政府食品安全信息供給：責(zé)任、路徑與對策

劉剛

(天津農(nóng)學(xué)院 經(jīng)濟管理學(xué)院，天津300384)

摘要：食品安全信息的有效供給是提升食品安全監(jiān)管水平的關(guān)鍵。文章從信息不對稱、公共性、社會共治三個方面分析政府食品安全信息供給的必要性，在此基礎(chǔ)上指出政府食品安全信息供給的路徑，并提出推進食品安全信息有效供給的對策：加強食品安全風(fēng)險交流，加強消費者食品安全知識教育，發(fā)揮中介組織的作用。

關(guān)鍵詞：政府；食品安全信息；責(zé)任；路徑；對策

收稿日期：2015-02-24

基金項目：2013年天津市人民政府決策咨詢重點課題“新時期天津市食品安全監(jiān)管工作創(chuàng)新研究”(ZFZX2013-2014)

作者簡介：劉剛(1980- )，男，天津人，天津農(nóng)學(xué)院經(jīng)濟管理學(xué)院副教授，博士，主要從事食品安全問題研究。

中圖分類號：F124文獻標(biāo)志碼：A

一、問題的提出

食品是生活必需品，是人類生存和發(fā)展的基礎(chǔ)，然而從世界范圍看，食品安全形勢都不容樂觀。我國的食品安全事件也是層出不窮，從“三聚氰胺”事件到“假羊肉”再到“福喜過期變質(zhì)肉”，使得消費者對食品安全的信心不斷下降。2013年7月，中國青年報社會調(diào)查中心通過民意中國網(wǎng)和搜狐網(wǎng)，對國內(nèi)3 604人進行的一項調(diào)查顯示，93.8%的受訪者表示自己關(guān)注食品安全方面的信息，83.6%的受訪者認為監(jiān)管部門對當(dāng)前食品安全信息公開得不充分。加強政府食品安全信息供給，一方面可以提升消費者的風(fēng)險防范意識和自我保護能力，另一方面可以引導(dǎo)消費者理性認知食品安全風(fēng)險，防止因個別事件引發(fā)的恐慌。同時，食品安全信息的通暢流動也是推進食品安全問題社會共治的基礎(chǔ)。在2014年國際食品安全大會上，“透明產(chǎn)生信任”已經(jīng)成為各國學(xué)者及企業(yè)家的共識。為此，政府應(yīng)加快食品安全信息供給體系建設(shè)，更好地承擔(dān)起食品安全信息公開的義務(wù)，保護廣大消費者“舌尖上的安全”。學(xué)者對相關(guān)問題進行了較多研究，孔繁華提出了完善我國食品安全信息公布制度的建議，包括完善職能部門之間的信息交流、豐富信息公開的內(nèi)容、完善信息公開網(wǎng)絡(luò)[1]。趙學(xué)剛從信息范圍、信息收集、信息發(fā)布等方面分析了政府食品安全信息供給的路徑[2]。潘麗霞和徐信貴認為食品安全日常監(jiān)管信息、食品生產(chǎn)的供應(yīng)鏈信息、食品安全風(fēng)險評估和風(fēng)險警示信息、食品安全標(biāo)準(zhǔn)信息等應(yīng)納入政府食品安全信息公開的肯定性范圍[3]。易均在分析歐盟經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，從完善信息收集制度、建立信息分析和審查制度、健全信息通報制度、改進信息公布和交流制度幾方面構(gòu)建了我國食品安全風(fēng)險評估的信息制度體系[4]。現(xiàn)有研究多從政府信息供給單一角度展開分析，忽視了公眾對所供給信息的有效接收問題?；诖?，本文在關(guān)注食品安全信息供給主體(政府)的同時，在路徑設(shè)計和對策分析中考慮了公眾對信息的有效接收問題，以提高政府食品安全信息供給的效率。

二、政府食品安全信息供給的必要性及現(xiàn)狀

(一)政府食品安全信息供給的必要性

1.食品質(zhì)量信息不對稱

Nelson、Darby和Karni將商品劃分為搜尋品、經(jīng)驗品和信任品三類[5-6]。Caswell和Padberg認為從食品安全要素角度看，食品既是經(jīng)驗品又是信任品[7]。王秀清和孫云峰提出食品同時具有搜尋品、經(jīng)驗品和信任品的特性[8]。對于食品的信任品特征，消費者在消費后都無法準(zhǔn)確判斷食品是否存在潛在威脅，在這種情況下，市場機制幾乎完全失靈。質(zhì)量信息需由政府或可以信任的中介組織來提供，方能保證市場上食品質(zhì)量信息的有效性[9]。政府的食品安全信息供給實質(zhì)上是對市場交易信息供給失靈下的一種行政權(quán)力介入，其目的是克服市場失靈，減少獲取信息的成本，緩解信息不對稱。

2.食品安全信息的公共性

安全是最重要的公共產(chǎn)品，食品安全信息同樣具有公共性，對食品安全信息進行如實披露，保障食品安全是政府的責(zé)任。有關(guān)食品安全的公共信息供給不足會削弱消費者的自我保護能力；同時在公共信息供給不足的情況下，消費者只有通過其他渠道獲取相關(guān)信息，但由于其所獲信息具有隨機性、不可靠性，甚至是誤導(dǎo)性，有時會將食品安全問題擴大化和嚴重化進而引起社會恐慌。市場失靈理論說明，政府在提供公共服務(wù)方面比市場更有效率。基于公共性的要求，政府應(yīng)通過食品安全信息供給，引導(dǎo)消費者理性認知食品安全風(fēng)險，提高食品安全意識和風(fēng)險防范意識。

3.食品安全社會共治的需要

稀缺的公共執(zhí)法資源——有限的執(zhí)法人員、高昂的檢測費用、技術(shù)設(shè)備的不足嚴重制約食品安全監(jiān)管中的執(zhí)法績效。從整體的食品安全體系來看，必須要走一條社會共治的道路，充分發(fā)揮消費者、行業(yè)協(xié)會、新聞媒體等社會各方面的監(jiān)督作用，尤其是打通消費者依法維權(quán)的渠道，賦予消費者充分參與監(jiān)督的權(quán)利。食品安全社會共治的基礎(chǔ)是食品安全信息的通暢流動，信息越公開，能夠調(diào)動的社會監(jiān)督資源也就越多。當(dāng)前，我國的食品安全信息存在有效供給不足的問題，據(jù)零點指標(biāo)的調(diào)查結(jié)果顯示，在被問及2012年1月就已經(jīng)開通的全國食品藥品監(jiān)督管理部門投訴舉報電話“12331”時，僅10.1%的公眾表示聽說過，43.6%的公眾不知道該電話的存在。因此，要有效推進食品安全問題的社會共治，必須完善信息供給機制。有效的信息供給是社會力量(消費者、媒體、非政府組織等)有序參與食品安全監(jiān)管的基礎(chǔ)，只有信息透明，食品安全社會共治模式才能真正成型，食品安全才有望從根本上得以保障。

(二)我國食品安全信息供給現(xiàn)狀

近年來，政府在信息公開包括食品安全信息供給方面取得了顯著成效。2007年頒布的《政府信息公開條例》首次以行政法規(guī)的形式規(guī)定了政府的信息公開義務(wù)?！妒称钒踩ā返诎耸l明確國家應(yīng)建立食品安全信息統(tǒng)一公布制度。在此推動下，從中央到地方不斷探索適應(yīng)我國國情的食品安全信息供給方式，在機構(gòu)建設(shè)、制度建設(shè)、信息供給的載體和渠道選擇方面不斷創(chuàng)新。社會公眾對食品安全信息的需求得到了一定程度滿足，消費者的知情權(quán)獲得了一定保障，消費者參與食品安全問題治理的意識不斷增強，食品安全整體水平不斷提高。但是隨著信息公開理念越來越深入人心，公眾的期望值越來越高、輿論壓力越來越大，加之信息公開的尺度不好把握，使得政府食品安全信息供給無法滿足公眾日益提高的要求。從政府自身角度看，在食品安全信息供給方面還存在以下問題。一是信息供給不充分?！妒称钒踩ā返确?、規(guī)章中對公開哪些涉及食品安全監(jiān)管的信息有明確規(guī)定，但眾多信息并沒有得到很好的公開。二是信息供給制度框架還應(yīng)進一步完善，在機構(gòu)建設(shè)、信息供給范圍、信息供給程序等方面還應(yīng)在細節(jié)方面做進一步規(guī)范。三是信息供給效率低，很多信息雖已公開，但由于渠道選擇等問題使得消費者無法有效接收，造成無效供給。

三、政府食品安全信息供給路徑

(一)政府食品安全信息采集和共享

食品供應(yīng)鏈很長，每一個環(huán)節(jié)都有出現(xiàn)安全風(fēng)險的可能，這就決定了其信息來源方式的復(fù)雜性。食品安全信息采集是食品安全信息有效供給的基礎(chǔ)。為此，應(yīng)在法律上明確食品監(jiān)管部門、風(fēng)險監(jiān)測和評估機構(gòu)的法律地位，保障其采集樣品、留樣登記、監(jiān)測分析的權(quán)力和能力，強化行政機關(guān)的信息采集和分析能力，強化風(fēng)險規(guī)制機構(gòu)的專業(yè)化水平。一是要明確食品安全信息采集主體的責(zé)任和分工范圍。當(dāng)前，衛(wèi)生部門、食品藥品監(jiān)管部門、質(zhì)監(jiān)部門、農(nóng)業(yè)部門、出入境檢驗檢疫部門是主要的食品安全信息收集主體。應(yīng)建立起以風(fēng)險評估為基礎(chǔ)的檢測體系，科學(xué)設(shè)置和擴大食品污染物和有害因素監(jiān)測覆蓋范圍，明確各行政監(jiān)管部門信息采集的職責(zé)范圍和主體責(zé)任，既要實現(xiàn)無縫對接，又要避免重復(fù)采集。二是設(shè)置科學(xué)的采集規(guī)程和信息報送程序。檢測數(shù)據(jù)可靠與否不僅受檢測方法影響，與樣品的代表性、數(shù)量、采集方法及分析部位也有直接關(guān)系。為此，應(yīng)科學(xué)設(shè)定信息采集的監(jiān)測點、采集內(nèi)容、采集流程、采集方法等；同時，對采集到的食品安全信息應(yīng)規(guī)定科學(xué)合理的報送程序，做到信息報送的準(zhǔn)確快捷。三是加強食品安全信息采集共享。相關(guān)職能部門之間信息的順利流通，是擴大外部信息公開范圍的前提。為此，應(yīng)建立和完善內(nèi)部信息共享平臺，落實各行政監(jiān)管部門之間的信息通報工作機制，增設(shè)內(nèi)部信息公開程序。四是建立多元化的信息采集方式。除行政監(jiān)管部門(包括隸屬于監(jiān)管部門的機構(gòu))直接采集信息外，還可以采取委托或購買服務(wù)等方式采集食品安全信息。如浙江省將農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量安全風(fēng)險評估、食品安全標(biāo)準(zhǔn)規(guī)劃、研究咨詢及宣傳、食品安全監(jiān)督抽檢工作、食品安全風(fēng)險監(jiān)測及評估列入政府向社會力量購買服務(wù)指導(dǎo)目錄，天津市也將食品安全監(jiān)督抽檢工作、食品安全風(fēng)險監(jiān)測及評估工作列入政府購買服務(wù)指導(dǎo)目錄。

(二)政府食品安全信息發(fā)布

現(xiàn)代社會消費者大多處于信息過度供給之中，經(jīng)常處于“信息疲勞”的狀態(tài)。當(dāng)信息負荷過量時，消費者對信息的接受就會表現(xiàn)出路徑依賴的特點，即消費者會選擇自己最常用、最習(xí)慣的接收渠道搜集信息，對于食品安全信息來說也是如此[10]。當(dāng)前，我國的食品安全信息供給總量不少，但正確的信息往往隱藏在更多的夸大信息之中，重要的信息往往被常規(guī)的信息所掩蓋。食品安全的信息發(fā)布不統(tǒng)一，信息來源無權(quán)威性，信息混亂且不一致，不但對食品安全問題和食品安全事故的及時處置不利，還會引起社會上的混亂與恐慌。雖然監(jiān)管部門會公開食品安全信息，但其信息公開一般采用官網(wǎng)、新聞發(fā)布會等形式，這種不具常態(tài)性的食品安全信息供給方式在很多國家都未能引起消費者足夠的重視。

一般來說，信息供給存在一個是否滿足有效傳播的重要問題，信息被關(guān)注及接收的程度與渠道密切相關(guān)。如果信息僅僅完成了對外公開，而沒有在信息接受者的常用渠道內(nèi)流動，那么接收者將很難注意到這些信息，最終導(dǎo)致無效傳播。為此，應(yīng)建立統(tǒng)一的食品安全信息發(fā)布平臺，及時、客觀、準(zhǔn)確、規(guī)范地發(fā)布食品安全信息，使這個平臺成為常態(tài)化的食品安全信息發(fā)布源。在平臺選擇時應(yīng)充分考慮消費者信息接收的路徑依賴特點，避免由于發(fā)布者“信息獨白”帶來的信息閑置和執(zhí)法資源的浪費。統(tǒng)一的信息供給平臺不是指單一的信息發(fā)布渠道，而是指多種常態(tài)渠道的綜合體?？山⒔y(tǒng)一的官方網(wǎng)站，也可在訪問量巨大的門戶網(wǎng)站開設(shè)權(quán)威專區(qū)進行及時、權(quán)威、科學(xué)、準(zhǔn)確的食品安全信息發(fā)布；也可利用官方微博、微信公共賬號等新興社交媒體主動公開食品安全信息。應(yīng)設(shè)置專門的新聞發(fā)言人，定期召開新聞發(fā)布會，通過公布食品安全信息，引導(dǎo)媒體和公眾理性認知食品安全風(fēng)險。

四、政府食品安全信息供給對策

(一)加強食品安全風(fēng)險交流

食品安全問題不是中國特產(chǎn)，全世界都有，但是消費者對食品安全問題有如此嚴重的誤解，是中國食品安全問題的特色之一。中國消費者對食品安全的訴求與發(fā)達國家水平正在迅速對接，但食品安全保障機制與公眾食品安全知識水平卻遠落后于發(fā)達國家，科學(xué)事實與消費者認知之間存在的“信息真空”正在越拉越大。2014年8月，零點指標(biāo)就食品安全問題對北京、上海、廣州、深圳、沈陽等20個城市3 166位18至60周歲的居民進行了隨機訪問，數(shù)據(jù)調(diào)查顯示：77.8%的公眾對我國目前食品安全現(xiàn)狀持負面評價，其中 17.8%認為中國的食品安全狀況“非常差”。而官方公布的數(shù)據(jù)顯示，上海市食品安全總體合格率為94.5%(2013年)；北京市食品安全監(jiān)測總體合格率94%(2012年)；廣州市食品檢測整體合格率95.3%(2012年)。消費者對食品安全狀況的負面認知主要源于食品安全風(fēng)險交流不足。因此，加強食品安全方面的風(fēng)險交流，已經(jīng)成為當(dāng)務(wù)之急。構(gòu)建監(jiān)管部門與公眾之間的食品安全風(fēng)險交流機制，對促進食品安全的社會化管理、增進公眾對食品安全的信心，具有不可替代的現(xiàn)實意義。為此，政府、專家、協(xié)會應(yīng)該多開展互動式的風(fēng)險交流，實現(xiàn)信息共享。食品藥品監(jiān)督管理部門和其他有關(guān)部門、食品安全風(fēng)險評估機構(gòu)，應(yīng)當(dāng)按照科學(xué)、客觀、及時、公開的原則，組織食品生產(chǎn)經(jīng)營者、行業(yè)協(xié)會、技術(shù)機構(gòu)、消費者協(xié)會以及新聞媒體等，就食品安全風(fēng)險評估信息和食品安全監(jiān)督管理信息進行交流溝通。

(二)加強消費者食品安全知識教育

加強食品安全知識教育主要有三個目的。一是引導(dǎo)消費者理性認知食品安全風(fēng)險。美國學(xué)者Jones提出了食品絕對安全和相對安全的概念。絕對安全和相對安全實質(zhì)上反映了消費者與管理者、生產(chǎn)者、科學(xué)家對食品安全認知的差異。公眾一般對食品安全問題是“零容忍”的，即要求食品的絕對安全，而絕對安全或零風(fēng)險在客觀上很難達到。為此，應(yīng)通過食品安全知識教育引導(dǎo)消費者理性認知食品安全風(fēng)險。二是提升消費者的食品安全信息利用能力。食品安全不僅需要政府這只“有形的手”、市場這只“無形的手”，還需要消費者“無數(shù)雙眼”。通過加強食品安全知識教育，可以提升消費者的信息利用能力和效率，更好地做到自我保護并發(fā)揮聲譽機制的作用。三是進一步提高消費者的食品安全意識。只有消費者的安全意識普遍提高了，才能逐步“蠶食”問題食品的流通空間，進而慢慢減小食品安全隱患；同時，不斷提高的食品安全意識也是推進食品安全行政監(jiān)管改革和技術(shù)創(chuàng)新的源動力。為此，應(yīng)考慮出臺相關(guān)法律、法規(guī)將食品安全教育制度化，在全國范圍內(nèi)推進標(biāo)準(zhǔn)化的食品安全國民素質(zhì)教育內(nèi)容和中小學(xué)相關(guān)課程，同時建立權(quán)威的食品質(zhì)量安全知識普及機構(gòu)，發(fā)揮提供科學(xué)知識的交流平臺的作用，提高消費者的食品安全知識水平。

(三)發(fā)揮中介組織的作用

在信息不對稱環(huán)境中，中介組織的存在具有重要作用。中介組織介于政府與企業(yè)之間、商品生產(chǎn)者與經(jīng)營者之間、個人與單位之間，提供信息服務(wù)和專業(yè)知識服務(wù)是其重要的社會功能。在我國，涉及食品質(zhì)量安全的中介組織主要包括食品檢驗機構(gòu)、食品認證機構(gòu)、食品行業(yè)協(xié)會、消委會等，從履行職能的效果看，現(xiàn)有中介組織未能實現(xiàn)食品安全信息有效傳遞的目標(biāo)。為此，一是應(yīng)推進中介組織的“去行政化”。中介組織的唯一資產(chǎn)是信譽，而信譽的基礎(chǔ)是產(chǎn)權(quán)[11]。對于具有官方或者半官方性質(zhì)的中介組織來說，模糊不清的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)會使其缺乏建立和維護信譽的壓力和動力，反而會刺激其逐利的需求。為此，應(yīng)推行中介組織的“去行政化”，從機構(gòu)形式、組織制度和利益鏈條上，擺脫中介組織與政府部門的從屬關(guān)系。相關(guān)政府部門應(yīng)做好自身的角色定位，創(chuàng)造良好的政策環(huán)境[12],政府除保留少數(shù)權(quán)威的鑒定評估機構(gòu)之外，對其他食品安全監(jiān)管和公共服務(wù)所需要的質(zhì)量信息采取市場購買的方式，使中介組織為消費者、企業(yè)和政府提供公正的第三方食品質(zhì)量安全信息。二是促進中介組織的“規(guī)?；?。以規(guī)模較大、具有一定知名度的中介組織為核心，對中介組織進行整合，建立具有國際聲譽和競爭力的食品質(zhì)量技術(shù)服務(wù)機構(gòu)。鼓勵中介組織進行長期信譽投資，打造品牌，成為消費者、政府和企業(yè)可以信賴的食品安全信息來源。

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Information about Food Safety Provided by Government:

Responsibility,Path and Countermeasures

LIU Gang

(School of Economics and Management, Tianjin Agricultural University, Tianjin 300384, China)

Abstract：The effective supply of food safety information is the key to improve the food security supervision.Based on the analysis of the asymmetric information,publicity and social cooperative governance,this paper proposed the path and countermeasures for effective providing of food safety information,including strengthening the communication of the risk information,improving consumer's knowledge about food safety and promoting the actions of intermediary organizations in providing information of food safety.

Key words：government; food safety information; supply; responsibility; path; countermeasures

(責(zé)任編輯孔凡濤)