(xué)校主導(dǎo)模式與行政部門主導(dǎo)模式在法律關(guān)系方面具有本質(zhì)區(qū)別。前者的聘任主體是中小學(xué)校，后者的聘任主體是行政部門。兩種模式下顧問(wèn)法律關(guān)系權(quán)利義務(wù)的承擔(dān)主體是不同的，一個(gè)是中小學(xué)校，一個(gè)是行政部門。在運(yùn)行機(jī)制方面，行政部門指導(dǎo)下的學(xué)校主導(dǎo)模式兼具前兩種模式的優(yōu)勢(shì)，既具備效率高、普及范圍廣的特點(diǎn)，又賦予了學(xué)校自主選擇是否聘任、怎樣聘任的權(quán)利。

二、中小學(xué)法律顧問(wèn)制度有序運(yùn)行的障礙因子

1.制度外部法治環(huán)境支撐不足

作為推進(jìn)依法治校理念從思想意識(shí)到實(shí)踐操作的重要手段，中小學(xué)法律顧問(wèn)制度的普及和運(yùn)行從根源上依賴于相關(guān)利益主體對(duì)法律和法治的尊重和認(rèn)可，進(jìn)而將法律文本規(guī)定和法律權(quán)威性內(nèi)化為他們內(nèi)在的、自覺(jué)的規(guī)則意識(shí)。從當(dāng)前社會(huì)法治環(huán)境來(lái)看，我國(guó)正處于建立依法治國(guó)的關(guān)鍵時(shí)期，雖然已經(jīng)基本形成社會(huì)主義法律體系，但國(guó)家的法治實(shí)施體系和法治運(yùn)行機(jī)制正處于不斷完善的過(guò)程中。具體到教育系統(tǒng)，仍然存在教育部門依法行政的理念和實(shí)踐不充分、學(xué)校尤其是中小學(xué)校對(duì)依法辦學(xué)的理解相對(duì)狹隘、教師和學(xué)生的權(quán)益未能得到有效保障等問(wèn)題。任何領(lǐng)域的法治化發(fā)展都要植根于社會(huì)大環(huán)境之中，如果社會(huì)層面對(duì)法律的重視度不夠，必然影響教育領(lǐng)域法治化的進(jìn)程，進(jìn)而造成中小學(xué)法律顧問(wèn)制度賴以運(yùn)行的法治環(huán)境薄弱。

2.制度內(nèi)部主體認(rèn)識(shí)不夠

中小學(xué)法律顧問(wèn)制度的利益相關(guān)主體主要包括教育行政部門、學(xué)校、校長(zhǎng)、教師、學(xué)生及其監(jiān)護(hù)人、律師和律師事務(wù)所等?？偟膩?lái)說(shuō)，中小學(xué)法律顧問(wèn)制度對(duì)于推進(jìn)依法治校的重要性尚未得到利益相關(guān)者的普遍認(rèn)可，相關(guān)利益主體在中小學(xué)法律顧問(wèn)制度建構(gòu)方面存在利益博弈。

首先，在需要行政部門主導(dǎo)或參與的學(xué)校法律顧問(wèn)聘任模式中，教育、司法部門能否有機(jī)配合直接決定著中小學(xué)法律顧問(wèn)制度運(yùn)行的成敗。其次，中小學(xué)法律顧問(wèn)制度運(yùn)行所需經(jīng)費(fèi)的主要來(lái)源方是政府，教育主管部門則是政府出資行為的代表方和具體實(shí)施方。中小學(xué)法律顧問(wèn)經(jīng)費(fèi)由教育主管部門列支，這在一定程度上降低了教育部門推進(jìn)中小學(xué)法律顧問(wèn)制度的積極性。再次，對(duì)于學(xué)校、教師、學(xué)生及其家長(zhǎng)而言，他們更多的是希望通過(guò)學(xué)校法律顧問(wèn)輔助處理各種突發(fā)事件，維護(hù)合法權(quán)益并解決糾紛。而對(duì)于該制度對(duì)其教育管理工作形成的法律監(jiān)督和帶有“妥協(xié)性”的權(quán)益止損，他們會(huì)在一定程度上予以排斥。[1]最后，律師或律師事務(wù)所是中小學(xué)法律顧問(wèn)制度重要的實(shí)施主體。對(duì)于中小學(xué)法律顧問(wèn)而言，在工作內(nèi)容總量一致的情況下，中小學(xué)的公益性和經(jīng)費(fèi)固定性決定其經(jīng)濟(jì)效益可能要低于企業(yè)法律顧問(wèn)。如何在法律顧問(wèn)的經(jīng)濟(jì)收益與中小學(xué)辦學(xué)公益性之間做好平衡，是中小學(xué)法律顧問(wèn)面臨的問(wèn)題之一。

3.制度運(yùn)行程序保障存瑕

在行政部門主導(dǎo)模式和行政部門指導(dǎo)下的學(xué)校主導(dǎo)模式中，均是由行政部門在“資質(zhì)優(yōu)秀”的律師事務(wù)所中選拔。筆者認(rèn)為此種選聘形式有待完善。

衡量一個(gè)律師事務(wù)所及其律師能否做好中小學(xué)法律顧問(wèn)工作，不能只看律師事務(wù)所是否“資質(zhì)優(yōu)秀”，而是應(yīng)當(dāng)綜合考量律師事務(wù)所和律師的專業(yè)精神、業(yè)務(wù)專長(zhǎng)、時(shí)間與精力的投入程度等?！百Y質(zhì)優(yōu)秀”的律師事務(wù)所及其律師或因?yàn)闃I(yè)務(wù)繁忙不能全身心做好學(xué)校法律顧問(wèn)工作，或因?yàn)榉e極性不高影響中小學(xué)法律顧問(wèn)工作的實(shí)效。而在司法實(shí)踐中，“普通資質(zhì)”的律師事務(wù)所和律師恰恰是接觸人身傷害、合同糾紛、保險(xiǎn)理賠、起草公司法律文件等訴訟和非訴案件較多的群體。而學(xué)校法律顧問(wèn)的工作內(nèi)容主要是對(duì)學(xué)校辦學(xué)與管理行為、對(duì)外經(jīng)濟(jì)活動(dòng)、內(nèi)部規(guī)章制度、教師聘任合同糾紛、學(xué)生傷害事故等提供法律評(píng)估和法律意見(jiàn)。從業(yè)務(wù)相關(guān)性分析，“普通資質(zhì)”的律師事務(wù)所及其律師也可以做好學(xué)校法律顧問(wèn)工作。

三、中小學(xué)法律顧問(wèn)制度有序運(yùn)行的優(yōu)化思考

1.中小學(xué)法律顧問(wèn)聘任模式靈活自主

中小學(xué)法律顧問(wèn)的聘任模式需要綜合特定的時(shí)間階段、區(qū)位特點(diǎn)、專業(yè)人才資源的配備等因素進(jìn)行確定。一方面，在現(xiàn)行中小學(xué)辦學(xué)情況來(lái)看，中小學(xué)法律顧問(wèn)的聘任模式以行政部門指導(dǎo)下的學(xué)校自主選聘模式更具有優(yōu)勢(shì)。首先，中小學(xué)校在依法治校方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于高校。中小學(xué)既缺乏法律方面的專業(yè)人才，也沒(méi)有形成普遍的法治意識(shí)和法治思維。這樣一來(lái)，中小學(xué)校在法律顧問(wèn)的選聘工作中的專業(yè)性不夠，需要政府和主管行政部門予以協(xié)調(diào)。其次，中小學(xué)校普遍對(duì)教育行政部門具有很強(qiáng)的依賴性和依賴心理。再次，對(duì)于政府部門而言，為了保證基礎(chǔ)教育學(xué)校教育教學(xué)的有序開(kāi)展，避免出現(xiàn)轄區(qū)教育“一放就亂”的現(xiàn)象，教育部門也愿意或不得不進(jìn)行引導(dǎo)。此外，經(jīng)費(fèi)問(wèn)題也是中小學(xué)校樂(lè)于教育部門主導(dǎo)參與到學(xué)校法律顧問(wèn)工作中的重要原因。另一方面，隨著我國(guó)教育改革與教育治理現(xiàn)代化的深入和發(fā)展，中小學(xué)辦學(xué)自主權(quán)和辦學(xué)自主性的不斷明晰，學(xué)校主導(dǎo)模式是中小學(xué)法律顧問(wèn)制度的發(fā)展方向。隨著學(xué)校依法治校工作的不斷推進(jìn)，學(xué)校師生法律意識(shí)和法律素養(yǎng)的提高，學(xué)校法治氛圍不斷積淀和濃厚，學(xué)校自主辦學(xué)理念逐漸深入，中小學(xué)自主選聘法律顧問(wèn)應(yīng)當(dāng)成為未來(lái)的趨勢(shì)。

2.健全中小學(xué)法律顧問(wèn)制度程序保障

首先，在行政部門主導(dǎo)模式和行政部門指導(dǎo)下的學(xué)校主導(dǎo)模式中明確教育、司法行政部門的職責(zé)，尤其是行政部門在監(jiān)督和追責(zé)方面的權(quán)責(zé)，建立起政府主導(dǎo)的風(fēng)險(xiǎn)防控體系。應(yīng)當(dāng)建立法律顧問(wèn)淘汰制度，定期對(duì)聘任的律師事務(wù)所進(jìn)行考評(píng)和監(jiān)督，對(duì)于不能按時(shí)、保質(zhì)保量完成顧問(wèn)職責(zé)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)進(jìn)行清退。

其次，中小學(xué)法律顧問(wèn)的聘任范圍應(yīng)當(dāng)擴(kuò)大至學(xué)校所在市區(qū)的全部律師事務(wù)所，而不是現(xiàn)在的“資質(zhì)優(yōu)秀”的律師事務(wù)所。同時(shí)，筆者認(rèn)為可以以招投標(biāo)的形式，由學(xué)?；蚪逃姓块T通過(guò)司法行政部門向所在地區(qū)的律師事務(wù)所發(fā)出邀標(biāo)函，有意向的律師事務(wù)所進(jìn)行競(jìng)標(biāo)。在選聘法律顧問(wèn)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)避免行政部門或?qū)W校領(lǐng)導(dǎo)人員或利害關(guān)系人的“權(quán)力尋租”問(wèn)題，建立明確可行的回避程序。此外，還應(yīng)當(dāng)在選聘過(guò)程中注重教師、學(xué)生及其家長(zhǎng)的參與權(quán)和知情權(quán)。

3.明確中小學(xué)法律顧問(wèn)工作機(jī)制

中小學(xué)依法治校要求學(xué)校遵循法治思維、運(yùn)用法治方式，按照法律的規(guī)定建立健全學(xué)校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)和各項(xiàng)規(guī)章制度，積極維護(hù)師生合法權(quán)益，依法依規(guī)管理學(xué)校事務(wù)，開(kāi)展教育教學(xué)活動(dòng)。中小學(xué)校法律顧問(wèn)在提高師生法律意識(shí)、妥善處理學(xué)校法律事務(wù)和糾紛、強(qiáng)化依法治校力度等方面有著不可替代的作用。

法律顧問(wèn)是中小學(xué)校的“法律智庫(kù)”。一是開(kāi)展法治教育和培訓(xùn)，提高學(xué)校管理者和師生主體的法治意識(shí)。[2]二是為學(xué)校做出的各類法律行為提供法律意見(jiàn)和法律咨詢，對(duì)學(xué)校辦學(xué)和管理行為進(jìn)行法律風(fēng)險(xiǎn)的分析和評(píng)估，負(fù)責(zé)草擬、修改或?qū)彶閷W(xué)校各類合同。三是參與和指導(dǎo)學(xué)校做好建章立制工作[3]，幫助學(xué)校制定章程及以章程為核心的規(guī)章體系，建立學(xué)校規(guī)章的審查與清理機(jī)制。在建立健全學(xué)校各項(xiàng)規(guī)章制度的基礎(chǔ)上，輔助學(xué)校做好構(gòu)建依法治校的校內(nèi)治理結(jié)構(gòu)工作。四是在構(gòu)建和完善學(xué)校民主管理和決策機(jī)制、健全社會(huì)參與機(jī)制等方面提出專業(yè)意見(jiàn)。

中小學(xué)法律顧問(wèn)有利于增強(qiáng)學(xué)校依法、妥善處理學(xué)校法律糾紛和各類校園傷害事故的能力，不僅可以依法收集和保存事件發(fā)生過(guò)程中的各種證據(jù)，還有利于依法規(guī)范突發(fā)事件發(fā)生后的善后處理[4]，保證學(xué)校正常教學(xué)秩序。

[1] 李祥，吳希.中小學(xué)法律顧問(wèn)制度：現(xiàn)狀、困境與對(duì)策[J].中小學(xué)管理，2014(4)：29.

[2] 王華偉，馮文全.法律顧問(wèn)在高校依法治校中的職能和作用[J].當(dāng)代教育論壇，2007(7)：18.

[3] 侯鐵虎，王志強(qiáng).充分發(fā)揮法律顧問(wèn)在依法治校中的作用[J].中國(guó)高教研究，2004(9)：69.

[4] 肖建國(guó).校園突發(fā)事件的法律制度對(duì)策[J].思想理論教育，2006(6)：38.

[責(zé)任編輯：江桂珍]

10.16165/j.cnki.22-1096/g4.2015.12.028

2015-04-13

天津市教育科學(xué)研究院重點(diǎn)調(diào)研課題(TJJKY2014-06)。

汪莉(1987-)，女，內(nèi)蒙古赤峰人，碩士，助理研究員。

G522.3

A

1002-1477(2015)12-0108-03