梁 潔，王桂艷 (內(nèi)蒙古土地調(diào)查規(guī)劃院，內(nèi)蒙古呼和浩特010010)

隨著內(nèi)蒙古城鎮(zhèn)化建設(shè)的快速發(fā)展，大量農(nóng)村人口向城市遷移，城鎮(zhèn)建設(shè)用地不斷增加，但進(jìn)城人員所占有的宅基地并沒(méi)有相應(yīng)的退出，造成了宅基地閑置，同時(shí)，也形成了城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙增長(zhǎng)的不合理局面。因此，建立健全的農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出機(jī)制，不僅有利于農(nóng)村牧區(qū)宅基地的管理工作，促進(jìn)建設(shè)用地節(jié)約集約利用，而且對(duì)城鎮(zhèn)化進(jìn)程的有序推進(jìn)具有積極作用。

內(nèi)蒙古自治區(qū)地處我國(guó)北部邊疆，屬亞洲中部蒙古高原的東南部及其周沿地帶，地勢(shì)高平，由東北向西南斜伸，以大興安嶺、陰山、賀蘭山及龍首山為骨架，構(gòu)成了內(nèi)蒙古的“脊梁”。內(nèi)蒙古轄區(qū)共12個(gè)盟市，2個(gè)計(jì)劃單列市，包括101個(gè)旗縣，根據(jù)生產(chǎn)勞作方式的不同，可將內(nèi)蒙古劃分為農(nóng)區(qū)、牧區(qū)及農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)。由于農(nóng)區(qū)和牧區(qū)在生活習(xí)慣、生產(chǎn)勞作方式等方面存在很大的差異，因此，在建立農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出機(jī)制時(shí)，要充分考慮農(nóng)牧分區(qū)不同所產(chǎn)生的影響。

1 內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)宅基地現(xiàn)狀

內(nèi)蒙古轄區(qū)面積11 273.38萬(wàn)hm2，其中村莊用地75.10萬(wàn)hm2，占總土地面積的0.66%，占城鎮(zhèn)村及工況用地的57.58%。2013年內(nèi)蒙古農(nóng)業(yè)人口1 347.14萬(wàn)，占總?cè)丝诘?8.82%，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地557.46 m2，大大超過(guò)了《城市用地分類與規(guī)劃建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)》與《村鎮(zhèn)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》所提出的人均建設(shè)用地標(biāo)準(zhǔn)的上限(150 m2)。

以2013年內(nèi)蒙古自治區(qū)土地利用變更調(diào)查數(shù)據(jù)中耕地、牧草地的比例作為區(qū)分農(nóng)區(qū)、牧區(qū)及農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)的參考指標(biāo)，耕地中以水田和水澆地為主，牧草地中以天然草地和人工牧草地為主，耕地面積占總土地面積的25%以上，牧草地面積占總土地面積的40%以下的即認(rèn)定為農(nóng)區(qū);牧草地面積占總土地面積的40%以上，耕地面積占總土地面積的5%以下的認(rèn)定為牧區(qū);其他比例情況認(rèn)定為農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)。根據(jù)這種方法區(qū)分，內(nèi)蒙古農(nóng)區(qū)包括西遼河平原、土默特平原及河套平原范圍內(nèi)的21個(gè)旗縣(市、區(qū))，牧區(qū)包括呼倫貝爾高原、錫林郭勒高原、烏蘭察布高原、阿拉善高原、鄂爾多斯高原、毛烏素沙地及烏海工礦牧區(qū)范圍內(nèi)的35個(gè)旗縣(市、區(qū))，農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)包括燕山丘陵農(nóng)牧區(qū)、陰山丘陵農(nóng)牧區(qū)及鄂爾多斯東部農(nóng)牧區(qū)范圍內(nèi)的45個(gè)旗縣(市、區(qū))。分區(qū)后，計(jì)算得到2013年內(nèi)蒙古人均居民點(diǎn)用地(表1)。由表1可知，內(nèi)蒙古農(nóng)區(qū)人均居民點(diǎn)用地521.20 m2，牧區(qū)人均居民點(diǎn)用地960.70 m2，農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)人均居民點(diǎn)用地523.01 m2，均遠(yuǎn)超出全國(guó)平均水平，其中牧區(qū)人均居民點(diǎn)用地最大，比農(nóng)區(qū)和農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)高出近1倍。這是由于內(nèi)蒙古長(zhǎng)期以來(lái)地廣人稀，用地模式粗放，農(nóng)村居民點(diǎn)布局零亂，分布分散，特別是在以放牧為主要經(jīng)濟(jì)來(lái)源、需要在家中設(shè)置牲口圈的牧區(qū)，人均農(nóng)村居民點(diǎn)用地超標(biāo)更為嚴(yán)重。

表1 2013年內(nèi)蒙古人均居民點(diǎn)用地

2 內(nèi)蒙古農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出政策分析

我國(guó)《土地管理法》第六十二條規(guī)定“農(nóng)村村民一戶一宅”、“宅基地的面積不得超過(guò)省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)”。目前，內(nèi)蒙古自治區(qū)并未出臺(tái)宅基地用地面積的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，以全國(guó)人均標(biāo)準(zhǔn)來(lái)看，自治區(qū)人均宅基地面積嚴(yán)重超標(biāo)。在其他對(duì)農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出具有重要影響的政策方面，自治區(qū)自2000年以來(lái)根據(jù)國(guó)家政策要求及區(qū)域發(fā)展需要，先后出臺(tái)了生態(tài)移民、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、旗縣(市、區(qū))廢棄居民點(diǎn)和工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用及農(nóng)村集體土地確權(quán)登記發(fā)證等政策。

2.1 城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn) 2004年國(guó)務(wù)院出臺(tái)了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》(國(guó)發(fā)〔2004〕28號(hào))，要求將城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加與農(nóng)村建設(shè)用地減少相掛鉤，并于2008年由國(guó)土資源部頒布了《城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤試點(diǎn)管理辦法》(國(guó)土資發(fā)〔2008〕138號(hào))，進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地的統(tǒng)籌管理工作。在此基礎(chǔ)上，內(nèi)蒙古國(guó)土資源廳2009年頒布了《內(nèi)蒙古自治區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤工作管理辦法(試行)》(內(nèi)國(guó)土資發(fā)〔2009〕81號(hào))，并在通遼市開(kāi)魯縣及鄂爾多斯市杭錦旗先后開(kāi)展了試點(diǎn)工作。2011～2012年，開(kāi)魯縣周轉(zhuǎn)指標(biāo)共315.58 hm2，杭錦旗周轉(zhuǎn)指標(biāo)220.00 hm2，全部由政府負(fù)責(zé)實(shí)施，但由于農(nóng)牧民搬遷難度大、拆舊復(fù)墾成本高、資金不足等問(wèn)題，試點(diǎn)拆舊區(qū)復(fù)墾工作均未按時(shí)完成。

2.2 旗縣(市、區(qū))廢棄居民點(diǎn)和工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用 2012年自治區(qū)國(guó)土資源廳頒布“關(guān)于印發(fā)《內(nèi)蒙古自治區(qū)廢棄居民點(diǎn)和工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用工作方案》、《旗縣(市、區(qū))廢棄居民點(diǎn)和工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用實(shí)施規(guī)劃編制要點(diǎn)》的通知”(內(nèi)國(guó)土資字〔2012〕119號(hào))，在全區(qū)范圍內(nèi)開(kāi)展廢棄農(nóng)村居民點(diǎn)和工況廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用，共復(fù)墾廢棄農(nóng)村居民點(diǎn)23 257.27 hm2，占農(nóng)村居民點(diǎn)總面積的3.10%。其優(yōu)點(diǎn)在于，以廢棄的農(nóng)村居民點(diǎn)為主體，既不違背農(nóng)牧民的意愿，又達(dá)到了宅基地退出及節(jié)約集約利用土地的目的。但其缺點(diǎn)在于，由地方政府投資復(fù)墾的單一模式，難以保障資金來(lái)源，尤其是在經(jīng)濟(jì)困難的旗縣，資金籌措困難容易影響地方政府落實(shí)政策的積極性。

2.3 生態(tài)移民 2000年內(nèi)蒙古開(kāi)始實(shí)施生態(tài)移民政策，以牧民為主要對(duì)象，通過(guò)將牧民異地安置、禁牧等措施，達(dá)到恢復(fù)、保護(hù)草場(chǎng)的目的。2000和2001年，阿拉善盟和錫林浩特盟分別實(shí)施了大規(guī)模的生態(tài)移民，從生態(tài)角度來(lái)看，把生態(tài)脆弱區(qū)的牧民遷移出去，對(duì)生態(tài)保護(hù)和生態(tài)恢復(fù)起到了顯著的效果;從經(jīng)濟(jì)角度來(lái)看，生態(tài)移民的費(fèi)用由政府承擔(dān)，對(duì)政府財(cái)政造成了一定的壓力;但從社會(huì)角度來(lái)看，遷移出去的牧民難以在短時(shí)間內(nèi)適應(yīng)農(nóng)業(yè)勞作，生活水平及經(jīng)濟(jì)收入有下降的趨勢(shì)，部分地區(qū)的牧民由于生活所迫，又搬回原來(lái)的放牧區(qū)。因此，如何保障生態(tài)移民前期工作的資金來(lái)源，解決遷出牧民的就業(yè)及收入問(wèn)題，是生態(tài)移民政策是否成功、能否持續(xù)實(shí)施的關(guān)鍵。

2.4 集體土地確權(quán)登記發(fā)證 2012年內(nèi)蒙古自治區(qū)人民政府辦公廳印發(fā)了《關(guān)于做好農(nóng)村牧區(qū)集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作的通知》(內(nèi)政辦發(fā)〔2012〕41號(hào))，要求到2015年全面完成農(nóng)村牧區(qū)集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作，同時(shí)完成國(guó)有土地使用權(quán)確權(quán)登記發(fā)證工作，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)土地登記全覆蓋。集體土地確權(quán)登記發(fā)證是核查農(nóng)村牧區(qū)宅基地面積的途徑，也是促使一戶多宅、非法占用、面積超標(biāo)的宅基地退出的有效手段。由于目前自治區(qū)沒(méi)有關(guān)于宅基地用地面積的標(biāo)準(zhǔn)，因此，在集體土地確權(quán)登記發(fā)證工作開(kāi)展前應(yīng)做好宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)測(cè)算工作，出臺(tái)相關(guān)的法律法規(guī)，對(duì)超標(biāo)宅基地退出進(jìn)行法律約束。

3 宅基地退出基本思路及措施

建立農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出機(jī)制的目的是通過(guò)相關(guān)政策的引導(dǎo)，使有條件、有意愿的農(nóng)牧民騰退現(xiàn)有的閑置宅基地，從而改變城鄉(xiāng)建設(shè)用地長(zhǎng)期“雙增長(zhǎng)”的不合理現(xiàn)象。根據(jù)目前農(nóng)村居民點(diǎn)現(xiàn)狀及相應(yīng)的政策，可以退出的居民點(diǎn)主要包括3種情況:一是歷史遺留的已經(jīng)廢棄的宅基地，已經(jīng)在城鎮(zhèn)就業(yè)、有穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)來(lái)源的農(nóng)牧民所閑置的宅基地和地處偏遠(yuǎn)、交通電力設(shè)施等基礎(chǔ)設(shè)施落后的宅基地;二是為了保護(hù)生態(tài)環(huán)境而進(jìn)行生態(tài)移民所需要退出的宅基地;三是非法占用的宅基地及不符合“一戶一宅”政策、面積超標(biāo)的宅基地。針對(duì)這3種情況，建立農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出機(jī)制首先要在自治區(qū)范圍內(nèi)根據(jù)農(nóng)牧分區(qū)不同及區(qū)域現(xiàn)狀制定宅基地用地面積標(biāo)準(zhǔn)，并在此基礎(chǔ)上，建立相應(yīng)的約束機(jī)制和補(bǔ)償機(jī)制，使農(nóng)牧民主動(dòng)退出非法占用、面積超標(biāo)或閑置的宅基地，通過(guò)建立政府主導(dǎo)、企業(yè)推動(dòng)、市場(chǎng)配置的資金保障體系，保證農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出后復(fù)墾的資金來(lái)源。

3.1 建立不同區(qū)域農(nóng)村牧區(qū)宅基地用地標(biāo)準(zhǔn) 1989年10月，《內(nèi)蒙古自治區(qū)實(shí)施＜中華人民共和國(guó)土地管理法＞辦法》第二十四條規(guī)定“蘇木、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、嘎查(村)居民住宅用地(包括住房、雜屋、廁所、庭院)一戶一處”，并根據(jù)人均耕地面積的多少來(lái)確定每戶宅基地的面積，上限為每戶500 m2，此規(guī)定現(xiàn)已失效。但新標(biāo)準(zhǔn)的制定同樣可以采用這種方法，在農(nóng)區(qū)以人均耕地面積作為參考指標(biāo)，在牧區(qū)以人均牧草地面積作為參考指標(biāo)，在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上，根據(jù)農(nóng)區(qū)、牧區(qū)及農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)現(xiàn)狀農(nóng)村牧區(qū)宅基地用地的特點(diǎn)，制定合理的宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)。制定方案可以采用自治區(qū)僅制定上限標(biāo)準(zhǔn)，各盟市、旗縣可根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)際情況另行規(guī)定，但不得超過(guò)自治區(qū)上限標(biāo)準(zhǔn)，或由自治區(qū)根據(jù)農(nóng)牧分區(qū)不同制定不同區(qū)域的宅基地面積上限標(biāo)準(zhǔn)，各盟市統(tǒng)一執(zhí)行此標(biāo)準(zhǔn)。從標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一的角度來(lái)看，由自治區(qū)統(tǒng)一制定宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)更佳，但同時(shí)需要充分考慮區(qū)域經(jīng)濟(jì)條件、生產(chǎn)生活習(xí)慣及宅基地現(xiàn)狀等因素。

3.2 建立有效的約束機(jī)制 建立農(nóng)村牧區(qū)宅基地使用的約束機(jī)制，目的是要約束一戶多宅、面積超標(biāo)等非法占用宅基地的情況，具體可以概括為2點(diǎn):一是對(duì)多占用的宅基地及面積超標(biāo)部分進(jìn)行收費(fèi)。對(duì)于合法取得、面積不超標(biāo)準(zhǔn)的宅基地仍然按照國(guó)家法律規(guī)定無(wú)償分配使用，對(duì)于超出標(biāo)準(zhǔn)的宅基地進(jìn)行收費(fèi)，建立指標(biāo)外宅基地有償使用制度，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)按照地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平制定，促使宅基地超標(biāo)的農(nóng)牧區(qū)主動(dòng)退出超標(biāo)部分。二是嚴(yán)格宅基地申請(qǐng)資格審查。建立嚴(yán)格的宅基地資格審查制度，對(duì)申請(qǐng)新宅基地的農(nóng)牧民資格進(jìn)行嚴(yán)格審查，從使用源頭遏制非法宅基地的使用。

3.3 建立激勵(lì)性的補(bǔ)償機(jī)制 原則上農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出補(bǔ)償針對(duì)的主體為合法取得的宅基地，對(duì)于非法取得或面積超標(biāo)的宅基地應(yīng)該無(wú)償收回，但在實(shí)際操作過(guò)程中需要對(duì)地上建筑物及附屬設(shè)施進(jìn)行一定的補(bǔ)償，一方面激勵(lì)農(nóng)牧民配合宅基地的退出，另一方面將農(nóng)牧民的損失降到最低。在補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)方面，由于目前宅基地還沒(méi)有進(jìn)入土地市場(chǎng)進(jìn)行交易、流轉(zhuǎn)，其市場(chǎng)價(jià)值無(wú)法得到充分體現(xiàn)，因此，無(wú)法通過(guò)市場(chǎng)價(jià)值來(lái)確定其補(bǔ)償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)。中共十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》指出:“在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)”，“保障農(nóng)戶宅基地用益物權(quán)，改革完善農(nóng)村宅基地制度”，所以，在宅基地價(jià)值評(píng)估時(shí)遵循宅基地與國(guó)有土地“同權(quán)同價(jià)”的原則，充分考慮區(qū)位因素，從宅基地、地上建筑物及附屬設(shè)施兩方面進(jìn)行評(píng)估，以便區(qū)分合法宅基地與非法宅基地退出所需補(bǔ)償?shù)牟顒e。對(duì)于將宅基地全部退出的農(nóng)牧民，則要對(duì)其從就業(yè)、社會(huì)保障等方面進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)考慮，將農(nóng)牧民納入城鎮(zhèn)社會(huì)保障體系。

3.4 建立多元化的資金保障體系 目前，宅基地退出所需要的資金均是由政府承擔(dān)。從自治區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、廢棄居民點(diǎn)和工礦廢棄地調(diào)整利用及生態(tài)移民政策在實(shí)施過(guò)程中所產(chǎn)生的問(wèn)題來(lái)看，單一的資金來(lái)源渠道不僅對(duì)政府財(cái)政造成了很大的負(fù)擔(dān)，同時(shí)也是部分地區(qū)(如杭錦旗增減掛鉤及錫林郭勒盟生態(tài)移民等)最終未能按照既定目標(biāo)實(shí)現(xiàn)宅基地退出的主要原因。因此，由政府部門作為宅基地退出的行政主體，負(fù)責(zé)宅基地退出前期準(zhǔn)備、規(guī)劃及實(shí)施的統(tǒng)一安排，用地企業(yè)作為實(shí)施主體，承擔(dān)部分或全部宅基地退出過(guò)程中所產(chǎn)生的復(fù)墾費(fèi)、補(bǔ)償費(fèi)等，剩余用地指標(biāo)可通過(guò)進(jìn)入土地交易市場(chǎng)進(jìn)行市場(chǎng)配置、流轉(zhuǎn)的方式獲取一定的資金。建立政府主導(dǎo)、企業(yè)推動(dòng)、市場(chǎng)配置的多元化資金來(lái)源，不僅解決了宅基地退出資金籌措困難的問(wèn)題，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)村牧區(qū)宅基地的節(jié)約集約用地，還為急需落地建設(shè)的企業(yè)騰出了用地指標(biāo)，增加了當(dāng)?shù)剞r(nóng)牧民的就業(yè)機(jī)會(huì)和經(jīng)濟(jì)收入，并通過(guò)市場(chǎng)配置，最大限度地體現(xiàn)了農(nóng)牧民宅基地的財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

4 結(jié)論

針對(duì)城鄉(xiāng)建設(shè)用地雙增長(zhǎng)的不合理現(xiàn)象以及城鎮(zhèn)建設(shè)用地供需矛盾問(wèn)題，內(nèi)蒙古自治區(qū)根據(jù)本區(qū)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，先后出臺(tái)了態(tài)移民、城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤、旗縣(市、區(qū))廢棄居民點(diǎn)和工礦廢棄地復(fù)墾調(diào)整利用等政策措施，積極探索農(nóng)村牧區(qū)宅基地的退出機(jī)制，取得了一定的成效，同時(shí)也發(fā)現(xiàn)了一些問(wèn)題。以上政策的實(shí)施對(duì)農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出產(chǎn)生了一定的積極影響，但由于在實(shí)際操作過(guò)程中沒(méi)有更詳細(xì)的法律法規(guī)進(jìn)行規(guī)范、資金來(lái)源單一、未落實(shí)農(nóng)牧民就業(yè)及社會(huì)保障等問(wèn)題，造成部分牧民重新返回原放牧區(qū)進(jìn)行居住、農(nóng)牧民上訪等社會(huì)不穩(wěn)定因素，為下一步農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出機(jī)制的建立指明了重點(diǎn)和方向。

農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出機(jī)制的建立與實(shí)施，需要國(guó)家層面及自治區(qū)層面相關(guān)政策的支持。由于自治區(qū)在生產(chǎn)勞作方式及生活習(xí)慣等方面存在差異，所以，在制定自治區(qū)層面的政策時(shí)要充分考慮農(nóng)牧分區(qū)對(duì)政策實(shí)施的影響，根據(jù)農(nóng)區(qū)、牧區(qū)及農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)的區(qū)域劃分制定不同的農(nóng)村牧區(qū)宅基地用地面積標(biāo)準(zhǔn)，重點(diǎn)解決牧區(qū)牧民退出宅基地后的就業(yè)及生活保障問(wèn)題。

該研究從內(nèi)蒙古自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)宅基地現(xiàn)狀入手，分析了自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)宅基地的總量、人均宅基地面積，并通過(guò)對(duì)自治區(qū)進(jìn)行農(nóng)區(qū)、牧區(qū)及農(nóng)牧交錯(cuò)區(qū)的分區(qū)，得出不同區(qū)域人均宅基地面積。在現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，通過(guò)對(duì)自治區(qū)農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出相關(guān)政策的分析，總結(jié)出自治區(qū)在農(nóng)村牧區(qū)宅基地退出過(guò)程中所取得的成效及面臨的問(wèn)題，探索自治區(qū)基于不同農(nóng)村牧區(qū)宅基地用地標(biāo)準(zhǔn)的、約束機(jī)制與補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制共存的、多元化資金保障的農(nóng)村宅基地退出機(jī)制。

［1］倪維秋，俞濱洋.基于城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的城鄉(xiāng)統(tǒng)一建設(shè)用地市場(chǎng)構(gòu)建［J］.商業(yè)研究，2010(10):87-90.

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［5］韓立達(dá)，李曼寧.我國(guó)農(nóng)村宅基地制度演變及改革研究［J］.安徽農(nóng)業(yè)科學(xué)，2009，37(32):16012-16014.

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