張 永 忠

(江蘇大學 財經(jīng)學院， 江蘇 鎮(zhèn)江　212013)

完善我國稅收有獎舉報制度的思考

張 永 忠

(江蘇大學 財經(jīng)學院， 江蘇 鎮(zhèn)江212013)

摘要：我國逃漏稅現(xiàn)象嚴重，有效的稅收有獎舉報制度能為稅務機關(guān)查處逃漏稅行為提供幫助，但現(xiàn)行的稅收有獎舉報制度已經(jīng)明顯落伍了，不能發(fā)揮應有的作用。因此，首先必須轉(zhuǎn)變觀念，充分認識稅收有獎舉報制度的重要性，正確理解稅收有獎舉報的本質(zhì)，切實把為舉報人保密作為有獎舉報制度的第一要務，在此基礎上積極行動，明確制度架構(gòu)，借鑒其他部門的經(jīng)驗以完善我國的稅收有獎舉報制度。

關(guān)鍵詞：稅收征管；有獎舉報；保密

一、我國稅收有獎舉報制度存在的缺陷

稅收有獎舉報制度是一國稅收系統(tǒng)中不可或缺的一項稅收征管制度，對稅收系統(tǒng)能否正常運行和稅收法律能否有效實施意義重大。

《檢舉納稅人稅收違法行為獎勵暫行辦法》是我國現(xiàn)行僅有的稅收有獎舉報制度，于2007年由國家稅務總局、財政部聯(lián)合制定頒布。該辦法盡管要比國家稅務總局1998年印發(fā)的《稅務違法案件舉報獎勵辦法》有較大的進步，但還是明顯落后于時代發(fā)展和形勢要求。

我國現(xiàn)行的稅收有獎舉報制度落伍的原因在于：首先，長期以來，我國稅收法治化的水平不高，稅收制度基于寬打窄用的理念設計[1]，明顯偏高的法定稅負從一開始就沒有期望嚴格執(zhí)行，稅務機關(guān)一直是按計劃而不是按稅法規(guī)定征稅。這種“人人都違法”的狀況，從根本上決定了稅收有獎舉報制度難免成為可有可無的制度。更何況，這樣的稅制設計給予征稅機關(guān)很大的自由裁量權(quán)，基于本部門的利益，征稅機關(guān)依靠稅收有獎舉報制度的動力不足。其次，我國稅制以間接稅為主體，等于將國民置于“植物人”的地位[2]，使其沒有真切的稅痛感，無法形成納稅人意識，難以自覺運用稅收有獎舉報制度維護自己的切身利益。事實上，一般的納稅人因為擔心遭受違法者打擊報復或被征稅機關(guān)所忽視，總在按壓著自己的舉報正義感和獎金誘惑引發(fā)的沖動。最后，經(jīng)濟形勢良好，稅收有獎舉報制度改革的動力不足。我國經(jīng)濟幾十年的持續(xù)高速增長，依靠金稅工程，采用代扣代繳等征稅方式，稅收收入連年增長，這使政府失去了應有的危機感，沒有動力充分運用稅收有獎舉報制度，推動稅收社會環(huán)境的優(yōu)化。以上因素，都使我國的稅收有獎舉報制度停滯不前。

但是，隨著稅收法制的進程的加速，依法治國理念的推進，迫切需要我國的稅收有獎舉報制度不斷完善。首先，我國的整體法治化水平已經(jīng)提升，按計劃征稅走到了盡頭，寬打窄用更是難以為繼。只有稅收法定才能為國民所接受，即稅收必須由國民的代表制定的法律規(guī)定，國民只按法律的規(guī)定繳納稅收，沒有規(guī)定高法定稅負，寬打窄用的可能，而稅收有獎舉報制度則是一國稅收法定的試金石，只有不怕國民舉報，只有激勵國民舉報，只有經(jīng)得起國民舉報，才能說是真正的稅收法定，也才能實現(xiàn)稅收法定。其次，經(jīng)濟社會的發(fā)展要求我國的稅制結(jié)構(gòu)要不斷完善。我國的稅制以間接稅為主體，這一稅制結(jié)構(gòu)使稅負主要附加在商品價格中，抑制內(nèi)需，刺激出口，嚴重阻礙著我國經(jīng)濟的發(fā)展。這種稅制結(jié)構(gòu)對所得和財產(chǎn)征稅不足，中低收入者稅負重，高收入者稅負輕，進一步擴大了貧富差距，加劇了社會矛盾，嚴重影響著社會的和諧穩(wěn)定。而改變這種不合理的稅制結(jié)構(gòu)，增加直接稅稅種和提高直接稅稅負的結(jié)果，必然使國民具有強烈的稅痛感，喚醒國民的納稅人意識，使其強烈要求和自覺運用稅收有獎舉報制度維護自己的切身利益。第三，隨著國際金融危機的爆發(fā)，我國經(jīng)濟增長速度放緩，僅僅依靠金稅工程和定期定額，再加代扣代繳等征稅技術(shù)，越來越無法為政府職能的履行提供基本的收入。這意味著，如果無法運用一般的直接稅征稅技術(shù)汲取財富，將動搖國家治理的基礎和重要支柱，而稅收有獎舉報制度則是直接稅征稅技術(shù)不可或缺的組成部分，是解決納稅義務人和征稅機關(guān)之間信息嚴重不對稱的非常重要的措施之一。第四，我國檢察、公安、食品、環(huán)保、安全等部門的有獎舉報制度與時俱進，取得了長足的進步。相比之下，因為被舉報事項不引人關(guān)注，我國的稅收有獎舉報制度已經(jīng)落后，一些規(guī)定還停留在十多年前。

因為這種巨大的反差，一旦遭遇重大事件的沖擊，我國的稅收有獎舉報制度將不可避免地陷于極大的尷尬境地，這對我國稅收社會環(huán)境，尤其是稅收誠信產(chǎn)生災難性的影響。總之，形勢逼人，決不容許一方面征管不嚴、執(zhí)法不公和逃漏稅大量存在，另一方面稅收有獎舉報制度形同虛設的狀況繼續(xù)存在。

二、我國稅收有獎舉報制度重構(gòu)的思路

1.充分認識稅收有獎舉報制度的重要性

要改變我國的稅收有獎舉報制度的落后狀況，必須首先轉(zhuǎn)變觀念，提高認識。

納稅義務人、征稅機關(guān)、社會公眾是一國稅收系統(tǒng)中不可或缺的三個主體，三者相互制約、相互促進，形成動態(tài)的三足平衡，少其一足，就會使稅收系統(tǒng)失去平衡，而稅收有獎舉報制度則是充分發(fā)動社會公眾參與稅收系統(tǒng)運行的極為重要的一項制度和最有效的方式。稅收有獎舉報制度一是作為信息生產(chǎn)機制，能夠為征稅機關(guān)創(chuàng)設一種低代價的稅收違法信息獲取渠道，平衡納稅義務人和征稅機關(guān)之間信息的嚴重不對稱分布，極大地增強征稅機關(guān)的執(zhí)法能力,有效促進稅收法律的實施，積極營造誠信的稅收社會環(huán)境；二是作為威懾機制，能夠“營造出一種有效的私人社會監(jiān)控，原本具有信息優(yōu)勢的枉行者被置于一個?？乱饬x上的‘被看’空間,遍布的是彌散化的‘監(jiān)視的眼睛’，被發(fā)現(xiàn)、查處的概率大為提升，這對于尚未發(fā)生的潛在枉行來說,具有相當?shù)亩糁坪妥鑷樄δ堋盵3]，同樣能有效促進稅收法律的實施，積極營造誠信的稅收社會環(huán)境；三是作為監(jiān)督機制，能形成社會監(jiān)督，促使社會公眾相信公平納稅，相信富人在依法納稅，從而消解社會怨氣，促進社會和諧。但我國現(xiàn)行稅收有獎舉報制度明確規(guī)定，稅收違法案件舉報中心發(fā)放檢舉獎金時，可應檢舉人的要求，簡要告知其所檢舉的稅收違法行為的查處情況，但不得告知其檢舉線索以外的稅收違法行為查處情況，不得提供稅務處理(處罰)決定書及有關(guān)案情材料；檢舉的稅收違法行為查結(jié)前，稅務機關(guān)不得將具體查處情況告知檢舉人。這充分說明制度設計者對稅收有獎舉報制度充分發(fā)動社會公眾參與稅收系統(tǒng)的重要作用認識嚴重不足。事實上，在新形勢下，像現(xiàn)今的檢察、公安、食品、環(huán)保、安全等部門一樣，如果沒有先進的有獎舉報制度，稅收稽查工作乃至整個稅收工作將越來越無所作為，甚至寸步難行。因此，稅收有獎舉報制度決不是可有可無的擺設，必須轉(zhuǎn)變觀念、提高認識，積極開創(chuàng)我國稅收有獎舉報制度的新局面。

2.正確理解稅收有獎舉報的本質(zhì)

目前，舉報已不再是一種“知情不舉者”要受到懲罰的義務，而成為了一種公民的權(quán)利[4]。正因如此，在我國各部門的有獎舉報制度中，像現(xiàn)行稅收有獎舉報制度一樣，被稱為“檢舉”制度(辦法)的已經(jīng)極少，絕大多數(shù)都已稱為“舉報制度”，而將其“獎”的行為都已稱為“獎勵”，而不再是“鼓勵”，表明已經(jīng)在認識上有了很大進步，但在根本上，還是把舉報當成了公民的義務，將公權(quán)機關(guān)置于高位，舉報還沒有成為與公權(quán)機關(guān)具有平等地位的納稅義務人的權(quán)利。獎金的發(fā)放也被當成了公權(quán)機關(guān)對舉報人的單方給予，甚至是一種施舍，舉報人必須“申請”才能領(lǐng)取。因此，我國各部門的有獎舉報制度仍然需要真正從舉報人“義務本位”向“權(quán)利本位”轉(zhuǎn)變。但這是遠遠不夠的，必須認識到“有獎舉報在本質(zhì)上是一種信息交易”[5]，而“在有獎舉報制度中，鼓勵和促進信息交易是其主要目標。雖然交易的一方是公權(quán)部門，交易的最終結(jié)果也有助于促進法律的實施，但這都不能否認這是平等主體之間的信息交易。在有獎舉報這種信息交易制度中，對交易的鼓勵和促進遠遠比把舉報設定為一種權(quán)利重要得多”[6]。不僅如此，還必須認識到設置有獎舉報制度是因為有求于舉報人，而不是相反，所以有獎舉報這種交易還是賣方市場，舉報人應該處于更有利的地位并對價格的決定起主導作用。再者，有獎舉報作為一種信息交易，其交易物為信息產(chǎn)品，具有獨特性,一旦知道了它，就沒人愿意為此進行支付[7]。為了打消舉報人的顧慮，就應當規(guī)定在舉報人提供一小部分信息的情況下公權(quán)機關(guān)支付雙方談妥的全價。在全民網(wǎng)購的時代，公權(quán)機關(guān)應該有技術(shù)，也有信心在有獎舉報中不被詐騙。更何況，舉報人的舉報行為要冒被打擊報復的風險，一旦其認為舉報交易可能被公權(quán)機關(guān)所忽視，就會徹底打消舉報的念頭?？傊D(zhuǎn)變觀念，提高認識，正確理解稅收有獎舉報的本質(zhì)是一種雙方主體地位平等的交易；是舉報人起主導作用的信息交易；是一種需要公權(quán)機關(guān)提前支付的交易；是一種舉報獎勵足以補償舉報人所冒風險的交易。只有正確理解稅收有獎舉報的以上本質(zhì)，才可能設計出有效可行的稅收有獎舉報制度。

3.舉報獎金設置要能調(diào)動舉報者積極性

有獎舉報制度有效運行的關(guān)鍵在于舉報獎金足夠高，能調(diào)動人們舉報的積極性，人們值得為此付出，值得為此承擔一定風險。正因如此，一些學者將有獎舉報稱為懸賞舉報。這樣的稱謂是否完全適當可以討論，但不可否認的是，非常生動地刻畫出了懸賞者的急切、真誠和重金以求的極大必要，正確解釋了獎金對于有獎舉報制度有效運行的關(guān)鍵作用。我國現(xiàn)行的稅收有獎舉報制度中規(guī)定的獎金封頂?shù)槐５?，非常不利于激勵舉報行為。因此，在獎金設計中，首先，根據(jù)舉報信息的價值，設置遠遠大于舉報人付出的勞動和所承擔風險，使其有利可圖，足以激勵其積極舉報的獎金。其次，盡可能使獎金數(shù)額明確,這可以使舉報人對所獲利益有穩(wěn)定預期,從而強化信息提供的激勵。比如，浙江富陽的環(huán)保有獎舉報制度規(guī)定，不分大小案件，舉報獎金只按次數(shù)計發(fā)，就是因為數(shù)額明確，避免了舉報人和公權(quán)機關(guān)的糾紛，很好地激勵了舉報人，取得了良好的效果[8]。而我國現(xiàn)行稅收有獎舉報制度規(guī)定，獎金的計發(fā)，要根據(jù)檢舉時效、檢舉材料中提供的線索和證據(jù)詳實程度、檢舉內(nèi)容與查實內(nèi)容相符程度以及收繳入庫的稅款數(shù)額，在規(guī)定的范圍內(nèi)確定，這給征稅機關(guān)太大的自由裁量權(quán)，不免使舉報人擔心發(fā)生舉報無獎，舉報無功的問題，以至于不愿舉報，使有獎舉報制度陷于癱瘓的境地。最后，明確規(guī)定拒付、少付、遲付獎金的責任，確保政府信用不受損失。舉報無獎，舉報賞“懸”，以及拒付、少付、遲付舉報獎金的事件，對政府信用的損害是災難性的。因為無論是舉報人，還是其他人，都對政府承諾的舉報獎金期望值很高，如果被騙或拖延，失望也將很徹底，而且舉報人一般也因為擔心暴露身份，可能危及人身、財產(chǎn)以及家庭成員的安全而不得不放棄尋求訴訟救濟。因此，必須從維護政府信用的高度，認識拒付、少付、遲付舉報獎金的危害性，明確規(guī)定和嚴格追究拒付、少付、遲付獎金的責任。

我國現(xiàn)行稅收有獎舉報制度沒有規(guī)定為舉報人保密身份，沒有規(guī)定拒付、少付、遲付獎金的責任，而檢舉的稅收違法行為經(jīng)稅務機關(guān)立案查實處理并依法將稅款收繳入庫后，才能計發(fā)獎金的規(guī)定也是非常不合理的。一是舉報的真實性一旦被確定，有獎舉報這種信息交易就成立了，就應該支付獎金，而不應該等到立案查實處理并依法將稅款收繳入庫之后；二是因為舉報行為具有獨立的價值，而能否查實處理并依法將稅款收繳入庫，取決于稅務機關(guān)能否有效執(zhí)法。

4.建立為舉報人嚴格保密制度

理性的舉報人絕不會明知不能保密，會暴露身份即而引致打擊、報復、迫害，造成嚴重的人身和財產(chǎn)損害而為了一筆獎金去舉報。有效的有獎舉報制度也絕不會在不能為舉報人保密的條件下運行。因此，必須確實把為舉報人保密作為有獎舉報制度的第一要務，但我國現(xiàn)行的稅收有獎舉報制度的設計卻沒有為舉報人保密的規(guī)定。例如，我國現(xiàn)行稅收有獎舉報制度規(guī)定，匿名檢舉稅收違法行為，或者檢舉人無法證實其真實身份的，不予獎勵；檢舉人必須到指定地點辦理領(lǐng)獎手續(xù)；檢舉人應當在接到領(lǐng)獎通知書之日起90日內(nèi)，持本人身份證或者其他有效證件，到指定地點領(lǐng)取獎金，檢舉人逾期不領(lǐng)取獎金，視同放棄獎金；對有特別突出貢獻的檢舉人，稅務機關(guān)除給予物質(zhì)獎勵外，可以給予相應的精神獎勵，但公開表彰宣傳應當事先征得檢舉人的書面同意；稅務機關(guān)支付檢舉獎金時應當嚴格審核，對玩忽職守、徇私舞弊致使獎金被騙取的，除追繳獎金外，依法追究有關(guān)人員責任。沒有為舉報人保密的規(guī)定，更沒有追究泄密責任的規(guī)定。試想，舉報的關(guān)鍵在于所舉報的事項是否真實，是否有助于查處違法事件，而不在于是否實名舉報。在當今，款項的支付極其方便，為什么一定要舉報人或其代理人到指定地點辦手續(xù)領(lǐng)取，非讓其暴露身份不可？一般的私法之債的訴訟時效都長達兩年，為什么應付舉報獎金作為公法之債，只規(guī)定90日的請求時效，沒有考慮一些舉報人的不便。精神獎勵必須公開才能對被獎勵人產(chǎn)生種種精神上的利益,舉報人最擔心的是暴露身份，而設置精神獎勵，將使舉報人的身份暴露。即便是公開表彰宣傳事先征得檢舉人的書面同意，也不應公開。如果有關(guān)舉報人的信息被公開，舉報人及其利益關(guān)聯(lián)者的風險會增加。舉報人的利益因此受到損失,潛在的舉報人害怕受到損失或打擊報復而不敢舉報,舉報制度的效果將會大打折扣。雖然一般的制度都規(guī)定信息的公開要經(jīng)舉報人本人同意,但舉報人作出同意公開的決定有可能基于非理性或信息不足,從而導致利益受損。我國現(xiàn)行的稅收有獎舉報制度側(cè)重于考慮如何保障獎勵資金的安全，如何防止資金被騙取，而沒有考慮如何切實為舉報人保密。

三、稅收有獎舉報制度的構(gòu)建

1.明確制度架構(gòu)

我國稅收有獎舉報制度的基本架構(gòu)應當是：《憲法》有關(guān)舉報條款——《舉報法》——《稅收征收管理法》有關(guān)有獎舉報條款——《稅收舉報獎勵管理辦法》。其中，《憲法》有關(guān)舉報條款是明確作為公民基本權(quán)利的舉報權(quán)利和國家保護公民行使舉報權(quán)利的責任，是稅收有獎舉報制度的最高和最基本的原則?！杜e報法》調(diào)整舉報人與舉報受理機關(guān)之間的權(quán)利義務關(guān)系，規(guī)范舉報受理機關(guān)的行為，在公民舉報的法律地位、權(quán)利義務、獎勵方法和標準、保護措施及執(zhí)行等方面作出統(tǒng)一規(guī)定。重點是規(guī)定完善的舉報保密制度，健全的舉報安全保障制度，主要包括舉報人身份重置制度，舉報人安全的緊急保護制度，嚴厲制裁報復陷害舉報人的違法犯罪行為制度，舉報獎勵和舉報損失補償制度，舉報人參與制度等[4]?！抖愂照魇展芾矸ā氛{(diào)整稅收舉報人和稅收舉報受理機關(guān)之間的權(quán)利義務關(guān)系，規(guī)范稅收舉報受理機關(guān)的行為，在稅收舉報人的權(quán)利義務、獎勵方法和標準、保護措施及執(zhí)行等方面作出一般規(guī)定?！抖愂张e報獎勵管理辦法》對稅收舉報的獎勵做出具體規(guī)定。明確這一制度的基本架構(gòu)，就能界定不同法律、法規(guī)在稅收有獎舉報制度體系中的調(diào)節(jié)范圍，明晰我國稅收有獎舉報制度完善的目標。我國《憲法》尚未明確規(guī)定國家保護公民行使舉報權(quán)利的責任，《舉報法》還未制定，舉報人的安全尚無法律保障。在這種狀況下要保證有人敢于和愿意進行稅收舉報，首先，要有為舉報人保密的制度；其次，要靠重獎及合理的支付制度，而只有科學巧妙地設計《稅收舉報獎勵管理辦法》，才可能滿足這兩個條件。

2.借鑒其他部門的經(jīng)驗

我國稅收有獎舉報制度的完善需要借鑒其他部門的經(jīng)驗。因為面臨的形勢更嚴峻、更緊迫，我國檢察、公安、食品、環(huán)保、安全、打假等部門不得不比稅務部門更早更多地完善其有獎舉報制度，在不斷努力探索中，這些部門不僅提高了認識，而且找到了一些行之有效的方法。例如，多個部門實行的密碼舉報制度，改變了長期以來群眾想舉報又怕打擊報復，匿名舉報多但線索質(zhì)量不高，成案率低的狀況，較好地鼓勵和引導了群眾積極舉報。再比如，這些部門都取消了獎金上限，設置了獎金下限，而且這些部門有獎舉報的實踐證明，按次定額設置獎金是最為行之有效的方法。浙江富陽環(huán)保部門按次定額獎勵的做法取得了巨大成功，公安部對不同通緝嫌犯分級別直接標明懸賞金額的方法的有效性更是廣為人知。這一方法之所以行之有效，就是因為任何交易只有事先談定價格，才能進行，對于有獎舉報這一交易，更是只有事先談定價格，才能避免舉報人獲取獎金的愿望落空，舉報人才愿意交易。這些經(jīng)驗都是在實踐中摸索出來的，都是正確認識有獎舉報本質(zhì)的具體體現(xiàn)。借鑒這些經(jīng)驗，兼收并蓄各家之長，發(fā)揮后發(fā)優(yōu)勢，能在稅收有獎舉報制度的完善中少走許多彎路，充分發(fā)揮有獎舉報制度在稅收征管中的重要作用。

參考文獻

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(責任編輯：任紅梅)

收稿日期：2014-12-16

作者簡介：張永忠(1968-)，男，甘肅天水人，江蘇大學財經(jīng)學院教授，碩士生導師，研究方向為稅收理論與政策。

中圖分類號：F810.42

文獻標識碼：A

文章編號：1672-2817(2015)02-0011-04

Thinking about Perfecting the Tax Report Prizes System in China

ZHANGYong-zhong

(School of Finance and Economics，Jiangsu University，Zhenjiang 212013，China)

Abstract:The phenomena of tax evasion is very common in China. An effective system of tax report can help tax authorities to investigate such behavior of tax evasion. But the current system of tax report with prize as a reward has obviously become outdated. The authorities must change their idea and fully understand the importance of the system of tax report with prize as a reward, understanding the essence of this system. Therefore,keeping the informers being confidential should be considered as the first priority. On the basis of positive action and clear institutional framework, the system of tax report with prize as a reward can be perfected in our country with other departments’ experience for reference.

Keywords:tax collection and administration; report prizes; maintain secrecy