程 森

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從法社會學(xué)角度淺析中國當(dāng)今的信訪制度

程 森

（安徽大學(xué)，安徽合肥 230601）

信訪制度形成于新中國成立之初，是中國特有的社會制度之一。但是近年來，隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的建立，改革開放的不斷深入，各類矛盾不斷凸顯，信訪總量連年攀升，不僅達(dá)到了歷史新的高峰，而且其原因多種多樣，形式也是五花八門?？梢哉f，當(dāng)下我國信訪制度陷入了前所未有的困境，處理不得當(dāng)很容易使社會矛盾尖銳化，引發(fā)具有社會危害性的群體性事件，極有可能影響社會的穩(wěn)定?；谘巯逻@種困境，有必要從法社會學(xué)角度進(jìn)行淺析并提出相關(guān)建議。

信訪制度；信訪者；權(quán)利救濟(jì)；訴訟

信訪制度是中國特有的社會制度之一，在建國初期以及隨后的很長一段時間里都對我國的發(fā)展與穩(wěn)定起到了積極作用，但眼下卻陷入了前所未有的困境，處理不當(dāng)，后果不堪設(shè)想，甚至?xí)：ξ覈姆€(wěn)定，許多專家和學(xué)者也都呼吁對其進(jìn)行改革。筆者認(rèn)為應(yīng)徹底改革現(xiàn)行的信訪制度，充分發(fā)揚(yáng)人民民主，讓我國的公權(quán)力在“陽光”下運(yùn)行，而且做到一切權(quán)力的運(yùn)用都是基于為人民服務(wù)、為人民排難解紛這個出發(fā)點，嚴(yán)格做到依法辦事，為廣大人民群眾謀利益、筑幸福，這才是解決我國信訪問題的最終出路，這樣我國的信訪制度才會發(fā)揮應(yīng)有作用。

一、我國信訪制度的歷史由來及現(xiàn)狀

我國的信訪制度形成于新中國初期[1]。1951年《關(guān)于處理人民來信和接見人民工作的決定》的頒布正式標(biāo)志著我國信訪制度形成[2]。1995年頒布了具有法律效力的《信訪條例》，并在2005年對其進(jìn)行了修改[3]。2013年我國對信訪制度進(jìn)行了重大改革，即中央對各省市不再搞全國范圍的信訪排名與通報，而是確立了“把矛盾化解在當(dāng)?shù)亍钡男罗k法。這標(biāo)志著我國的信訪制度正在不斷走向完善。過去的十幾年我國信訪制度進(jìn)入了一個規(guī)模大、時間長、原因復(fù)雜的時期，對我國信訪制度而言是另一個高峰期，而且信訪形式五花八門：個人訪、群體訪、鬧訪、跪訪、越級訪等。最近幾年的數(shù)據(jù)顯示，全國信訪數(shù)量有所減少，但仍在高位運(yùn)行。自從1993年起全國范圍內(nèi)民眾來信來訪總量在不斷的攀升，2000年，全國范圍內(nèi)的省、自治區(qū)、直轄市縣以上三級黨政機(jī)關(guān)受理的群眾來信來訪量首次突破1000萬件次，2001、2002年在此基礎(chǔ)上又分別同比上升了8.7% 、2.9%，2003年，因為受非典疫情這一特殊情況的影響，信訪總量與上年相比基本沒變，但群眾集體上訪總量在原來的基礎(chǔ)上繼續(xù)上升了5.1%。到2004、2005年來信來訪總量達(dá)到了頂峰。不僅來信來訪總量連年攀升，而且普遍呈現(xiàn)出以下幾個特點：第一，上訪者的最大期望是見到高層領(lǐng)導(dǎo)；第二，群體性問題明顯增多；第三，重復(fù)信訪特別是重復(fù)集體上訪所占比例大；第四，信訪反映的熱點問題相對集中；第五，非正常上訪、無序上訪問題傾向明顯[4]。信訪本身雖然具有權(quán)利救濟(jì)功能，有利于了解民意、下情上遞，有利于人民群眾進(jìn)行申訴、檢舉和控告。但我們不得不看到另一面：連年攀升的信訪總量嚴(yán)重削弱了司法的獨(dú)立性和權(quán)威性；維穩(wěn)成本也急劇上升，嚴(yán)重造成了社會資源的浪費(fèi)；而且還大大增加了各級政府的壓力；進(jìn)一步加劇了全社會“信訪不信法”的思想，阻礙了法治文化在中國的普及和發(fā)展。

二、我國信訪制度陷入目前困境的原因初探

那么究竟是什么原因?qū)е聛硇艁碓L的總量連年攀升，居高不下？我們可以從法社會學(xué)的角度作如下分析：

首先，隨著我國經(jīng)濟(jì)社會的高速發(fā)展，人民內(nèi)部矛盾日益凸顯，社會矛盾也大量涌現(xiàn)出來。加上近年來政府調(diào)解職能弱化而民眾法治意識不斷提高，當(dāng)事人在裁判結(jié)果不公平又告狀無門的情況下，上訪便成了解決其告狀無門、尋求利益保護(hù)的唯一通道[5]。這也是導(dǎo)致我國信訪總量不斷上升的直接原因。其次，高昂的訴訟成本使得人們不愿意選擇司法途徑去解決糾紛。導(dǎo)致訴訟成本高昂的原因有如下幾點：第一，法官們的辦案效率低下，我國有些法官本身素質(zhì)不高，尤其是基層法院的法官大局意識不夠，甚至還有些法官對待當(dāng)事人時有著官本位思想、根本不具備服務(wù)意識，對當(dāng)事人不友好、態(tài)度不端正、行為不規(guī)范等，在辦案過程中喜歡拖延時間，導(dǎo)致金錢的浪費(fèi)；第二，簡易程序不簡易。民事訴訟法規(guī)定有些案件在審理過程中可以適用簡易程序，但在實務(wù)操作中，很多簡單的案件都沒有使用簡易程序，不僅適用了普通程序，提起了上訴，甚至申請再審。從訴訟資源的利用來講，是很浪費(fèi)的，當(dāng)事人的訴訟成本也會隨之增加；第三，訴訟周期過長。我國法律對民事案件的審結(jié)周期規(guī)定得過長，并且有些法官也經(jīng)常不遵守民事案件審理的法定期限，任意延長，導(dǎo)致許多案子久拖不決，因此嚴(yán)重加大了當(dāng)事人的精神壓力和訴訟成本。以上三點是許多當(dāng)事人放棄司法途徑轉(zhuǎn)而走上信訪道路的重要原因。再者，是因為信訪者本身對法律缺乏認(rèn)知和理解。有的案子本身可以通過司法途徑來解決，但由于當(dāng)事人不了解法律，而且思想往往比較偏激，認(rèn)為“權(quán)大于法”，并且只從自身的利益出發(fā)，從而一味的走信訪之路。最后，我國信訪體制本身就不完善，我國的信訪制度缺乏終結(jié)機(jī)制。由于缺乏信訪終結(jié)機(jī)制，好多當(dāng)事人對判決不服，就向上級上訪，甚至越級上訪，更有甚者直接跑到北京上訪，法律對當(dāng)事人的這種行為也無可奈何。所以就出現(xiàn)了不少案件的當(dāng)事人無理纏訪、纏訴、糾纏不休的情況。

眾所周知，我國信訪制度主要具有監(jiān)督、信息匯集、民主參與和權(quán)利救濟(jì)等主要功能。信訪制度建立之初的本意就是為了密切黨和群眾的聯(lián)系，增進(jìn)政府和人民之間的溝通交流。同時，信訪制度的設(shè)立也是為了對行政權(quán)力的運(yùn)用起到監(jiān)督作用，防止行政權(quán)力的不當(dāng)使用和濫用。但針對目前愈演愈烈的信訪問題，如何有效的解決這個問題已經(jīng)迫在眉睫。筆者認(rèn)為，國家相關(guān)部門應(yīng)該及時采取一些行之有效的措施。

三、解決我國信訪制度困境的原則和措施

首先，筆者認(rèn)為想要行之有效的減少信訪問題，應(yīng)該把握以下幾個原則。

第一，依法辦事的原則。國家公檢法部門在處理各種各樣的案件時，要嚴(yán)格遵守法律的規(guī)定，嚴(yán)格依法辦事，以做到矛盾雙方都心服口服。第二，對當(dāng)事人高度負(fù)責(zé)任的原則?！傲Ⅻh為公，執(zhí)法為民”，為群眾解決矛盾糾紛是各級人民法院應(yīng)盡的社會職責(zé)。公安、檢察院和法院等部門的辦案人員只有這樣做，才會使人們相信法律，對法律不會失去信心，才會使信訪案件越來越少。第三，嚴(yán)格的責(zé)任追究原則。在處理案件過程中，如果發(fā)現(xiàn)司法部門和辦案人員有裁判不公，徇私枉法的嚴(yán)重失職行為，必須嚴(yán)厲追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任。這樣才有可能從源頭上解決當(dāng)今信訪問題面臨的困境[6]。

其次，如何有效地解決當(dāng)前的信訪問題，已經(jīng)成為社會關(guān)注的一個焦點問題。全國各級政府以及司法部門正在組織研討，積極尋找解決信訪問題的理想方案，以期盡快緩解日趨增長的信訪壓力。僅僅做到這些還遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，信訪工作關(guān)系到我國的穩(wěn)定與發(fā)展，黨和政府應(yīng)該將其規(guī)劃到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)之中去。這必將是一個長期的、復(fù)雜的任務(wù)，國家應(yīng)該制定出一套長期的、有效的解決方案。

第一，降低訴訟成本。這是使當(dāng)事人放棄上訪的重要一環(huán)。訴訟成本一旦降低，很多老百姓都會愿意通過司法途徑來解決糾紛。所以，法官們應(yīng)該從當(dāng)事人的角度出發(fā)，積極提高辦案效率，嚴(yán)格按照法定的程序來辦案，嚴(yán)厲杜絕任意拖延辦案時間，為當(dāng)事人節(jié)省訴訟成本和時間。第二，法院應(yīng)該加強(qiáng)自身體制建設(shè)，增強(qiáng)法官以及司法工作人員的綜合素質(zhì)。只有不斷提高司法辦案人員的綜合素質(zhì)，才能使他們嚴(yán)格依法辦案，才能有效處理各種社會糾紛，維護(hù)社會的公平正義。法官和司法辦案人員只有嚴(yán)格依法辦事，才能使當(dāng)事人相信法律的判決，心服口服，從而不再去上訪。第三，進(jìn)一步完善我國的法律援助制度。我們知道，進(jìn)行信訪的人群中大部分處于社會底層，他們絕大多數(shù)都是法盲，同時沒有經(jīng)濟(jì)能力聘請律師，所以為了更好的幫助弱勢群體，體現(xiàn)社會的公平正義，在糾紛開始階段就有專門的法律援助機(jī)構(gòu)給他們提供免費(fèi)的法律咨詢，讓他們認(rèn)識到糾紛的根源所在，讓他們相信法律是公正的。只要處理得當(dāng)，肯定能夠有效控制信訪案件的數(shù)量，而且也有利于更好的保護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。雖然近年來我國的法律援助制度發(fā)展非常迅速，但這對于社會糾紛和信訪案件日益頻發(fā)的今天來說是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的。黨和政府應(yīng)該不斷地切實推進(jìn)法律援助制度的完善，使其從制度層面上得到保障。第四，國家立法機(jī)關(guān)應(yīng)盡快制定出一部正式的有關(guān)信訪方面的法律法規(guī)。雖然當(dāng)下關(guān)于信訪的法律規(guī)定比較多，但大多級別比較低，沒有一部是國家層面上的規(guī)章制度，權(quán)威性不夠，最好由國家立法機(jī)關(guān)全國人民代表大會正式出臺一部法律，來約束有關(guān)信訪部門及其工作人員，同時規(guī)范信訪人的行為。簡而言之，由人大制定法律，規(guī)范相關(guān)部門及人員的行為，提升民眾信任度。這樣廣大群眾才會信任信訪部門的解決方案，才會信任法律，就會減少信訪數(shù)量尤其是越級上訪、重復(fù)上訪現(xiàn)象[7]。

我們知道，信訪制度是民眾向黨和政府表情達(dá)愿的重要途徑，人民群眾迫切希望通過信訪活動表達(dá)自身的愿望和要求。而當(dāng)前信訪案件數(shù)量的急劇攀升，表明公民的法律意識和權(quán)利意識正在不斷提高，需要通過國家的法律法規(guī)來保障自身的申訴權(quán)?；谶@一點，筆者認(rèn)為應(yīng)徹底改革現(xiàn)行的信訪制度，充分發(fā)揚(yáng)民主，讓我國的公權(quán)力在“陽光”下運(yùn)行，并進(jìn)一步平衡信訪問題與現(xiàn)行司法制度。筆者希望在不久的將來，信訪能夠從人民群眾的意識中慢慢淡出，當(dāng)人們面對矛盾糾紛時，將自覺地選擇法律、信任法律，而不是走上信訪之路。

[1]吳超.新中國六十年信訪制度的歷史考察[J].中共黨史研究,2009,(11):46.

[2]湛中樂,蘇宇.論我國信訪制度的功能定位[J].中共中央黨校學(xué)報,2009,13(2):96.

[3]任建濤.信訪制度是否適應(yīng)時代潮流[J].探索與爭鳴,2012,(01):27.

[4]陳繼清.我國信訪制度存在的問題及其完善措施[J].中國行政管理,2006,(06):17.

[5]梁飛宇.涉訴信訪 無解之題[J].東北之窗,2011,(Z4):80.

[6]周娟.涉訴信訪問題的法社會學(xué)解讀[D].西北師范大學(xué)(法學(xué)理論)碩士論文,2012.

[7]孫濤.我國信訪制度的現(xiàn)狀、問題及對策[D].中國青年政治學(xué)院(刑法學(xué))碩士論文,2012.

2014-12-03

程 森（1989-）,男,安徽潛山人,安徽大學(xué)法學(xué)院2013級法學(xué)理論專業(yè)碩士研究生.

D632.8

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1672-4658(2015)02-0063-02