肖濤

（河北省委黨校，河北石家莊 050061）

試論平鄉(xiāng)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革對(duì)農(nóng)村發(fā)展的影響

肖濤

（河北省委黨校，河北石家莊 050061）

平鄉(xiāng)縣隸屬河北省邢臺(tái)市，位于邢臺(tái)市中南部，是國(guó)家級(jí)扶貧開(kāi)發(fā)重點(diǎn)縣，農(nóng)業(yè)人口28萬(wàn)，農(nóng)村土地面積約42萬(wàn)畝。隨著近年來(lái)城市化進(jìn)程逐步加快，農(nóng)村土地、人力資源不能充分利用，阻礙了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。2012年10月,平鄉(xiāng)縣被確定為河北省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)縣。通過(guò)調(diào)查平鄉(xiāng)縣在農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革中的做法，反映平鄉(xiāng)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革取得成果、改革對(duì)平鄉(xiāng)農(nóng)村發(fā)展帶來(lái)的影響及改革中產(chǎn)生的問(wèn)題。

農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革；發(fā)展；平鄉(xiāng)縣

作為全省首批14個(gè)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)縣之一，平鄉(xiāng)縣緊緊抓住千載難逢的機(jī)遇，積極探索推進(jìn)。在平鄉(xiāng)縣農(nóng)村一場(chǎng)以確權(quán)頒證為基礎(chǔ)、產(chǎn)權(quán)交易為核心、配套為保障的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革正在緊張有序地鋪開(kāi)。經(jīng)過(guò)兩年多的改革探索，平鄉(xiāng)農(nóng)村嘗到了改革帶來(lái)的紅利，農(nóng)民不僅被賦予更多財(cái)產(chǎn)權(quán)利，相信不久的將來(lái)，大量的資源要素也將在一個(gè)更大的市場(chǎng)中進(jìn)行多種方式的平等交換，使改革的成果惠及千家萬(wàn)戶(hù)。

一、平鄉(xiāng)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革做法

通過(guò)訪(fǎng)談、查看資料和實(shí)地查看方式，平鄉(xiāng)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革主要按照“試點(diǎn)村先行先試，帶動(dòng)整縣推進(jìn)”的模式，通過(guò)“四個(gè)探索”，在農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革上取得階段性成效。

（一）探索以農(nóng)村土地確權(quán)為突破口的改革路徑。土地確權(quán)是改革的基礎(chǔ)，只有把農(nóng)村產(chǎn)權(quán)界定清楚，對(duì)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)登記造冊(cè)頒證，才能進(jìn)行下一步流轉(zhuǎn)。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)是改革的核心，土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)是規(guī)模經(jīng)營(yíng)、發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的有效途徑，符合現(xiàn)代發(fā)展要求，符合農(nóng)民的現(xiàn)實(shí)愿望，便于實(shí)施和操作。由于幾十年來(lái)國(guó)家沒(méi)有提供普遍、連續(xù)、權(quán)威的產(chǎn)權(quán)確認(rèn)與頒證服務(wù)，再加上村組一級(jí)的人口、土地和房屋等財(cái)產(chǎn)關(guān)系變動(dòng)頗多，并沒(méi)有系統(tǒng)、連續(xù)、可靠的財(cái)產(chǎn)變動(dòng)的文本記錄，造成大量歷史遺留問(wèn)題，因此通過(guò)試點(diǎn)先行，找到樣本。平鄉(xiāng)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革首先從確權(quán)入手，把確權(quán)的重點(diǎn)放在了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)上。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記要求以圖的形式明確地理空間位置，確權(quán)登記要求實(shí)地踏勘，要?jiǎng)佑么罅咳肆Α⑽锪拓?cái)力，需要相當(dāng)多的一次性成本投入。作為欠發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)地區(qū)，平鄉(xiāng)縣探索了土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)低成本路徑，以降低確權(quán)的費(fèi)用，為農(nóng)村其他產(chǎn)權(quán)的流轉(zhuǎn)交易積累經(jīng)驗(yàn)，探索了方法。

（二）探索形成“三個(gè)更高一層”工作機(jī)制。一是在工作推進(jìn)機(jī)構(gòu)設(shè)置上規(guī)格更高一層，成立了由縣委書(shū)記任組長(zhǎng)、縣直34個(gè)部門(mén)為成員，人大、政協(xié)全面參與的全縣深化農(nóng)村制度改革工作領(lǐng)導(dǎo)小組（簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)改領(lǐng)導(dǎo)小組）。二是在政策宣傳上更細(xì)一步，由縣政府先行對(duì)干部進(jìn)行政策培訓(xùn)，然后按照網(wǎng)格化模式將全縣253個(gè)村的宣傳任務(wù)落實(shí)到人，確保做到改革政策宣傳到村、知曉到戶(hù)。三是在工作推進(jìn)機(jī)制上更強(qiáng)一度，建立了聯(lián)席、指導(dǎo)、調(diào)度、督導(dǎo)、矛盾糾紛調(diào)處和考核驗(yàn)收六項(xiàng)制度，確保改革順利推進(jìn)。

（三）探索建立了確權(quán)登記技術(shù)人員隊(duì)伍。圍繞低成本確權(quán)目標(biāo)，平鄉(xiāng)縣培訓(xùn)建立了自己的確權(quán)登記技術(shù)人員隊(duì)伍，使用利用“二調(diào)數(shù)據(jù)”和采用高精度實(shí)測(cè)設(shè)備進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)測(cè)量?jī)煞N技術(shù)開(kāi)展外業(yè)測(cè)量工作。成熟的模式、清晰的規(guī)范、較高的效率使確權(quán)成本已降至25元左右/畝，其中村級(jí)7元/畝，鄉(xiāng)級(jí)5元/畝，縣級(jí)13元/畝。

（四）探索完善平鄉(xiāng)縣配套政策，助力土地規(guī)模流轉(zhuǎn)。一是在平臺(tái)建設(shè)上，該縣按照“政府搭臺(tái)、群眾唱戲”的要求，印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)完善農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)交易中心建設(shè)的實(shí)施意見(jiàn)》，投資20余萬(wàn)元對(duì)縣級(jí)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)交易中心、鄉(xiāng)鎮(zhèn)土地流轉(zhuǎn)服務(wù)站、村流轉(zhuǎn)服務(wù)點(diǎn)等“三個(gè)平臺(tái)”進(jìn)行了重新完善規(guī)范。二是推進(jìn)農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)抵押融資。縣農(nóng)村改革工作辦公室牽頭組織邢臺(tái)銀行積極探索，制發(fā)了《平鄉(xiāng)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)工作的意見(jiàn)》，成立了國(guó)有獨(dú)資的平鄉(xiāng)縣強(qiáng)農(nóng)投資有限責(zé)任公司，設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵貸風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金，為農(nóng)村產(chǎn)權(quán)抵押貸款提供服務(wù)。三是建立健全規(guī)避抵貸風(fēng)險(xiǎn)再流轉(zhuǎn)機(jī)制。由平鄉(xiāng)縣京秋農(nóng)業(yè)發(fā)展投資有限公司作為中介服務(wù)公司，與有信用協(xié)議產(chǎn)業(yè)鏈接的家庭農(nóng)場(chǎng)等經(jīng)營(yíng)主體和農(nóng)戶(hù)提供擔(dān)保并對(duì)農(nóng)交中心處置的產(chǎn)權(quán)及時(shí)進(jìn)行再流轉(zhuǎn)（或托管），確保抵貸出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)能夠及時(shí)再流轉(zhuǎn)、及時(shí)變現(xiàn)，消除金融部門(mén)顧慮。

二、農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革給平鄉(xiāng)縣農(nóng)村帶來(lái)的影響

平鄉(xiāng)的農(nóng)村改革，取得了顯著成效，邁開(kāi)了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展新步伐。

一是土地確權(quán)取得較大進(jìn)展。到2013年7月，平鄉(xiāng)全縣有37個(gè)村完成或基本完成確權(quán)，登記畝數(shù)71045畝，戶(hù)數(shù)10242戶(hù)，頒發(fā)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證910本。

二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展強(qiáng)勁。平鄉(xiāng)縣已基本建成農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心，2013年新增土地流轉(zhuǎn)面積2萬(wàn)余畝，流轉(zhuǎn)面積達(dá)到8.42萬(wàn)畝，占耕地總面積的19.9%。

三是經(jīng)營(yíng)主體發(fā)展快速。目前，平鄉(xiāng)縣注冊(cè)家庭農(nóng)場(chǎng)4家，注冊(cè)登記的合作社總數(shù)達(dá)到310家。四是探索形成了操作性和指導(dǎo)性較強(qiáng)的“平鄉(xiāng)模式”。共出臺(tái)制定了《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記4階段9步驟工作法》、《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記工作30問(wèn)》、《土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)4大類(lèi)24小類(lèi)具體問(wèn)題處理指導(dǎo)意見(jiàn)》及“土地信息摸底先公示，登記簿、地籍圖同公示同簽字”等。

四是得到社會(huì)各界關(guān)注和各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的支持。2013年7月，全省農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革試點(diǎn)座談會(huì)在平鄉(xiāng)召開(kāi)，與會(huì)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)平鄉(xiāng)縣的工作給予了高度評(píng)價(jià)，平鄉(xiāng)縣的改革經(jīng)驗(yàn)為全省工作提供了借鑒。2014年，平鄉(xiāng)縣又被確定為全省唯一的農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)登記全縣推進(jìn)試點(diǎn)。

五是改革得到群眾認(rèn)可。群眾對(duì)土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)改革工作的內(nèi)容、目的有了比較清楚的認(rèn)識(shí)，在如今整縣推進(jìn)的過(guò)程中，工作推進(jìn)較順利。尤其是產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)的村，群眾思想比較解放，改革工作推進(jìn)較快。隨著土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證發(fā)到群眾手中，群眾對(duì)土地的傳統(tǒng)想法有了很大改變，以前錯(cuò)誤地認(rèn)為改革就是國(guó)家在收回土地不讓耕種了，現(xiàn)在明白這項(xiàng)改革其實(shí)是在農(nóng)民自愿的基礎(chǔ)上，推廣大規(guī)模種植，進(jìn)一步提高農(nóng)民收入，豐富群眾的財(cái)產(chǎn)權(quán)。農(nóng)民在收取租金的基礎(chǔ)上，還可以受雇于承包人下地干活或者進(jìn)城務(wù)工，但土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)卻一直是自己的。

三、平鄉(xiāng)縣農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革存在問(wèn)題

（一）改革面臨現(xiàn)行政策和法律法規(guī)的制約

比如，我國(guó)擔(dān)保法第37條明確規(guī)定，耕地、宅基地的土地使用權(quán)不得抵押。金融機(jī)構(gòu)也沒(méi)有把土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)、農(nóng)村房屋、土地附屬設(shè)施、高效農(nóng)作物等納入擔(dān)保物范圍。而國(guó)務(wù)院辦公廳文件（國(guó)辦發(fā)〔2014〕17號(hào)開(kāi)展農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)）中提到，要?jiǎng)?chuàng)新農(nóng)村抵（質(zhì)）押擔(dān)保方式，制定農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押貸款試點(diǎn)管理辦法，在經(jīng)批準(zhǔn)的地區(qū)開(kāi)展試點(diǎn)。這些政策與現(xiàn)行法律法規(guī)存在矛盾，能否落到實(shí)處，群眾心存疑慮，導(dǎo)致試點(diǎn)地區(qū)在開(kāi)展農(nóng)村抵貸工作時(shí)底氣不足，開(kāi)創(chuàng)性不大。

（二）改革中的難點(diǎn)問(wèn)題缺乏明確政策依據(jù)

在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)過(guò)程中，有的二輪承包土地信息確認(rèn)困難。比如，二輪承包土地信息缺失和小地名等信息不一致、現(xiàn)有承包戶(hù)主與二輪承包戶(hù)主變化較大均無(wú)權(quán)威書(shū)面依據(jù)、五保戶(hù)死后的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確認(rèn)、耕地上已有自住房、自開(kāi)荒地等確認(rèn)難點(diǎn)問(wèn)題如何解決，沒(méi)有法律政策可供遵循。建議國(guó)家認(rèn)真研究成功試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)驗(yàn)做法，適時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策。

（三）上級(jí)給予改革的資金不夠

平鄉(xiāng)縣作為國(guó)家級(jí)貧困縣，由于縣財(cái)政收入少，無(wú)論組織發(fā)動(dòng)、實(shí)地勘界、登記，還是確權(quán)發(fā)證，改革資金明顯不足，制約了改革進(jìn)程。

（四）土地流轉(zhuǎn)管理缺位

土地流轉(zhuǎn)是新生事物，平鄉(xiāng)縣政府雖然完善了土地流轉(zhuǎn)縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)平臺(tái)，但土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)不完善，存在自行流轉(zhuǎn)多、報(bào)批備案少，口頭協(xié)議多、書(shū)面協(xié)議少，約定不明多、約定明確少，書(shū)面協(xié)議內(nèi)容不規(guī)范的多、規(guī)范的少等現(xiàn)象，很可能導(dǎo)致流轉(zhuǎn)雙方的權(quán)益得不到有效保障，極易引發(fā)土地糾紛。

四、對(duì)于農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的建議

一是建議國(guó)家層面或省政府層面及時(shí)出臺(tái)相關(guān)政策助力農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。結(jié)合試點(diǎn)地區(qū)成功的經(jīng)驗(yàn)做法，充分考慮改革的實(shí)用性，對(duì)農(nóng)村改革中涉及的法律和政策問(wèn)題進(jìn)行系統(tǒng)的研究，將改革中行之有效的做法上升為法律政策層面全面推行，對(duì)改革中的疑難問(wèn)題明確政策依據(jù)，掃除改革政策障礙。比如出臺(tái)有關(guān)惠農(nóng)融資保險(xiǎn)政策，將農(nóng)村土地承包、高效農(nóng)作物、農(nóng)業(yè)設(shè)施納入抵押擔(dān)保范圍，出臺(tái)新的涉農(nóng)險(xiǎn)種。

二是建議加大改革專(zhuān)項(xiàng)資金補(bǔ)貼力度。尤其對(duì)于國(guó)家級(jí)貧困縣應(yīng)給予縣級(jí)獎(jiǎng)補(bǔ)資金支持。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革涉及到千千萬(wàn)萬(wàn)農(nóng)戶(hù)，需要投入大量的人力、物力、財(cái)力，沒(méi)有可靠的資金保障，工作難以進(jìn)展。上級(jí)應(yīng)加大對(duì)試點(diǎn)縣財(cái)政投入，確保改革順利開(kāi)展。

三是建議加大規(guī)范農(nóng)村土地市場(chǎng)力度。加大對(duì)非法農(nóng)民專(zhuān)業(yè)合作社的整治力度，凈化農(nóng)村金融環(huán)境；規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，正確引導(dǎo)土地規(guī)模流轉(zhuǎn)，促進(jìn)農(nóng)村要素活起來(lái)。

四是建議國(guó)家、省市政府加大農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)宣傳力度。國(guó)家層面的宣傳政策比縣級(jí)政府的宣傳政策效果要好得多，也最權(quán)威。群眾是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革的重要參與群體，群眾參與的主動(dòng)性高低關(guān)系著改革的進(jìn)度和難度。只有群眾真正了解了土地流轉(zhuǎn)的政策和好處，群眾才會(huì)愿意參與土地流轉(zhuǎn)，才會(huì)放心讓土地流轉(zhuǎn)，土地交易市場(chǎng)才會(huì)“紅火”。

五是加大省市專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)支持力度。農(nóng)村產(chǎn)權(quán)改革工作涉及政策、法律、制度等多種層面，試點(diǎn)縣對(duì)省市領(lǐng)導(dǎo)及專(zhuān)家在人員培訓(xùn)等方面的支持幫助是十分渴求的。在平鄉(xiāng)縣改革過(guò)程中，省市各有關(guān)部門(mén)也多次調(diào)研指導(dǎo)，幫助解決了很多實(shí)際問(wèn)題和難題。這種“上面拉車(chē)，下面推車(chē)”的方式，也為這項(xiàng)工作的順利推進(jìn)注入了新的動(dòng)力。

六是創(chuàng)新思維，眾志成城。只有想的大，才能干的大。改革工作任務(wù)重、難度高、壓力大，必須解放思想，創(chuàng)新工作機(jī)制。既要學(xué)習(xí)借鑒其他地區(qū)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和做法，拿來(lái)為我所用；又要結(jié)合自身實(shí)際，對(duì)改革中遇到的各類(lèi)新情況、新問(wèn)題，用創(chuàng)新的方式方法“對(duì)癥下藥”方能“藥到病除”。只有解放了思想，才能在農(nóng)村改革這條大路上闊步前行。

F301.2

A

1672-4658(2015)04-0010-03

2015-09-11

肖 濤（1973-），男，河北平鄉(xiāng)縣人.平鄉(xiāng)縣中華路街道辦事處黨工委書(shū)記，中共河北省委黨校在職研究生.